關(guān)于財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的問題探討

●崔志娟 陳 旭 許怡彤 王炳睿

常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的創(chuàng)新和完善，旨在提高財(cái)政資金的使用績(jī)效。2021年4月27日，李克強(qiáng)總理針對(duì)財(cái)政資金直達(dá)基層提出①，一是加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理，按照政策規(guī)定把寶貴的資金用到緊要處、關(guān)鍵點(diǎn)；二是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督和跟蹤問效，每一筆錢都要用得其所，堅(jiān)決查處截留挪用、虛支冒領(lǐng)等行為。財(cái)政審計(jì)部門監(jiān)管過程發(fā)現(xiàn)一些現(xiàn)象，如錢遲遲不落實(shí)到項(xiàng)目或者落實(shí)到項(xiàng)目但是不使用。對(duì)此，許宏才副部長(zhǎng)明確答復(fù)②，問題的解決需要通過深化預(yù)算制度改革③，也就是要實(shí)現(xiàn)直達(dá)機(jī)制與項(xiàng)目績(jī)效管理的銜接。做“優(yōu)”績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的基礎(chǔ)，財(cái)政直達(dá)資金如何設(shè)立績(jī)效目標(biāo)管是亟需解決的關(guān)鍵問題。

一、確立財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的基礎(chǔ)

財(cái)政直達(dá)資金是一種創(chuàng)新的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。這種機(jī)制是在保持現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下，按照“中央切塊、省級(jí)細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則，完善相關(guān)資金分配程序，壓實(shí)地方的主體責(zé)任，建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制④。也就是中央財(cái)政資金通過中央切塊方式，由省級(jí)政府提出具體的資金分配方案，最后使用資金的市縣相關(guān)部門落實(shí)到具體項(xiàng)目。

（一）財(cái)政直達(dá)資金的來源及性質(zhì)分析

1、財(cái)政直達(dá)資金來源。為緩解新冠肺炎疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，2020年《政府工作報(bào)告》中首次提出建立財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，資金來源于新增赤字和新增抗疫特別國(guó)債，主要彌補(bǔ)基層政府因減稅降費(fèi)產(chǎn)生的財(cái)力缺口。2021年財(cái)政直達(dá)資金常態(tài)化后，資金由新增資金轉(zhuǎn)向存量資金，包括基層財(cái)力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付、年初可直接分配的中央對(duì)地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將中央財(cái)政民生補(bǔ)助的各項(xiàng)資金整體納入直達(dá)范圍。2022年政府?dāng)U大納入直達(dá)范圍的中央財(cái)政資金⑤，針對(duì)地方留抵退稅的資金缺口⑥，中央財(cái)政加大對(duì)地方財(cái)力的支持，將補(bǔ)助資金和退稅資金分別直達(dá)市縣和企業(yè)。

2、財(cái)政直達(dá)資金性質(zhì)。財(cái)政資金直達(dá)市縣或企業(yè)，目的是直接惠企利民，落實(shí)“六?！比蝿?wù)。資金主要包括基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、困難群眾救助補(bǔ)助資金、小微企業(yè)留抵退稅資金等中央財(cái)政資金⑦，屬于轉(zhuǎn)移支付資金。直達(dá)資金按照用途和資金性質(zhì)分為兩類，一類是用于基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生所的無償性補(bǔ)助資金，這類資金屬于基本支出，如基本藥物制度補(bǔ)助資金中的經(jīng)費(fèi)性支出，包括用于彌補(bǔ)核定收支后的經(jīng)常性收支差額補(bǔ)助、推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革時(shí)用于支持地方實(shí)施的績(jī)效工資、基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)、用于鄉(xiāng)村醫(yī)生的收入補(bǔ)助等，這類支出事項(xiàng)主要用來滿足機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作；一類是為完成工作任務(wù)和發(fā)展需要的支出，這類資金屬于項(xiàng)目支出，如基本藥物制度補(bǔ)助資金中用于投資性的支出，包括推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革時(shí)用于支持其加強(qiáng)基本建設(shè)、設(shè)備購置、信息化建設(shè)等資產(chǎn)類投資，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師、全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等能力水平建設(shè)投資等。誠(chéng)然，一項(xiàng)直達(dá)資金可能涉及兩類支出，兩類支出性質(zhì)不同，具體項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定就不同，直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)管理就需要結(jié)合資金性質(zhì)加以考慮。

