“戰(zhàn)略指南針”勾勒歐盟共同防務(wù)新藍(lán)圖

徐若杰

3月22日，歐洲理事會(huì)通過(guò)了《歐盟未來(lái)十年安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》草案（A Strategic Compass for a stronger EU security and defence in the next decade，簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略指南針”），系統(tǒng)布局了未來(lái)十年歐盟共同防務(wù)政策的重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)施路徑，顯示了歐盟提升自身防衛(wèi)能力、尋求共同防務(wù)建設(shè)新突破的雄心。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利表示，“戰(zhàn)略指南針”是“行動(dòng)指南”，“為我們未來(lái)十年的安全和國(guó)防政策制定了雄心勃勃的前進(jìn)方向?！笨傮w看，這份文件內(nèi)容有些新意，但受多重因素掣肘，從政策文本到具體實(shí)踐困難重重，道阻且長(zhǎng)。

出臺(tái)“戰(zhàn)略指南針”文件是歐盟近年一直在努力的一項(xiàng)工作。早在2020年下半年德國(guó)擔(dān)任輪值主席國(guó)期間，該文件的起草計(jì)劃就已啟動(dòng)。由于需應(yīng)對(duì)不斷變化的國(guó)際形勢(shì)，歐盟對(duì)外行動(dòng)署遲至2021年11月15日才發(fā)布了官方版草案。此次發(fā)布的“戰(zhàn)略指南針”定稿，延續(xù)了草案中提出的“行動(dòng)、安全、投入和伙伴”宏觀框架。相比草案的籠統(tǒng)規(guī)定，文件對(duì)具體領(lǐng)域的優(yōu)先目標(biāo)進(jìn)行了明確設(shè)定，同時(shí)回應(yīng)了俄烏沖突所引發(fā)的若干安全新關(guān)切。

歐盟“戰(zhàn)略指南針”主要包括六方面內(nèi)容：一是要求成員國(guó)對(duì)面臨的“威脅”進(jìn)行一致評(píng)估;二是提升“共同安全與防衛(wèi)政策”（CSDP）的執(zhí)行效率與彈性，著重發(fā)展快速部署能力;三是提升應(yīng)對(duì)信息戰(zhàn)、混合戰(zhàn)等新型安全威脅的能力;四是增加成員國(guó)防務(wù)開(kāi)支，提升高科技武器、裝備的自主研發(fā)能力，推進(jìn)海陸空天網(wǎng)“五位一體”建設(shè);五是增強(qiáng)應(yīng)對(duì)能源和經(jīng)濟(jì)脅迫、網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化等風(fēng)險(xiǎn)的能力;六是堅(jiān)持多邊主義，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)、北約、歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟和東盟等組織的合作，進(jìn)一步鞏固與美國(guó)、挪威、加拿大等盟友伙伴的關(guān)系。

在草案基礎(chǔ)上，“戰(zhàn)略指南針”定稿細(xì)化了計(jì)劃的推進(jìn)步驟，明確規(guī)定了啟動(dòng)、推進(jìn)重要行動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)和具體方案。歐盟在草案中設(shè)定到2025年要建立一支5000人規(guī)模的快速反應(yīng)部隊(duì)，在定稿中則進(jìn)一步提出成員國(guó)在2022年要就具體作戰(zhàn)方案達(dá)成一致，快反部隊(duì)從2023年開(kāi)始定期實(shí)彈演習(xí)，以提高戰(zhàn)備狀態(tài)、增強(qiáng)“互操作性”和優(yōu)化指揮結(jié)構(gòu)，到2025年實(shí)現(xiàn)全面部署。

針對(duì)俄烏沖突導(dǎo)致的歐洲安全環(huán)境變化，“戰(zhàn)略指南針”定稿將防務(wù)建設(shè)立足點(diǎn)從“應(yīng)對(duì)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”切換到了“防御外部軍事進(jìn)攻威脅”。文件開(kāi)篇即指出，俄羅斯“侵烏”帶來(lái)的歐洲地緣政治變動(dòng)挑戰(zhàn)了歐盟捍衛(wèi)自身利益的能力。針對(duì)俄烏沖突帶來(lái)的“軍事安全威脅”，歐盟提出一些新的應(yīng)對(duì)措施，比如在緊急情況下可向六個(gè)中立的非北約歐盟成員國(guó)（奧地利、塞浦路斯、芬蘭、愛(ài)爾蘭、馬耳他、瑞典）提供協(xié)防。

根據(jù)防務(wù)建設(shè)需要，歐盟還對(duì)草案中的部分內(nèi)容進(jìn)行了修訂，明確將優(yōu)先發(fā)展尖端武器，更加注重進(jìn)攻和威懾能力，將共同軍事生產(chǎn)和研發(fā)聚焦在高端海軍平臺(tái)、未來(lái)空中作戰(zhàn)系統(tǒng)、天基能力和新型主戰(zhàn)坦克四個(gè)方面，同時(shí)淡化了草案中提到的海上巡邏能力和空中防御能力建設(shè)。

