整體性治理視域下中國水資源治理體系現(xiàn)代化路徑探析
——以新加坡水資源管理模式為例

姚家明

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

黨的十九大報(bào)告指出，要加快生態(tài)文明的建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展道路，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。水資源的管理和健康發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)中極為重要的一環(huán)。近年來，中國在水資源保護(hù)、控制污水排放等方面取得了長足的進(jìn)步，但是在水資源管理中還存在不夠精細(xì)化、技術(shù)研發(fā)投入較少、公眾教育不夠普及等方面的問題。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019 年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，當(dāng)前中國水環(huán)境整體形勢不容樂觀，相較于大氣污染而言，水污染形勢更為嚴(yán)峻緊迫［1］。主要是近年來快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化給生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境造成了很大的壓力。同時(shí)，由于環(huán)保和治理意識的缺乏，導(dǎo)致湖泊濕地生態(tài)功能退化、水污染加劇，資源日趨收縮，制約著中國經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展。因此，加強(qiáng)對水資源的科學(xué)管理和合理利用，是國家面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

本研究在整體性治理視域下將新加坡的水資源管理模式作為研究對象，系統(tǒng)梳理新加坡的水資源現(xiàn)狀、管理模式的特征，總結(jié)新加坡在總體規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理理念和宣傳教育等方面的管理經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上對中國的水資源治理主體建設(shè)、制度改進(jìn)、資源分配和宣傳教育等方面提出建議，以期提高水資源的利用效率，加快向人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

1 整體性治理理論及其在中國水資源治理體系中的適用性分析

1.1 整體性治理理論

整體性治理的概念最早由安德魯·鄧西爾于1990 年提出，佩里·?？怂褂?002 年完成了整體性治理的理論體系建構(gòu)，其旨在解決政府管理的碎片化問題，強(qiáng)調(diào)政府、私人與第三方組織應(yīng)開展聯(lián)合，相互強(qiáng)化政策執(zhí)行手段，其中協(xié)調(diào)與整合是關(guān)鍵，以此達(dá)到共同體目標(biāo)的治理行動［2］。趙新峰［3］認(rèn)為整體性治理是產(chǎn)生于后公共管理時(shí)代的一種新型治理范式，主要解決各級政府之間和政府與社會組織之間的過度競爭與合作失靈等問題。韓瑞波［4］指出整體性治理基于對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理學(xué)的批判，是行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)移。由此可以看出，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)著力向整體性合作的方向推動發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)過去各部門缺少協(xié)同合作、各自為政的分割局面，進(jìn)而建設(shè)具備整體治理能力的新型政府。

1.2 整體性治理理論與中國水資源治理體系的契合性分析

整體性治理理論作為一個(gè)理論范式和實(shí)踐模式起源于英國，而這一范式是否適用于中國的國情，雖有不少學(xué)者表示懷疑，但這一理論概括和總結(jié)出來的基本原理和價(jià)值對政府提升治理水平的改進(jìn)具有普遍的適用性。中國地方政府管理中同樣存在公共服務(wù)碎片化問題，而這正是整體性治理所要解決的問題。廖業(yè)揚(yáng)等［5］認(rèn)為自從整體治理范式引入中國后，該理論范式早已被運(yùn)用于政府治理創(chuàng)新實(shí)踐之中。

1.2.1 契合了創(chuàng)新中國水資源治理理念與價(jià)值觀的需要 長期以來，中國以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的治理體系和壓力型體制導(dǎo)致水資源治理理念與價(jià)值觀上的變異和偏差，突出表現(xiàn)為“GDP 增長主義”，進(jìn)而損害了各級政府治理水資源的理念與價(jià)值觀的合理性。而以協(xié)調(diào)與整合為核心的整體性治理理論能夠重新平衡過于強(qiáng)調(diào)效率或過分強(qiáng)調(diào)公平的價(jià)值觀念。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史性任務(wù)和時(shí)代大背景下，需要從現(xiàn)代化建設(shè)、國家治理、社會治理、政府治理協(xié)調(diào)發(fā)展的整體框架內(nèi)加以運(yùn)思和謀劃，更清楚地看到問題的根源所在，運(yùn)用整體性治理觀破解當(dāng)前水資源治理中存在的諸多問題與困境，進(jìn)而探索出更為合理和有效的治理方式。

