公務(wù)員隊伍治理能力與制度創(chuàng)新研究

摘 要：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。公務(wù)員隊伍是國家治理體系的基本要素和動力源泉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然對公務(wù)員隊伍治理能力提出新的更高要求。目前我國公務(wù)員隊伍治理能力還不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，需要進一步通過制度創(chuàng)新強化公務(wù)員隊伍能力建設(shè)。研究顯示，公務(wù)員隊伍治理能力主要受三方面因素影響，即公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)、公務(wù)員個體能力、公務(wù)員管理制度與運行機制等因素影響。其中，公務(wù)員制度改革和創(chuàng)新滯后是制約公務(wù)員隊伍治理能力提升的重要因素，特別是公務(wù)員考試錄用、績效考評、激勵保障、教育培訓等制度性障礙，使公務(wù)員隊伍治理能力存在結(jié)構(gòu)性失衡傾向，公務(wù)員個體能力標準缺失，以及績效考評不科學、容錯糾錯機制不健全、激勵機制流于形式等一系列問題，直接制約著公務(wù)員隊伍治理能力的整體提升。深化國家治理現(xiàn)代化目標模式下的制度創(chuàng)新，是公務(wù)員隊伍治理能力提升的必然方向。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員隊伍;治理能力;制度創(chuàng)新

中圖分類號：D630? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）03-0049-09

建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊伍，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵因素和動力源泉。黨的十九屆四中全會明確提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)。公務(wù)員作為干部隊伍的基本構(gòu)成和國家治理體系的重要主體，其履職能力是內(nèi)化為國家治理能力的基本要素，直接影響和制約著國家治理效能的發(fā)揮。因此，深化公務(wù)員隊伍治理能力和制度創(chuàng)新研究，對于建設(shè)一支高素質(zhì)公務(wù)員隊伍，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

（一）公務(wù)員隊伍治理能力的內(nèi)涵

隨著公務(wù)員隊伍在國家治理體系中的地位和作用不斷增強，公務(wù)員隊伍治理能力的概念也日益受到學術(shù)界的廣泛重視。但是，目前公務(wù)員隊伍治理能力的內(nèi)涵還存在一定的模糊之處和認識上的差異，主要體現(xiàn)在公務(wù)員隊伍治理能力和公務(wù)員個體能力的關(guān)系，公務(wù)員隊伍治理能力的基本構(gòu)成和影響因素，以及公務(wù)員隊伍治理能力和公務(wù)員管理制度的關(guān)系等方面。這些認識上的分歧，在一定程度上影響了公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的實踐進程，需要在科學、準確、清晰界定公務(wù)員隊伍治理能力內(nèi)涵基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國公務(wù)員制度的實踐運行，提出具有較強指導性和針對性的公務(wù)員隊伍治理能力結(jié)構(gòu)分析框架。

事實上，與學術(shù)界傳統(tǒng)探討的公務(wù)員個體能力不同，公務(wù)員隊伍治理能力的內(nèi)涵，是指從公務(wù)員隊伍整體出發(fā)，以公務(wù)員個體能力的集成整合和優(yōu)化提升為基礎(chǔ)，運用包括公務(wù)員制度在內(nèi)的各項國家制度管理經(jīng)濟社會事務(wù)、有效履行政府職能的協(xié)同化和系統(tǒng)性運行能力，其內(nèi)涵具有明顯的時代性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性特征。具體而言，公務(wù)員隊伍治理能力，是一種群體或團隊治理能力，直接受到公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)、公務(wù)員個體能力和公務(wù)員管理制度與運行機制等三方面因素的共同影響，三方面要素的相互作用，決定著公務(wù)員隊伍治理能力水平和程度（如圖1所示）。全面準確把握公務(wù)員隊伍治理能力的內(nèi)涵，需要明確區(qū)分公務(wù)員隊伍治理能力和公務(wù)員個體能力的差別，以功能化要素和結(jié)構(gòu)化關(guān)系為著眼點，以系統(tǒng)集成和協(xié)同高效為準則，定位公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的目標和方向。

在實踐應(yīng)用領(lǐng)域，國家公務(wù)員主管部門對新時代公務(wù)員隊伍治理能力的概念進行了明確界定，提出新時代公務(wù)員隊伍治理能力是按照中國特色社會主義制度，適應(yīng)國家治理體系和治理效能需求，管理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面事務(wù)的能力，是在公務(wù)員個體能力基礎(chǔ)上形成的團隊能力，具體包括綜合性能力、專業(yè)性能力和專項工作能力等。各類能力之間既彼此關(guān)聯(lián)，又各有側(cè)重，形成相互支撐、銜接緊密的整體能力。

