調(diào)控型政權：鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作及其治理實踐

金江峰

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院/政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079)

自20世紀90年代農(nóng)村政治研究成為一門“顯學”以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就作為一個重要分析主體，吸引著學界的關注。研究者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的論述，總體圍繞著國家與社會關系、府際關系、鄉(xiāng)村關系和干群關系等展開[1]，進而延伸到基層組織機制、治理邏輯和政權屬性等理論命題。一以貫之的是，研究者始終將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式和政權屬性分析，視作貫通田野政治研究理論與經(jīng)驗的關鍵抓手，討論在不同制度環(huán)境、公共事件與治理生態(tài)下，多元關系互動與規(guī)則碰撞所反映出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯及其政權屬性。站在21世紀的歷史高點，重新去審視那些關涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎性問題，可以發(fā)現(xiàn)整個制度與治理生態(tài)已經(jīng)發(fā)生巨大變化，如何更加系統(tǒng)、貼近現(xiàn)實地去理解新的結構環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯與政權屬性，成為田野政治研究具有調(diào)查自覺的理論關懷[2]?；诖耍恼聡L試結合東、中、西區(qū)域調(diào)研經(jīng)驗，提出理解當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐的模型，進而概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一般屬性與特征，以期為學界研究提供理論增量，并為正在進行的街鎮(zhèn)治理體制改革和基層治理現(xiàn)代化建設提供相關對策方案。本文經(jīng)驗材料主要來源于筆者在上海市顧鎮(zhèn)、浙江省塢鎮(zhèn)、湖北省皂鎮(zhèn)、陜西省龍鎮(zhèn)和貴州省排鄉(xiāng)的調(diào)研，行文涉及具體人名、地名皆為化名。

一、制度變革下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其政權屬性

從學術發(fā)展脈絡看，鄉(xiāng)村治理研究總體經(jīng)歷了由“主體到規(guī)則”的研究范式轉變[3]，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式及其政權屬性的分析也發(fā)生了相應變化，且因不同時期主體角色功能與規(guī)則實踐機制的差異，研究成果更加豐富。最早如費孝通等人有關民國鄉(xiāng)村政治的研究指出，依托國家保甲制度建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，其在推行過程中破壞了基層自治單位，傳統(tǒng)“雙軌”政治結構被官方一軌所沖擊，鄉(xiāng)約與保長之間的爭權奪利，新機構與舊機構之間的相互掣肘，最終使得基層治理陷入行政淤塞與自治不彰的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成一級有名無實的政權[4]。杜贊奇在其著作中更加細致地分析了國家權力自上而下滲透如何改變著基層社會結構，并刺激鄉(xiāng)村精英的輪替與轉型，形塑出具有營利性質(zhì)的經(jīng)紀人，鄉(xiāng)村治理和基層政權建設陷入懸浮的“內(nèi)卷化”困境[5]。

新中國成立以降，有關鄉(xiāng)村治理與基層政權建設的研究大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是改革開放前，研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權置于整個國家權威體制中，提出在政黨權力、組織、意識形態(tài)與經(jīng)濟等全面滲透下，基層政府運作總體呈現(xiàn)集中管控模式[6]；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(人民公社)缺乏基本的自主權力與空間，甚至只是單位管理的輔助器和上級政府的代理人，具有依附性特征，屬于一級依附型政權[7]。第二階段是從改革開放到農(nóng)業(yè)稅費改革前，國家恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐漸成為一級相對獨立的利益實體，有著自身權力與利益訴求。特別是隨著國家財政體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權自利性覺醒，基層干部變成具有“企業(yè)家”性質(zhì)的政權經(jīng)營者[8]，其經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營土地和介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性提高，呈現(xiàn)出謀利性特征[9]，而干部在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場經(jīng)營中的謀利取向，也表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有汲取型政權特性[10]。在干部自下而上汲取稅費資源的同時，鄉(xiāng)村關系、干群關系甚至鎮(zhèn)企關系逐步惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不利用各種鄉(xiāng)土資源展開行動，鎮(zhèn)域治理走向非正式化[11]。第三階段是后稅費時代，更早可以追溯到分稅制改革之后，地方財政收入不斷向中央集中，加之農(nóng)業(yè)稅費的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化”問題嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對繁雜的治理任務、虛空的治理資源和沉重的科層負擔等結構壓力，缺乏基本回應能力，只能援引各種正式與非正式力量和技術，進行策略性治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“維控型”政權特性突出[12]。而隨著國家自上而下財政轉移支付力度的逐年加大，特別是各類惠農(nóng)項目的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式逐漸發(fā)生轉變，“爭資跑項”、打包和協(xié)調(diào)項目進村等成為其中心工作[13]；但囿于項目制技術化治理束縛[14]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目實踐中缺乏實質(zhì)財權與事權，往往淪為跑腿辦事、疲于奔命的項目分配者或協(xié)調(diào)者，具有“分配型”[15]或“協(xié)調(diào)型”政權特性[16]。項目技術及其承載的公共政治、公共行政與公共服務等治理目標，也預示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有長袖善舞的能力，只能根據(jù)上級政府的注意力分配，采取選擇性治理策略[17]。

