國內(nèi)外生態(tài)補償研究及其對洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染治理的啟示

摘 要：國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯课墨I較為豐富，由于理論出發(fā)點不同、技術(shù)制約以及制度與文化背景等的差異，針對農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補償?shù)木唧w實踐在包括參與者、補償標準、支付條件和補償方式在內(nèi)的機制設(shè)計上也各不相同。通過對文獻的梳理和對國內(nèi)外流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)管理經(jīng)驗回顧，可以得出結(jié)論：沒有任何規(guī)則適合所有情況，必須結(jié)合洱海流域經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，建立與區(qū)域補償和行業(yè)補償為中心的農(nóng)業(yè)面源污染激勵機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償;農(nóng)業(yè)面源污染;洱海流域;治理

中圖法分類號：X52;X321? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

1? 國內(nèi)外生態(tài)補償研究概況

生態(tài)補償通常被定義為一個以市場為基礎(chǔ)的能有效實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的政策工具[1]。作為一種有效的環(huán)境治理激勵機制，在國內(nèi)外都有了大量的實際運用，在學術(shù)研究領(lǐng)域也取得了重要成果。

1.1? 國外生態(tài)補償研究概況

國外生態(tài)補償研究的理論基礎(chǔ)主要來源于外部性理論、交易費用理論、公共產(chǎn)品理論以及生態(tài)資本理論。庇古和科斯選擇了不同的方案來解決生態(tài)保護的外部性。庇古主張通過稅收和補貼的方式解決環(huán)境污染帶來的負的外部性。科斯則強調(diào)市場的價值，主張從降低交易費用角度，通過確認產(chǎn)權(quán)，以市場調(diào)整和談判的方式來減少污染。公共產(chǎn)品理論認為，如果能實現(xiàn)“受益者付費”，那么環(huán)境保護的貢獻者就能得到合理經(jīng)濟回報，激勵機制可以使公共物品能夠像私人物品一樣得到有效利用。生態(tài)資本理論認為，生態(tài)環(huán)境本身就具有資源價值可以通過市場來控制。

從分析框架上看，國外生態(tài)補償?shù)目蚣苤饕婕吧鷳B(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、主體、標準、方式、效應(yīng)評價等諸多方面。其中，補償?shù)臉藴屎头绞绞艿礁嚓P(guān)注。國外學者提出的生態(tài)補償標準測算方法主要有市場定價法、成本費用法、支付意愿法等?；痉绞桨ㄖ贫ü惭a償（政府公共支出）、污染物排放權(quán)交易、獨立補償（一對一交易）、環(huán)境稅、信托基金和捐款基金等分配交易計劃[2]。

由于理論出發(fā)點不同、技術(shù)制約以及制度與文化背景等的差異，國外不同生態(tài)補償?shù)木唧w實踐在包括參與者、補償標準、支付條件和補償方式在內(nèi)的機制設(shè)計上也各不相同。

1.2? 國內(nèi)生態(tài)補償研究概況

2006年，生態(tài)補償在我國開始全面實施，多個國家級的生態(tài)補償項目涉及的資金投入量巨大、覆蓋地域?qū)拸V、參與農(nóng)戶較多，在世界范圍內(nèi)都是較為罕見的[3]。

從理論基礎(chǔ)上看，國內(nèi)學者除沿襲西方主流理論外更側(cè)重從可持續(xù)發(fā)展理論、“兩山”理論、國家主體功能區(qū)劃分、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者博弈等視角展開研究。從生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵上看，國內(nèi)學者傾向于認同生態(tài)補償是對損害行為進行收費，對保護行為進行補償，在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償。

從分析框架看，“誰保護、誰受益;誰污染、誰付費”的原則已經(jīng)得到共識。就補償范圍而言，盡管存在爭議，但不外乎包括保護成本、機會成本和生態(tài)資本，真正的難點在于補償標準的確認，不少研究傾向于運用計量技術(shù)方法探索補償意愿。此外，多數(shù)學者主張生態(tài)效益補償必須走出單一的“政府主導(dǎo)”模式，形成政府、市場、社會協(xié)同的生態(tài)補償機制體制。相比較而言，國外文獻更多的是通過產(chǎn)權(quán)界定來推動相關(guān)當事方形成基于自愿的直接交易，同時，生態(tài)環(huán)保組織（NGO）發(fā)揮了重要作用。中國實際情況是自然資源公有，在實踐中最為有效的還是行政影響力，鮮見社會組織的參與。中國生態(tài)補償?shù)奶厣€包括通過主體功能區(qū)劃分，激勵地方加大治理力度;把生態(tài)補償同縮小地區(qū)差距、脫貧攻堅等問題聯(lián)系在一起。

