大數(shù)據(jù)時代公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理

摘要：全球性的公共突發(fā)事件突破了政府既有的治理體系和治理能力，如何實現(xiàn)公共突發(fā)事件的政府應對成為一個全球性難題，也引起了我國的高度重視。隨著大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，數(shù)字技術開啟了政府跨域協(xié)同治理的新時代，推動了公共突發(fā)事件中政府跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理。面對外溢化、跨域性的公共突發(fā)事件，政府必須轉變傳統(tǒng)的治理方式，建構數(shù)字化技術架構，規(guī)范數(shù)字化技術流程，全面推進治理的數(shù)字化轉型。同時，需要根據(jù)數(shù)字技術的智能化、高效性和共享性等三個方面的特征，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理。

關鍵詞：公共突發(fā)事件;大數(shù)據(jù)時代;數(shù)字技術;跨域協(xié)同治理

基金項目：國家社會科學基金一般項目“共建共治共享理念下的社區(qū)賦權及其治理效能研究”（20BZZ052）;江蘇省社科應用研究精品工程課題“大數(shù)據(jù)時代公共突發(fā)事件中江蘇政府間協(xié)同治理研究”（21SYB-150）

中圖分類號：D63 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2022）05-0060-06

自SARS病毒侵襲人類以來，到2020年新冠肺炎疫情的全球化，公共突發(fā)事件成為中國以及全球的重要關注點，而公共突發(fā)事件的政府應對及協(xié)同治理則成為一個重大難題。政府在應對公共突發(fā)事件中有著不可推卸的責任與使命，習近平在多次講話中強調：要研究和加強疫情防控工作，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。① 要實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的有效應對，就必須轉變傳統(tǒng)治理模式，確立新的治理思路、治理框架和行動邏輯，實現(xiàn)政府的跨域協(xié)同治理。

當前，在條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等信息技術的浪潮中，以數(shù)字技術為特征的大數(shù)據(jù)革命席卷中國乃至全球。習近平在黨的十九大報告中強調：“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，在中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經(jīng)濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能?！雹?顯然，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等已成為中國政府治理的重要技術手段。隨著大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，數(shù)字技術開啟了政府跨域協(xié)同治理的新時代，在公共突發(fā)事件的預警監(jiān)測、指揮決策、溝通協(xié)調、輿情控制等方面將更好地發(fā)揮其技術性支撐作用。

一、公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的現(xiàn)實困境與大數(shù)據(jù)訴求

在社會的急劇轉型期，特別是當脫域性重大突發(fā)事件悄然出現(xiàn)時，全球化的文明風險和協(xié)同治理主體間的沖突都加大了政府跨域協(xié)同治理的難度。而大數(shù)據(jù)時代的到來，為公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了技術性支撐。

（一）文明風險的全球化使得公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難度系數(shù)增加

在現(xiàn)代化進程中，我們每個人都身處風險社會。馬克思曾說：“現(xiàn)在的社會不是堅實的結晶體，而是一個能夠變化并且經(jīng)常處于變化過程中的有機體。”③ 可以說，人類社會已經(jīng)進入了復雜多變的風險社會。從前工業(yè)社會的瘟疫、饑荒和自然災害到工業(yè)社會的人造災難，風險時刻伴隨著人類。而且，風險是全球的，或者說是整個地球村的?！靶骂愋偷娘L險既是本土的又是全球的，或者說是‘全球本土的。”④ 這種風險正是全球化的文明風險。全球化的文明風險不僅具有回旋鏢效應，而且在世界范圍內存在著國際不平等現(xiàn)象，這些都增加了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難度。

