我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的問(wèn)題與完善
——基于近兩年典型案例實(shí)證分析

李?lèi)?ài)年，何雙鳳

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、 問(wèn)題的提出

流域環(huán)境污染糾紛是流域環(huán)境糾紛中最普遍、最典型的一種糾紛形式。根據(jù)所涉環(huán)境問(wèn)題的不同，流域環(huán)境糾紛可以分為流域環(huán)境污染糾紛和流域生態(tài)破壞糾紛兩種類(lèi)型。流域以水為載體，水的自然流動(dòng)性以及污染物質(zhì)的擴(kuò)散性使得流域環(huán)境污染最終必然損害的是整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境公共利益和不特定多數(shù)人的利益。從此種角度而言，并非所有發(fā)生于流域的與污染相關(guān)的環(huán)境糾紛均可謂之流域環(huán)境污染糾紛。因此，本文所討論的“流域環(huán)境污染糾紛”主要是指因污染流域環(huán)境導(dǎo)致流域環(huán)境公共利益遭受損害所引發(fā)的矛盾或沖突，它不包含諸如上游某工廠(chǎng)排污導(dǎo)致下游某養(yǎng)殖戶(hù)魚(yú)塘內(nèi)的魚(yú)類(lèi)大量死亡等情形所引發(fā)的侵害特定主體人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的“私益性”環(huán)境污染糾紛，此類(lèi)涉流域的環(huán)境污染糾紛我們暫且將其稱(chēng)為“流域環(huán)境侵權(quán)糾紛”。因?yàn)閺睦碚撋媳嫖?，這一類(lèi)純“公民間”的涉流域的環(huán)境污染糾紛雖也以“流域”為媒介，但其本質(zhì)仍應(yīng)歸屬私益性質(zhì)的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)糾紛范疇，適用《民法典》中的“侵權(quán)責(zé)任”規(guī)制即可。從糾紛的具體類(lèi)型來(lái)看，因流域環(huán)境污染糾紛主要以流域上下游、左右岸、干支流、江河湖庫(kù)之間的糾紛為表征，故根據(jù)污染是否跨行政區(qū)域，可將其劃分為跨界的流域環(huán)境污染糾紛和未跨界的流域環(huán)境污染糾紛兩類(lèi)。

近年來(lái)，由于各種涉流域環(huán)境糾紛頻發(fā)且類(lèi)型愈益多樣，國(guó)家開(kāi)始重視“典型案例”對(duì)糾紛解決的指導(dǎo)作用，并先后發(fā)布了一系列涉流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例。那么這些案例究竟哪些屬于“流域環(huán)境污染糾紛”？它們的解決有何特色？是否仍面臨某些困難桎梏？未來(lái)又該如何優(yōu)化完善？面對(duì)這一系列的問(wèn)題，可能需要從典型案例本身方能覓得答案。因此，以《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》)的頒布為契機(jī)，借力當(dāng)前國(guó)家對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空前重視，本文擬通過(guò)考察近兩年國(guó)家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例，借由靜態(tài)鮮活實(shí)踐例證，透析其糾紛解決的理念、方式、程序、組織與保障等內(nèi)容，從而多方位覘視當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的特征概貌與問(wèn)題不足，以期為其未來(lái)發(fā)展提供新的思路與方向。

二、 流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的特征

與一般環(huán)境糾紛解決機(jī)制結(jié)構(gòu)相同，流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制主要以訴訟機(jī)制和非訴訟機(jī)制兩大組織體系構(gòu)成。但是，因?yàn)榱饔颦h(huán)境污染糾紛是以“流域”為中心且強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境公共利益的損害性，故其在糾紛解決機(jī)制兩大組織體系的具體構(gòu)建上仍存在一定特殊性。流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐案例是流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的直接鏡像，因此，為更加全面且客觀(guān)地描繪當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制之樣貌，筆者對(duì)近兩年國(guó)家發(fā)布的系列涉流域環(huán)境保護(hù)典型案例進(jìn)行了全面收集與梳理(1)就流域環(huán)境污染糾紛案件的法律分析而言，典型案件具有更重要的意義。因?yàn)閺睦碚撋峡?，典型案例之所以能成為典型案例，往往是因其?duì)疑難或者具有爭(zhēng)議性的法律問(wèn)題給出了相對(duì)合理的處理方案。因此，從此種角度而言，其更能充分展現(xiàn)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制之概貌。，在此基礎(chǔ)上根據(jù)前文對(duì)流域環(huán)境污染糾紛內(nèi)涵與外延的明確，同時(shí)以“流域”“環(huán)境污染糾紛”“公益糾紛”作為篩選范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐次分析與排查，共獲得22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例(見(jiàn)表1)。通過(guò)對(duì)這22起案例進(jìn)行分析，并結(jié)合《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水污染防治法》)、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》)、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，窺得當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制主要呈現(xiàn)以下兩個(gè)方面的風(fēng)貌特征。