（二）財(cái)政直達(dá)資金的預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體分析

財(cái)政直達(dá)資金管理工作涉及中央主管部門、省級(jí)主管部門和具體實(shí)施單位，不同類別的財(cái)政直達(dá)資金分屬于不同的行業(yè)主管部門。筆者逐項(xiàng)分析2021年28項(xiàng)財(cái)政直達(dá)資金的管理辦法，根據(jù)各項(xiàng)直達(dá)資金的具體用途或政策扶持對(duì)象確定資金對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目及其預(yù)算部門，按照“直達(dá)資金—項(xiàng)目類別—預(yù)算部門”歸類整理。其中，一是按照資金具體用途歸類。如中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程補(bǔ)助資金支持保障符合條件的城鎮(zhèn)居民基本居住需求，資金主要用于公租房保障和城市棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、住房租賃市場(chǎng)發(fā)展三個(gè)方向，這類資金對(duì)應(yīng)三類項(xiàng)目，主管部門和責(zé)任主體是有關(guān)建設(shè)管理部門；二是按照政策扶持對(duì)象歸類，如基本藥物制度補(bǔ)助資金用于支持實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，資金補(bǔ)助對(duì)象含社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室兩類對(duì)象，主管部門和責(zé)任主體是有關(guān)衛(wèi)生健康管理部門。據(jù)此，28項(xiàng)直達(dá)資金識(shí)別出111類項(xiàng)目，涉及12個(gè)預(yù)算部門。每個(gè)部門的直達(dá)資金項(xiàng)目類別數(shù)量差異較大，如衛(wèi)生健康委員會(huì)有5個(gè)直達(dá)資金、涉及21類項(xiàng)目，是直達(dá)資金項(xiàng)目最多的部門；而漁業(yè)主管部門的直達(dá)資金只有1類。

各類直達(dá)資金作為轉(zhuǎn)移支付資金，按照轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理，績(jī)效目標(biāo)同樣涉及整體績(jī)效目標(biāo)、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。筆者基于此績(jī)效指標(biāo)體系分析直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。

二、財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立

績(jī)效目標(biāo)管理是全過程績(jī)效管理的重點(diǎn)，績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的基礎(chǔ)。據(jù)上述財(cái)政直達(dá)資金性質(zhì)分析可知，一項(xiàng)直達(dá)資金需要具體分析資金性質(zhì)和用途，以便確定績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的方向。為此，以“支出性質(zhì)—支出用途—績(jī)效目標(biāo)設(shè)立”的邏輯思路，分析直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立。根據(jù)直達(dá)資金的“中央切塊、省級(jí)細(xì)化”要求，首先中央將專項(xiàng)資金切塊分配給省級(jí)部門，然后省級(jí)部門將資金切塊分配到市縣，市縣統(tǒng)籌中央資金、省級(jí)資金和地方配套資金，將直達(dá)資金落實(shí)到具體項(xiàng)目上。分層次財(cái)政直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)體系是分析績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)。

圖1 分層次財(cái)政直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)體系

（一）財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立情況

直達(dá)資金種類較多，為了解直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立情況，以“基本藥物制度補(bǔ)助資金”績(jī)效目標(biāo)為研究對(duì)象，旨在了解政策落實(shí)過程中（主要推進(jìn)綜合改革）績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立情況。

1、基本藥物制度補(bǔ)助資金的績(jī)效目標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)?！盎舅幬镏贫妊a(bǔ)助資金”是中央支持實(shí)施國(guó)家基本藥物制度、推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革的直達(dá)資金⑧。各級(jí)衛(wèi)生健康委作為基本藥物制度補(bǔ)助資金的主管部門和責(zé)任主體，分別設(shè)立了績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)政府官網(wǎng)公開的相關(guān)績(jī)效目標(biāo)表，收集整理基本藥物制度補(bǔ)助資金的整體績(jī)效目標(biāo)、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)等相關(guān)數(shù)據(jù)。