首先，全球化的文明風險具有回旋鏢效應，這增加了政府跨域協(xié)同治理的難度。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的、自然和社會的風險與矛盾交織并存，使得公共突發(fā)事件發(fā)生概率更高、破壞力更大、影響力更強。仔細審視全球化文明風險的分配模式或者特殊樣式，我們不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)代化的文明風險具有全局性、回旋鏢效應，或者說風險的制造者、受益者同樣難逃風險的侵害?！帮L險在擴散的過程中展現(xiàn)出了具有社會意義的回旋鏢效應：就算是豪門富戶，也難逃風險的侵害。先前的‘潛在副作用，甚至會回擊它自己的生產(chǎn)中心?！雹葸@種回旋鏢效應使得公共突發(fā)事件輻射面更廣、威脅性更大、傳播速度更快，因而，一個國家單方面的努力或者幾個區(qū)域政府的協(xié)同治理常常會顯得力不從心，或者效果甚微。可以清楚地看到，全球化的文明風險并不是只對單一的國家發(fā)起侵害，它可以從各個方面對人類進行全面的威脅，即便政府（或者國家）想要進行跨域協(xié)同治理，其難度也增加了無數(shù)倍。

其次，全球化的文明風險存在國際不平等，這也增加了政府跨域協(xié)同治理的難度。印度的博帕爾和巴西的維拉帕里西以圖片和報道讓全球的公眾都認識到：世界的風險處境和階級處境是相互疊加的，也就是說，全球化的文明風險總是緊挨著發(fā)展中國家，而發(fā)達國家似乎與風險總保持著一定的距離。這并非偶然現(xiàn)象，“極端貧困和極端風險總是系統(tǒng)地‘相互吸引。風險分配的編組站特別偏愛位于‘欠發(fā)達的窮鄉(xiāng)僻壤的小車站?！雹?正是因為這些文明風險時常與貧困聯(lián)系在一起，使得第三世界國家的政府不僅要解決物質匱乏問題，而且還要絞盡腦汁地應對現(xiàn)代化的風險?！耙坏┱娴陌l(fā)生災難，窮國混亂的司法，盤根錯節(jié)的利益，都為以淡化和模糊為取向的政策提供了機會?！雹?這時候，政府（或者國家）只能選擇性地解決問題，以避免出現(xiàn)毀滅性后果。顯然，在不可感知的文明風險和可感知的物質資源之間，政府的抉擇很明顯，或者即便政府想要跨域協(xié)同治理，也缺乏必要的物質保障。所以說，欠發(fā)達區(qū)域即便被文明風險所裹挾，擺在首位的仍然是無法回避的生存問題，跨域協(xié)同治理似乎并不在政府的日?？紤]范圍內。不同階級處境的政府如何進行跨域協(xié)同治理，顯然是一道無法解答的難題。

（二）協(xié)同治理主體間的沖突是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的難點問題

全球化文明風險中的工業(yè)社會，在技術—經(jīng)濟的快速推動下，原本很多單一的內部事務逐漸演化為具有外部化、脫域性、無界化等特征的跨域公共問題。正是在這一背景下，政府（或者國家）的跨域協(xié)同治理成為社會治理的重要議題，尤其是2020年以來新冠肺炎疫情的全球化席卷，愈發(fā)凸顯出公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的必要性。但在具體的跨域協(xié)同治理的實踐中，我們不可避免地會遇到治理主體間的價值差異和利益差異等問題。這些問題構成了協(xié)同治理主體間的主要矛盾，增加了政府在公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的難度系數(shù)。

一方面，協(xié)同治理主體間的價值差異是公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的先導性因素。從伊斯頓的“輸入—轉換—輸出—反饋”的系統(tǒng)論來看，價值觀念內構于這四個基本環(huán)節(jié)中。協(xié)同治理主體對公共突發(fā)事件的認知和理解，是公共突發(fā)事件應對公共政策化的基礎性前提。“政策制定過程所包含的一整套互相聯(lián)系的因素，包括公共機構、政策制度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀?！雹嘣谡缬騾f(xié)同治理的過程中，價值取向或者說是價值觀念的一致是首要的前提條件。沒有價值觀念的系統(tǒng)轉變就難以實現(xiàn)公共政策的持續(xù)良性發(fā)展，即便在科層制下政府間達成了跨域協(xié)同治理的共識，在協(xié)同框架中各方原有的價值差異仍然會增加跨域協(xié)同治理的難度。當這種治理主體間價值的差異性轉換成對公共政策的要求時，政治系統(tǒng)內部就會產(chǎn)生矛盾和沖突。在這一過程中，價值差異性會直接或間接地影響政府跨域協(xié)同治理的行動效能，進而影響到輸出這個環(huán)節(jié)。