（二）深化公務(wù)員隊伍治理能力研究的重大意義

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益艱巨繁重，這對公務(wù)員隊伍的政治素質(zhì)和專業(yè)化能力提出了更高的要求。公務(wù)員的能力和水平，在很大程度上決定著政府管理的科學化和有效性，直接影響政府的社會形象和國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

1.加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)是全面推進政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。公務(wù)員隊伍是治國理政的主體，是確保黨和國家各項事業(yè)順利推進的中堅力量，是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在驅(qū)動因素。不斷加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，以問題導向推進公務(wù)員隊伍制度創(chuàng)新，是有效推進國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為公共權(quán)力的直接行使者，公務(wù)員隊伍能力建設(shè)已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需求。

2.加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想、構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實回應(yīng)。“以人民為中心”是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標和價值所在?，F(xiàn)階段我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，努力提高人民的獲得感、幸福感、安全感，全面落實各領(lǐng)域惠民舉措，需要不斷提升公務(wù)員隊伍能力，努力建設(shè)人民更加滿意的新時代服務(wù)型政府，積極回應(yīng)人民群眾對日益增長美好生活需要的期待。

3.加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)是著力解決干部能力落差、適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的必然選擇。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會進入高質(zhì)量發(fā)展階段，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益艱巨繁重，這對公務(wù)員隊伍的政治素質(zhì)和專業(yè)化能力提出了更高要求。但是，公務(wù)員隊伍的知識結(jié)構(gòu)、思想素質(zhì)、專業(yè)能力和隊伍活力等方面，都存在較多不適應(yīng)新形勢新任務(wù)的情況。因此，進一步提高公務(wù)員隊伍能力素質(zhì)，優(yōu)化公務(wù)員隊伍能力結(jié)構(gòu)，推進公務(wù)員制度創(chuàng)新，就成為加強公務(wù)員隊伍建設(shè)的必然選擇。

（三）學術(shù)研究現(xiàn)狀與述評

關(guān)于公務(wù)員隊伍整體治理能力的研究文獻較少，現(xiàn)有的文獻主要集中在公務(wù)員個體能力的研究和探討方面。長期以來，公務(wù)員個體能力一直是公共管理領(lǐng)域關(guān)注的熱點問題，現(xiàn)有研究文獻主要集中于公務(wù)員個體能力現(xiàn)狀分析、公務(wù)員能力提升途徑研究和公務(wù)員能力建設(shè)國際比較借鑒等三個領(lǐng)域。

在公務(wù)員個體能力現(xiàn)狀分析方面，梁麗芝、李磊借助CiteSpace文獻計量分析工具，對各個時期公務(wù)員能力建設(shè)研究的基本問題及其演進歷程和特點進行了詳細梳理，較為全面地呈現(xiàn)出公務(wù)員個體能力研究的熱點變化。李志、李雪峰在研究中提出，公務(wù)員個體能力不足主要體現(xiàn)在溝通表達能力、創(chuàng)新能力、調(diào)查研究能力、計劃統(tǒng)籌能力和學習能力等五個方面。彭向剛和劉振軍在對公務(wù)員能力現(xiàn)狀分析基礎(chǔ)上，指出我國制度失靈下的公務(wù)員職業(yè)能力存在弱化或缺失現(xiàn)象。還有一些學者，從實證研究出發(fā)，對我國少數(shù)民族地區(qū)和特定城市的公務(wù)員能力建設(shè)問題進行了深入研究，指出了存在的問題。

在公務(wù)員能力提升途徑研究方面，張廣科和陳芳從“能力席位”出發(fā)，提出可以把公務(wù)員個體能力框架分解為“基礎(chǔ)性行政能力”和“運行性行政能力”兩個模塊，進而從定責、培訓、問責三個基本路徑推進公務(wù)員個體能力建設(shè)。陳芳和魯萌、梅繼霞基于勝任力模型和能力席位的標準，嘗試開展了公務(wù)員績效考核指標體系研究。唐亞林和魯迎春等人基于PSG勝任力分析，提出通用技能提升和專業(yè)技能提升是加強公務(wù)員個體能力建設(shè)的研究基礎(chǔ)，從領(lǐng)導力、核心技能、專業(yè)技能、實踐經(jīng)驗等四個基本維度，為公務(wù)員能力個體建設(shè)提供了新的分析視角。