根據(jù)上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，既有研究對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理及其政權屬性的論述總體呈現(xiàn)以下規(guī)律：其一，相關研究結論的概括，具有歷時性特征，在各發(fā)展階段，研究者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作及其政權屬性有著較為一致的看法。這表明鎮(zhèn)域政治研究中，對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是什么”的基本問題分析，需要有宏觀歷史視野，應當根據(jù)特定時段背景提出問題并作出貼近現(xiàn)實的回答。其二，研究路徑具有多元化特征，主要遵循的是結構—制度分析和過程—事件分析。在結構—制度分析路徑下，研究者偏重從宏觀結構與制度背景中，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作并進行理論概括，如周飛舟與歐陽靜的研究；在過程—事件分析路徑下，研究者主要從特殊事件(鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作)的治理過程中，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色實踐及其反映的一般化問題，如申恒勝和付偉等人的研究。如果對以上雙重研究路徑進行理論視角的概括，可以提煉為“結構中的行動”分析和“行動中的結構”分析，即研究者要么是在特定結構與制度預設中討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為模式及其政權屬性，要么是在特殊事件中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動及其政權特性進行概括，屬于在行動中發(fā)現(xiàn)“結構”，分別代表著鎮(zhèn)域政治研究的宏觀視角和微觀視角。

本研究認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作及其政權屬性分析，堅持在特定歷史背景與實踐中提問題的基礎上，需要有較為中觀的視野，避免出現(xiàn)宏觀視角下的系統(tǒng)演繹和微觀視角下的過度闡釋，從而實現(xiàn)結構觀照與事實證明的結合[18]。由此，本文提出結構—過程—機制研究路徑，通過特定結構、制度下的總體性治理事件分析，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作模式及其政權屬性。該研究路徑融合了結構分析與行動分析的優(yōu)勢，屬于在“結構中發(fā)現(xiàn)行動的‘結構’”。前一個“結構”是影響鎮(zhèn)域政治運作的宏觀結構，后一個“結構”是鎮(zhèn)域治理實踐遵循的一般性規(guī)則與規(guī)律，或曰機制。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的擠壓結構

既有研究在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作結構時，通常將其置于國家與社會二元分析框架下，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于國家與社會治理的“接點”位置，向上面對的是國家科層體制，向下面對的是非規(guī)則化鄉(xiāng)土社會，其行動受科層官僚組織、壓力型體制和鄉(xiāng)土社會三重影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要在上述結構及其建構的各類矛盾關系中尋求生存之道，從而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨特的治理模式與政權屬性。這種結構分析有著較強的解釋力，為后續(xù)研究提供了重要遵循。但須看到，基于國家與鄉(xiāng)土社會兩種矛盾規(guī)則體系的分析，在當前已經(jīng)缺乏解釋力。最為明顯的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面對的不再是傳統(tǒng)非正式規(guī)則主導的“共同體化”鄉(xiāng)土社會，而是日益分散分化、流動化、弱內(nèi)生規(guī)則和嵌入市場的“城鄉(xiāng)社會”[19]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理至少不是在科層官僚制與村社共同體的結構洞中展開。

理解當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯及其政權屬性，首先需要重新定性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作所面臨的結構環(huán)境。出于分析之便，本研究將此結構系統(tǒng)劃分為外部結構與內(nèi)部結構兩種類型，具體可細分為國家體制結構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源結構與社會治理結構三大部分。國家體制結構主要是指支撐科層政府運作的“條塊”關系結構、權責關系結構以及由此衍生的治理制度、規(guī)范與程序結構等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源結構指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權內(nèi)部的人、財、物等治理資源配置結構，其黨政關系結構、部門關系結構與制度規(guī)范結構等內(nèi)含于國家體制結構。社會治理結構是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理實踐所面臨的社會生產(chǎn)生活系統(tǒng)及主導該系統(tǒng)運作的倫理、規(guī)范與秩序等，它是社會結構變遷的反映。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權而言，其治理行動的邏輯，主要是源于對上述三重結構壓力的感知。當官僚科層組織運作愈加制度化、規(guī)范化、程序化與技術化，社會治理結構越發(fā)個體化、碎片化與動態(tài)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人、財、物等治理資源卻沒有明顯增長時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就會面臨著體制規(guī)制壓力、社會監(jiān)管壓力和資源緊缺壓力等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作也就陷入了上下、內(nèi)外的“擠壓”結構。

(一) 鎮(zhèn)域治理的體制規(guī)制壓力

通過建立等級秩序、明確支配關系和劃分權責界限，以推動組織或個體之間在縱向與橫向上相互負責、互相監(jiān)督，是官僚科層制實現(xiàn)自上而下體制規(guī)制的基本做法。不足之處是，隨著組織規(guī)模擴大、等級鏈條變長，層級間和部門間的信息不對稱程度加深，基層政府能夠利用信息壁壘采取各種應對策略，化解來自上級黨政部門的制度支配與規(guī)范監(jiān)督等[20]，或是運用非正式規(guī)則消解制度下鄉(xiāng)的效力。然在當前基層治理現(xiàn)代化轉型背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自主騰挪空間已被制度下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)、技術下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)等大大壓縮，其在治理實踐中所面臨的體制規(guī)制壓力陡然增加。

其一，常規(guī)性的制度規(guī)制壓力。這一壓力伴隨著國家權力自上而下的滲透產(chǎn)生，在基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設要求下得到強化，并延伸到基層公共管理、公共服務與公共治理的各個環(huán)節(jié)、各個方面。最為明顯的是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政與治理行動的標準化管理及程序化設置，在提升基層治理制度化水平的基礎上，也增添了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政負擔與行動壓力。有的地方政府圍繞組織管理和過程監(jiān)督，甚至制定了數(shù)十套行政流程圖和上百條公共服務標準，嘗試最大限度地規(guī)范與約制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為(訪談編號GZ20191205X)(1)訪談資料根據(jù)相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱的首字母、訪談日期和時段進行編號，如顧鎮(zhèn)2019年12月5日下午的訪談，編號為：GZ20191205X。。