1. 以?xún)纱蟆肮骖?lèi)”訴訟為中心的訴訟解紛機(jī)制

訴訟解紛機(jī)制以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩大“公益類(lèi)”訴訟類(lèi)型(2)有很多學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩類(lèi)訴訟制度都未能逾越廣泛意義上的環(huán)境公益和社會(huì)公益，故二者在性質(zhì)上同屬?gòu)V義上的“公益類(lèi)”訴訟范疇。為中心，是當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的重要特征。流域環(huán)境污染造成的損害十分復(fù)雜。污染物質(zhì)的擴(kuò)散性和流域環(huán)境的準(zhǔn)公共物品性決定了流域環(huán)境污染損害的對(duì)象是流域環(huán)境本身及流域相當(dāng)?shù)赜蚍秶鷥?nèi)的不特定多數(shù)人，甚至是后代人[1]。流域環(huán)境污染侵害法益的“公益性”，使得因污染所產(chǎn)生的糾紛其化解機(jī)制也必帶有與生俱來(lái)的“公益傾向”。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制抑或涉及一定私益成分，但從機(jī)制設(shè)立的根本目的與價(jià)值追求來(lái)看，“公益屬性”仍應(yīng)為其刻入骨里的基本底色與主要?dú)赓|(zhì)。以流域環(huán)境污染糾紛中最主要、最常見(jiàn)的流域水污染糾紛為例，當(dāng)流域水污染發(fā)生后，其中也可能涉及對(duì)某些個(gè)體私益之侵害，如表1中的“江西省新余市石山水庫(kù)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟案”“聊城東染化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟糾紛案”等典型案例，其中便涉及對(duì)附近農(nóng)民的農(nóng)田、林木等私益的侵害，但總體而論，污染物質(zhì)的擴(kuò)散性以及流域的整體聯(lián)動(dòng)性等特征決定了該類(lèi)糾紛的解決不可能僅是為消弭(或迎合)污染所涉私主體之間的純私益沖突(或主張)。如何更好地平衡糾紛所涉流域內(nèi)不同區(qū)域間的利益訴求、保障界限內(nèi)大多數(shù)人的公共利益、維護(hù)流域的整體生態(tài)環(huán)境利益，乃流域水污染糾紛解決的優(yōu)位目標(biāo)與終極選擇。從此種角度而言，“內(nèi)嵌于心”的公益屬性使得流域環(huán)境污染糾紛的解決必然更仰賴(lài)各種旨在維護(hù)“公共利益”的解紛制度或措施。因此，具體從訴訟解紛機(jī)制維度來(lái)看，與一般的流域環(huán)境侵權(quán)糾紛主要依靠環(huán)境侵權(quán)之訴解紛不同，流域環(huán)境污染糾紛則與當(dāng)前我國(guó)環(huán)境訴訟制度中的兩大“公益類(lèi)”訴訟類(lèi)型，即已“嶄露頭角”的環(huán)境公益訴訟和剛“初出茅廬”的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(3)為方便表述，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩訴”。存在天然“契合”。此點(diǎn)由表1所呈列的流域環(huán)境污染糾紛典型案例亦不難探知。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“二者并立”、相互配合，共同構(gòu)成流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制中訴訟解紛組織體系的核心基石。

表1 涉流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)系列典型案例概況

續(xù)表

2. 以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主導(dǎo)的非訴訟解紛機(jī)制

非訴訟解紛機(jī)制以磋商、商調(diào)、檢察建議3種非訴方式為主導(dǎo)，是當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的另一重要特征。與一般的流域環(huán)境侵權(quán)糾紛主要以和解、調(diào)解、仲裁、信訪(fǎng)等措施為非訴解紛途徑不同，我國(guó)立法對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛的非訴解紛措施進(jìn)行了特別的規(guī)定?；谇拔膶?duì)流域環(huán)境污染糾紛訴訟解紛方式的確定，并根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》(2017年)第二十五條第四款(4)《行政訴訟法》(2017年)第二十五條第四款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?、《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋〔2019〕8號(hào))第一條(5)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件原告在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前必須先行同生態(tài)環(huán)境損害義務(wù)人進(jìn)行磋商。等規(guī)范性文件的規(guī)定可知，檢察建議、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)為流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛的主要途徑。此點(diǎn)借由典型案例也可得以確認(rèn)。如表2所示，在近兩年國(guó)家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例中，其中以“檢察建議”解紛的有11起，以“磋商”解紛的有1起。由此可見(jiàn)，以上兩種非訴方式在當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中占據(jù)重要地位。

