民間規(guī)則嵌入農村環(huán)境治理實踐
——以華北橋頭村為例

董越墨

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

農村環(huán)境治理是中國環(huán)境治理的重要部分。2013 年以后，中國農村環(huán)境治理進入總體深化時期［1］?！度珖r村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》中強調農村環(huán)境治理要突出重點、因地制宜?！秶鴦赵恨k公廳關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》中強調“保障農民決策權、參與權和監(jiān)督權”［2］。綜合來看，農村環(huán)境治理經歷了從政府動員到多元主體參與［3］、從碎片化治理到綜合性環(huán)保工程建設［1］、從環(huán)境治理城鄉(xiāng)二元分割到一體化發(fā)展［4］，環(huán)境治理績效從局部改善、整體惡化轉為總體向好、局部惡化的政策與實踐演變［5］。但從農村環(huán)境治理的實踐效果而言，仍與頂層設計中的受重視程度不成正比。

基于這一現實，學術界關于農村環(huán)境治理失靈的討論眾多。在宏觀分析視角下，社會結構性矛盾、參與主體利益訴求差異化等共同作用導致農村環(huán)境治理成果不顯著。張慧鵬［6］認為，大國小農的結構性矛盾最終導致市場與政府在農村環(huán)境治理過程中雙雙失效。也有研究認為政府、企業(yè)、村民和環(huán)保組織等不同參與主體的利益訴求不同、價值導向相異，最終導致了農村環(huán)境治理困境［7］。此外，農村環(huán)境治理失靈體現在公眾對治理政策的“不買單”行為，本意是為改善農村衛(wèi)生條件的治理政策，卻難以與當地現實情境相適應，反而造成村民生活不便、政府信譽流失的惡劣結果。從生活環(huán)境主義視角出發(fā)，農村環(huán)境問題產生于村民日常生活，忽略村民主體的環(huán)境治理實踐容易引起村民的非對抗不合作式抵觸情緒。還有學者認為，以往由政府推進的村居環(huán)境治理實踐有較強的績效考評目的，村民日常生活需求被忽略甚至被剝奪，造成村民的對抗與漠然［8］。

此外，學術界在外部性視角下討論了化解失靈困境的有效方式。從治理方式出發(fā)，李寧等［9］分析了協(xié)商民主與農村環(huán)境治理現代化的內在契合性，提出協(xié)商民主能為農村環(huán)境治理提供社會秩序與制度保障，并能調和多利益主體間的關系。從政府行為過程出發(fā)，陳濤等［10］認為基于常規(guī)治理失衡而推進的專項化治理容易陷入國家、社會與市場不匹配所帶來的治理困境之中，提出既解決環(huán)境問題又做好民生服務的系統(tǒng)化治理才是農村環(huán)境治理的最終目的。需要注意的是，從原因分析到對策研究，學者們大多站在政府行為、政策制定的分析視角下研究環(huán)境治理失靈，該分析角度致使環(huán)境治理研究出現強調村民主體卻又忽視村民主體視角的研究悖論，村民社會的內在張力難以挖掘。在長期封閉性較強的共同生活過程中，農村社會形成了傳統(tǒng)意義的村規(guī)民約，是規(guī)范村民行為、穩(wěn)定村民社會的內在規(guī)則，成為農村社會內在張力的結構支撐。因此，當村民主體在環(huán)境治理中的作用愈發(fā)凸顯時，農村內生行為規(guī)則也應在村居環(huán)境治理中發(fā)揮有效性。

民間規(guī)則是特定群體在長期社會實踐中所形成的人際交往和個體行為的非官方規(guī)則。該規(guī)則產生于社會實踐過程中，與個體情感、生活所需等有較高內在契合度。因此，相比于理性思辨卻懸浮于個體生活外的官方規(guī)則，個體對民間規(guī)則的認同度較高。翟學偉［11］提出，相較于西方社會，中國人的人際交往具有較強黏性，更傾向于以“情”來維系長期穩(wěn)定關系，進而衍生出“以情講理”的情理關系。在中國傳統(tǒng)的情理社會中，人情面子規(guī)范對重塑社會秩序、維持基層社會穩(wěn)定發(fā)揮基礎性作用。在傳統(tǒng)性留存較多的農村社會中，人情面子也成為規(guī)范個體行為的重要民間規(guī)則。因此，面對環(huán)境治理事宜，在人情黏性較強的農村社會，民間規(guī)則或可成為破解環(huán)境治理失靈的切入點。