“戰(zhàn)略指南針”的發(fā)布既是歐盟追求“戰(zhàn)略自主”的關(guān)鍵一步，也是其受到俄烏沖突沖擊后做出的“應(yīng)激反應(yīng)”，同時(shí)體現(xiàn)了歐盟對(duì)修正現(xiàn)有歐洲安全架構(gòu)以及增加歐洲安全秩序塑造力和話語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)烈愿望。自2016年歐盟提出“戰(zhàn)略自主”概念以來(lái)，提升防務(wù)自主能力始終是歐盟內(nèi)部?jī)纱蟆邦^羊”法國(guó)和德國(guó)的重要關(guān)切?！皯?zhàn)略指南針”是2017年“永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）”框架性協(xié)議之后，歐盟在提升防務(wù)自主能力方面取得的最新成果。

2017年12月，歐盟批準(zhǔn)了成員國(guó)防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）協(xié)議。圖為歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人出席PESCO發(fā)布會(huì)時(shí)合影。

俄烏沖突沖擊了冷戰(zhàn)后形成的“美國(guó)牽頭，北約負(fù)責(zé)，歐洲國(guó)家協(xié)同”的歐安架構(gòu)。歐盟在沖突爆發(fā)前后難以對(duì)局勢(shì)產(chǎn)生決定性影響的現(xiàn)實(shí)窘境，使其深刻意識(shí)到坐享其成的“防務(wù)外包”難以確保自身安全和利益，需要提升歐盟危機(jī)管控能力，充實(shí)應(yīng)對(duì)安全威脅的政策工具箱。此外，俄烏沖突也暴露了歐洲安全秩序依然離不開(kāi)美國(guó)和北約的事實(shí)，勾起了歐盟長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)美國(guó)力量一旦撤離、歐洲安全將走向失序的擔(dān)憂，激發(fā)了其通過(guò)積極有為提升自身歐安話語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)烈意愿。

另外，俄烏沖突使各成員國(guó)、尤其是中東歐國(guó)家深感安全壓力，由此產(chǎn)生的焦慮和恐懼情緒使歐盟短期內(nèi)在防務(wù)一體化議題上展現(xiàn)出空前團(tuán)結(jié)，降低了部分成員國(guó)在共同防務(wù)建設(shè)方面的抵觸力度，減少了以往決策過(guò)程中拉低效率的冗長(zhǎng)討價(jià)還價(jià)。通過(guò)提升歐盟共同防務(wù)能力緩解自身安全威脅，成了各成員國(guó)的普遍共識(shí)。

“戰(zhàn)略指南針”作為歐盟版的“國(guó)防白皮書(shū)”，雖然為歐盟防務(wù)建設(shè)勾畫(huà)了藍(lán)圖，但要實(shí)現(xiàn)“美好愿景”，歐盟還要付出極艱辛的努力。

在防務(wù)自主與依靠美國(guó)、北約之間做好平衡，是歐盟啟動(dòng)共同防務(wù)建設(shè)始終無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題。俄烏沖突再次證明了歐盟應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅能力的不足，事實(shí)上增加了歐洲國(guó)家對(duì)北約的依賴。對(duì)沖突的介入和未來(lái)地區(qū)秩序的重建也給北約帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)會(huì)。提升共同防務(wù)能力是否意味著擺脫部分北約框架、如何處理與北約的防務(wù)責(zé)任分擔(dān)及功能重疊等問(wèn)題將限制歐盟共同防務(wù)建設(shè)的推進(jìn)。

歐盟內(nèi)部也存在影響具體政策落實(shí)的障礙。由于歐盟在政治、軍事領(lǐng)域的一體化程度很低，成員國(guó)之間對(duì)于以歐盟還是北約為主軸建立歐洲安全架構(gòu)、防務(wù)分擔(dān)份額等問(wèn)題長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議，這導(dǎo)致共同防務(wù)建設(shè)始終蹣跚前行，短期內(nèi)難以建立起可高效運(yùn)轉(zhuǎn)且具備足夠能力的共同防務(wù)體系。一旦俄烏沖突激發(fā)的“應(yīng)激性團(tuán)結(jié)”消退，利益爭(zhēng)吵將再次浮出水面。

近年，歐盟一直在努力打破區(qū)域組織的外殼，希冀成為全球地緣政治、經(jīng)濟(jì)博弈的“大玩家”，為此相繼啟動(dòng)了“印太戰(zhàn)略”“全球門(mén)戶”等宏大工程。隨著戰(zhàn)略視野與目標(biāo)的擴(kuò)大，歐盟的戰(zhàn)略資源投入方向顯然過(guò)于分散了。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受疫情和俄烏沖突等因素影響陷入低迷背景下，歐盟能否按照“戰(zhàn)略指南針”勾勒的既定方案，將防務(wù)一體化和能力提升置于優(yōu)先位置，持續(xù)投入高昂的建設(shè)成本，尚需跟蹤觀察。