（1）整體績(jī)效目標(biāo)和區(qū)域績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況的比較。查閱網(wǎng)站公開信息，手工收集2021年至2022年3月份的績(jī)效目標(biāo)表，共獲得17個(gè)地方政府（含16個(gè)省份和1個(gè)計(jì)劃單列市）的區(qū)域績(jī)效目標(biāo)數(shù)據(jù)。表1列示了中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效目標(biāo)表。

表1 基本藥物制度補(bǔ)助資金的整體績(jī)效目標(biāo)表

將上述基本藥物制度補(bǔ)助資金的整體績(jī)效目標(biāo)表與17個(gè)地方政府的區(qū)域績(jī)效目標(biāo)表進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)共2省的區(qū)域績(jī)效目標(biāo)信息與整體績(jī)效目標(biāo)信息存在差異。其中，1個(gè)省份的年度總體目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)均不同，1個(gè)省份的績(jī)效指標(biāo)不同。區(qū)域年度總體目標(biāo)的不同地方在于明確了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金和村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)助資金的資金分配方法。如某基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金若干萬元，根據(jù)基本藥物制度補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則，按“核定任務(wù)，核定收支”即服務(wù)人口數(shù)(40%)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)總診療人次數(shù)(30%)以及藥品收入(不含中藥飲片與疫苗收入)(30%)三個(gè)因素按比例進(jìn)行分配。同時(shí)明確了實(shí)施基本藥物制度覆蓋率，如政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度覆蓋率達(dá)100%。區(qū)域績(jī)效指標(biāo)的差異在于，除數(shù)量指標(biāo)外，增加了質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)和社會(huì)項(xiàng)目指標(biāo)內(nèi)容。如：質(zhì)量指標(biāo)增加“政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物使用品種占比”和“政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物使用金額占比”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心全部基本藥品在省政府網(wǎng)上采購率”；時(shí)效指標(biāo)增加了“項(xiàng)目完成時(shí)間”；成本指標(biāo)增加了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)”和“村衛(wèi)生室”;社會(huì)效益指標(biāo)新增了“基本藥物零差率銷售率”“村衛(wèi)生室配備國(guó)家基本藥物品種30種以上比例”。

（2）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況?；舅幬镏贫妊a(bǔ)助資金下達(dá)到市縣后，由市縣統(tǒng)籌安排用于國(guó)家基本藥物制度的落實(shí)。查閱網(wǎng)站公開信息，手工收集2021年基本藥物制度補(bǔ)助資金的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表，共獲得12個(gè)市縣的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表數(shù)據(jù)（含1個(gè)市和11個(gè)縣）。

各市縣基本藥物制度補(bǔ)助資金的年度總體目標(biāo)有所不同，整體可以歸納為三種情況：一是有些市縣的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)依然表述為“政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家基本藥物制度”“對(duì)實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的村衛(wèi)生室給予補(bǔ)助”。二是有些市縣的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)會(huì)進(jìn)一步描述實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的目的，如“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)通過實(shí)施國(guó)家基本藥物制度，使國(guó)家基本藥物制度覆蓋每個(gè)街道社區(qū)及鄉(xiāng)村，藥品價(jià)格得到合理有效地控制，城鄉(xiāng)居民基本用藥負(fù)擔(dān)進(jìn)一步降低，人民群眾基本藥物需求得到切實(shí)保障”。三是有些市縣的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)會(huì)具體到項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，如“基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全面落實(shí)基本藥物制度，深入推進(jìn)綜合改革。預(yù)計(jì)實(shí)施基本藥物制度基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)11家；預(yù)計(jì)實(shí)施基本藥物制度基本藥物品種120種?！?/p>