在公務(wù)員能力建設(shè)國際比較借鑒方面，白智立、鄒昀瑾在對日本公務(wù)員治理能力的總體特征和體系框架進行研究基礎(chǔ)上，提出日本公務(wù)員能力建設(shè)最為核心和基礎(chǔ)性的內(nèi)容為“標準職務(wù)遂行能力”的制定，并分析了日本公務(wù)員治理能力的未來發(fā)展趨勢，為中國公務(wù)員制度的改革發(fā)展提供了一定參考。張曉東和舒忠飛則研究了美、英、荷、澳等西方國家高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型，基于四國公務(wù)員個體能力分析提出了具有一定借鑒意義的對策性建議。鄭燁也對美國、日本、德國、瑞典等國經(jīng)驗進行了研究，并以我國少數(shù)民族地區(qū)為研究對象，提出了適應(yīng)中國國情發(fā)展的公務(wù)員能力建設(shè)的思路架構(gòu)。

總體來看，目前學術(shù)界關(guān)于該領(lǐng)域研究，主要是從人力資源管理角度研究公務(wù)員個體能力，研究方法多選用勝任力模型對能力分類標準和框架進行分析，試圖將抽象的公務(wù)員能力細化為具體可控的能力，但這些研究對公務(wù)員能力分析多側(cè)重個體能力的分類和羅列，缺乏對相互關(guān)系的分析，在一定程度上忽視了“能力建設(shè)是一個系統(tǒng)化綜合概念”的基本定位，不符合能力優(yōu)化提升的協(xié)同整合基本規(guī)律，因而在研究深入性和實踐適用性方面存在較大局限。與大量的公務(wù)員個體能力研究相比，現(xiàn)有學術(shù)研究很少涉及公務(wù)員隊伍的整體治理能力，新近研究成果主要是中央和地方公務(wù)員主管部門干部在該領(lǐng)域發(fā)表的一些理論宣傳性文章，如中共中央組織部公務(wù)員二局在《黨建研究》雜志上對公務(wù)員隊伍治理能力的內(nèi)涵、外延進行了初步的論述，提出了新時代公務(wù)員隊伍治理能力框架和提升治理能力的對策建議。焦慶標指出，提高公務(wù)員隊伍的治理能力，要著力構(gòu)建涵蓋政治歷練、培養(yǎng)鍛煉、擇優(yōu)使用、管理監(jiān)督、考核獎懲等五個方面的全鏈條機制。另外，吳愛軍的研究側(cè)重于公務(wù)員隊伍整體能力建設(shè)，但缺乏對其內(nèi)涵的清晰界定和與公務(wù)員個體能力的明確區(qū)分。綜上研究進展可見，公務(wù)員隊伍治理能力領(lǐng)域的研究還較為薄弱，具有深化研究的理論價值和現(xiàn)實必要性。

二、公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放以來，特別是黨的十八大以后，隨著我國公務(wù)員制度體系的逐步完善和建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍目標的提出，公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化改善，公務(wù)員專業(yè)素質(zhì)和治理能力有了新的較大提升，為全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)新時代服務(wù)型政府，提供了重要的組織人才保障。

（一）加強公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的制度背景

公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)，始終是在公務(wù)員制度逐步完善的背景下展開的。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）的正式頒布實施，標志著我國公務(wù)員制度進入新的發(fā)展階段，有力促進了公務(wù)員隊伍建設(shè)，有效推進了公務(wù)員管理的法治化、規(guī)范化、科學化水平，為加強公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)創(chuàng)造了重要的制度性條件。

《公務(wù)員法》頒布以后，一系列與其相配套的試行規(guī)定相繼出臺，逐步構(gòu)建起了符合中國國情和政治體制要求的、較為完善的公務(wù)員管理法規(guī)體系，主要包括《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》（2007年）、《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（2007年）、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》（2007年）、《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》（2008年）、《公務(wù)員培訓規(guī)定（試行）》（2008年）、《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（2015年）、《關(guān)于推進公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》（2016年）、《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（2017年）、《中華人民共和國監(jiān)察法》（2018年）、《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（2019年）等。2019年6月，在對前期制度運行和改革成果總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》正式實施，標志著中國公務(wù)員制度發(fā)展邁上新的臺階，公務(wù)員隊伍建設(shè)的制度化環(huán)境更加成熟。

隨著新修訂的《公務(wù)員法》的頒布實施，加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)被擺在更加突出的位置。2019年7月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹實施公務(wù)員法建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍的意見》，明確要求把貫徹實施新修訂的《公務(wù)員法》與建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍結(jié)合起來，努力建設(shè)一支信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔的公務(wù)員隊伍。