其二，事本化的規(guī)范考核壓力。與保障科層政府運轉的常規(guī)性制度規(guī)制不同，事本化的規(guī)范考核是針對具體政策目標與治理事務制定的專門性規(guī)章規(guī)范與考核措施，具有精細化、精準化特征。雖然事本化規(guī)范考核往往是圍繞階段性中心工作或重點任務展開，但奈何福利國家建設過程中治理任務的積聚程度較高，各“條線”部門在注意力競爭中都會對下設置各種規(guī)范制度和量化考核標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理呈現(xiàn)“泛中心化”特征[21]。在此競爭態(tài)勢下，事本化的規(guī)范考核于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言就變成了常態(tài)且高壓的規(guī)范約束與指標控制，其面臨的體制與制度壓力不言自明。

其三，動態(tài)化的監(jiān)督執(zhí)紀壓力。紀委作為一種配置性權力嵌入基層治理過程，是壓實治理任務、規(guī)范干部行為、驅(qū)動干部積極行政的地方治理的創(chuàng)新舉措。從當前鎮(zhèn)域治理實踐看，紀委的監(jiān)督執(zhí)紀具有政治化與動態(tài)化特征，是通過黨管干部和動態(tài)督察、檢查、執(zhí)紀等監(jiān)督與敦促組織行動、黨員干部行為，從而實現(xiàn)政治加壓下的規(guī)范治理和目標控制(訪談編號ZZ20210510X)。

(二) 鎮(zhèn)域治理的社會監(jiān)管壓力

從國家治理的歷史經(jīng)驗看，體制規(guī)制壓力的增長，并不必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權社會監(jiān)管壓力的加大。這是由于鄉(xiāng)村社會長期出于凝滯狀態(tài)，社會流動性低、均質(zhì)化程度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權能夠通過其在村莊社會的代理人或非正式精英，較為簡便地監(jiān)管村莊，也可以較為順暢地將黨和政府的權威力量嵌入邊界明晰的治理單元，實現(xiàn)對村民的監(jiān)督、規(guī)制與約束。而隨著城鎮(zhèn)化、市場化與工業(yè)化發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構被打破，資源要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，農(nóng)村勞動力資源流向城鎮(zhèn)，不僅虛空了村莊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，同時也帶來村莊內(nèi)生結構與秩序的變化。村民日常生活逐漸回歸家庭、生產(chǎn)活動日益融入市場，村莊變成弱交往互動、弱集體認同、強社會分化、強流動性的“原子化”社會。在此社會結構下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權通過村莊正式或非正式精英對村民進行規(guī)管變得越加困難，其對村莊社會非量化信息的掌握也越來越有限。而由此帶來的深層問題是，基層治理的傳統(tǒng)模化邊界被打破、內(nèi)生秩序被瓦解、信息鏈條被阻斷、均質(zhì)訴求被沖散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨的是一個治理情景復雜、治理事務多樣、治理信息模糊和治理訴求多元的分散分化社會，其社會監(jiān)管壓力大大提升。

其一，社會治理場域的開放性與流動性，帶來個體行動的不確定性，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的社會監(jiān)管壓力。最為明顯的是，在社會治理空間結構與社會結構變遷中，個體的生產(chǎn)與生活日益脫離社區(qū)治理單元，嵌入到街面空間和市場領域。在陌生化的社會交往關系中，個體的行動缺乏統(tǒng)一倫理與規(guī)范約束，其行動往往遵循理性主義原則，行動目標也具有短期性。當個體的行動都為工具理性所主導，其生產(chǎn)生活將充斥著短期行為，個體的交往互動也面臨著失序，從而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的社會監(jiān)管壓力。更深層次的問題是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權難以有效掌握個體行動信息時，其對社會互動和資源要素流動也就長期處于被動監(jiān)管地位，既無法預判社會治理事件的發(fā)生，也難以對個體訴求及其參與行動進行及時回應，鎮(zhèn)域治理陷入被不確定性事務裹挾的緊張狀態(tài)。這不僅體現(xiàn)在信訪維穩(wěn)、街頭執(zhí)法、環(huán)境整治與市場監(jiān)管等方面，也表現(xiàn)為個體之間矛盾糾紛爆發(fā)的隨機性與社會性事件發(fā)酵的不確定性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權造成的沉重治理負擔和監(jiān)管壓力(訪談編號ZZ20210513S)。

其二，制度規(guī)制壓力的疊加，加劇了鎮(zhèn)域治理結果的不確定性，從而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的社會監(jiān)管壓力。這種疊加壓力主要表現(xiàn)在上級黨政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理行動的制度化、規(guī)范化、程序化與技術化約束，以及對其治理結果的動態(tài)化監(jiān)督，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在處理公共治理事務時不得不十分注重常規(guī)化的日常管理及合法合規(guī)的過程管理。但遺憾的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的日?；c過程化管理，在面對上級黨政部門的動態(tài)化監(jiān)督考核時，往往缺乏決定意義。因為上級黨政部門的監(jiān)督檢查具有事本化與切面化特征，主要關注的是監(jiān)督與檢查中的問題，并據(jù)此作出過程推斷與結果判斷，而社會治理事務的動態(tài)性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不可能實現(xiàn)無縫隙、即時性的治理，這就大大增加了監(jiān)督檢查結果的不確定性，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會監(jiān)管壓力。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和環(huán)保所(生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中隊)不僅需要面對市、縣兩級政府和局辦的常規(guī)化環(huán)境監(jiān)察，還面臨著來自省廳、地區(qū)和中央督察局的動態(tài)性環(huán)境督察與巡查，任何隨機性發(fā)生的超排漏排、亂投亂放事故和群眾信訪舉報事件，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年工作具有“一票否決”影響。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不擠出大量精力用于不確定性和小概率事件的防控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的社會監(jiān)管壓力在制度規(guī)制下走向積聚(訪談編號WZ20210721S)。