1.2.2 契合了解決中國水資源治理體系碎片化問題的需要 目前中國水資源治理體系存在較嚴(yán)重的部門主義、公共組織責(zé)任和服務(wù)碎片化問題，導(dǎo)致治理整體功能的弱化。此外，中國水資源治理體系中還同樣存在與其他治理體系相同的體制碎片化、權(quán)威碎片化、政府職能碎片化等現(xiàn)象，包括治理政策的碎片化、治理資源和治理責(zé)任的碎片化等問題。因此，在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上，有必要運(yùn)用整體性治理策略來整合優(yōu)化治理層級結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，整合優(yōu)化治理機(jī)制、治理資源和治理過程，協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者的關(guān)系，協(xié)同各治理主體對公共問題實(shí)施合作共治，突破之前治理主體過于單一、各自為政、合力不足、效果欠佳的局面。

2 新加坡的水資源管理

2.1 新加坡的水資源

新加坡共和國（以下簡稱新加坡）位于馬來半島南端，面積約 700 km2，人口約為 500 萬人，2019 年人均GDP 排名世界第12 位。雖然新加坡四面環(huán)水，但實(shí)際上是一個(gè)極度缺水的國家，國內(nèi)河流稀少，最長的加冷河僅3 km 左右，人均淡水資源量僅有211 m3，位于世界倒數(shù)第2 位。盡管新加坡年均降水量約為2 400 mm，遠(yuǎn)高于世界平均水平1 050 mm，但是新加坡沒有縱深型的河流，也就少了天然的蓄水層，因此，新加坡只能被迫采取向馬來西亞購買水資源的方法。2 國于1961 年和1962 年簽署供水協(xié)議，馬來西亞承諾每日向新家坡提供153 萬m3的淡水資源，協(xié)議分別于2011 年和2061 年到期。從國家政治學(xué)角度來看，供水協(xié)議會在一定程度上影響新加坡的外交政策和國家利益。但是新加坡卻憑借“新生水技術(shù)”和世界前列的水務(wù)管理，成功實(shí)現(xiàn)了水資源自給自足，通過不斷提高水資源利用率實(shí)現(xiàn)了城市健康的水循環(huán)，并在2010 年宣布不再續(xù)約將于2011 年到期的“柔佛供水協(xié)議”［6］。

2.2 新加坡水資源管理模式的特征

2.2.1 統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu) 在2001 年以前，新家坡貿(mào)易與工業(yè)部（MTI）下的公共事業(yè)局（PUB）只負(fù)責(zé)飲用水供給，而新加坡環(huán)境與水源部（MEWR）負(fù)責(zé)污水排放及處理、水資源收集等相關(guān)事務(wù)，導(dǎo)致國家無法對水資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度管理。因此，2002 年新加坡進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，由公共事業(yè)局對國家水資源進(jìn)行全面管理，其職責(zé)范圍延伸到污水處理、洪水控制和廢水管理等方面，成為新加坡管理水資源最主要的機(jī)構(gòu)。如今，公共事業(yè)局下屬供水處、集水區(qū)、水道處及最優(yōu)采購部等12 個(gè)和水管理有關(guān)的業(yè)務(wù)部門和行政處、財(cái)務(wù)處、人事辦等5 個(gè)行政部門。

2.2.2 完善的法律法規(guī) 新加坡公共事業(yè)局頒布了相關(guān)法規(guī)來控制河道污染，確保各項(xiàng)工業(yè)活動不會污染水質(zhì)，影響供水。這些法規(guī)促進(jìn)了污水排放系統(tǒng)的合理營建和清潔改造，所有污水都被排放到公共污水收集和處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對污水的充分收集和再利用，無法利用的廢水將排向深海，不會影響水質(zhì)。污水排放條例（SDA）是由公共事業(yè)局頒布的、具有代表性的法規(guī)，專門對各種污水的排放制定不同的排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也對影響水質(zhì)的行為制定懲罰措施，其下屬5 個(gè)章程（表1）。新加坡任何一項(xiàng)涉水法規(guī)都不是由一個(gè)部門單獨(dú)實(shí)施，而是在協(xié)同治理的體制下分工協(xié)作，在“全政府管理”的模式下由幾個(gè)部門有效執(zhí)行水資源管理、污水控制、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)［7］。