進入21世紀以來，在國家層面不斷完善公務(wù)員制度體系的同時，各地區(qū)、各領(lǐng)域也結(jié)合自身實際分別開展了不同形式的公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，出臺了一系列政策文件和措施（見表1），積極探索加強公務(wù)員隊伍能力建設(shè)的有效路徑。公務(wù)員制度的逐步完善和優(yōu)化，為加強高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，提供了明確的前進方向和堅強的制度保障。

（二）公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的成效與問題

黨的十八大以來，黨和國家陸續(xù)出臺一系列重大改革措施，在進一步完善中國特色公務(wù)員制度、加強高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍建設(shè)方面，形成了一套更加系統(tǒng)、更為有效的體制機制和制度措施，開啟了中國公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)的新篇章。

首先，公務(wù)員隊伍政治能力得到進一步增強。各級各部門政府機關(guān)堅持把習近平新時代中國特色社會主義思想作為新時期公務(wù)員培訓的重要內(nèi)容和核心課程，公務(wù)員隊伍貫徹落實黨中央決策部署的政治站位、政治能力明顯提升，應(yīng)對和防范重大風險的整體能力進一步增強。其次，公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)更加合理，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力進一步增強。從全國范圍看，公務(wù)員學歷層次持續(xù)優(yōu)化，專業(yè)門類更加齊全，年輕化趨勢逐漸向好，經(jīng)歷結(jié)構(gòu)得到有效改善。目前具有大學本科及以上學歷的公務(wù)員約占3/4，35歲及以下公務(wù)員人數(shù)保持10年連續(xù)增長，省級以上機關(guān)公務(wù)員大部分都具有兩年以上基層工作經(jīng)歷，較好地解決了“三門”干部問題。最后，積極投身防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治等，公務(wù)員隊伍能力得到實踐檢驗和鍛煉，處理復(fù)雜矛盾的能力進一步提高。

雖然我國公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)取得了一系列積極成效，但目前公務(wù)員隊伍治理能力還不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和構(gòu)建新時代服務(wù)型政府的現(xiàn)實需要。在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局方面，我國公務(wù)員隊伍在治理能力方面還存在一些明顯的短板和弱項，公務(wù)員隊伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化水平都有待進一步提升，特別是在優(yōu)化公務(wù)員綜合結(jié)構(gòu)、運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段開展社會治理、加強應(yīng)急處突能力等方面，既存在一些體制機制性制約因素，也存在能力建設(shè)滯后的問題，需要進一步深化相關(guān)領(lǐng)域研究，通過制度創(chuàng)新強化公務(wù)員隊伍能力建設(shè)。

三、公務(wù)員隊伍治理能力的基本分析框架

傳統(tǒng)上，學術(shù)界更多地是從人力資源管理角度，研究公務(wù)員個體能力的提升問題。但個體能力存在明顯的差異化特征，而且個體能力的提升只是公務(wù)員隊伍整體治理能力提升的必要條件，并不直接轉(zhuǎn)化為公務(wù)員隊伍整體治理能力，還要受諸多因素的影響。因此，加強公務(wù)員隊伍治理能力的理論研究，探尋提升公務(wù)員隊伍整體治理能力的基本規(guī)律，進而為實踐發(fā)展提供有效的理論指導，就顯得極為迫切和必要。實證研究顯示，公務(wù)員隊伍整體治理能力主要受三個要素影響，即公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)、公務(wù)員個體能力和公務(wù)員管理制度與運行機制等。其中，公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)是前提，公務(wù)員個體能力是基礎(chǔ)，公務(wù)員管理制度與運行機制是影響公務(wù)員整體治理能力發(fā)揮的關(guān)鍵因素。以下將從這三個方面分別加以分析。

（一）公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)

公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，是與公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)相對而言的，是指公務(wù)員隊伍中年齡、性別、學歷、專業(yè)、經(jīng)歷等基礎(chǔ)性因素構(gòu)成的比例。公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)決定著公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和效能，是提升公務(wù)員整體治理能力的前提，如果公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)存在明顯短板，即使公務(wù)員個體能力很強，制度與機制很完善和順暢，公務(wù)員整體治理能力也難以提升。總體來看，公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)在不同時期、不同層級、不同部門的政府間都存在差別，會根據(jù)不同崗位需要而動態(tài)調(diào)整。