(三) 鎮(zhèn)域治理的資源緊缺壓力

嚴格意義上講，人力、物力和財力等資源因素在鎮(zhèn)域治理中通常不構成一個獨立變量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對資源壓力的感受，主要源于治理體量的變化。在小規(guī)模和高度同質(zhì)化事務治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權一般不會覺察到治理資源的緊缺。而當治理任務加重、治理規(guī)模擴張、治理事務走向復雜，治理資源未能實現(xiàn)明顯增長時，資源緊缺壓力就變得尤為突出。這說明鎮(zhèn)域治理中資源壓力具有相對性，根據(jù)治理體量的變化而發(fā)生變化，資源本身具有中立特點，只有嵌入鎮(zhèn)域治理實踐才會發(fā)揮決定作用。所以，當鎮(zhèn)域治理體制壓力與社會壓力變大時，資源緊缺壓力才成為一個現(xiàn)實的客觀問題。反之，資源緊缺壓力也會影響到鎮(zhèn)域治理的體制壓力與社會壓力。

體制壓力與社會壓力下，鎮(zhèn)域治理的資源緊缺壓力主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是權力資源緊缺。最明顯的是制度規(guī)制的精細化與技術化發(fā)展，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權自主騰挪的空間，帶來鎮(zhèn)域治理權小責大問題。而制度規(guī)制的事本化特征，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在處理相關連帶治理事務時缺乏必要的權限，造成鎮(zhèn)域治理長期處于權責不匹配狀態(tài)。如自然資源規(guī)劃引發(fā)的地權糾紛與地利分配問題，生態(tài)保護政策執(zhí)行帶來的小煤礦整治及其產(chǎn)生的就業(yè)問題等(訪談編號LZ20190518S)。

二是人力資源緊缺。從區(qū)域比較看，目前東、中、西部各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后管理規(guī)模擴張和治理事務劇增問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制長期處于緊缺狀態(tài)。一個十萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往只有50個左右的在編人員(大概50—60個編外人員)，且80%左右工作人員在面臨科層“天花板”或同工不同酬時，缺乏做事動力，真正支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的是20%左右的中堅干部[22]。這些中堅干部雖有做事動力，卻往往陷于層級間回應與組織內(nèi)協(xié)調(diào)，難有余力兼顧鎮(zhèn)域治理的各個方面，更遑論實現(xiàn)源頭防控和主動介入(訪談編號GZ20191209S)。

三是財政資源緊缺。在現(xiàn)行國家財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入一般由預算內(nèi)收入和預算外收入兩部分構成。其中，預算內(nèi)收入主要是公共預算撥款，屬于固定收入、專款專用；預算外收入包括超收分成、土地出讓金和部門項目補助資金幾大塊，屬于非固定收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一定的財政自主權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入與地方政府財政能力和經(jīng)濟發(fā)展水平相關，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入體量一般較大，中部和西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往缺乏預算外收入。但預算外收入多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其發(fā)展、服務和治理的任務也相應較重，財政赤字情況可能更為突出。這在塢鎮(zhèn)和皂鎮(zhèn)的對比中表現(xiàn)明顯，塢鎮(zhèn)2020年預算外收入1.41億元，支出1.9億元，年財政赤字5000萬元左右(訪談編號WZ20210720X)；皂鎮(zhèn)2020年預算外收入剛超1000萬元，支出近2000萬元，年財政赤字1000萬元左右(訪談編號ZZ20210518X)。所以，無論是緊缺型財政甚或豐盈型財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入始終難以支撐起財政支出，財政壓力成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本現(xiàn)實。

綜上所述，體制壓力、社會壓力和資源壓力的“三位一體”形塑了當前鎮(zhèn)域治理的擠壓結構。其中，資源壓力可以視作鎮(zhèn)域治理的基本變量，它在鎮(zhèn)域治理中長期存在，但又依托治理實踐中的體制與社會變量發(fā)揮作用。如果沒有體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力，資源本身將不存在短缺問題，資源壓力也就無從談起。所以，理解鎮(zhèn)域治理實踐，可以將治理資源因素作為常量，默認在既有體制與社會結構中，資源短缺是一個基本現(xiàn)實(以往研究已經(jīng)證實)，專門考量體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力如何形塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作邏輯。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“調(diào)控主義”邏輯及其實踐

既有研究在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作及其實踐邏輯時，雖未明確提出體制壓力與社會壓力框架，但相關成果基本蘊含了體制維度和社會維度的分析。如有研究證明，在傳統(tǒng)、前現(xiàn)代和近現(xiàn)代治理體制下，國家制度規(guī)范較少滲透到鄉(xiāng)村社會層面，基層治理主要依靠村莊準官員和半正式權威；他們以代理人身份同國家互動，全面處理鄉(xiāng)村治理事務。政府無須承擔過多社會治理責任，制度化的權力介入也比較有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力都較弱，鄉(xiāng)村治理具有簡約主義特征[23]。隨著國家趕超型發(fā)展目標的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨著更多的指令與指標任務，政策性壓力增加；但因國家指令和指標控制多是結果導向，不對政府具體行動過程加以規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實質(zhì)處于弱體制規(guī)制壓力狀態(tài)，能夠運用各種非正式手段化解治理事務壓力，維持鄉(xiāng)村社會總體穩(wěn)定與發(fā)展，策略主義成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主導模式。而當國家對基層治理的制度化、規(guī)范化、程序化與技術化約束增強時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權承受著更大的體制規(guī)制壓力，同時也面臨著較強的社會治理壓力；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于避責考慮，會采取規(guī)范化治理策略，試圖通過嚴格遵照制度要求行事，消解體制規(guī)制壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入一種強體制壓力驅(qū)動的“規(guī)范主義”實踐[24]。然自保型的規(guī)范治理通常只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的極化行為，難以真正化解來自體制與社會層面的壓力；理性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權往往會在制度規(guī)范、社會治理現(xiàn)實與資源能力之間進行平衡，嘗試通過自主性的壓力調(diào)節(jié)與控制，推動治理規(guī)范要求、治理現(xiàn)實需求與治理資源能力的適配，以實現(xiàn)治理過程與結果上的盡職和避責[25]。擠壓結構下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的治理壓力調(diào)節(jié)與控制邏輯，構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)控主義”治理的基本現(xiàn)實(見表1)。