各市縣基本藥物制度補(bǔ)助資金的績(jī)效指標(biāo)細(xì)化差異較大，從績(jī)效指標(biāo)數(shù)量分布看，市縣直達(dá)資金設(shè)立的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量基本在7—14之間，也有個(gè)別市縣的績(jī)效指標(biāo)只有5個(gè)?？?jī)效指標(biāo)內(nèi)容設(shè)定基本有兩種情況：一是市縣的項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)在區(qū)域績(jī)效指標(biāo)基礎(chǔ)上擴(kuò)展，有的市縣在4個(gè)績(jī)效指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加滿意度指標(biāo)，有的還增加質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)等。二是市縣的項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)完全不同于區(qū)域績(jī)效指標(biāo)。項(xiàng)目支出績(jī)效的產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)和成本指標(biāo)；效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)性影響。12個(gè)樣本市縣共設(shè)立了8個(gè)項(xiàng)目績(jī)效的二級(jí)指標(biāo)（含服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)），二級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為三級(jí)指標(biāo)。表2列示了基本藥物制度補(bǔ)助資金的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)匯總數(shù)據(jù)，便于了解三級(jí)指標(biāo)設(shè)定的視角。

表2 基本藥物制度補(bǔ)助資金的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)匯總表

除上述項(xiàng)目績(jī)效的二級(jí)指標(biāo)細(xì)化之外，個(gè)別市縣的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是在基本藥物制度補(bǔ)助資金分類基礎(chǔ)上，就每類資金項(xiàng)目分別設(shè)立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表。如將基本藥物制度補(bǔ)助資金分為基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效工資補(bǔ)助結(jié)算資金和村衛(wèi)生室基本藥物制度補(bǔ)助結(jié)算資金。

2、基本藥物制度補(bǔ)助資金的績(jī)效目標(biāo)情況分析?；舅幬镏贫妊a(bǔ)助資金作為中央轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，其特點(diǎn)是資金用途明確，且需符合法規(guī)政策要求?；舅幬镏贫妊a(bǔ)助資金的設(shè)立目的在于“支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家基本藥物制度”。政策也明確了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的范圍，包括城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室等機(jī)構(gòu)。按照基本藥物制度補(bǔ)助資金的政策精神和直達(dá)機(jī)制，分析其績(jī)效目標(biāo)體系的年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定。

（1）整體績(jī)效目標(biāo)體現(xiàn)的是政策任務(wù)。整體績(jī)效目標(biāo)中提到的兩個(gè)子目標(biāo)都是圍繞“實(shí)施國(guó)家基本藥物制度，推進(jìn)綜合改革”。仔細(xì)推敲，整體績(jī)效目標(biāo)中提到的績(jī)效目標(biāo)實(shí)際是中央下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的任務(wù)，也就是在明確資金的用途。目標(biāo)細(xì)化為具體指標(biāo)只涉及數(shù)量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)影響指標(biāo)。數(shù)量指標(biāo)解釋為“要全部實(shí)施國(guó)家基本藥物制度”，也就是“政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家基本藥物制度覆蓋率100%”“村衛(wèi)生室實(shí)施國(guó)家基本藥物制度覆蓋率100%”。從專項(xiàng)資金政策的效益上看，在經(jīng)濟(jì)上要讓鄉(xiāng)村醫(yī)生收入保持穩(wěn)定；從可持續(xù)影響上要讓國(guó)家基本藥物制度在基層持續(xù)實(shí)施一段較長(zhǎng)的時(shí)間，這里一段較長(zhǎng)的時(shí)間是中長(zhǎng)期。

（2）區(qū)域績(jī)效目標(biāo)設(shè)立是否需要細(xì)化。區(qū)域績(jī)效目標(biāo)設(shè)定時(shí)，年度總體目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)是否需要在整體績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上細(xì)化？實(shí)踐中有個(gè)別地方年度總體目標(biāo)明確了資金的分配方法和實(shí)施基本藥物制度覆蓋率；區(qū)域績(jī)效目標(biāo)增設(shè)質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)等。這種細(xì)化是否必要需從財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制和區(qū)域特點(diǎn)考慮。對(duì)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制本身而言，財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效涉及資金的分配、使用和管理。中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé)直達(dá)資金分配，而資金的使用和管理則由市縣基層政府負(fù)責(zé)。也就是，財(cái)政直達(dá)資金的具體操作是切塊下達(dá)資金，并非按項(xiàng)目下達(dá)資金，市縣政府統(tǒng)籌資金使用來落實(shí)政策。因而，財(cái)政直達(dá)資金的整體績(jī)效目標(biāo)反映的是資金使用所要達(dá)成的效果。省級(jí)相關(guān)部門作為細(xì)化預(yù)算資金分配的地方行政部門，同樣有對(duì)預(yù)算資金落實(shí)政策任務(wù)的要求，自然財(cái)政直達(dá)資金的區(qū)域績(jī)效目標(biāo)可類似于整體績(jī)效目標(biāo)；但也要考慮到區(qū)域間的差異化，在落實(shí)政策方面可以根據(jù)區(qū)域工作重點(diǎn)來增設(shè)指標(biāo)，如某地區(qū)當(dāng)年度將加強(qiáng)基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息化作為重點(diǎn)工作，則設(shè)立項(xiàng)目的具體績(jī)效指標(biāo)就要考慮此工作任務(wù)。