目前，從全國公務(wù)員隊伍來看，年齡、性別、學歷、專業(yè)等基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)較合理。但在一些地區(qū)和部門，特別是基層政府，不同程度地存在公務(wù)員學歷偏低、年齡老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和不匹配的問題，直接影響公務(wù)員隊伍的整體效能。另外，近年來在公務(wù)員招錄環(huán)節(jié)，較多崗位存在明顯的男女比例失衡的問題，雖然從公務(wù)員隊伍整體看，不存在性別比例失衡問題，但在一些新招錄公務(wù)員的部門，這類問題較為突出。在課題組開展的地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些單位新入職人員女性比例達到70%以上，個別崗位進入面試的人員甚至全是女性，這種現(xiàn)象已引起公務(wù)員主管部門的注意和重視。從長期看，這些基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)配置不合理問題，最終會影響公務(wù)員隊伍整體治理能力的提升。

（二）公務(wù)員個體能力

公務(wù)員個體能力是公務(wù)員所具有的涉及知識、技能、價值觀、認知和行為技能等方面的個體特征與品質(zhì)。在政府組織中，公務(wù)員個體能力是公務(wù)員隊伍整體治理能力的重要基礎(chǔ)，二者呈正相關(guān)關(guān)系;公務(wù)員的個人能力服務(wù)于組織能力和戰(zhàn)略能力，是政府組織實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的有效支持。就公務(wù)員隊伍而言，不同類別、不同層級、不同地區(qū)的政府公務(wù)員個體能力的要求是不同的。例如，綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的個體能力要求就存在著較大差異，中央、省級和市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級公務(wù)員的個體能力要求也存在著較大差異，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)對公務(wù)員能力的要求也不完全相同。

因此，加強公務(wù)員個體能力的培養(yǎng)，應(yīng)根據(jù)不同類別、層級、區(qū)域特點來進行。推進公務(wù)員隊伍整體治理能力的提升，必然要考慮個體能力結(jié)構(gòu)的合理化和應(yīng)用場景，將公務(wù)員基礎(chǔ)能力、通用能力、專業(yè)能力與崗位類型、行政層級、地區(qū)需求、場景特點相結(jié)合，不僅考慮具體能力的提升，還要考慮綜合能力的配置和協(xié)調(diào)。唯有這樣，公務(wù)員個體能力才能為公務(wù)員隊伍整體治理能力的提高提供更為有效的支撐。

（三）公務(wù)員管理制度與運行機制

公務(wù)員隊伍治理能力是運用國家制度對各方面公共事務(wù)進行管理的能力。公務(wù)員隊伍治理能力與公務(wù)員管理體制機制密切相關(guān)。公務(wù)員管理制度體系不完備，公務(wù)員隊伍整體治理能力就會受到較大影響，制度效果就不能得到充分發(fā)揮。因此，公務(wù)員制度體系與機制運行的有效性是公務(wù)員隊伍整體治理能力的基礎(chǔ)和保障。提高公務(wù)員隊伍治理能力，關(guān)鍵是要加強公務(wù)員制度體系與機制運行的有效性，營造良好的制度化環(huán)境。

事實上，公務(wù)員制度改革和創(chuàng)新滯后是制約公務(wù)員隊伍治理能力提升的重要因素。當公務(wù)員隊伍具有合理的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，公務(wù)員個體能力也很強時，如果公務(wù)員制度體系與運行機制存在問題，公務(wù)員隊伍整體治理能力也不會很理想。同時，公務(wù)員制度體系與運行機制存在問題，也會直接影響公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)和公務(wù)員個體能力。例如，公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)的不合理，往往是公務(wù)員招錄制度和培訓制度不完善造成的;公務(wù)員個體能力不強，則與公務(wù)員激勵機制、培訓機制、績效考核以及監(jiān)督問責機制不健全直接相關(guān)。因此，作為影響公務(wù)員隊伍治理能力提升的核心因素，建立健全完善的公務(wù)員制度體系和運行機制，以問題為導向不斷推進公務(wù)員制度創(chuàng)新，是提升公務(wù)員隊伍治理能力的重要途徑。

四、公務(wù)員隊伍治理能力提升的制度創(chuàng)新路徑

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，迫切需要加強公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)，構(gòu)建一支政治素養(yǎng)、理論水平、專業(yè)能力、實踐本領(lǐng)相結(jié)合的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍。本文提出的公務(wù)員隊伍治理能力結(jié)構(gòu)分析框架，有助于理解和分析影響公務(wù)員隊伍整體治理能力提升的現(xiàn)實因素，為推進公務(wù)員制度創(chuàng)新提供具有針對性的方向指引。