表1 體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力維度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作

體制壓力、社會壓力與資源壓力形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)控主義”治理的擠壓結構。在治理資源結構限制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權采取調(diào)控主義策略，展開治理實踐。這其中存在兩重含義：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力增加，在結構層面帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理實踐壓力的增加，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的事務性壓力增加；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是通過對體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力的調(diào)節(jié)、控制，來化解治理實踐中的事務性壓力。故所謂“調(diào)控主義”是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在治理資源緊缺狀態(tài)下，通過調(diào)節(jié)與控制體制壓力和社會壓力，以化解治理事務壓力的實踐過程。這里的治理事務包括公共政策、公共管理、公共服務和公共安全等社會治理事務。

從鎮(zhèn)域治理實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的調(diào)控主義治理主要包括三大過程(如圖1)：首先，壓力分解，即對體制規(guī)制壓力和社會監(jiān)管壓力進行結構性分解，實現(xiàn)壓力調(diào)節(jié)。其主要做法是，將體制規(guī)制壓力分解為約束其治理行為過程的規(guī)范管理壓力，或曰制度化、規(guī)范化與程序化壓力，以及考核其行動結果的目標管理壓力，亦即有效實現(xiàn)政策目標與治理目標的壓力；將社會監(jiān)管壓力分解為可控的確定性壓力和難以掌控的不確定性壓力。其次，壓力重組，即根據(jù)壓力分解狀況，對不同類型結構性壓力進行重新組合，實現(xiàn)壓力控制。主要包括四種壓力重組形式——確定性社會監(jiān)管壓力與規(guī)范管理壓力組合、確定性社會監(jiān)管壓力與目標管理壓力組合、不確定性社會監(jiān)管壓力與規(guī)范管理壓力組合、不確定性社會監(jiān)管壓力與目標管理壓力組合。最后，分類治理，即在不同壓力組合形式下，對公共事務采取差異化治理機制，實現(xiàn)(事務性)壓力化解。實際上也是基于公共事務在體制要求與社會監(jiān)管需求上的不同，實施的分類治理策略，具體包括清單式管理、常態(tài)化監(jiān)管、動態(tài)化防控和運動式治理等。

注：圖中A、B、C、D代表四種不同類型的壓力組合形式，A+、B+、C+、D+代表四種不同類型的治理機制。圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)控主義”治理的過程與機制

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的調(diào)控主義治理策略，源起于資源緊缺壓力、體制規(guī)制壓力和社會監(jiān)管壓力的三重擠壓，帶來的治理實踐過程中的事務性壓力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對體制壓力與社會壓力的調(diào)節(jié)(分解)、控制(重組)，主要在于化解治理事務壓力，保證鎮(zhèn)域治理的有序和有效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權根據(jù)不同壓力組合，確定不同治理事務的分類治理機制，構成其調(diào)控主義治理的外在表現(xiàn)。

1.清單式管理——A類壓力組合下的A+類治理機制

所謂“清單式管理”，在國家公共行政層面主要是指一種用以厘清“條塊”政府間、政府與市場間以及政府與社會間權責關系的公共管理制度，包括權力清單、責任清單和負面清單等，具有制度化、可視化與約束性等特征[26]。但在鎮(zhèn)域治理層面，清單式管理更多地體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對國家權責分配制度、規(guī)范監(jiān)督制度以及社會治理要求等，形成的一種管理或治理機制，具有實踐性、策略性與技術化等特征，是對公共治理事務的清單式管理，這里的公共治理事務當然也包括科層組織運轉的公共行政事務。

在鎮(zhèn)域治理實踐中，通過清單式管理機制進行治理的公共事務，通常是規(guī)范管理要求較高、監(jiān)管確定性較高和較為注重過程治理的事務，具有日常性、程序化與確定性等特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以對照制度要求、程序規(guī)范和責任清單等，花費少量人力、物力與財力資源，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理(訪談編號PX20170712X)。如公共行政層面的農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)業(yè)信息統(tǒng)計、檔案管理、文件材料制作、政策宣講與宣傳等事務，公共服務層面的戶籍登記、社會救濟與救助、社會保險與醫(yī)療保險、公共衛(wèi)生與公共福利、基礎設施維護等社會事務，社會治安層面的流動人口管理、社區(qū)矯正人員管理、宗教事務管理、機動車參保、治安保險戶參保和村居矛盾糾紛日常排查等事務(訪談編號ZZ20210508X)。這部分事務嚴格意義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎性事務，雖然也面臨著考核壓力，但變動性和不可控性較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權只需按照常規(guī)工作要求，把時間和精力花在日常，做好檔案管理和留痕治理等，就能夠應對上級黨政部門的檢查與督察，無須過于擔憂在考核中失分或被究責。