此外，由于流域是以水為載體，因此流域環(huán)境污染糾紛實(shí)質(zhì)更多的是指流域水污染糾紛。水的流動(dòng)性和污染物質(zhì)的擴(kuò)散性使得流域水污染糾紛往往具有一定的跨界性。故針對(duì)此類(lèi)跨界性的流域水污染糾紛，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律法規(guī)還特別規(guī)定了商調(diào)方式，即協(xié)商方式與協(xié)調(diào)方式相結(jié)合。例如，《水污染防治法》第三十一條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。由此可見(jiàn)，商調(diào)方式亦是流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛機(jī)制的重要組成單元。

三、 流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

以上意蘊(yùn)，不同于一般的流域環(huán)境侵權(quán)糾紛解決機(jī)制，流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制無(wú)論是在訴訟機(jī)制還是非訴訟機(jī)制的具體建構(gòu)上均有其特殊性。特別是近兩年隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、檢察建議、磋商等多種新型解紛制度的不斷涌現(xiàn)，流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制在整體宏觀(guān)架構(gòu)、深層微觀(guān)構(gòu)成等方面，均有“矮子放風(fēng)箏”“一日千里”之蛻變。然，“萬(wàn)物諸法皆有裂痕”，當(dāng)前流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制展“騏驥之躍”的同時(shí)，也暴露出諸多風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

1. 以“公益類(lèi)”訴訟為中心的二元訴訟格局未完全理順

前文已述，流域環(huán)境污染糾紛的訴訟解紛機(jī)制主要是以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為中心的“二元并舉”結(jié)構(gòu)。同為訴訟制度體系內(nèi)的“公益類(lèi)”訴訟，雖然立法者已從制度層面針對(duì)“兩訴”的適用范圍、提起主體、訴訟中的銜接原則等問(wèn)題進(jìn)行了不同程度的規(guī)定，如確定了法院審理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為導(dǎo)致“兩訴”案件時(shí)“生態(tài)損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”的銜接原則等(6)參見(jiàn)：2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十七條。，但因“兩訴”特別是環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，二者在設(shè)計(jì)理念、適用范圍、功能目的等方面的牽連性[2]，使得“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中仍然存在較多糾纏。

從典型案例來(lái)看，至少有以下幾個(gè)核心問(wèn)題值得進(jìn)一步思考與澄清：一是關(guān)于“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決中的適用區(qū)別。同為流域環(huán)境污染糾紛且均涉及流域環(huán)境公共利益之損害，例如，在“北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司等環(huán)境污染責(zé)任民事公益訴訟案”“湖北省人民檢察院武漢鐵路運(yùn)輸分院訴陽(yáng)新網(wǎng)湖生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司通海水域污染損害責(zé)任環(huán)境民事公益訴訟案”“湖南郴州屋場(chǎng)坪錫礦11·16尾礦庫(kù)水毀災(zāi)害事件生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等案例中，為何有的案例提起環(huán)境公益訴訟，而有的則提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛中可予適用的情形到底有何不同？二是“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決中的起訴順位。例如，在“重慶市人民政府、重慶市兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)保科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”中，從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，該案屬于可同時(shí)適用“兩訴”的情形，那么由此引申出另一個(gè)實(shí)踐困惑，即“兩訴”的提起是否存在“順位”選擇？還是只要符合條件擇其任何為先皆可？追問(wèn)以上諸多問(wèn)題的同時(shí)，無(wú)不暗示當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決中“兩訴”適用關(guān)系的交織與混沌。

2. 以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主導(dǎo)的非訴體系效能未充分激發(fā)

2019年1月習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上提出，要“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。這一重要論述不僅強(qiáng)調(diào)了非訴方式運(yùn)用于矛盾糾紛解決中的重要性與必要性，也為我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建指明了方向[3]。受這一基本精神的指引，近兩年我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛的非訴解紛體系呈現(xiàn)“腳踏樓梯式”發(fā)展，并已成為流域環(huán)境污染糾紛解決“當(dāng)之無(wú)愧”的“生力軍”。盡管如此，從實(shí)踐場(chǎng)域來(lái)看，面對(duì)仍受“追捧”的訴訟解紛，在此必須清醒地承認(rèn)，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的重要思想于流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中尚未完全“落地開(kāi)花”?！耙?jiàn)微知著，睹始知終”(7)出自袁康《越絕書(shū)·越絕德序外傳》。，此點(diǎn)僅由近兩年國(guó)家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例足見(jiàn)一斑。