通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻的梳理和生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗回顧，可以看出，由于對生態(tài)補償?shù)膱鲇蚝蛯ο蟮牟煌⑹袌霭l(fā)育狀態(tài)存在差異、受損者和受益者界限清晰程度不同等原因沒有任何一種生態(tài)補償?shù)膶嵤┮?guī)則可以適合所有情況。

面源污染是與點源污染相對應(yīng)的一個概念，是農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活過程中所產(chǎn)生的化肥、農(nóng)藥等污染物所帶來的對水體、湖泊、河等生態(tài)系統(tǒng)的污染。由于面源污染的治理對農(nóng)民的實際收入有著直接影響，在制度層面設(shè)計生態(tài)補償機制是推進農(nóng)業(yè)面源污染治理的應(yīng)有之義。

2? 洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染與生態(tài)補償現(xiàn)狀

云南洱海地處瀾滄江、金沙江和元江三大水系分水嶺地帶，從面積上看，是云南省第二大高原淡水湖泊，是洱海沿岸居民的主要水源地和最重要的旅游資源載體，入湖河道117條，流域面積2 565km2，對于構(gòu)筑我國西南生態(tài)安全屏障極其重要。由于洱海周邊快速推進的現(xiàn)代化、高效率的人類活動導(dǎo)致的工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水等原因的共同作用，洱海一度面臨藍藻爆發(fā)等生態(tài)危機。

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是20世紀80年代初實行包產(chǎn)到戶以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對化肥和農(nóng)藥高度依賴，面源污染呈幾何級增長，成為洱海水質(zhì)下降的主要原因[4]。經(jīng)過持續(xù)治理，目前洱海流域的點源污染基本得到根治，洱海水質(zhì)惡化的態(tài)勢得到控制，但要實現(xiàn)洱海水質(zhì)的徹底恢復(fù)，必須系統(tǒng)解決面源污染問題并防止點源污染死灰復(fù)燃。

為有效遏制面源污染，地方政府確定了綠色發(fā)展的目標，加快洱海流域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展，制定了《洱海流域農(nóng)藥經(jīng)營使用管理辦法》《洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染防治管理實施辦法》等地方性法規(guī)和行政規(guī)章，編制實施了洱海流域面源污染防治規(guī)劃。比較有代表性的舉措包括始于2018年8月的“三禁四推”，即禁止含氮磷化肥和高毒高殘留農(nóng)藥的使用、禁止種植以大蒜為主的大水大肥農(nóng)作物，大力推行有機肥替代化肥、病蟲害綠色防控、農(nóng)作物綠色生態(tài)種植和畜禽標準化及漁業(yè)生態(tài)健康養(yǎng)殖，走農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之路。其中，種植大蒜是洱海流域部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民的主要收入來源，由于地方財政能力有限，補償標準與農(nóng)民的實際需求和替代種植的機會成本相差甚遠，補償年限較短，農(nóng)民的抵觸情緒較大，但政府的相關(guān)工作準備充分，組織有序，多數(shù)群眾顧全大局，禁止大蒜種植這一舉措順利推進。但是，在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，面源污染的治理是長期的?，F(xiàn)階段，包括農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在內(nèi)的洱海治理生態(tài)補償主要依靠政府的公共資源投入，如中央和地方財政專項轉(zhuǎn)移支付、銀行貸款和地方財政的直接支出，顯然是缺乏可持續(xù)性的。

3? 建立洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補償機制的政策建議

要解決上述問題，必須整合、完善、拓展現(xiàn)有的生態(tài)補償措施，構(gòu)建洱海流域生態(tài)補償體系的總體框架，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補償體系的系統(tǒng)化和制度化，系統(tǒng)解決洱海水源地地區(qū)補償和產(chǎn)業(yè)補償?shù)膯栴}，構(gòu)建適應(yīng)于洱海流域特點的、可持續(xù)的生態(tài)補償機制。在有效發(fā)揮政府作用的同時，通過市場機制的杠桿作用建立符合價值轉(zhuǎn)移規(guī)律的生態(tài)補償機制，使生態(tài)補償?shù)募钚Ч涞亍?/p>