另一方面，協(xié)同治理主體間的利益差異是公共突發(fā)事件中跨域協(xié)同治理的關鍵性因素。不可否認，當代中國地方政府間關系的兩種實然狀態(tài)是合作與競爭。在不同的實踐過程中，政府會基于不同的考量來進行選擇。在公共突發(fā)事件中，地方政府由于受到中央和上級政府的壓力，或是為了回應經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，都會采取政府間的合作行為。但這種動因下的合作卻面臨一個無法回避的基本假設，那就是：地方政府是區(qū)域公共利益的代表，也是地方政府官員利益的代表。在實然狀態(tài)下，當多個地方政府共同應對復雜的自然災害、生態(tài)危機和傳染性疾病等公共突發(fā)問題時，每個地方政府都是“經(jīng)濟人”，都會秉持理性選擇而出現(xiàn)“搭便車”的心理和行為取向。它們首先考慮的是在協(xié)同治理過程中如何開展政治錦標賽，使自身利益最大化。這樣，地方政府之間勢必會形成利益沖突，進而導致相互推諉扯皮而無法協(xié)同。因為，“地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不是完全一致的?！雹?/p>

（三）大數(shù)據(jù)時代的到來為公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了技術性支撐

數(shù)據(jù)的發(fā)展，經(jīng)歷了點數(shù)據(jù)、條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和主權區(qū)塊鏈的技術演進。各式各樣的數(shù)據(jù)匯成數(shù)據(jù)大海，并聯(lián)通到網(wǎng)絡中，這表明我們進入了大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)時代的到來，對傳統(tǒng)的公共突發(fā)事件應對帶來了顛覆性變革：通過大數(shù)據(jù)思維的確立、應急大數(shù)據(jù)來源的豐富、“一網(wǎng)通辦”平臺的搭建，可以大大提升公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的能力。

在大數(shù)據(jù)時代，非常態(tài)下爆發(fā)的公共突發(fā)事件對政府治理提出了更高的要求，它倒逼政府主動轉換思維方式，運用大數(shù)據(jù)來提升公共突發(fā)事件的應對水平，樹立危機治理的大數(shù)據(jù)思維。“大數(shù)據(jù)是一種世界觀，大數(shù)據(jù)是一種歷史觀，大數(shù)據(jù)是一種價值觀，大數(shù)據(jù)是一種方法論?！雹?大數(shù)據(jù)思維要求我們運用法律與算法、倫理與技術進行秩序同構，對事態(tài)的發(fā)展作出更快、更準、更全、更精的研判，從而更好地揭示事情的真相，構建文明的社會秩序。

塊數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，不僅使野蠻生長的條數(shù)據(jù)可以跨界聚合，形成一個有組合、有整合、有聚合的共享開放的“數(shù)據(jù)池”，而且打破了數(shù)據(jù)的流動障礙，極大地豐富了數(shù)據(jù)的結構和體系。正是在塊數(shù)據(jù)應運而生的背景下，面對公共突發(fā)事件，我們的數(shù)據(jù)來源更加多樣化。運用塊數(shù)據(jù)的關聯(lián)聚合，可以實現(xiàn)公安、交警、媒體、社區(qū)等不同部門、不同類型數(shù)據(jù)的跨界集聚，對應急數(shù)據(jù)進行加工、深化、融合，從而獲得更為強大的應急數(shù)據(jù)支持，使得應急數(shù)據(jù)得到極大的豐富。

“一網(wǎng)通辦”在線服務平臺的搭建，是推動跨域政府間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的具體舉措，是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的具體部署。在公共突發(fā)事件中，利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術改變以往條塊分割的業(yè)務系統(tǒng)，建構橫向聯(lián)通的全局化部署、整體性協(xié)作的平臺，可以大幅度地提升政府跨域協(xié)同治理的智慧化水平，并逐漸建成區(qū)域內的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、各級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系。