一是非訴解紛體系整體效用未充分激發(fā)。如表2所示，在22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例中，非訴解紛案例有12起，占典型案例總數(shù)的54.5%，訴訟解紛案例有10起，占典型案例總數(shù)的45.5%。因此，僅從糾紛解決的具體數(shù)量來(lái)看，在當(dāng)前流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中，非訴解紛超越訴訟解紛已然成為糾紛解決主渠道，此點(diǎn)毋庸置疑。但是，從糾紛解決的基本要求與主要目的來(lái)看，盡管當(dāng)前非訴解紛于流域環(huán)境污染糾紛的解決中已漸露“奮翮遠(yuǎn)翥”之勢(shì)，但于“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”意在“從源頭上減少訴訟增量”(8)習(xí)近平總書(shū)記在2019年1月召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上提出“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。由此可推知，“從源頭上減少訴訟增量”是“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的主要目的之一。這一主要目的而言，訴訟解紛率的“居高不下”仍在某種程度上反襯并昭示出非訴解紛實(shí)踐價(jià)值的失落與無(wú)力。

二是部分非訴解紛措施效用未充分激發(fā)。各種非訴解紛措施“跛腳式”發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛非訴解決實(shí)踐中的又一突出問(wèn)題。如表2所示，在12起以非訴方式解紛的典型案例中，其中以“檢察建議”解紛的有11起、以“磋商”解紛的有1起?！耙?jiàn)一葉而知深秋”，透過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，“檢察建議”在當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛的解決中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而磋商和商調(diào)則遭遇“被虛置”風(fēng)險(xiǎn)。特別是本應(yīng)廣泛適用于流域跨界水污染糾紛中的“商調(diào)”措施，逐漸被“檢察建議”“磋商”所替代，漸趨邊緣化。

表2 近兩年國(guó)家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例具體解紛情況(9)此表系根據(jù)表1中所呈列的22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例的具體解紛情況繪制而成。

3. 以“磋商前置+訴前檢察建議”等程序?yàn)橹蔚摹霸V非”銜接機(jī)制未徹底暢通

流域環(huán)境污染糾紛的解決建筑于訴訟與非訴訟解紛措施之綜合互動(dòng)狀態(tài)上，換言之，二者缺一，則流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制便無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。蓋如人之“上下齒”，訴訟與非訴訟措施之間只有實(shí)現(xiàn)相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，才能真正形成解決流域環(huán)境污染糾紛的制度合力。否則，縱令有科學(xué)且成熟的訴訟措施或非訴訟措施，也不免如同“具文”，有若無(wú)耳。是故，暢通訴訟與非訴訟解紛措施之間的銜接，于流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的發(fā)展至關(guān)重要。

總體來(lái)說(shuō)，流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接應(yīng)包含兩個(gè)維度：一是訴訟與非訴方式的銜接，二是非訴與訴訟方式的銜接。近兩年立法者對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接的重要性有較為深刻之體認(rèn)，且已試圖從制度建設(shè)層面對(duì)此問(wèn)題予以相關(guān)回應(yīng)。例如，針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起立法設(shè)置了“磋商前置”程序，針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的提起則設(shè)置了“訴前檢察建議”程序。以上多種銜接程序的確立，為“訴非”之間“親密對(duì)話(huà)”提供了重要渠道。但從實(shí)踐場(chǎng)域來(lái)看，流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接仍面臨一些質(zhì)疑與迷茫，需要進(jìn)一步厘清，主要體現(xiàn)在：

一是部分訴訟方式與非訴方式如何銜接仍不確定，如環(huán)境民事公益訴訟等。雖然我國(guó)立法對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接設(shè)計(jì)了“磋商前置”“訴前檢察建議”等程序，但整體上講，此種“擘畫(huà)”仍相對(duì)偏狹。如前所陳，流域環(huán)境污染糾紛的訴訟解紛方式主要有“兩類(lèi)三種”，即兩大“公益類(lèi)”訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟3種具體訴訟形式。但從訴訟與非訴的銜接來(lái)看，立法卻僅就其中兩種訴訟方式與非訴訟方式的銜接問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)定，即確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與磋商銜接、環(huán)境行政公益訴訟與訴前檢察建議銜接，而對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的“訴非”銜接問(wèn)題并未明示。由此引發(fā)的實(shí)踐困惑是，環(huán)境民事公益訴訟究竟該如何與非訴方式進(jìn)行銜接？例如，在“北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司等環(huán)境污染責(zé)任民事公益訴訟案”等6起環(huán)境民事公益訴訟典型案例中，有的是直接提起訴訟，有的則是在先行非訴方式解紛失敗后才提起訴訟。