（3）項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)立思路問題。綜合12個(gè)市縣設(shè)立的基本藥物制度補(bǔ)助資金項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，可以看出實(shí)踐中財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效指標(biāo)的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)立思路。歸納起來有兩個(gè)績(jī)效指標(biāo)設(shè)立路徑：一是在區(qū)域績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)充指標(biāo)，部分指標(biāo)值的設(shè)定并非具體數(shù)值，而是采用分段方式，如村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度基本藥物品種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)≤3.57萬元/種；二是對(duì)基本藥物制度補(bǔ)助資金進(jìn)行分類，并就每類資金項(xiàng)目分別設(shè)立項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)表。第一種績(jī)效指標(biāo)設(shè)立思路是站在資金整體角度，將中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金的整體績(jī)效指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化。這種績(jī)效指標(biāo)設(shè)立方式并未考慮項(xiàng)目本身，指標(biāo)設(shè)立時(shí)常用分段指標(biāo)值。按照規(guī)定，預(yù)算資金支出需要區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出，績(jī)效目標(biāo)也應(yīng)該基于支出類別設(shè)立。第二種情況是將基本藥物補(bǔ)助資金按照資金用途分類后確定項(xiàng)目，績(jī)效目標(biāo)設(shè)立針對(duì)項(xiàng)目功能特點(diǎn)，符合預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)規(guī)定。

（4）項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)立角度問題。實(shí)踐中二級(jí)指標(biāo)細(xì)化為三級(jí)指標(biāo)時(shí)有不同的視角，比如數(shù)量指標(biāo)的細(xì)化是從5個(gè)角度考慮，即實(shí)施國(guó)家基本藥物制度情況、實(shí)施基本藥物網(wǎng)上采購情況、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配備情況、資金補(bǔ)助受益面情況、資金保障情況。質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)細(xì)化的角度分別選擇4個(gè)、3個(gè)和3個(gè)。這些視角的指標(biāo)設(shè)定是否合理、是否恰當(dāng)，需要結(jié)合國(guó)家基本藥物制度的相關(guān)政策分析，如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善國(guó)家基本藥物制度的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕88號(hào)）、《基本藥物制度補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)社〔2019〕113號(hào)）等政策文件。國(guó)家基本藥物制度的部分核心要點(diǎn)，一是政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物實(shí)行零差率銷售作為補(bǔ)助的基本條件。個(gè)別市縣提到了“基本藥物零差價(jià)”，但多數(shù)并未提及。二是規(guī)定以省為單位明確公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物使用比例，不斷提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物使用量，將基本藥物使用情況與基層實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)助資金的撥付掛鉤。實(shí)踐中有四成左右的政府辦基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室設(shè)立了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配備的使用金額和（或）使用品種三級(jí)指標(biāo)。相對(duì)于這些該增設(shè)而多數(shù)市縣并未設(shè)立此類績(jī)效指標(biāo)來說，有的市縣設(shè)立的績(jī)效指標(biāo)并不適合，如“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本藥物網(wǎng)采率”。政策規(guī)定“堅(jiān)持集中采購方向，推進(jìn)市（縣）域內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)集中帶量采購，推動(dòng)降藥價(jià)?！憋@然，政府辦基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室的基本藥物集中采購是由市縣負(fù)責(zé)，此項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)作為數(shù)量指標(biāo)的三級(jí)指標(biāo)并不合理，基本藥物能否在平臺(tái)中集采到并非直接由這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)決定。