二、數(shù)字技術賦能公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的邏輯機理

數(shù)字技術來到我們身邊，嵌入我們的生活、融入我們的工作，改變了我們的思維方式、行為方式和創(chuàng)造方式，特別是全球化、復雜性的疫情進一步加速推動大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字化變革。隨著新一輪數(shù)字技術革命的持續(xù)推進，面對外溢化、跨域性的公共突發(fā)事件，政府必須轉變傳統(tǒng)的治理方式，充分運用數(shù)字技術探索治理新方向，建構數(shù)字化技術架構，梳理數(shù)字化技術流程，全面推進跨域協(xié)同治理的數(shù)字化轉型。

（一）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)字轉型基礎

數(shù)字政府的建設，指明了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的方向。數(shù)字政府建設是數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。通過數(shù)字政府的建設，把數(shù)字化轉型作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主攻方向之一，順應了數(shù)字技術發(fā)展的大趨勢和新要求。公共突發(fā)事件的復雜性與不確定性，對國家治理體系和治理能力提出了嚴峻的考驗。面對公共突發(fā)事件，運用數(shù)字技術實現(xiàn)政府跨域協(xié)同治理具有重要意義?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出，要建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。這就要求我們加快推進數(shù)字政府建設，充分運用數(shù)字技術解決政府跨域協(xié)同治理難題，實現(xiàn)經(jīng)濟、生活和治理的全面數(shù)字化轉型。

數(shù)字技術的發(fā)展，提升了公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的能力。在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府治理新時代，隨著數(shù)字政府的建設和政府治理的轉型，政府在數(shù)據(jù)驅動和創(chuàng)新應用方面有了更多的優(yōu)勢。在數(shù)據(jù)驅動方面，政府通過全生命周期的數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的“一次匯聚、多方共享、協(xié)同應用、安全開放”，在公共突發(fā)事件中建立了數(shù)據(jù)驅動的政務服務模式。在數(shù)字應用方面，政府運用大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術，在城市管理、政務服務、社會信用、協(xié)同監(jiān)管、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等應用場景用數(shù)字化方式解決治理和發(fā)展難題，全面提升了治理能力和治理水平。

（二）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)據(jù)管理架構

公共突發(fā)事件中政府應急數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)的幾個典型特征，即數(shù)據(jù)規(guī)模大、數(shù)據(jù)來源廣、數(shù)據(jù)處理速度快、數(shù)據(jù)價值高和數(shù)據(jù)真實。為了更好地實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理對數(shù)據(jù)資源的需求，政府應急部門構建了數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應用等全生命周期的數(shù)據(jù)管理架構。

該數(shù)據(jù)管理架構以推進數(shù)據(jù)資源整合利用為目標，為政府跨部門提供共享的、易維護和穩(wěn)定的數(shù)據(jù)應用環(huán)境，形成數(shù)據(jù)的匯聚、流通與應用一體化的應急數(shù)據(jù)資源池。該數(shù)據(jù)資源池自下而上分為四層架構：第一層是數(shù)據(jù)匯聚。把基礎數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)匯聚起來，通過數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)庫同步、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)報送等方式接入應急數(shù)據(jù)資源池。第二層是數(shù)據(jù)處理。對于剛接入應急數(shù)據(jù)資源池的數(shù)據(jù)，采用分布式存儲方式，通過數(shù)據(jù)提取、數(shù)據(jù)關聯(lián)、數(shù)據(jù)對比、數(shù)據(jù)融合和數(shù)據(jù)標識來對數(shù)據(jù)進行處理。第三層是數(shù)據(jù)管理。處理后的數(shù)據(jù)，需要按照數(shù)據(jù)標準管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)質量管理和數(shù)據(jù)運營管理的方式，構建大規(guī)模的、共享性的應急存儲架構。第四層是數(shù)據(jù)應用。通過人工智能、區(qū)塊鏈、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術，為政府、企業(yè)和公眾等不同對象提供應急大數(shù)據(jù)的職能分析、數(shù)字檔案、數(shù)字訂閱等服務。