位于河北省保定市的橋頭村，沿“華北明珠”白洋淀的主要水源地而建，常住居民3 870 人，全村現有耕地約278 hm2，以紡織業(yè)為支柱產業(yè)。如圖1 所示，作為典型的北方平原村莊，村內住房相對聚集，農田主要分布于村莊外圍，農田與民房的空間區(qū)隔、家庭紡織工廠密集、公共環(huán)保設施匱乏成為村內環(huán)境衛(wèi)生狀態(tài)糟糕的根源所在。因區(qū)位特殊性，該村成為鎮(zhèn)域內較早開展村居環(huán)境治理的村莊，治理初期，面對突如其來的各項廢棄物處理強制性要求，村民表現出表面接受、私下違規(guī)的抵觸行為；治理后期，村委利用人情面子的民間規(guī)則，使治理要求融入村莊內部情境，村民逐漸接受并踐行治理規(guī)定。從外部性視角分析，提高治理行為被接受度，增強村民主體意識的制度性策略，容易造成本土性智慧被湮沒的后果。而基于長期互動，農村社會成為民間規(guī)則集聚地，也因此獲得了較大的社會治理彈性空間，確保基層政策的有效實施。因而，農村環(huán)境治理問題的探討不僅應分析界定政策理性，也應解剖民間規(guī)則發(fā)揮作用的內部機理。

圖1 橋頭村內部布局

本研究嘗試對華北橋頭村的村居環(huán)境治理實踐進行過程性分析，以村民視角、基于農村內生性互動規(guī)則，梳理該村化解環(huán)境治理矛盾的行為機制，以期為現有的對策化分析提供參考。

1 環(huán)境治理的實踐演進

1.1 治理失靈：村民拒絕與治理復雜的雙重挑戰(zhàn)

橋頭村環(huán)境治理失靈的原因在于，治理規(guī)則違背了以往垃圾處理習慣，且規(guī)則中多“嚴禁”“罰款”字眼，造成村民心理不適。2017 年底，縣政府下達村容村貌治理文件，縣域內村居環(huán)境治理拉開序幕，村民處理生活廢棄物的慣常行為被視為違規(guī)?；谡撸逦罄匆?guī)定投入垃圾桶，禁止亂堆亂放；生活廢水集中處理，工業(yè)廢水處理后循環(huán)利用，禁止隨意傾倒；養(yǎng)殖廢棄物定點堆肥或集中處理。

治理規(guī)則與原有生活方式的沖突及其內在缺陷，使村民對新規(guī)定產生抵觸情緒。首先，村內環(huán)境治理政策中“垃圾禁止亂倒、統(tǒng)一入桶”的要求使村民生活不便，公共垃圾桶數量有限、垃圾外溢、異味較大，村民對此多有不滿，一些村民以私下亂倒廢棄物的方式對抗垃圾處理規(guī)則。其次，生活廢水集中處理的相關要求遭到村民表面應承卻拒不執(zhí)行。在村治考核壓力下，籌備建設納污管道期間村委需保證廢水收集成效，為此，各戶自建滲水井（農村地區(qū)的生活廢水處理設施）成為當時影響較小的折中辦法。在建井經濟損失與建井后生態(tài)合理性的利益權衡之下，村民選擇“非暴力不合作”，即礙于面子村民既不想因建井與村委發(fā)生沖突，也拒絕自掏腰包建井。再次，養(yǎng)殖廢棄物處理要求也很難受到村民支持。橋頭村多自產自銷式家庭養(yǎng)殖場，規(guī)模小、分布散、規(guī)范難。一方面，村民認為農村家庭養(yǎng)殖天經地義，并未產生污染；另一方面，養(yǎng)殖戶條件有限，難以踐行治理要求。在村民不認同整改觀念、不具備整改條件、拒絕態(tài)度堅決的前提下，養(yǎng)殖廢棄物治理工作難以推進。