（一）考試錄用制度改革：優(yōu)化公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)

考試錄用是影響公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵制度安排。公平公開公正的公務(wù)員考試錄用制度，既是現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要標志，也是公務(wù)員隊伍素質(zhì)能力的基本保證。加快建立完善的考試錄用機制，是全面提升公務(wù)員隊伍治理能力的重要環(huán)節(jié)。因此，在公務(wù)員考試錄用制度設(shè)計中，既要重視公務(wù)員報考者的機會平等和程序正義，也要重視公務(wù)員崗位的能力需求和素質(zhì)要求，二者不能偏廢。在公務(wù)員制度初期，確?？荚囦浻玫墓叫允侵贫冉ㄔO(shè)的重點，是維護公務(wù)員制度公信力的前提和基礎(chǔ);當公務(wù)員制度進入成熟階段，重視崗位需求和招考人員能力素質(zhì)的高度匹配性就成為一種必然選擇，這對考試錄用制度的科學性提出了更高要求。正是在這方面，目前我國公務(wù)員考試錄用制度的針對性和有效性還存在較大改進空間。

公務(wù)員考試錄用制度是公務(wù)員隊伍的“入口”，是確保公務(wù)員隊伍能力素質(zhì)的第一道屏障，主要有招考、考試、考察、試用四個基本程序，考試是招錄過程中的核心環(huán)節(jié)?！豆珓?wù)員法》頒布實施以來，我國公務(wù)員招考實行“凡進必考”原則，極大地保證了公務(wù)員錄用制度的公平性。但是，隨著公務(wù)員公開招考制度的普及，其考試內(nèi)容和形式的科學性，已不適應(yīng)新時期公務(wù)員能力選拔和崗位適配的要求，以突擊備考和內(nèi)容記憶為主的考試形式，難以滿足特定崗位對招考對象素質(zhì)能力的全面精準考查，公務(wù)員隊伍對邏輯思維能力的高要求很難通過既有考錄方式來實現(xiàn)，由此就導致性別失衡、崗位和能力不匹配等問題的產(chǎn)生。加之現(xiàn)有公務(wù)員制度“出口”不暢，公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)不合理問題會日益突出。因此，以增強招考對象能力和公務(wù)員崗位匹配度為導向，改革公務(wù)員招錄形式和考試內(nèi)容，增加邏輯思維能力的考查比重，推進公務(wù)員招考錄用機制改革，把好公務(wù)員招錄關(guān)，從入口確保新錄用公務(wù)員的素質(zhì)能力，對提升公務(wù)員隊伍治理能力具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）績效考評制度改革：科學精準測評公務(wù)員個體能力

科學有效的公務(wù)員績效考核評價制度，既是精準測評公務(wù)員工作實績的手段和工具，也是構(gòu)建激勵獎懲制度的前提和激發(fā)公務(wù)員隊伍活力的基礎(chǔ)。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟访鞔_提出，要適應(yīng)新時代新任務(wù)新要求，完善干部考核評價機制，充分發(fā)揮干部考核評價的激勵鞭策作用。目前，我國已經(jīng)建立公務(wù)員考核基本制度和“德、能、勤、績、廉”等主要考核內(nèi)容，但考核評價指標設(shè)置過于籠統(tǒng)粗放，平均主義傾向明顯，考核結(jié)果往往流于形式。事實上，由于公務(wù)員績效考評制度起步較晚，在具體實踐中仍存在考核體系不完善、考核目標不清晰、考核流程不科學以及同組織績效考核體系相脫節(jié)等現(xiàn)實問題，不僅影響公務(wù)員工作積極性，降低工作效率，也易增長公務(wù)員倦怠和不滿情緒。

加快建立科學化的公務(wù)員績效考核評價制度，有利于科學精準測評公務(wù)員個體能力，激勵公務(wù)員群體積極主動開展工作，提高公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)和政府行政效率。公務(wù)員考核評價是組織部門從發(fā)展的角度測評個體崗位匹配度的重要手段，是影響公務(wù)員隊伍整體質(zhì)量的關(guān)鍵要素。為進一步提升公務(wù)員隊伍治理能力，需要大力推進績效考評制度創(chuàng)新，著力構(gòu)建科學精準測評公務(wù)員個體能力的考核制度體系，改革完善考核評價的技術(shù)方法?，F(xiàn)有公務(wù)員績效考評存在的問題，主要表現(xiàn)為考核制度不健全、考核重點不突出、考核內(nèi)容過于泛化，考核指標設(shè)計不科學，主觀色彩濃厚，客觀評價不足，考核結(jié)果缺乏運用，等等。在推進公務(wù)員制度改革方面，應(yīng)全面推進績效考評科學化、規(guī)范化、精細化，高度重視考評制度體系與技術(shù)方法的并重銜接，有效提高績效考評的制度支撐和科學化水平，重視大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段的應(yīng)用，通過績效考評制度創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，優(yōu)化完善公務(wù)員績效考核評價體制機制，推動公務(wù)員個體能力提升由被動應(yīng)付轉(zhuǎn)為主動發(fā)展，進而全面激活公務(wù)員隊伍的積極性、主動性、創(chuàng)造性，提升整體治理效能。