應急大數(shù)據(jù)資源池是以數(shù)據(jù)要素為核心，通過全閉環(huán)、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)采集、協(xié)同、共享、應用等環(huán)節(jié)，建立完善的應急數(shù)據(jù)資源體系，提供全生命周期的數(shù)據(jù)管理架構，為政府跨域協(xié)同治理提供新的治理模式，促進數(shù)據(jù)價值最大化發(fā)掘，實現(xiàn)政府決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化。其主要功能包括：（1）跨域政府部門間信息的共享。把底座上的各類數(shù)據(jù)進行匯聚，對信息資源進行存儲與管理，并與其他區(qū)域政府的公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門和非政府組織實現(xiàn)信息共享，構建應急數(shù)據(jù)資源池以及跨域政府部門間信息共享、信息應用、協(xié)同治理的服務平臺。（2）跨域政府部門間信息的動態(tài)把握。通過大數(shù)據(jù)、條數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、主權區(qū)塊鏈等不同技術，推動千兆寬帶、5G、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等高速網(wǎng)絡覆蓋，跨域政府部門可以動態(tài)掌握不同的信息，形成政府跨域部門間的風險信息把控。

（三）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的數(shù)字技術流程

不同的屬地政府在應對公共突發(fā)事件時，往往在組織上缺乏協(xié)同機制，在功能上彼此交叉重疊，在資源上呈現(xiàn)碎片化特征。為了避免條塊化、分割化的局面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府的整體性治理，屬地政府需要轉變職能，加強公共突發(fā)事件中組織結構和資源的整合，完善應急管理體制和協(xié)同聯(lián)動機制，建立信息化應急領導小組。

信息化應急領導小組是一個采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術的多部門密切協(xié)同的應急信息服務機構，它將工業(yè)革命時期以專業(yè)分工和等級制為特征的官僚制政府組織形式轉變?yōu)槎嗖块T縱向對接和橫向協(xié)調的信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開放共享的業(yè)務組織體系。它主要包括三個層次，自下而上分別是：（1）數(shù)據(jù)的支撐。面對公共突發(fā)事件，信息化領導小組需要第一時間掌握數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)管理中心除了擁有基礎數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)外，還可以從研究機構、大數(shù)據(jù)發(fā)展公司，甚至是中國移動、中國電信等公司獲取相關的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)管理中心獲取的數(shù)據(jù)，其內容不僅僅包含公共突發(fā)事件的信息，還包括其他相關信息。大數(shù)據(jù)管理中心會把這些數(shù)據(jù)全部提供給信息辦，信息辦對這些數(shù)據(jù)進行管理，這就到達了數(shù)據(jù)的管理層。（2）數(shù)據(jù)的管理。在這個層次，信息辦會對數(shù)據(jù)進行處理、生成、管理和應用，通過數(shù)據(jù)管理架構實現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯聚、流通與應用，形成政府跨域協(xié)同治理的應急大數(shù)據(jù)資源池。對大數(shù)據(jù)進行管理后，信息辦會將數(shù)據(jù)提供給各個部門，各個部門會按需取用，這就進入了數(shù)據(jù)的業(yè)務層。（3）數(shù)據(jù)的業(yè)務。在這個層次，各個部門會根據(jù)自身的要求，明確職能分工，實現(xiàn)信息資源的配置優(yōu)化，最后再統(tǒng)一整合到信息化領導小組。這樣既保證了各部門間信息的相對獨立性，又實現(xiàn)了部門間信息的互聯(lián)互通和業(yè)務的互動協(xié)同，以此構建整體性的政府應急數(shù)據(jù)治理結構。