相較而言，橋頭村工業(yè)廢水治理更為復雜。村內較多家庭作坊式紡織工廠為小微印染工廠提供生存基礎，但生產技術迭代緩慢造成工業(yè)廢水治理難的窘境。需要注意的是，此類工廠擁有者均為本村村民，其歷經多年經營積累了豐富的人際關系網絡，在村莊公共事務管理中具有一定發(fā)言權。同時，工廠關停后損失賠償方案尚未成型，貿然勒令停工不利于村莊穩(wěn)定和諧發(fā)展，村委不便直接與工廠所有者對抗。因而，工業(yè)廢水治理行動長時間停留于政策解讀層面。

整體而言，村居環(huán)境治理初期橋頭村陷入政策執(zhí)行難的僵局，具體表現為村民對治理規(guī)則的認同度有限，難以推動規(guī)則踐行?；诤暧^社會背景，杜焱強等［12］認為農村環(huán)境治理中村民集體不作為的深層原因在于科層體制與農村社會轉型現實下，村莊非正式約束機制失范，村民被邊緣化、村莊歸屬感降低，面對環(huán)境治理類公共事務時，村民單向利己行為增加，加劇治理政策失靈。而橋頭村微觀實踐表明，治理規(guī)則與村莊內部的相融困境也是造成治理僵局的重要原因。一方面，就治理措施推行方式而言，突如其來的治理規(guī)則以及“禁止”“罰款”等懲罰性字眼與村莊中“人情面子”的民間規(guī)則相悖，且現存的互動經驗使村民認為村委不會因違規(guī)行為而對村民施以懲罰，因此村民難以接受環(huán)境治理規(guī)則，衍生出私下違規(guī)行為與抵觸態(tài)度。另一方面，村民對該村環(huán)境治理規(guī)則的合理性存疑，由于村委在制定治理規(guī)則時以基層政府文件為基礎，忽略了村民生活便利性與現有的經濟技術條件，使村民對環(huán)境治理滋生不滿情緒。村民的不滿態(tài)度呈現了村居環(huán)境治理中的不和諧景象，該景象的長期存在逐漸侵蝕基層社會中的信任關系，對其他村莊治理事項產生負面影響，為惡性社會事件埋下社會隱患。

1.2 失靈矯治：民間規(guī)則上場

當外部規(guī)范在村內難以奏效時，橋頭村選擇利用內部“人情面子”的民間規(guī)則矯正環(huán)境治理規(guī)則失效。村委基于政府意志所制定的環(huán)境治理規(guī)則具有強制性、非本土化特點，難以滲透至村民生活，激發(fā)了村民的抵觸情緒?；诖?，考慮到村民怕丟面子的現實，村委嘗試依靠“人情面子”規(guī)則協(xié)助村民認同環(huán)境治理規(guī)則。

首先，“新媒體”“村播音”“組會議”多樣化宣傳方式讓村民在潛移默化間了解治理規(guī)則。為使效果更佳，村委采取微信群推送、村廣播中心定時循環(huán)播放、村民代表開會傳達、上門宣傳等線上線下結合的多種宣傳方式，使村民在日常生活中頻繁接觸相關政策，緩解村民的抵觸情緒。其次，利用民間規(guī)則的懲戒方式增加村民的違規(guī)成本。在懲罰性字眼的威懾性不足以糾正村民行為時，村委安排專人不定時開展村內巡視，抓違規(guī)典型，輕者善意提醒，屢教不改者則直接上門勸導。抓典型的做法對村民違規(guī)行為施以面子壓力，無論被提醒或被上門勸導，均可為村民帶來“無公德心”的丟臉體驗，因此，為了不被“當面教育”，村民選擇盡量遵守規(guī)則。最后，村委以柔性措施增加治理的彈性空間。由于一味強壓容易激化矛盾，考慮到初期治理規(guī)則確實存在合理性缺陷，村委選擇接受養(yǎng)殖戶協(xié)商并協(xié)助印染工廠尋找閉廠后退路，成為輔助治理規(guī)則實行的柔性措施。同意協(xié)商與伸出援手的柔性舉措是村委“賣人情”行為的具象呈現，而其背后隱含的是村民未來可在其他事件中獲取利益回報。這一延遲性滿足的人情往來，使養(yǎng)殖戶選擇放棄便利性、定點填埋養(yǎng)殖廢棄物，工廠老板選擇增加辦廠環(huán)保投入或搬進工業(yè)園區(qū)或自發(fā)關停工廠，以此作為對村委讓步的回應。