（三）激勵保障機制改革：構(gòu)建有效激勵相容的內(nèi)在動力

建立健全激勵保障機制，充分調(diào)動公務(wù)員的工作積極性，是構(gòu)建充滿活力、運轉(zhuǎn)有效的現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要基礎(chǔ)。長期以來，公務(wù)員隊伍激勵機制主要以職務(wù)晉升為主要手段，工資福利待遇具有普惠化特點，差異性不大。在這種情況下，公務(wù)員保障機制雖然較為健全，但正向激勵和負向激勵機制都存在明顯瓶頸。特別是金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，使職務(wù)晉升的渠道較為狹窄，在很大程度上限制了職務(wù)晉升這種激勵手段使用的廣泛性和有效性。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的縱深推進，黨風政風明顯好轉(zhuǎn)，腐敗現(xiàn)象和“四風”問題得到有效遏制，公務(wù)員津貼補貼的發(fā)放得到全面規(guī)范。但經(jīng)濟激勵的下降使部分公務(wù)員特別是基層公務(wù)員的積極性受到較大影響，干部隊伍的不作為現(xiàn)象也有所抬頭，現(xiàn)有激勵機制難以充分發(fā)揮作用，只依靠問責懲戒機制推動工作開展。因此，從當前面臨的實際問題出發(fā)，積極推進公務(wù)員激勵保障機制改革，具有特殊的現(xiàn)實緊迫性。

激勵相容是現(xiàn)代組織管理中構(gòu)建激勵機制的基本原則，是將組織目標和個人目標相統(tǒng)一的一種重要制度設(shè)計。構(gòu)建有效的激勵機制，需要在科學精準的公務(wù)員考核評價基礎(chǔ)上，通過宣傳教育和一系列激勵工具，引導和促進公務(wù)員將組織目標轉(zhuǎn)化為個體目標，以個人的積極努力和良好工作成效實現(xiàn)個人價值最大化和組織目標任務(wù)的實現(xiàn)。我國公務(wù)員制度的激勵保障機制由考核、職務(wù)升降、獎勵、工資福利保險管理等環(huán)節(jié)構(gòu)成，是實現(xiàn)組織目標和個體目標激勵相容的重要推動力。提升公務(wù)員隊伍治理能力，需要充分發(fā)揮公務(wù)員激勵保障機制的作用，強化激勵約束機制，進一步完善公務(wù)員工資福利制度，激發(fā)公務(wù)員個體的內(nèi)在動力。因此，在推進公務(wù)員激勵保障機制改革中，應(yīng)明確問題導向，進一步拓寬激勵渠道，豐富激勵手段，破除平均主義和論資排輩的傳統(tǒng)痼疾，注重正向激勵和負向激勵并重，以工作實績的精準考核為基礎(chǔ)，充分調(diào)動和激發(fā)公務(wù)員積極性與工作能力。在激勵手段上，不在多而在于精，積極在精神激勵和物質(zhì)激勵相結(jié)合方面開展探索，同時利用好現(xiàn)行的職務(wù)職級并行制度，積極在打通職務(wù)職級兩條通道、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)方面開展探索。暢通出口渠道實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，完善能上能下、能進能出的公務(wù)員流動管理機制，發(fā)揮好“鯰魚效應(yīng)”。

（四）教育培訓機制改革：組織目標與個體能力的有效銜接

公務(wù)員教育培訓機制，是強化公務(wù)員基礎(chǔ)能力儲備的基本路徑，是促進組織目標與公務(wù)員個體能力有效銜接的重要手段。制度運行中，考核評價機制和激勵保障機制最大程度調(diào)動公務(wù)員工作潛能基礎(chǔ)上，部分公務(wù)員仍然難以滿足崗位職責需要時，培訓機制就成為彌補和強化公務(wù)員個體治理能力的重要途徑。當前，公務(wù)員教育培訓工作存在較多問題，各級黨政部門思想重視程度不夠，形式主義現(xiàn)象較為明顯，特別是缺乏系統(tǒng)性長期培訓規(guī)劃，培訓的針對性和實效性不足，重點崗位和基層一線培訓較少;培訓內(nèi)容設(shè)置不合理，側(cè)重理論學習，忽視經(jīng)驗介紹和處置演練，等等。