為了克服公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理主體間的沖突、信息碎片化等難題，深化電子政務治理架構，政府跨域協(xié)同治理以國家互聯(lián)網(wǎng)應急信息中心和大數(shù)據(jù)平臺建設為契機，以數(shù)據(jù)管理架構為支撐，以信息化應急領導小組為組織，共同致力于跨域政府應急信息系統(tǒng)的整合，規(guī)范跨域政府應急信息化建設，構建跨域政府應急數(shù)字技術流程，形成跨域政府大數(shù)據(jù)應急協(xié)同系統(tǒng)。

跨域政府大數(shù)據(jù)應急協(xié)同系統(tǒng)是在大數(shù)據(jù)發(fā)展的基礎上，跨域政府間整體搭建的電子政務信息系統(tǒng)。它通過管理和技術兩大保障體系，形成業(yè)務協(xié)同、技術賦能和數(shù)據(jù)整合的體系，服務于跨域政府的應急管理和協(xié)同治理，建設整體性、數(shù)字化、平臺化的跨域政府，有效推進跨域政府的數(shù)字化轉型。管理和技術兩大保障體系，旨在建立與數(shù)字化轉型相適應的管理制度和技術支撐，為跨域政府應急管理提供必要的保障。業(yè)務協(xié)同，旨在打破原有機構和部門的壁壘，實現(xiàn)跨域政府的整體性治理。技術賦能，是以大數(shù)據(jù)為技術手段，實現(xiàn)跨域政府應急部門間的無縫對接。數(shù)據(jù)整合，可以實現(xiàn)跨域政府不同部門的數(shù)據(jù)共享、共用、共建和共聯(lián)，為跨域政府應急管理提供大數(shù)據(jù)服務。

三、數(shù)字技術推進公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的現(xiàn)實路徑

數(shù)字技術的賦能在公共突發(fā)事件中給政府跨域協(xié)同治理帶來了變革性的力量。在大數(shù)據(jù)時代，需要根據(jù)數(shù)字技術的智能化、高效性和共享性等三個方面的特征，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理。

（一）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化推進

習近平指出：“人工智能是引領新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要驅動力，正深刻改變著人們的生產(chǎn)、生活、學習方式，推動人類社會迎來人機協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智能時代?！眥11} 在大數(shù)據(jù)時代，人與社會、人與人之間的關系都發(fā)生了根本性的變化。經(jīng)歷2020年以來的全球疫情，我們都知道，“社會公共生活空間高度集聚、傳統(tǒng)以政府主導管控‘救災的應急管理體系，使得有限的人力、財力等應急資源難以有效應對高度耦合、跨區(qū)域衍生的突發(fā)性事件?！眥12} 數(shù)字技術的智能化推進，為實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理提供了支撐。數(shù)字技術通過數(shù)據(jù)、算力和算法三要素，形成公共突發(fā)事件中政府治理的智能化模式。

首先，通過數(shù)據(jù)實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。數(shù)據(jù)是最基本也是最豐富的生產(chǎn)資料。數(shù)據(jù)的價值在于能夠全方位、無死角、第一時間為公共突發(fā)事件應對提供“信息流”，形成應急數(shù)據(jù)處理、協(xié)同、調度、傳輸和服務能力，實現(xiàn)對應急數(shù)據(jù)資源、服務、應用的合理部署，描繪公共突發(fā)事件演化的數(shù)據(jù)“路線圖”，為政府應對公共突發(fā)事件提供清晰的數(shù)據(jù)信息，推動跨域協(xié)同治理智能化的實現(xiàn)。

其次，通過算力實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。算力是電腦計算的能力。算力是數(shù)字技術變革的生產(chǎn)力，它包括運算速度和存儲量。隨著21世紀信息技術的發(fā)展，特別是算力的大幅度提升，計算速度得到了極大的提升，計算成本得到了明顯的改善。在面臨公共突發(fā)事件時，算力能夠在較短的時間內搜集到公共突發(fā)事件的有關信息，提高公共突發(fā)事件應對的效率。