橋頭村環(huán)境治理規(guī)則推進過程中，村委利用民間規(guī)則矯正村民對環(huán)境治理規(guī)則的排斥心理。治理規(guī)則不講“人情面子”、與生活日常錯位、與私人利益相悖等因素是造成該規(guī)則難以獲得村民認同的關鍵。在環(huán)保高壓態(tài)勢下，保證環(huán)境治理規(guī)則長期有序運行是村治目標之一，村委選擇以民間規(guī)則嵌入環(huán)境治理。在長期宣傳與觀念滲透下，“環(huán)保”融入“社會公德”，抓典型對村民施以“丟面子”壓力，環(huán)境治理規(guī)則從環(huán)保行為規(guī)范上升為個人道德標準之一，村民逐漸形成“遵守規(guī)定即有公德心、違規(guī)就是不道德就是丟人”的行為準則。當環(huán)境治理規(guī)則成為村民行為準則后，加之熟人社會關系網的信息傳遞作用，村內社會監(jiān)督網絡成型，以確保規(guī)則長期有效。最后，村委以人情付給村民延遲性利益，利用環(huán)境治理維系村莊長久性穩(wěn)定。傳統(tǒng)社會中的關系信任，在現代化交往中形成了以情感、共同價值觀念為基礎的人際信任，這一普遍性信任機制確保延遲性利益滿足得以發(fā)揮效用?？傊?，村委感知村民對新規(guī)定的消極心態(tài)后，選擇以村莊民間規(guī)則滲透治理規(guī)則，達到村民接受并實踐治理規(guī)則的目標，同時利用民間規(guī)則建立社會監(jiān)督機制，為環(huán)境治理成果長期有效提供了社會化支持。

2 規(guī)則認同：民間規(guī)則嵌入機制分析

增強村民對治理規(guī)則的認同感，在于將應然化的治理規(guī)則融入實然性的村莊生活。村民對環(huán)境治理規(guī)則認同感不高主要在于：①規(guī)則內容來源于政策文件，缺乏社會實踐基礎；②規(guī)則內含的環(huán)境行為矯正方式過于法理化，與“以情講理”的民間規(guī)則不協(xié)調，招致村民抵觸。因此，自上而下推行的環(huán)境治理規(guī)則在內容及實踐方式上與農村實踐脫軌，進而造成治理規(guī)則被村民排斥的后果。民間規(guī)則扎根于農村社會長期實踐經驗，并在村民行為選擇中發(fā)揮重要作用。實現治理規(guī)則與民間規(guī)則的嵌套將成為提高治理規(guī)則被認同度的有效方式之一。

實踐表明，以民間規(guī)則為催化劑，能夠實現村民認同且實踐治理規(guī)則的目標。其中，人情面子作為村莊內維系人際交往、社會道德的基礎性規(guī)則，兼具懲罰與監(jiān)督功能，又深入滲透至村莊生產生活各方面，這一規(guī)則合理嵌入至村居環(huán)境治理過程中（圖2），將有助于農村環(huán)境治理有序推進，具體過程如下。