表1 污水排放條例（SDA）相關(guān)章程

2.2.3 嚴(yán)格的監(jiān)督管理 公共事業(yè)局作為新家坡水資源管理的惟一機(jī)構(gòu)，需要嚴(yán)格的監(jiān)督管理。新家坡政府的監(jiān)督思路包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督2 種方式。公共事業(yè)局設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)處，由董事局領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)任何問題可直接向主席報(bào)告，并且內(nèi)部審計(jì)處被法律賦予較大的權(quán)力，獨(dú)立審計(jì)，不受其他部門利益影響，可以有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督［8］。而外部監(jiān)督的方式更加多樣，公共事業(yè)局的上級部門作為主管部門有監(jiān)督管理的職責(zé)，腐敗行為調(diào)查局可針對部門腐敗進(jìn)行調(diào)查，普通公眾如果發(fā)現(xiàn)公共事業(yè)局有違法違規(guī)行為，也可以依法向司法部門檢舉和訴訟。

2.2.4 先進(jìn)的創(chuàng)新技術(shù) 新加坡每年都會提高水資源管理的財(cái)政投入。在充足的資金保障下，新加坡公共事業(yè)局下的工業(yè)和技術(shù)合作處專門為水資源管理提供必要的技術(shù)支持，提高水資源的綜合利用率。總體來說，新加坡有3 項(xiàng)技術(shù)頗具特色，首先是內(nèi)部轉(zhuǎn)移技術(shù)，即修建管道讓水資源可以在集水區(qū)之間自由流動，打破集水區(qū)之間的壁壘，避免在僅個(gè)別水庫積滿后把多余的水排向大海，這項(xiàng)技術(shù)可以降低不明水資源流失量。其次是膜技術(shù)，其主要應(yīng)用于海水淡化、污水凈化處理等方面，比傳統(tǒng)的蒸餾技術(shù)成本更低，效果更好，并且可制成“新生水”，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于世界標(biāo)準(zhǔn)。最后是深隧道污水收集處理系統(tǒng)（簡稱為“DTTS”系統(tǒng)），該系統(tǒng)包括2 個(gè)大型深隧道、2 個(gè)污水回收廠和深海排水口、1 個(gè)污水管網(wǎng)。該系統(tǒng)的優(yōu)勢在于廉價(jià)高效，可以節(jié)約地上設(shè)施面積，在緩解用地緊張的基礎(chǔ)上提高污水的回收效率，無法回收得到的廢水將通過深海排水口排入新加坡海峽。2009 年“DTTS”系統(tǒng)被全球水務(wù)評獎(jiǎng)委員會評為“年度最佳水務(wù)工程”。

2.3 整體性治理視域下新加坡水資源管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)

2.3.1 形成完整的水供給體系 新加坡公共事業(yè)局于2007 年開始實(shí)施的供水規(guī)劃代表了新加坡淡水供應(yīng)的4 大來源，即本地雨洪水、馬來西亞外購水、新生水和淡化海水，4 大來源形成新加坡的淡水供給循環(huán)體系“水圈”，如圖1 所示。該規(guī)劃的主要目的是擺脫對馬來西亞水資源的需求，豐富水源的多元化，實(shí)現(xiàn)供水的自給自足。同時(shí)該規(guī)劃十分強(qiáng)調(diào)新生水的使用，隨著20 世紀(jì)90 年代新生水技術(shù)的提升，用水成本下降，2003 年新加坡2 家新生水廠正式開始運(yùn)作，目前增至5 家，可滿足新加坡40%的用水需求。由于新生水更具能源和經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)計(jì)2060年新生水將滿足新加坡55%的用水需求。