3.1? 籌集、整合農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金

生態(tài)補償資金的來源是建立可持續(xù)的生態(tài)補償機制體制的重要問題。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，生態(tài)補償方面的法律和政策陸續(xù)出臺。結(jié)合本地特點，特別是洱海保護的特殊性，大理白族自治州制定的關(guān)于生態(tài)保護的地方法律法規(guī)，已經(jīng)涉及生態(tài)補償領(lǐng)域。比如《大理白族自治州洱海保護管理條例》中明確了應(yīng)當建立洱海生態(tài)補償機制，明確洱海規(guī)費應(yīng)當納入財政預(yù)算管理，由自治州人民政府統(tǒng)籌安排用于洱海及其徑流區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護治理，其使用范圍包括用于包括農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)補償。此外，《洱海流域垃圾污染物處置管理辦法》《洱海灘地管理辦法》等地方規(guī)章均明確了按照垃圾清運等環(huán)保行為實行有償服務(wù)的原則，但缺乏具體的財稅和體制機制安排條款。

生態(tài)補償資金需求量大，但來源不足且缺乏可持續(xù)性，現(xiàn)有的補償碎片化狀態(tài)明顯，無法形成合力。洱海流域各級地方官員由于涉及洱海治理的具體業(yè)務(wù)，發(fā)聲較早，主要是對具體補償政策實施的總結(jié)，呼吁重視生態(tài)補償工作，擴大財政投入，爭取中央政策和項目支持。為解決生態(tài)補償資金的不足，地方官員通過人大會議等契機多次呼吁建立生態(tài)補償省級統(tǒng)籌機制，通過設(shè)立“環(huán)保彩票”等形式籌集生態(tài)補償資金[5]。可以考慮建立洱海流域生態(tài)補償專項統(tǒng)籌資金，整合目前分散在各個行業(yè)部門和層級的生態(tài)補償項目，形成政策合力，發(fā)揮生態(tài)補償?shù)恼w效益，提高補償標準，體現(xiàn)制度公平。

3.2? 明確生態(tài)補償資金的用途

政府應(yīng)引導(dǎo)地區(qū)的受益者（下游）和產(chǎn)業(yè)受益者（旅游業(yè)等）對為保護和恢復(fù)經(jīng)濟環(huán)境而限制經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)（上游）和產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）進行經(jīng)濟補償。補償資金主要用于鼓勵農(nóng)民放棄使用傳統(tǒng)農(nóng)藥、化肥以及替代種植的補償。同時考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，可以對補償期做必要的限制，開始若干年根據(jù)實際支出的增加或收益的減少全額補貼，若干年后逐年遞減。

3.3? 劃分補償資金的發(fā)放對象

方案1：發(fā)放對象是行政村或村民小組，由村集體統(tǒng)籌使用生態(tài)補償資金，由村民委員會或村民小組提出使用方案，在村民代表會議或村小組會議審議通過后，報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。使用方案和使用結(jié)果應(yīng)作為村務(wù)公開的重要內(nèi)容向村民公開。此種方案較為適用于人均耕地較少的村莊，可以推動基層自治組織參與治理面源污染的積極性。

方案2：發(fā)放對象直接指向農(nóng)戶，按照實際面積支付生態(tài)補償資金，作為生態(tài)化種植的補償費用，由農(nóng)戶自行使用。此種方案補償對象直接針對農(nóng)民，可以有效的增強農(nóng)戶少用農(nóng)藥化肥，但監(jiān)督成本較高，必須設(shè)計必要處罰措施，防止“一邊領(lǐng)補貼，一邊使用農(nóng)藥化肥”的逆向選擇與道德風險行為。

方案3：補償對象是農(nóng)藥、化肥企業(yè)和運營商，對合規(guī)農(nóng)藥化肥企業(yè)的進行補償，降低產(chǎn)品成本，減少農(nóng)民負擔。此種方案監(jiān)督成本大為降低，但必須有較大范圍內(nèi)區(qū)域的共同行動，否則會滋生出大量的地下交易。