2.常態(tài)化監(jiān)管——B類壓力組合下的B+類治理機制

對于過程規(guī)范要求比較高、監(jiān)管確定性較大的治理事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權因只用做好過程管理，就能夠應付上級檢查考核，采取的是對照制度規(guī)范要求與權責清單的清單式管理機制。但當治理事務的不可控性增加，規(guī)范管理要求依舊比較高時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權為降低社會監(jiān)管不確定性帶來的治理壓力和應對規(guī)范管理下的監(jiān)督考核壓力，往往需要采取常態(tài)化監(jiān)管機制，化解治理實踐中的事務性壓力。所謂“常態(tài)化監(jiān)管”是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門按照制度規(guī)范要求，履行日常監(jiān)管職責的治理過程。它建立在行政科層制權責分工基礎上，要求相關職能部門在權責范圍內(nèi)，履行常規(guī)治理職能；但又不同于清單化的常規(guī)治理，具有選擇性治理特征。即對規(guī)范要求高、側重過程考核的動態(tài)/低可控性的治理事務，進行有選擇的、日?；谋O(jiān)督管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權采取常態(tài)化監(jiān)管的治理事務，除具監(jiān)管不確定性高、側重過程管理和規(guī)范考核等特征外，還具有專業(yè)性與專職化等特征，一般是層級政府(組織)或“條線”部門常規(guī)治理中的重點工作，需要專人或?qū)ｉT隊伍花費大部分工作時間進行治理。譬如，市場監(jiān)管領域的安全生產(chǎn)問題，出現(xiàn)安全事故的概率比較小，但事件的不可控性大。如果市場監(jiān)督管理所未能履行日常監(jiān)督、檢查職能，沒有工作日志、案件檔案或定期在生產(chǎn)設備上簽字，一是難以應對上級職能部門的巡查，二是發(fā)生安全生產(chǎn)事故后無法于程序上避責。所以，分業(yè)態(tài)的日常檢查與監(jiān)管就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市監(jiān)所的重點工作，需要花費部門2/3以上工作時間和調(diào)配60%以上人力資源(訪談編號ZZ20210513S)。此外，如項目施工、農(nóng)地利用、水利維護、河湖污染、食品安全管理、市場管理與民房建筑管理等治理事務，都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關職能部門常態(tài)化監(jiān)管的重點(訪談編號GZ20201226X)。

3.動態(tài)化防控——C類壓力組合下的C+類治理機制

所謂“動態(tài)化防控”主要是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門通過動態(tài)監(jiān)督、管理或監(jiān)控等方式，預防公共事件發(fā)生或社會治理事務超出控制范圍的治理過程。該治理策略產(chǎn)生于目標管理與社會監(jiān)管不確定性雙重壓力所帶來的治理結果考核不可控性壓力?；蛟?，在科層政府側重從目標達成角度，監(jiān)督與考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理行動時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門因面對著動態(tài)、不確定的社會治理情境，其對公共事務治理的結果也存在著不確定性風險，由此需要采取動態(tài)化防控機制，應對上級黨政部門的結果考核。動態(tài)化防控與常態(tài)化監(jiān)管最大的區(qū)別在于：一是常態(tài)化監(jiān)管應對的是過程規(guī)范考核與監(jiān)督壓力，動態(tài)化防控應對的是目標管理與結果考核壓力；二是常態(tài)化監(jiān)管是一種常規(guī)治理手段，而動態(tài)化防控則是一種寓于常規(guī)治理中的非正式治理手段。最為明顯的是，動態(tài)化防控針對的是上級黨政部門的動態(tài)化督察與檢查，為預防檢查中出現(xiàn)問題，對公共事務采取的即時性、事本化治理方式，具有非正式化、動態(tài)化與策略性等特征。

動態(tài)化防控治理策略在長期性中心工作中運用比較廣泛。如精準扶貧政策執(zhí)行中，為應對“第三方評估”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時抽調(diào)人力、物力資源加班做材料，幫助貧困戶打掃衛(wèi)生和組織貧困戶學習相關應答話術等。在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治、美麗鄉(xiāng)村品牌創(chuàng)建、衛(wèi)生文明城鎮(zhèn)創(chuàng)建和垃圾分類等治理事務中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應對上級部門的聯(lián)合督察、巡查與暗訪等，采取的群防群控和以“禁”代“管”(不讓桶里有垃圾、不讓房前屋后和道路有堆放)策略(訪談編號WZ20210717S)。以及在信訪維穩(wěn)工作中，關鍵節(jié)點對信訪戶的人防策略；在環(huán)境污染治理中，督查組巡查的重要時段，對重點企業(yè)、重要河流和必經(jīng)路段的摸排與布防等(訪談編號GZ20191206X)。由此可以發(fā)現(xiàn)，動態(tài)化防控主要防的是上級黨政部門的不確定性督察檢查，控的是檢查考核中的重點事務和不確定性事件，目的在于確保能夠即時應對檢查考核壓力與結果導向的評判機制。

4.運動式治理——D類壓力組合下的D+類治理機制

通過運動進行治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權打破結構與資源限制，實施有效治理的重要模式。它是一種寓于鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)治理的非常態(tài)治理方式，往往與常規(guī)治理交織運作，但又不泛化。有研究者之所以認為運動式治理是一種常規(guī)性的行政機制，主要在于將其混同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的動態(tài)化防控機制[27]。實際上，如果將治理資源要素視作定量，運動式治理主要是受目標管理壓力與社會監(jiān)管壓力影響。因需要通過運動方式進行治理的事務通常是社會治理的疑難雜癥，具有特定的目標規(guī)劃、問題導向和群體指向，所以運動式治理是在目標考核與確定性監(jiān)管壓力結構下產(chǎn)生，指向的是那種能夠達到即時效果的階段性中心工作。一般而言，該治理機制具有政治化、即時性與事本化等特征。