二是部分非訴方式與訴訟方式如何銜接亦不確定，如磋商、商調(diào)等。從非訴與訴訟的銜接來(lái)看，部分非訴方式與訴訟方式銜接的不確定性也是阻遏流域環(huán)境污染糾紛“訴非”銜接的實(shí)踐難題。以典型案例中的“湖南郴州屋場(chǎng)坪錫礦11·16尾礦庫(kù)水毀災(zāi)害事件生態(tài)環(huán)境損害賠償案”為例，該案屬于磋商成功情形，但倘若其磋商失敗需要提起訴訟，那么該案是否應(yīng)該提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？還是也可提起環(huán)境民事公益訴訟？以上類(lèi)似非訴與訴訟方式對(duì)接的不確定，也在一定程度上影響并制約流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接的通暢。

四、 流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的發(fā)展進(jìn)路

依上述分析可知，于實(shí)踐場(chǎng)域覘視當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制，疏漏、不足猶多，亟待正視并完善。這些實(shí)踐問(wèn)題的產(chǎn)生，一方面是因機(jī)制設(shè)計(jì)的理念上存在偏頗與不善，另一方面則是因立法規(guī)定尚存不足、司法適用存在偏差等，因此，未來(lái)對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的完善，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)。

1. 以遵循流域自然特性為邏輯起點(diǎn)：樹(shù)立“流域處理”糾紛解決理念

“區(qū)域處理”理念的深植是制約當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制質(zhì)效不彰的問(wèn)題根源。如前所述，流域環(huán)境污染糾紛往往涉及流域上下游、左右岸、干支流、江河湖庫(kù)之間的沖突，因此，其多以“跨行政區(qū)域”為表征。受這一特征影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)立法對(duì)于該類(lèi)糾紛的解決一直秉持“區(qū)域處理”理念[4]，即以“區(qū)域”為單元，通過(guò)不同區(qū)域主體之間的力量博弈或外部借力來(lái)實(shí)現(xiàn)糾紛的有效化解或制衡。作為這一立法理念的直接產(chǎn)物，《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)均規(guī)定了流域環(huán)境污染糾紛的“區(qū)域化處理”模式。這種以“區(qū)域處理”理念為根本導(dǎo)向的糾紛解決模式，極易造成地方保護(hù)主義滋生與膨大，個(gè)體與生俱來(lái)的“利己主義”傾向往往導(dǎo)致地方政府為追求和實(shí)現(xiàn)本區(qū)域利益而忽視流域整體生態(tài)環(huán)境利益。從此種角度而言，以區(qū)域?yàn)榱⒆愕奶幚砝砟钆c流域的系統(tǒng)性、整體性等特質(zhì)存在天然悖反。

從表面上看，近兩年國(guó)家已逐漸認(rèn)識(shí)到“區(qū)域處理”理念應(yīng)對(duì)流域環(huán)境污染糾紛的不能，并已試圖從法治建設(shè)層面覓尋他種理念以打破“區(qū)域處理”理念之禁錮，例如，在“四川、貴州跨省協(xié)作保護(hù)赤水河生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案”中，四川省古藺縣和貴州省習(xí)水縣兩地檢察機(jī)關(guān)便會(huì)簽了《關(guān)于開(kāi)展赤水河流域保護(hù)生態(tài)環(huán)境檢察工作協(xié)作意見(jiàn)(試行)》，開(kāi)始嘗試通過(guò)跨省司法協(xié)作的方式進(jìn)行解紛。但是，“現(xiàn)象并不被看作是通往真理的線(xiàn)索”，這種以跨省流域司法機(jī)關(guān)自覺(jué)簽訂且僅停留于個(gè)別流域(當(dāng)前主要是長(zhǎng)江流域)部分支流、湖泊或干流部分水段上下游、左右岸等省市司法機(jī)關(guān)會(huì)簽的協(xié)作處理機(jī)制，于整個(gè)“全流域”生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，無(wú)非也僅是“片段化”“局域化”處理而已。申言之，此種所謂跨省流域的司法協(xié)作處理仍未從根本上逃脫“區(qū)域處理”理念的窠臼，實(shí)質(zhì)上仍不過(guò)是“區(qū)域處理”思想指引下“新瓶裝舊酒”“老樹(shù)換新枝”式的嘗試與掙扎。