再次，通過算法實現(xiàn)公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的智能化。算法是一系列解決問題的清晰指令，用系統(tǒng)的方法描述解決問題的策略機制。{13} 也就是說，在輸入—輸出體系中，算法是在電腦上輸入一定的內容，在相應的時間內獲得匹配內容的輸出的過程。它賦予了數(shù)據(jù)生命力，是提高社會生產(chǎn)力的核心驅動力?？缬蛘梢砸劳兴惴?，借助大數(shù)據(jù)應急平臺，實現(xiàn)對公共突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢的精準研判。

（二）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的高效性推進

政府治理的高效性推進是數(shù)字中國發(fā)展的本質要求，是數(shù)字政府建設的內在邏輯。在公共突發(fā)事件中，數(shù)字技術在推進政府跨域協(xié)同治理過程中展現(xiàn)了資源整合和實施能力的高效性。

一是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的資源整合高效性。傳統(tǒng)的公共突發(fā)事件應對，采取的是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動方式。而隨著人工智能技術的開發(fā)，越來越多的政府把數(shù)字技術貫穿到公共突發(fā)事件應對的全過程和各個環(huán)節(jié)中。數(shù)字技術嵌入政府跨域協(xié)同治理的過程中能夠有效地實現(xiàn)資源的高效整合。這具體表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）數(shù)據(jù)信息的高效整合。在公共突發(fā)事件中，可以通過大數(shù)據(jù)資源池來實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的匯聚、管理、應用、運維和評估，為政府的危機應對提供相應的數(shù)據(jù)和技術支撐。同時，跨域政府還可以通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)化來推動數(shù)字資源的高效整合。即，依托大數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)的登記、管理、應用、服務和評估，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的可視化、可管理、可利用，為跨域政府展示數(shù)據(jù)的集中情況和數(shù)據(jù)的存儲情況。（2）跨區(qū)域、跨部門的高效整合。信息化應急領導小組的建立有效地解決了傳統(tǒng)科層制的條塊分割問題，它可以通過跨區(qū)域、多部門組成縱橫向關系耦合的信息通道，實現(xiàn)區(qū)域、部門間技術的高效協(xié)同。

二是公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的實施能力高效性。眾所周知，在傳統(tǒng)的應對公共突發(fā)事件的過程中，政府不可避免地會采取粗放式的“命令+任務”管理體制。這樣很容易導致跨時空、跨區(qū)域的重大突發(fā)事件，反而會衍生出更多的問題。要有效地避免這一現(xiàn)象，就需要提升公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的高效性實施能力。這就要求政府秉持大平臺、大系統(tǒng)理念，運用集約高效、安全可靠的云平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的模式和信息化智慧聯(lián)動機制，實現(xiàn)跨部門、跨層級的協(xié)同治理，提升治理的現(xiàn)代化水平。例如，在2020年，浙江省政府在抗擊新冠肺炎疫情期間，率先運用數(shù)字科技手段，開發(fā)出浙江健康“綠碼”，用于疫情防控信息集成、群眾出行、協(xié)同監(jiān)管等領域，為保障人員安全流動拓展了新路徑。{14}

（三）公共突發(fā)事件中政府跨域協(xié)同治理的共享性推進

從遠古社會到現(xiàn)代社會，共享的理念與行為其實一直存在。為了應對大自然的災難和野獸的襲擊，遠古社會的人類會進行分工協(xié)作。正是通過這種行為，人類才得以繼續(xù)生存。在現(xiàn)代社會，各種共享模式，如共享單車、共享汽車、共享住宿等不斷涌現(xiàn)出來。面對新一輪數(shù)字技術的變革，共享必將成為政府治理的重要方式。在大數(shù)據(jù)時代，依托區(qū)塊鏈、主權區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術，政府勢必改變以往單打獨斗的局面，而運用數(shù)字技術的共享思維，可以打破跨域政府治理的碎片化困境，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府的應急數(shù)據(jù)共享和應急平臺共享，以此提升跨域政府的協(xié)同治理能力。