圖2 民間規(guī)則嵌入機制

首先，意識動員帶動治理踐行。村民對環(huán)境治理合法性的不理解是造成村居環(huán)境治理失靈的觀念力量。不清楚治理規(guī)則產生原理與政策背景，導致村民不理解甚至不接受規(guī)則。而立體化宣傳在思想建設層面為環(huán)境治理新規(guī)滲透村民生活進行鋪墊，也為后期抓典型、做協(xié)商營造相應的社會氛圍。

其次，違規(guī)成本上升，倒逼村民培養(yǎng)受規(guī)行為。于村民而言，治理規(guī)則中“罰款”等字眼不講情面，且威懾力不足以使村民遵守環(huán)境治理規(guī)則，難以遏制村民的違規(guī)行為。前期宣傳使村民充分了解治理規(guī)則的內容及重要性，而違規(guī)后被“抓典型”則無異于在大庭廣眾之下使違規(guī)者“丟面子”，進而影響個人的社會權威。此過程中，治理規(guī)則與民間規(guī)則產生關聯后，違規(guī)逐漸等同于無公德被視為丟面子行為，其結果是違規(guī)成本增加且需付出切實代價，有利于倒逼村民減少違規(guī)行為。

之后，以協(xié)商表達“人情讓步”，呈現環(huán)境治理中的延遲性利益滿足，提高治理規(guī)則的被認同度。延遲性滿足是指個體為獲得更有價值的獎勵，愿意適當改變現有即時性滿足的行為傾向。當宣傳、抓典型充分表現環(huán)保緊迫性時，村委以同意協(xié)商表現人情讓步，在人情面子規(guī)則的作用下，繼續(xù)反對治理規(guī)則被視為不道德。面對村委的人情讓步，村民選擇讓渡部分利益以還村委人情，這種看似互相退讓的行為，實則實現了雙方的互利共贏。對村委而言，在可控范圍內接受村民協(xié)商意見，有助于實現完成治理任務與提高被認可度的雙贏局面。對村民而言，本著“來而不往非禮也”的人情交往原則，現階段與村委發(fā)生“給與還”的閉環(huán)式人情往來，既增加了村民與村委的情感關聯，也意味著未來村民有收到村委還人情的可能。在利益至上視角下，當前的人情交換中村民雖利益受損，但長遠來看，村民掌握著未來討要村委人情的“機會牌”，延遲性滿足發(fā)揮作用。

最后，培育社會性監(jiān)督，維系治理規(guī)則長期有效。村民思想上了解并接受治理規(guī)則后，違規(guī)所隱含的不僅是“當面被訓斥”的丟面子，而且是個人無公德心的集中表現。熟人社會中，基于人情面子規(guī)則形成了以道德與行為能力水平為基礎的動態(tài)面子等級秩序，為獲得更高面子地位，該秩序下衍生出社會監(jiān)督網絡。當新規(guī)被視為道德準則之一后，即成為影響面子秩序的重要部分，融入原有的社會監(jiān)督網。為保持面子地位不受損，村民逐漸摒棄違規(guī)并將治理規(guī)則滲透至生活層面。

3 結語

農村本土性民間規(guī)則為環(huán)境治理提供了更廣闊的彈性治理空間。在村居環(huán)境治理中，民間規(guī)則既是規(guī)范村民行為的基礎性工具，又是矯治治理失靈的關鍵性手段。治理方式與村莊民間規(guī)則存在隔閡，引發(fā)村民對治理方式的不理解、不接受、不踐行。而“多維宣傳-抓典型-協(xié)商讓步-讓渡監(jiān)督權”將民間規(guī)則融入治理實踐，打破治理方式與村莊的隔閡，幫助外來治理規(guī)則化生為內在民間規(guī)則的有機組成部分，并逐漸滲透至村莊日常生活，規(guī)范村民的環(huán)保行為。民間規(guī)則嵌入村居環(huán)境治理，呈現了基層治理本土化過程，但需要注意的是，民間規(guī)則作為一種非正式規(guī)則，只有在治理不涉及村民生存利益時才能發(fā)揮顯著效果，當治理內容涉及村民核心利益時，人情面子規(guī)則類民間規(guī)則仍舊讓步于利益權衡。