從根本上來(lái)說(shuō)，與以行政區(qū)劃為基底的“區(qū)域”不同，流域是一個(gè)集各種自然要素為一體的獨(dú)立、完整且巨大的生態(tài)系統(tǒng)。從靜態(tài)上看，流域以“水”為基本載體，匯聚了土壤、礦藏、生物等各種自然環(huán)境要素，擁有不言而喻的系統(tǒng)性[5]，其中任何要素的變化都會(huì)影響整個(gè)流域內(nèi)在結(jié)構(gòu)的平衡與暢通；從動(dòng)態(tài)上看，以“水的流動(dòng)”為主要紐帶，流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流、江河湖庫(kù)、地表地下之間擁有難以阻斷的聯(lián)動(dòng)性，任何“節(jié)段”的疏忽或恣意都可能引發(fā)整個(gè)流域的無(wú)能與崩潰。流域這種獨(dú)特的“動(dòng)”“靜”二維“雙整體性”特點(diǎn)，決定了以“流域”為中心產(chǎn)生的環(huán)境污染糾紛的解決必須擺脫以“犬牙相入”行政區(qū)劃原則為主要指引而形成的區(qū)域處理模式的束縛(10)實(shí)際上，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的行政區(qū)劃基本原則有兩條，即“犬牙相入”和“山川形便”。但從客觀(guān)情況來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)大部分行政區(qū)劃的劃分都是以“犬牙相入”為主，僅有極少部分省級(jí)行政區(qū)是利用“山川形便”劃分而來(lái)，最典型如江西省。，真正回歸“流域”本身，以流域的“整體性”特性為邏輯起點(diǎn)，樹(shù)立“流域處理”糾紛解決理念(11)為便于表述，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“流域處理”理念。。值得注意的是，不同于前文提到的尚處在“區(qū)域處理”思想中沉浮與跳躍的“片段式”或“局域化”流域協(xié)作處理模式，此處所謂的“流域處理”理念，它是一種以“流域”為根本立足，著眼整個(gè)流域環(huán)境利益，遵循流域自然特性[4]，以整體主義和協(xié)同論為基本內(nèi)核的新的解紛理念。

從內(nèi)在本質(zhì)上看，“流域處理”理念蘊(yùn)涵兩大核心內(nèi)旨：一是整體主義。整體主義是與個(gè)體主義相對(duì)應(yīng)的范疇，它主張從宏觀(guān)維度對(duì)事物進(jìn)行把握，將事物整體作為解決問(wèn)題的基本單位，強(qiáng)調(diào)事物之間的關(guān)聯(lián)性，通過(guò)整體研究來(lái)揭示事物的全貌和演進(jìn)規(guī)律，反對(duì)“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的局部性思維[6]。以整體主義為主要內(nèi)核的流域處理理念，總體上要求立法者在為制度設(shè)計(jì)時(shí)、執(zhí)法者或其他各類(lèi)相關(guān)主體在制度貫徹實(shí)施時(shí)都能從整體性視角出發(fā)，以流域生態(tài)環(huán)境的自然屬性為邏輯起點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮山水林田湖等多元生態(tài)環(huán)境要素，對(duì)全流域環(huán)境進(jìn)行一體化保護(hù)與利用。具體而言，它強(qiáng)調(diào)流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)遵循流域生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性，要求對(duì)于糾紛解決的原則、模式、制度、程序等機(jī)制構(gòu)成事項(xiàng)，不管是在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面還是具體組織實(shí)施層面，都必須徹底破除“區(qū)域處理”思想之禁錮，從流域視角對(duì)糾紛的解決作出“整體性”回應(yīng)，反對(duì)碎片化、分割化。二是協(xié)同觀(guān)。除“整體主義”外，“協(xié)同觀(guān)”也是“流域處理”理念必不可少的精神依賴(lài)。如果說(shuō)“流域處理”理念就像是一架極其復(fù)雜的大機(jī)器，那么，整體主義即是機(jī)器內(nèi)部的各機(jī)件及其組合而成的樣貌輪廓，而協(xié)同觀(guān)則是保障機(jī)器各部件之間良好銜接、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的“潤(rùn)滑劑”。通過(guò)協(xié)同觀(guān)的潤(rùn)滑，可有效緩解并減少機(jī)器部件之間的摩擦與矛盾。流域環(huán)境污染糾紛侵害法益的“公益性”決定了流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與發(fā)展必須擁有協(xié)同視野。以“協(xié)同觀(guān)”作為內(nèi)核支撐的“流域處理”理念，要求我們充分認(rèn)識(shí)流域生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性，推動(dòng)全流域聯(lián)動(dòng)，“從系統(tǒng)整體性出發(fā)，對(duì)系統(tǒng)各要素的功能和作用進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生耦合效應(yīng)”[7]。構(gòu)建推進(jìn)流域環(huán)境污染糾紛解決的長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制，并著重處理好各類(lèi)解紛主體如糾紛所涉流域上下游、左右岸、干支流等地方政府間、政府內(nèi)部不同部門(mén)間、政府與社會(huì)組織等其他解紛主體間的協(xié)作關(guān)系。