一方面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府協(xié)同治理的應急數(shù)據(jù)共享。眾所周知，當今我們處在一個高度信息化、數(shù)據(jù)化的時代。數(shù)據(jù)定義萬物，數(shù)據(jù)連接萬物，數(shù)據(jù)變革萬物。{15} 數(shù)據(jù)包圍著我們，影響著我們生產(chǎn)和生活的方方面面。在這樣一個大數(shù)據(jù)時代，政府獲取數(shù)據(jù)的方式與渠道更是多樣化、便捷化。政府的共享協(xié)同職能將各部門、各領域公民的所有信息資源加以有機融合，整合后的信息資源由于剔除了重復收集的信息，因而增強了整個數(shù)字政府信息資源體系的彈性與包容性。{16} 面對公共突發(fā)事件，跨域政府（或國家之間）會打破數(shù)據(jù)煙囪，加強應急數(shù)據(jù)的關聯(lián)性，實現(xiàn)應急數(shù)據(jù)的共享，從而有效提升公共突發(fā)事件的應對能力。數(shù)據(jù)的共享主要包括數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)交易兩種方式。{17}這兩種共享方式都將拓展應急數(shù)據(jù)的深度與廣度，創(chuàng)造出更多的應急數(shù)據(jù)價值，推動跨域政府（或國家之間）應急數(shù)據(jù)的共享走向新的高度。

另一方面，實現(xiàn)公共突發(fā)事件中跨域政府協(xié)同治理的應急平臺共享。所有應急數(shù)據(jù)的共享必須借助于應急平臺來實現(xiàn)，這是實現(xiàn)共享的必要條件。在這一過程中，應急共享平臺承擔著應急數(shù)據(jù)的關聯(lián)、應急數(shù)據(jù)的提取和應急數(shù)據(jù)的對比等功能，以此匹配應急數(shù)據(jù)的供求。因為共享資源分散地存在于社會中，必須通過共享平臺進行集中、整合、展示、關聯(lián)與交易，集聚潛在供給者和需求者，實現(xiàn)共享資源跨時空的對接。{18} 在公共突發(fā)事件中，跨域政府（或國家之間）會選擇通過應急大數(shù)據(jù)資源池來實現(xiàn)應急數(shù)據(jù)的共享，亦會選擇通過信息化應急領導小組來實現(xiàn)應急服務機構的協(xié)同，進而選擇通過大數(shù)據(jù)應急協(xié)同系統(tǒng)這一整體性的應急平臺來保障跨域政府（或國家之間）協(xié)同治理的實現(xiàn)。

注釋：

① 習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話，參見人民網(wǎng)2020年2月15日。

② 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第30頁。

③ 《馬克思恩格斯文集》第5卷，人民出版社2009年版，第10頁。

④ [德]烏爾里希·貝克：《風險社會再思考》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第4期。

⑤⑥⑦ [德]烏爾里希·貝克：《風險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第29、36、37頁。

⑧ [美]E·R·克魯斯克、B·M·杰克遜：《公共政策詞典》，上海遠東出版社1992年版，第26頁。

⑨ 張緊跟：《當代中國地方政府間關系：研究與反思》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2009年第4期。

⑩{15}{17}{18} 大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室：《塊數(shù)據(jù)5.0》，中信出版集團2019年版，第31—32、11、189、197頁。

{11} 《習近平向國際人工智能與教育大會致賀信》，《人民日報》2019年5月17日。

{12} ?高文勇：《人工智能應對突發(fā)事件的精準治理：基于“結構—過程”維度的要素分析》，《學術探索》2021年第8期。

{13} 汝緒華：《算法政治：風險、發(fā)生邏輯與治理》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2018年第6期。

{14} 王海明：《杭州健康碼：風險治理的地方創(chuàng)新及其擴面推廣之完善》，《浙江學刊》2020年第3期。

{16} 沈費偉、諸靖文：《數(shù)據(jù)賦能：數(shù)字政府治理的運作機理與創(chuàng)新路徑》，《政治學研究》2021年第1期。

作者簡介：唐玉青，南京審計大學公共管理學院講師，江蘇南京，211815。

（責任編輯 ?劉龍伏）