這種類型治理事務有三個特征：一是治理問題與對象比較明確，是社會治理中長期聚集的疑難雜癥或是周期性產(chǎn)生的中心工作，如街頭攤販整治、秸稈禁燒或控違拆違等。正因指向的是具體治理問題和對象，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨的社會監(jiān)管群體與問題是確定的。二是治理目標清晰，即在治理行動展開之前就已經(jīng)明確目標或目標需要實現(xiàn)的程度。通常是短期目標或階段性目標，由此該治理方式針對的是階段性中心工作和短期目標考核。三是治理要求高，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權需要在短期內(nèi)解決急難問題，并且還不能激發(fā)矛盾、要在政治考核與行政考核中過關。針對該類型治理事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權需要在短期內(nèi)打破科層結構限制，集中人力、物力與財力資源，進行運動式治理。而開展運動的主要方式是設立專門領導小組或“專班”，劃分若干聯(lián)包責任區(qū)，配置若干職能互補的包聯(lián)工作隊，實施包干到組、責任到人與超常規(guī)治理(訪談編號ZZ20210511S)。

上文從過程與機制層面分析了鎮(zhèn)域治理實踐中調(diào)控主義的運作概貌，具體分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權如何通過壓力重組與分類治理，化解來自治理實踐層面的事務性壓力。反觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的分類治理機制，可以發(fā)現(xiàn)其調(diào)控治理的核心，還是在于對不同結構壓力下的治理事務進行差異化的資源配置，使得有限的治理資源能夠最大程度適配治理事務壓力，保證鎮(zhèn)域治理的有序和有效。

四、“調(diào)控型”政權的特征與影響

根據(jù)相關代表性文獻對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權屬性的討論可以發(fā)現(xiàn)，研究者普遍遵循從政府運作實踐中分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權特性。在結構—制度分析路徑下，研究者主要觀察結構性因素限制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色功能實踐，并進行相關理論概括。如周飛舟在國家財政體制改革背景下，討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)是如何于治理資源緊缺中走向“懸浮型”政權[10]，歐陽靜討論了介于正式科層體制與非程式化鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是如何在策略性地權衡與平衡中走向“維控型”政權[12]。在過程—事件分析路徑下，研究者主要是通過對具體治理事件運作過程的深入分析，把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色實踐與行動目標，進而概括其政權屬性。如在魏昂德“政府即廠商”(Local governments as industrial firms)理論下[28]，楊善華與李祖佩等人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營市場、經(jīng)營項目的系列分析，提出政權“經(jīng)營者”[9]或“經(jīng)營型”政權[29]概念；付偉、焦長權等人對項目下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能與治理目標的分析，提出“協(xié)調(diào)型”政權概念等[16]。

本文在結構—過程—機制分析路徑下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯及其政權屬性。文章提出在體制、社會與資源三重結構擠壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐過程與機制呈現(xiàn)調(diào)控主義特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色功能實踐總體是通過對體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力的調(diào)節(jié)與控制，推動公共事務的分類治理，以實現(xiàn)治理資源與治理事務的適配。所以，從公共事務治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的角色行動、治理實踐與目標指向等層面看，其具有“調(diào)控型”政權屬性。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)控型”政權屬性主要體現(xiàn)在三個方面：其一，結構層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在治理權力與資源限制下，主要是通過對體制規(guī)制壓力與社會監(jiān)管壓力的調(diào)節(jié)，以使結構壓力控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源能力承載范圍內(nèi)。其二，過程層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對結構性壓力的調(diào)節(jié)與控制，推動了公共事務的分類治理，從而最大限度地保證了治理資源與治理事務的適配，實現(xiàn)了對事務性壓力的控制。其三，機制層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權壓力分解、重組與分類治理機制實踐，支撐起其對公共事務治理過程與結果的控制，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級具有自主調(diào)控事務性壓力能力的“調(diào)控型”政權。從理論層面分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)控型”政權屬性內(nèi)含了以下幾方面特征(見表2)：

一是相對自主性的關系實踐。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在基層治理過程中的行為邏輯來看，其雖受到體制規(guī)制壓力和社會監(jiān)管壓力等影響，但在與上級黨政部門及基層社會互動過程中，并非是完全接受抑或全然不受體制與社會支配，而是在結構限制下，積極協(xié)調(diào)各方關系、各種壓力，尋求自主行動的空間。這與“經(jīng)營型”政權、“懸浮型”政權、“維控型”政權與“協(xié)調(diào)型”政權理論等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的關系實踐定位于自主性、依附性、嵌入性與協(xié)調(diào)性等不同。

二是能動性的角色實踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對結構性壓力和事務性壓力的調(diào)節(jié)與控制過程，表明其在鎮(zhèn)域治理實踐中是有著主體性的能動調(diào)控者。而相關代表性理論通常將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權角色視作使動者或自利者等，如“經(jīng)營型”政權理論認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是追求經(jīng)濟利益的自利經(jīng)營者，“懸浮型”政權理論將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視作是制度安排下的懸浮服務者，“維控型”政權理論認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是束縛于正式與非正式制度間的策略應付者，“協(xié)調(diào)型”政權理論提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)是多方主體間的利益協(xié)調(diào)者。

三是內(nèi)部化的功能實踐。從鎮(zhèn)域治理的調(diào)控主義過程與機制實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理功能的發(fā)揮主要是通過對組織結構的內(nèi)部化調(diào)節(jié)與治理資源的內(nèi)部化調(diào)配，實現(xiàn)治理能力與治理需求的適配。而其他類型政權屬性分析中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的功能實踐或是通過擴張性資源壟斷，或是借助制度化轉移支付、抑或憑借逆向化資源汲取以及策略性資源捆綁等。