從外在載體上說(shuō)，以“整體主義”和“協(xié)同觀(guān)”為雙內(nèi)核的“流域處理”理念要求我們?cè)趹?yīng)對(duì)流域環(huán)境污染糾紛時(shí)必須建立一種糾紛解決的整體性協(xié)作處理模式[8]。需要澄清與說(shuō)明的是，此處所謂的“流域環(huán)境污染糾紛整體性協(xié)作處理模式”并不同于前文提到的“跨省流域司法協(xié)作處理”。雖然，二者無(wú)論是在名稱(chēng)表述還是在運(yùn)行機(jī)理上似乎都存在一定相似性，如都使用了“協(xié)作處理”等字眼、都體現(xiàn)了一定的“協(xié)同觀(guān)”，但從本質(zhì)上講，二者仍有云泥之別。原因在于，當(dāng)前語(yǔ)境下的“跨省流域司法協(xié)作處理”雖已試圖走出“區(qū)域處理”思想藩籬，但這種“出走”仍是“畏首畏尾”、不夠徹底與堅(jiān)決的“徘徊”。因此，以“流域處理”理念為導(dǎo)向，有必要在認(rèn)識(shí)此種“跨省流域司法協(xié)作處理”形式不足的基礎(chǔ)上，探索并建立一種全流域大協(xié)同、具有更高站位和更寬視野的新的糾紛化解模式，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前流域環(huán)境污染糾紛解決機(jī)制潛存的風(fēng)險(xiǎn)與隱患，保障流域環(huán)境污染糾紛“流域化”“生態(tài)化”的解決。具體而言，該模式的構(gòu)建應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：一是在指導(dǎo)理念上，應(yīng)以“整體主義”和“協(xié)同觀(guān)”為核心內(nèi)旨的“流域處理”理念為根本依循；二是在功能與目標(biāo)定位上，除妥善化解矛盾糾紛、維護(hù)群眾合法權(quán)益外，還應(yīng)注意生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)；三是在主體與形式上，非僅限于司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，還應(yīng)包括其他政府之間(主要是指行政機(jī)關(guān))的協(xié)作、政府與社會(huì)組織、公眾等多元主體之間的協(xié)作；四是在原則上，應(yīng)堅(jiān)持引導(dǎo)與強(qiáng)制相結(jié)合原則，在尊重各主體自愿協(xié)作的同時(shí)，對(duì)于司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等政府主體的協(xié)作應(yīng)輔以一定強(qiáng)制協(xié)作要求；五是在范圍上，不應(yīng)只局限于個(gè)別流域的部分節(jié)段，而應(yīng)擴(kuò)及整個(gè)流域的整體性協(xié)作。當(dāng)然，流域環(huán)境污染糾紛整體性協(xié)作模式的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的大工程，除以上幾點(diǎn)注意事項(xiàng)外，其他還有許多維度與環(huán)節(jié)需探索與思考，如整體性協(xié)作的內(nèi)容、程序等。對(duì)此，以“流域處理”理念為根本指引作相應(yīng)建構(gòu)即可，在此不再巨細(xì)靡遺、一一列舉。

2. 以厘界“兩訴”適用關(guān)系為契機(jī)：優(yōu)化流域環(huán)境污染糾紛訴訟解紛格局

承認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的區(qū)別是我們界分“兩訴”關(guān)系的基礎(chǔ)。雖然同為環(huán)境訴訟體系內(nèi)的“公益類(lèi)”訴訟制度，“兩訴”在設(shè)計(jì)理念、功能目的、適用范圍、規(guī)則模式等方面都存在高度的重合性與相似性[9]，在理論上甚至已有不少學(xué)者認(rèn)為“兩訴”之間實(shí)系包含關(guān)系，如有學(xué)者主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上其實(shí)是特殊的環(huán)境民事公益訴訟[10](12)如占善剛、陳哲等學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之本質(zhì)乃民事公益訴訟。。不可否認(rèn)的是，這些觀(guān)點(diǎn)或論斷有一定合理性，它們能敏銳認(rèn)識(shí)到“兩訴”之間確存的“親密關(guān)系”。但若僅憑這些“零光片羽”且流于表面的契合點(diǎn)，即貿(mào)然斷定二者系“全同”或“包含”關(guān)系，這樣的論證邏輯顯然是經(jīng)不起推敲的，是對(duì)“兩訴”的同質(zhì)化虛構(gòu)。興起緣由、理論基礎(chǔ)、原告主體及起訴條件等諸多不容忽視的顯著差異決定了“兩訴”并行不悖的獨(dú)立個(gè)體地位，所以，盡管理論上對(duì)“兩訴”同質(zhì)關(guān)系的爭(zhēng)論一時(shí)恐難絕耳，但這并不能掩蓋或阻卻實(shí)踐中“兩訴”并立、逶迤向前的狀態(tài)。在清醒認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，厘界并澄清流域環(huán)境污染糾紛解決中“兩訴”的適用關(guān)系便顯得頗有必要。