（5）項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定內(nèi)容問題。從實(shí)踐中設(shè)立的績(jī)效指標(biāo)來看，同一個(gè)三級(jí)績(jī)效指標(biāo)在不同市縣歸于不同的二級(jí)指標(biāo)，如政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的覆蓋面，有的市縣歸于數(shù)量指標(biāo)，有的歸于質(zhì)量指標(biāo)；降低患者醫(yī)療費(fèi)用，有的市縣將其列示在社會(huì)效益指標(biāo)，有的將其列示在可持續(xù)性影響，這類情況不一而足。數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等不同的二級(jí)指標(biāo)其涵義不同，理應(yīng)不該出現(xiàn)一個(gè)指標(biāo)在某個(gè)市縣歸于數(shù)量指標(biāo)，在另外市縣歸于其他指標(biāo)。若這樣，指標(biāo)間的邏輯關(guān)系就被打破，不同市縣同一項(xiàng)目的指標(biāo)就喪失了可比性。就“政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的覆蓋情況”而言，到底歸于數(shù)量指標(biāo)還是質(zhì)量指標(biāo)？首先，基本藥物制度的覆蓋率或覆蓋數(shù)量是衡量“基本藥物制度補(bǔ)助資金支持市縣基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的范圍”，自然，這是一個(gè)數(shù)量指標(biāo)。其次，實(shí)施國(guó)家基本藥物制度的覆蓋情況具體指標(biāo)有所不同，有的市縣用覆蓋率，有的市縣用覆蓋數(shù)量，有的市縣用涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量，也有的市縣用基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)比例（%）。整體績(jī)效目標(biāo)和區(qū)域績(jī)效目標(biāo)均要求政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、村衛(wèi)生室實(shí)施國(guó)家基本藥物制度覆蓋率達(dá)到100%，具體到市縣落實(shí)政策時(shí)，同樣需要完成覆蓋率指標(biāo)。同時(shí)，各地可根據(jù)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室的動(dòng)態(tài)變化確定增設(shè)覆蓋數(shù)量等絕對(duì)指標(biāo)。

總之，資金分配的績(jī)效目標(biāo)不同于資金使用的績(jī)效目標(biāo)。市縣相關(guān)部門作為落實(shí)政策的實(shí)施單位，其資金使用績(jī)效完全取決于項(xiàng)目實(shí)施過程。根據(jù)“資金跟著項(xiàng)目走”要求，基層政府要統(tǒng)籌各級(jí)政府部門的資金用于項(xiàng)目。以基本藥物制度補(bǔ)助資金為例，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立，并非資金用途。誠(chéng)然，項(xiàng)目產(chǎn)出和效果就是項(xiàng)目績(jī)效。

三、財(cái)政直達(dá)資金績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的路徑

要確保財(cái)政直達(dá)資金有效使用，提升其使用效益，就必須科學(xué)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。

（一）協(xié)調(diào)財(cái)政直達(dá)資金分層次績(jī)效指標(biāo)體系

整體績(jī)效目標(biāo)、區(qū)域績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)之間的勾稽關(guān)系要清晰。首先，要根據(jù)財(cái)政直達(dá)資金的類別，結(jié)合直達(dá)資金設(shè)立目的，設(shè)立直達(dá)資金的整體績(jī)效目標(biāo)；其次，區(qū)域績(jī)效目標(biāo)需要在整體績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，根據(jù)地方的工作重點(diǎn)，新增與重點(diǎn)工作任務(wù)相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)；最后，市縣確認(rèn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，需要按照“資金與項(xiàng)目”的關(guān)系，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)立財(cái)政直達(dá)資金項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)。圖2列示出分層次設(shè)立績(jī)效指標(biāo)體系的關(guān)系。

圖2 分層次設(shè)立績(jī)效指標(biāo)體系的關(guān)系圖

（二）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立需要符合預(yù)算管理的要求

《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》等政策文件明確，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，未入庫項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算。財(cái)政直達(dá)資金作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，同樣需要按照項(xiàng)目安排預(yù)算。所以，在財(cái)政直達(dá)資金項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)立中，首先需要按照財(cái)政直達(dá)資金納入地方統(tǒng)籌安排或根據(jù)政策確定的具體用途，設(shè)立財(cái)政直達(dá)資金項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)；再匯總各類資金項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建直達(dá)資金的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)立方面，還需要按照預(yù)算資金管理程序和績(jī)效管理要求，比如區(qū)域績(jī)效目標(biāo)對(duì)整體績(jī)效目標(biāo)細(xì)化并下達(dá)預(yù)算分配資金時(shí)，要審核批復(fù)該項(xiàng)直達(dá)資金的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。