四是有效性的目標實踐。與“經(jīng)營型”政權謀取組織利益的自利性目標取向、“懸浮型”政權跑錢借債的維持性目標取向、“維控型”政權“不出事”的自保性目標取向以及“協(xié)調(diào)型”政權資源撮合的政績化目標取向等不同，“調(diào)控型”政權體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)追求公共事務有效治理的目標取向。

表2 “調(diào)控型”政權屬性特征及其比較

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在關系、角色、功能與目標實踐中展現(xiàn)出來的“調(diào)控型”特征，及其在實踐中所采取的調(diào)控機制，一方面說明基層治理現(xiàn)代化理念主導下的現(xiàn)代國家政權建設已經(jīng)取得顯著成效，基層政權基本上能夠在制度化、規(guī)范化的軌道上承擔起國家治理任務、政府服務項目和社會建設事務；另一方面也反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應對基層治理現(xiàn)代化發(fā)展要求的策略，主要不是通過對外擴展治理資源與統(tǒng)合共治力量，而是以調(diào)節(jié)壓力結構、調(diào)配組織力量和實施分類應對(治理)等方式，化解結構性壓力與事務性壓力。這種內(nèi)部調(diào)控策略，雖有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權相對自主地應對上級黨政部門各種督察巡查、規(guī)范監(jiān)督與目標考核等，降低鎮(zhèn)域治理的政治與社會風險，但其意外后果是，會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構、制度與機制等不斷推向復雜化、精細化與碎片化，最終或?qū)⒃斐舌l(xiāng)鎮(zhèn)治理走向深度“內(nèi)卷化”困境[30]。

從當前鎮(zhèn)域治理看，這一趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。最為直觀的是該內(nèi)部化調(diào)控策略已超出治理事務范疇，成為一種創(chuàng)新取向被廣泛運用于基層治理實踐。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間增設的各種類型管理區(qū)、分中心和辦事處，政府內(nèi)部越發(fā)多樣的“專班”、領導小組和工作隊，以及制度機制層面層出不窮的包聯(lián)制、包干制與責任制創(chuàng)新等。而當基層治理創(chuàng)新主要囿于調(diào)節(jié)科層政府權力結構與組織形式、調(diào)配治理資源與控制治理流程等內(nèi)部化調(diào)控策略時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理最終也就陷入了高成本運作的“內(nèi)部化治理”或“治理內(nèi)部化”。即，通過對科層政府權力、組織與制度等的技術化、精細化和復雜化運作，推動公共治理目標的達成，嚴格意義上是一種“控制治理者的治理”。

五、結論與討論

本文對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構、邏輯與性質(zhì)的一般化概括，提出理解基層治理現(xiàn)代化背景下鎮(zhèn)域政治的理論分析框架。值得說明的是，從影響鎮(zhèn)域治理的擠壓結構看，文章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控主義治理邏輯與“調(diào)控型”政權屬性的概括，主要適用于基層治理現(xiàn)代化改革背景下的鎮(zhèn)域政治分析。在此之前，鎮(zhèn)域治理邏輯較少受到國家體制與制度的規(guī)制壓力影響，社會監(jiān)管壓力也較少面臨來自體制規(guī)制壓力的疊加，相應地，鎮(zhèn)域治理事務屬性與壓力也存在較大差異。而隨著基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的深入推進，一體化的政權建設、服務型的政府建設與福利化的社會建設，客觀上重塑了基層治理的結構生態(tài)和治理流程，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不得不采取調(diào)控主義策略，化解來自內(nèi)外結構與治理實踐中的壓力。然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應對結構性治理壓力的內(nèi)部調(diào)控策略，容易帶來基層權力、組織與制度等陷入“內(nèi)部化治理”或“治理內(nèi)部化”困境，并導致鎮(zhèn)域治理的“內(nèi)卷化”發(fā)展。

“治理內(nèi)部化”代表了當前鎮(zhèn)域政治發(fā)展的一種趨向，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面對體制壓力、社會壓力、資源壓力與治理事務壓力，又難以廣泛動員社會治理資源、運用非正式治理方式，而進行的理性選擇。這或許是前現(xiàn)代簡約治理向現(xiàn)代民主治理轉型的一種過渡形式，甚或是傳統(tǒng)半正式治理在體制內(nèi)的演化。但其客觀上影響了基層治理體制改革的方向，尤其是制度執(zhí)行的剛性化、鄉(xiāng)村之間行政層級的增加、編外用工規(guī)模的擴張、村級組織的行政化改革、村干部與社工人員的職業(yè)化發(fā)展等，已經(jīng)偏離了基層簡約治理的改革目標。所以，對于基層治理體制改革，重要的不是設計一系列嚴格的制度、再造一套治理流程、建設一支龐大的科層化隊伍，以實現(xiàn)組織內(nèi)部動員的有效，而是要通過制度設計給予基層政權一定的治理空間與財力保障，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權能夠有精力、有能力向外擴展治理資源、培育治理力量，建立符合鎮(zhèn)域治理現(xiàn)實的“權威的統(tǒng)合治理”秩序，真正推動基層協(xié)商共治格局的形成與基層治理的簡約化發(fā)展。這里的“權威的統(tǒng)合治理”秩序主要是指，基層黨組織和政府權威領導下，多元主體有序參與，分層分類處理基層公共事務的協(xié)商治理秩序。該治理秩序的主要特點在于：其一，強調(diào)政黨組織嵌入、政治吸納和政府體制安排下，黨政權威力量對社會正式、非正式組織和團體等的領導或引導；其二，突出各類社會組織和團體在基層治理中的代表性作用，發(fā)揮其對上參與咨詢、商議與建議等功能，對下(內(nèi))動員、管理與協(xié)調(diào)等作用；其三，突顯治理結構與行動的扁平化和正式化安排，是一種兼具制度化與簡約性的治理秩序。