以上方案可以通過由受補償?shù)貐^(qū)和農(nóng)戶自由選擇，或者將三種方式結(jié)合使用。

3.4? 制定補償標準

機會成本，即農(nóng)民進行替代種植的可能收益，是形成農(nóng)戶受償要求的基本邏輯，低于機會成本的補償標準很難起到激勵作用。但從洱海流域周邊農(nóng)業(yè)的的實際情況看，由于本地農(nóng)戶人均耕地面積較少，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶總收入中占比較低，且呈逐漸降低的趨勢，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大多數(shù)是家庭主婦和老年人，低于機會成本的補貼也可以起到一定的激勵作用。鑒于當前農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補償資金來源尚不穩(wěn)定，可以根據(jù)能籌集的資金中能用于農(nóng)業(yè)面源污染的部分為基礎(chǔ)，適當參考其他地區(qū)的補償標準，制定相關(guān)標準。

3.5? 建立農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補償協(xié)商機制

建立農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)補償協(xié)商機制，農(nóng)業(yè)和旅游、生態(tài)環(huán)境部門牽頭，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的行業(yè)代表直接進行對話，對破解農(nóng)業(yè)面源污染補償?shù)馁Y金困局可以發(fā)揮一定的作用。生態(tài)補償雖然已經(jīng)開展多年，但是國家重點保護流域的周邊居民，特別是相關(guān)利益群體，比如客棧經(jīng)營者，對該政策仍然不夠了解。公眾總體上都意識到了洱海流域保護的重要性，對洱海流域生態(tài)保護持支持態(tài)度，，但同時應(yīng)看到，由于“鄰避效應(yīng)”以及利益關(guān)聯(lián)程度、對政府的信任程度、居民收入等變量都會直接影響到居民對生態(tài)補償資金的支付意愿。特別是相關(guān)利益體對政府相關(guān)部門在管理模式上的不認同、運作機制的不信任或者以此為借口，通過各種形式的抵制或變相抵制，直接影響補償相關(guān)資金的收繳。這種機制可以擴展為一些合作機制，比如觀光農(nóng)業(yè)。

3.6? 推動農(nóng)業(yè)面源治理生態(tài)補償機制的公民參與

要重視公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境行政參與權(quán)和環(huán)境公益訴權(quán)等權(quán)利的順利實現(xiàn)，并且合理界定公眾參與的時間、主體、方式等細節(jié)，可提升公眾參與的實效。同時，政府應(yīng)對公眾參與結(jié)果及時回應(yīng)，充分完善公眾參與的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和程序方面的建設(shè)。

對特定既得利益群體征收生態(tài)補償費用，可能會引發(fā)的不滿情緒要積極應(yīng)對化解，依法依規(guī)處理。對被補償乙方可能存在的逆向選擇和道德風險問題，要通過有效的監(jiān)督機制，通過社會公示、相互監(jiān)督、第三方評價、司法介入等方式，防止被補償方虛報補償款等違法違規(guī)行為。

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[4]大理日報評論員.“三禁四推”勢在必行 ——一論持續(xù)推進洱海保護治理工作[N]大理日報，2018-8-2.

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Research on Ecological Compensation at home and abroad and its enlightenment to Agricultural Non-point Source Pollution Control in Erhai Basin

Dong Quanliang

（School of Economics and Management，Dali University，Dali，671003，China）

Abstract：There are abundant research literatures on ecological compensation at home and abroad. Due to different theoretical starting points，technical constraints，and differences in institutional and cultural backgrounds，the specific practice of ecological compensation for agricultural non-point source pollution includes participants，compensation standards，and payment conditions. The mechanism design，including the compensation method，is also different. By reviewing the literature and reviewing domestic and foreign experience in the management of watershed ecosystem services，this paper can draw the conclusion that no rule is suitable for all situations，and it is necessary to combine the characteristics of the economic and social development of the Erhai Basin to establish a regional compensation and industrial compensation-centered system. Agricultural non-point source pollution incentive mechanism.

Key words：ecological compensation; agricultural non-point source pollution; Erhai Lake basin; governance

收稿日期：2021-11-25

基金項目：大理大學大理研究院課題“洱海流域農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補償機制研究”（項目編號：KYD201708）

作者簡介：董全亮，男，副教授，經(jīng)濟學碩士。研究方向為公共管理與田野政治學。E-mail：751420357@qq.com