政府項目支出績效管理探析

張軼君

[摘要] ?2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》文件，拉開我國全面實施支出預(yù)算績效管理序幕，而其中項目支出績效管理則是重中之重。本文在總結(jié)分析幾年項目支出績效管理實踐的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前項目支出績效管理的難點提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞] ?項目支出;績效管理;績效評價;管理體系

[作者單位] ?河南省南陽市西峽縣財政局

長期以來，財政項目績效管理一直處于被忽視的地位。中央沒有統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)，地方?jīng)]有具體的管理辦法，績效管理理念淡薄，項目資金重投入、輕績效。為進(jìn)一步落實好中央過“緊日子”要求，提高財政資源配置效率和使用效益，全面實施預(yù)算績效管理，搭建科學(xué)、合理的項目支出績效評價管理體系尤為重要。

強(qiáng)化項目支出績效管理背景

——當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的必然要求。從財政部2019—2021年部門預(yù)算一般公共預(yù)算收入3年變化情況看，一般公共預(yù)算撥款收入2019年1537236萬元、2020年740199萬元、2021年686797萬元，收入持續(xù)下降。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，如何確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，首先預(yù)算安排至關(guān)重要。按照新修訂《預(yù)算法》及《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）文件精神，建立預(yù)算項目政策事前績效評估，對新出臺重大政策、項目立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實施方案可行性、項目預(yù)算的合理性等方面進(jìn)行客觀、公正的評估。從而提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立起全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。

——推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。這一點在財政政策上體現(xiàn)就是進(jìn)一步壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費支出。2022年，河南省預(yù)算一體化建設(shè)全面實施，規(guī)定所有預(yù)算支出項目要進(jìn)行事前績效評估。預(yù)算績效關(guān)口前移，目的就是要使預(yù)算安排更合理、資金使用更有效、體現(xiàn)政府全心全意為人民服務(wù)理念。

當(dāng)前項目支出績效管理難點

——怎樣規(guī)范設(shè)置項目績效目標(biāo)與指標(biāo)，以及選用恰當(dāng)?shù)目冃гu價方法?？h級預(yù)算部門因編制指數(shù)限制，項目績效實際操作者一般都為各單位財務(wù)人員，績效工作往往成為他們的附帶，加之自身對項目認(rèn)識程度不同、主觀隨意性，導(dǎo)致在績效指標(biāo)值的設(shè)定過程中，一方面將績效指標(biāo)與績效目標(biāo)混為一談，另一方面將績效目標(biāo)設(shè)定過于宏觀，無具體量化指標(biāo)，一級指標(biāo)、二級指標(biāo)設(shè)定單一、格式僵化?？冃繕?biāo)設(shè)定不當(dāng)，勢必影響績效評價方法的選擇，進(jìn)而嚴(yán)重影響績效評價質(zhì)量。

——項目績效管理體系搭建時間緊迫?！兑庖姟分赋觯幱?—5年時間基本建成全方位、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。地方各級政府能否在短時間里建立起高質(zhì)量、高效率的預(yù)算績效管理體系，有待驗證。長期以來，項目績效僅是針對部分項目比如教育“兩免一補(bǔ)”，農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田建設(shè)涉及民生的項目作為重點，項目的全覆蓋在2021年預(yù)算編制才剛剛提出，執(zhí)行效果如何有待驗證;預(yù)算編制過程中事前評估、預(yù)算執(zhí)行過程中事中監(jiān)控、事后績效評價結(jié)果的應(yīng)用和責(zé)任追究等全流程的預(yù)算績效管理模式也還處于起步階段。

——怎樣提高項目績效評價結(jié)果利用價值。目前，項目績效評價主要有自評和外部評價。單位自評主要是項目完成后結(jié)果評價，項目單位往往從自身利益出發(fā)，主觀性強(qiáng)，這種方式難以保證績效評價結(jié)果客觀公正。外部評價主要是第三方評價，第三方往往是受項目單位或財政部門委托，以收取利益為目標(biāo)，地方業(yè)務(wù)基本交由當(dāng)?shù)貢嫀熓聞?wù)所承攬，項目績效評價工作對他們來說也是一個全新領(lǐng)域，能做到客觀、專業(yè)評價并非易事。種種因素導(dǎo)致項目結(jié)果績效評價質(zhì)量不高，難以成為下年預(yù)算安排及健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制的參考指標(biāo)。

項目支出績效管理體系搭建

——建章立制。隨著中央項目績效管理相關(guān)辦法、通知出臺，河南省、市、縣相繼出臺各級《預(yù)算項目政策事前績效評估管理辦法》《部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《預(yù)算績效運行監(jiān)控管理辦法》《預(yù)算項目支出績效評價管理辦法》《預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》5個辦法，具體指導(dǎo)地方項目績效評價工作，使績效評價工作有章可循。