圖1 新加坡“水圈”供給體系

2.3.2 改造公共基礎(chǔ)設(shè)施 2006 年，新加坡公共事業(yè)局發(fā)布了由德國戴水道設(shè)計(jì)公司參與指定的“活力 Active、美觀Beautiful、清潔 Clean”ABC 水源計(jì)劃，該計(jì)劃的目標(biāo)是推行歐洲和美國的低影響開發(fā)理念（即LID 理念），通過100 個(gè)ABC 項(xiàng)目進(jìn)行城市雨水管理和防洪。全民共享水源計(jì)劃分為2 個(gè)階段，第一個(gè)階段是開發(fā)利用新加坡17 座蓄水池、32 條主要河道、7 000 km 排水渠道的娛樂功能，使這些也能代替城市公園的職能，在供居民娛樂消遣的同時(shí)兼顧排水、防洪、收集雨水。第二個(gè)階段是將凈化雨水的理念融入建筑設(shè)計(jì)中，通過雨水花園、生態(tài)水源凈化系統(tǒng)、生態(tài)凈化槽、人工濕地等設(shè)施減緩雨速［9］，降低洪澇災(zāi)害事件的發(fā)生，構(gòu)建獨(dú)特的城市生態(tài)系統(tǒng)，使蓄水池收集到的雨水更加清潔。較具代表性的項(xiàng)目有“碧山宏茂橋公園和加冷河修復(fù)項(xiàng)目”“義順邱德拔醫(yī)院改造項(xiàng)目”和“濱海灣花園改造項(xiàng)目”。

2.3.3 重視家庭節(jié)水計(jì)劃 為了保證水資源能夠得到充分開發(fā)，新加坡從1983 年開始在公用洗手間內(nèi)安裝延時(shí)自關(guān)水龍頭、水流調(diào)節(jié)器及減壓閥等節(jié)水設(shè)施［10］。公共事業(yè)局還于2003 年以家庭為對象推出“省水之家計(jì)劃”，該計(jì)劃成本較低，還能起到較好的公眾教育作用，主要做法是通過社區(qū)等基層組織向社區(qū)家庭免費(fèi)提供節(jié)水環(huán)、省水袋和節(jié)水指南等，其中，節(jié)水環(huán)可以安裝在水龍頭和淋浴器里，省水袋可以安裝在馬桶水箱里。在該計(jì)劃實(shí)施當(dāng)年就覆蓋了30 個(gè)社區(qū)的家庭，發(fā)放了超過30 萬件的節(jié)水設(shè)施，在節(jié)水同時(shí)促進(jìn)了公眾節(jié)水觀念的形成。

值得注意的是，新加坡還通過梯價(jià)水費(fèi)來遏制水資源的浪費(fèi)，以達(dá)到節(jié)水的目的。一般來說，新加坡的水費(fèi)由水價(jià)、耗水稅、污水處理費(fèi)3 部分構(gòu)成。新加坡最近一次修改水費(fèi)是在2017 年，家庭和工業(yè)用水的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如表2、表3 所示，政府對經(jīng)濟(jì)困難家庭實(shí)行補(bǔ)貼，以最低水價(jià)進(jìn)行收費(fèi)。同時(shí)，政府面對企業(yè)推行3 個(gè)節(jié)水補(bǔ)助計(jì)劃，分別是節(jié)水項(xiàng)目投資補(bǔ)貼計(jì)劃（IAS）、單位資源生產(chǎn)率計(jì)劃（RPS）和單位資源生產(chǎn)率研究計(jì)劃（RPFS），讓企業(yè)能夠形成良好的節(jié)水習(xí)慣，并重視節(jié)水技術(shù)的研發(fā)。

表2 新加坡家庭水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

表3 新加坡工業(yè)用水水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

新家坡的水資源管理模式首先從政治層面確定了水資源的重要性，有助于政府和民眾統(tǒng)一意識，了解保護(hù)水資源的重要性，也為之后的水資源管理規(guī)劃改革奠定了民意基礎(chǔ)。接著新家坡開始改革政府機(jī)構(gòu)，將公共事業(yè)局設(shè)為惟一的水資源管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了供水、排水、節(jié)水的統(tǒng)一管理，有效節(jié)約了公共資源。最后，新家坡貫徹“海綿城市”的理念，對城市的公共場所和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，既能休閑娛樂也能做到蓄水防洪。此外，新家坡還注重節(jié)水技術(shù)和再生水技術(shù)的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)了水資源的再生利用，污水處理率達(dá)100%，最大程度地減少了水資源的污染。