公務(wù)員個體能力是制約公務(wù)員隊伍治理能力的重要因素。提升公務(wù)員隊伍治理能力，應(yīng)充分重視公務(wù)員培訓機制的重要性，把培訓機制改革擺到更加突出的位置，特別是重點推進公務(wù)員教育培訓制度改革和方式方法創(chuàng)新，增強培訓工作的總體統(tǒng)籌和長期規(guī)劃，整合現(xiàn)階段碎片化、零散化、形式化培訓模式，集中優(yōu)化配置培訓資源，在搞好分類培訓和按需培訓上下功夫。針對不同類別、不同層級、不同經(jīng)歷的公務(wù)員特點，既要滿足共性需求，也要體現(xiàn)個性化差異，分類分層組織培訓，推進培訓的規(guī)范化、專業(yè)化和實效化，積極構(gòu)建立體式、制度化公務(wù)員培訓新格局。

目前，中國已進入改革的攻堅期和深水區(qū)，公務(wù)員隊伍面臨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益繁重。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，必須大力提升公務(wù)員隊伍的整體治理能力。在這種發(fā)展背景下，只有深刻認識和準確把握公務(wù)員隊伍治理能力提升的制約性因素，著力優(yōu)化公務(wù)員隊伍基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，暢通公務(wù)員個體能力提升的制度化路徑，重點推進公務(wù)員管理體制改革，優(yōu)化完善考試錄用、績效考評、激勵保障和教育培訓機制，進一步增強公務(wù)員隊伍整體治理能力的系統(tǒng)集成和協(xié)同高效，深化目標導向和問題導向下的公務(wù)員制度創(chuàng)新，才能不斷提升公務(wù)員隊伍治理能力，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，提供強大的組織保障和人才支撐。

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Research on Governance Capacity and System Innovation of Civil Servants

YUN Jie

（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：National governance system and governance capacity are the concentrated embodiment of a national system and system implementation capacity. Civil servants are an important part of the national governance system. Promoting the modernization of the national governance system and governance capacity will inevitably put forward new and higher requirements for the governance capacity of civil servants. At present，the governance capacity of China’s civil servants can not fully meet the practical needs of national governance modernization. We need to strengthen the capacity-building of civil servants through institutional innovation. The research shows that the governance capacity of civil servants is mainly affected by three factors，namely，the basic structure of civil servants，the individual capacity of civil servants，the management system and operation mechanism of civil servants and so on. Among them，the lagging reform and innovation of the civil service system are the main factors restricting the improvement of the governance capacity of the civil service，especially the institutional obstacles such as the examination and employment of civil servants，performance evaluation，incentive mechanism and training accountability system，which lead to the tendency of structural imbalance in the governance capacity of the civil service，the lack of individual ability standards of civil servants，and unscientific performance evaluation a series of problems，such as imperfect fault-tolerant and error correction mechanism and formalistic incentive mechanism，directly restrict the overall improvement of the governance capacity of civil servants. Deepening the institutional innovation under the target mode of national governance modernization is the inevitable direction of improving the governance capacity of civil servants.

Key words：civil service;governance capacity;system innovation

責任編輯：劉 博

① 公務(wù)員隊伍治理能力概念由國家公務(wù)員局提出，筆者根據(jù)2020年11月在中國浦東干部學院舉辦的、由國家公務(wù)員局主持的“公務(wù)員隊伍治理能力建設(shè)專題研討班”集體討論整理形成。

收稿日期：2022-03-08

基金項目：中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“行政管理體制改革與政府績效評估研究”（2022ZZXB03）;國家社會科學基金重大委托項目子課題“推動高質(zhì)量發(fā)展的稅務(wù)績效管理：實踐發(fā)展與理論研究”（19ZDB002）;山東省重大理論與實踐問題研究重大項目、山東省社會科學規(guī)劃研究項目“中國共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導力研究”（SDQDSKL11）

作者簡介：贠杰，中國社會科學院政治學研究所研究員，行政管理研究室主任，中國社會科學院大學教授，博士生導師，主要研究方向為行政管理與改革、政府績效評估。