——預(yù)算一體化系統(tǒng)全面實施，為項目支出績效管理體系搭建提供了一個很好的平臺。預(yù)算一體化系統(tǒng)項目庫管理要求列入預(yù)算安排的項目須從項目庫中提取，且入庫項目是經(jīng)過充分立項篩選的，有明確的實施期、合理需求，并要求達(dá)到預(yù)定績效目標(biāo)，從而做到預(yù)算項目政策事前績效評估。同時，預(yù)算一體化系統(tǒng)“基礎(chǔ)信息管理”需錄入一級重要指標(biāo) “績效指標(biāo)”，各級財政部門統(tǒng)一設(shè)置和維護(hù)一級、二級、三級指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)定需要高素質(zhì)管理人才，縣級各預(yù)算部門探索由項目管理人員加強(qiáng)預(yù)算一體化系統(tǒng)培訓(xùn)，設(shè)定項目績效目標(biāo);或選擇既懂財務(wù)又懂項目的第三方評價機(jī)構(gòu)來設(shè)定項目績效指標(biāo)，使預(yù)算績效指標(biāo)值設(shè)定更科學(xué)、合理。

特別是預(yù)算一體化系統(tǒng)預(yù)算編制要求“兩上兩下”，預(yù)算單位向本級財政部門報送預(yù)算項目支出建議計劃（一上），本級財政部門初審后通報預(yù)算單位（一下）;預(yù)算單位根據(jù)本級財政部門審核意見，修改項目預(yù)算支出計劃重新上報（二上），同級財政部門匯總各預(yù)算單位項目計劃，報同級人大審議批復(fù)后，下達(dá)預(yù)算單位按項目執(zhí)行進(jìn)度支付（二下）。通過授權(quán)預(yù)算單位和財政部門不同職權(quán)，劃分各自不同權(quán)責(zé)，將每一個系統(tǒng)操作用戶定崗、定責(zé)、定權(quán)。預(yù)算單位操作用戶需在預(yù)算一體化系統(tǒng)“項目庫管理”里“項目支出”將項目詳細(xì)信息，諸如合同簽訂、變更、完成進(jìn)度、資金撥付等錄入系統(tǒng)，財政部門操作用戶從系統(tǒng)中予以審核，批準(zhǔn)項目資金撥付，在監(jiān)控審核過程中，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。同時，各級財政部門建立重大政策、項目績效跟蹤機(jī)制，使績效運行監(jiān)控達(dá)到全方位、全過程覆蓋。從而體現(xiàn)《意見》中明確要求各級政府和各部門各單位對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”目標(biāo)。

——改進(jìn)項目績效評價方法。《項目支出績效評價管理辦法》詳細(xì)列述項目績效評價應(yīng)遵循原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，2021年中央又對項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置規(guī)定了更為具體的分類、設(shè)置要求，編制要求，指標(biāo)的確定更明確、具體、可衡量，同類項目績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)更具可比性，績效評價目標(biāo)確定后，根據(jù)部門特點和實際出發(fā)，確定具體采用什么樣的績效評價方法。所選績效評價方法既要堅持定性評價，又要堅持定量評價;既要堅持部門開展自評，又可委托第三方機(jī)構(gòu)評價，實現(xiàn)評價方法多元化，以提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。

——提升績效評價結(jié)果應(yīng)用和績效管理監(jiān)督問責(zé)?？冃гu價結(jié)果是預(yù)算績效管理的落腳點，是下年預(yù)算的重要依據(jù)，也是績效管理監(jiān)督問責(zé)的重要參考。因此，提升績效評價結(jié)果質(zhì)量至關(guān)重要。

一是將績效評價結(jié)果與下年預(yù)算安排緊密掛鉤，對績效評價結(jié)果差、無績效項目直接壓減甚至取消下年預(yù)算。要夯實部門預(yù)算主體責(zé)任，項目預(yù)算從開始申報到錄入預(yù)算一體化系統(tǒng)，再到項目執(zhí)行、審核，每一步都要落實到具體責(zé)任人，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實性、合理性。二是加大無績效項目、績效結(jié)果差項目問責(zé)力度。探索從政府層面與預(yù)算部門簽訂績效協(xié)議書，達(dá)不到既定績效目標(biāo)的，對單位削減下年預(yù)算，對責(zé)任人扣減績效甚至調(diào)離崗位。三是利用預(yù)算一體化系統(tǒng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展日常監(jiān)督管理工作。各部門要組織定期對績效監(jiān)控信息進(jìn)行收集、審核、分析、匯總、填報，分析項目執(zhí)行偏離績效目標(biāo)的原因及存在的問題，提交高質(zhì)量的績效監(jiān)控報告作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的重要參考依據(jù)。