3 整體性治理視閾下中國水資源治理體系現(xiàn)代化路徑構(gòu)建

3.1 打造整體性治理主體共同體

新加坡能逐步實(shí)現(xiàn)水源獨(dú)立，其一大優(yōu)勢就是全國的水資源管理部門只有一個(gè)，即公共事業(yè)局。公共事業(yè)局既能對水資源精細(xì)化管理，也能很好地推動節(jié)水計(jì)劃和技術(shù)研發(fā)。中國深圳市于1999 年成立全國第一個(gè)水務(wù)局，全國也逐漸實(shí)現(xiàn)水務(wù)的統(tǒng)一管理［11］，但是中國還未建立起治水的整體性架構(gòu)，行政層面的“多頭治水”仍需改革。因此，要逐步消除地方保護(hù)主義，建立統(tǒng)一的綜合管理部門，緩解地方之間的利益沖突，從規(guī)劃層面降低水資源政策的制定與實(shí)施成本，促進(jìn)各地水務(wù)局的交流與合作，探尋水資源政策的互相配合，實(shí)現(xiàn)長三角水資源的協(xié)同管理［12］。此外，還應(yīng)積極引入市場資源，讓更多擁有先進(jìn)管理理念和技術(shù)的企業(yè)融入到城市公共設(shè)施和水務(wù)管理的改造和建設(shè)中，提高水資源的利用率，制定更加專業(yè)的水管理標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，進(jìn)一步完善水資源管理體系，促進(jìn)水資源管理現(xiàn)代化。

3.2 建立整體性治理制度共同體

新加坡為保證水資源管理政策的順利實(shí)施，制定了完善的法律法規(guī)，并通過建立制度形成了外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的方式，杜絕了腐敗行為。因此，中國各城市應(yīng)在法律層面上健全相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)條例、許可制度等；并及時(shí)舉行聽證會，吸收公眾的意見，向公眾提供切實(shí)有效的監(jiān)督途徑，保證相關(guān)政策法律的實(shí)施。推進(jìn)自上而下的引導(dǎo)和自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的閉環(huán)政策體系，規(guī)范城市水管理工作［13］。同時(shí)，要將水資源管理的地域差異性、各主體之間的利益沖突、政策實(shí)施難度等問題納入統(tǒng)一的框架中進(jìn)行整體性分析，為實(shí)現(xiàn)水資源管理的現(xiàn)代化和制定具體的政策指明路徑。

3.3 打造整體性治理技術(shù)共同體

新加坡由于水資源開發(fā)利用技術(shù)的不斷創(chuàng)新、水處理成本、再利用成本逐年降低，使得水務(wù)企業(yè)收支基本平衡。但是中國的水務(wù)行業(yè)則以虧損為主，2017 年的水務(wù)行業(yè)虧損比例達(dá)20.78%，虧損總額達(dá)57.8 億元，增加了節(jié)水政策的推行阻力。因此，中國各級政府應(yīng)貫徹管理現(xiàn)代化的理念，不斷研發(fā)或引進(jìn)水處理技術(shù)，降低水資源管理成本。同時(shí)，還可以創(chuàng)新大數(shù)據(jù)智慧運(yùn)行模式，建立智慧水管理平臺，吸收政府、企業(yè)、公眾等參與主體，及時(shí)公布相關(guān)政策、企業(yè)資質(zhì)、水質(zhì)監(jiān)測、污水處理的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，形成每個(gè)城市獨(dú)特的水系統(tǒng)管理“名片”。

3.4 培育整體性治理理念共同體

新加坡公共事業(yè)局通過策劃吸引公眾的節(jié)水活動來加強(qiáng)公眾的節(jié)水教育，如2006 年通過“10L”挑戰(zhàn)將每人每天生活用水量降至10L；2008 年向占總用水量42%的企業(yè)組織推廣“10%挑戰(zhàn)”來節(jié)省運(yùn)營成本。因此，中國政府部門可以以社區(qū)、學(xué)校、政府、新媒體等平臺為基礎(chǔ)策劃全民參與的節(jié)水活動，并通過物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)讓公眾重視并形成節(jié)水觀念，讓公眾的節(jié)水觀念落實(shí)到行動中。

4 結(jié)語

水資源的管理水平直接影響著城市發(fā)展水平，也影響著城市居民的生活水平和幸福感。中國可借鑒新加坡的水資源管理經(jīng)驗(yàn)，改變多元共治的局面，嘗試建立水資源綜合管理部門，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)各地的利益矛盾；完善法律政策，在保證政策實(shí)施的同時(shí)提供外部監(jiān)督的途徑；重視技術(shù)研發(fā)，提高水資源利用率。最后將水資源管理的理念融入到整個(gè)城市建設(shè)中，提高水資源管理水平，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，加快生態(tài)文明的建設(shè)。