（三）科學(xué)設(shè)立各層次績(jī)效目標(biāo)的具體指標(biāo)和指標(biāo)值

績(jī)效指標(biāo)和指標(biāo)值設(shè)立要符合各層次相關(guān)部門的管理需求。整體績(jī)效目標(biāo)的具體指標(biāo)和區(qū)域績(jī)效目標(biāo)的具體指標(biāo)要體現(xiàn)財(cái)政直達(dá)資金政策的目的，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的具體指標(biāo)要體現(xiàn)各類直達(dá)資金項(xiàng)目的特點(diǎn)。此外，績(jī)效指標(biāo)設(shè)立要科學(xué)合理。二級(jí)指標(biāo)細(xì)化要根據(jù)預(yù)算支出的性質(zhì)和上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)，靶向定位聚焦績(jī)效指標(biāo)，不宜漏項(xiàng)加項(xiàng)。比如，在政府辦基層衛(wèi)生醫(yī)療單位和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的質(zhì)量指標(biāo)中增設(shè)基本藥物集中采購具體指標(biāo)，這項(xiàng)指標(biāo)不適合政府辦基層衛(wèi)生醫(yī)療單位和鄉(xiāng)村衛(wèi)生院，若績(jī)效目標(biāo)細(xì)化時(shí)考慮進(jìn)來，就會(huì)影響績(jī)效目標(biāo)的管理效果。

總之，科學(xué)設(shè)立財(cái)政直達(dá)資金的績(jī)效目標(biāo)，需要在熟悉相關(guān)政策基礎(chǔ)上，綜合考慮資金管理和項(xiàng)目管理，協(xié)調(diào)各部門、各單位分層次、分項(xiàng)目研究設(shè)立。■

注釋：

①李克強(qiáng)總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，詳解救急的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制為何要常態(tài)化，提到“將直達(dá)機(jī)制常態(tài)化，上升為制度性安排。”

②2021年5月21日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉辦“常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)”，介紹常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制有關(guān)情況，并回答記者提問。

③具體文件為《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）。

④資金直達(dá)的解釋來自2020年6月12日許宏才副部長(zhǎng)在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上的講話。

⑤2022年《政府工作報(bào)告》提到，中央財(cái)政將更多資金納入直達(dá)范圍，省級(jí)財(cái)政也要加大對(duì)市縣的支持，務(wù)必使基層落實(shí)惠企利民政策更有能力、更有動(dòng)力。

⑥2022年《政府工作報(bào)告》提出，留抵退稅優(yōu)先安排小微企業(yè)，對(duì)小微企業(yè)的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點(diǎn)支持制造業(yè)，全面解決制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃?xì)狻⒔煌ㄟ\(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅問題。增值稅留抵退稅力度顯著加大，以有力提振市場(chǎng)信心。預(yù)計(jì)全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達(dá)企業(yè)。

⑦2021年28項(xiàng)中央財(cái)政資金主要包括：縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金（非省級(jí)統(tǒng)籌部分）、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、支持地方高校改革發(fā)展資金、就業(yè)補(bǔ)助資金、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、困難群眾救助補(bǔ)助資金、殘疾人事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金、優(yōu)撫對(duì)象補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、醫(yī)療救助補(bǔ)助資金、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金、基本藥物制度補(bǔ)助資金、計(jì)劃生育轉(zhuǎn)移支付資金、醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升補(bǔ)助資金、優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)、農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金、車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金、漁業(yè)發(fā)展與船舶報(bào)廢拆解更新補(bǔ)助資金、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金、中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金、雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展補(bǔ)助資金、支持海南全面深化改革開放補(bǔ)助資金等。2022年新增小微企業(yè)留抵退稅資金。

⑧來自《基本藥物制度補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)社〔2019〕113號(hào)）。