如前所述，流域環(huán)境污染糾紛性質(zhì)的特殊性使得其與“兩訴”存在天然契合，此點(diǎn)不容置喙。在此還需進(jìn)一步厘清的是，“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛案件中的具體適用區(qū)別及起訴順位安排。從流域環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的原因和責(zé)任主體來(lái)看，除自然原因等不可抗力因素外，流域環(huán)境污染糾紛的產(chǎn)生往往是因企業(yè)(個(gè)人)排污、事故性泄露等行為或是因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、不作為等導(dǎo)致流域環(huán)境污染所致，故其糾紛的責(zé)任主體一般是企業(yè)(個(gè)人)或政府。明確此前提，根據(jù)前文對(duì)流域環(huán)境污染糾紛具體類(lèi)型的劃分，并結(jié)合《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)、《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件司法解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法解釋》)等法律法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，可以明辨：

其一，針對(duì)因政府失職或不作為等情形所導(dǎo)致的流域環(huán)境污染糾紛。此類(lèi)糾紛其責(zé)任主體是“政府”，而根據(jù)《司法解釋》第一條之規(guī)定可知，當(dāng)前我國(guó)立法對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被告資格的設(shè)定僅限“造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織”，故從訴訟角度來(lái)看，不難確定在現(xiàn)行法律體系下對(duì)于因政府所導(dǎo)致的流域環(huán)境污染糾紛尚只能適用環(huán)境公益訴訟。因此，此類(lèi)糾紛尚不存在環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴順位交織難解的問(wèn)題。

其二，針對(duì)因企業(yè)(個(gè)人)排污、事故性泄露等所導(dǎo)致的流域環(huán)境污染糾紛。該類(lèi)糾紛的責(zé)任主體是“企業(yè)(個(gè)人)”，因此從訴訟維度來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟二者與其均可適配，“兩訴”適用或存競(jìng)合之可能，因此，還需結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定再予深探。根據(jù)《解釋》第一條及《司法解釋》第一條、第二條的規(guī)定可知，環(huán)境民事公益訴訟適用于“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的情形；而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則適用于已造成實(shí)質(zhì)性嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害后果的情形。故從規(guī)范解釋學(xué)角度來(lái)看，對(duì)于“尚未造成實(shí)質(zhì)性損害”的流域環(huán)境污染糾紛，明顯應(yīng)當(dāng)適用環(huán)境民事公益訴訟，此點(diǎn)躍然紙上，無(wú)須深表。此處值得注意者，乃對(duì)于“已造成實(shí)質(zhì)性損害”情形的“兩訴”界分。筆者認(rèn)為，此種情形立法雖未予言明，實(shí)踐中也常陷困頓迷亂之境，但基于法的一致性品格要求，且以符合法律意旨之限度為必要釋示，應(yīng)可參照《司法解釋》第十七條關(guān)于糾紛審理過(guò)程中“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”的銜接原則，確立“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先”的起訴順位。

3. 以?xún)?yōu)化“磋商+商調(diào)+檢察建議”為突破口：重塑流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛體系

流域環(huán)境污染糾紛非訴訟解紛措施體系的發(fā)育不足是造成當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中非訴訟解紛價(jià)值失落的根本原因。雖然深植于傳統(tǒng)文化中的“好訟”傾向?qū)ι鐣?huì)大眾糾紛解決觀(guān)念的影響不可祓除，但這一“外因”洵難成為非訴方式實(shí)踐價(jià)值失落的“完美托詞”，與公眾偏好的落差、錯(cuò)位并不能為流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛質(zhì)效不彰的事實(shí)張本。更準(zhǔn)確地講，近年來(lái)非訴訟解紛措施憑借其自身靈活、便利、成本低廉等諸多“令人艷羨”的優(yōu)質(zhì)基因，早已成為可與訴訟比肩甚至有所超越的糾紛化解主渠道并廣為適用于各類(lèi)矛盾糾紛的解決。但緣何已受“追捧”的非訴解紛措施卻在流域環(huán)境污染糾紛的解決中屢遭“冷臉”尷尬？對(duì)這一問(wèn)題的追問(wèn)無(wú)不進(jìn)一步昭示，那些意欲歸咎于公眾愛(ài)好與習(xí)慣的認(rèn)知都是偏狹、過(guò)時(shí)的。

藍(lán)圖與實(shí)踐的落差終歸只能是自我能力與認(rèn)知之間的偏差?？v然我們已有“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的美好藍(lán)圖，但“非訴訟解紛措施體系”自身尚不成熟的“身體”和“心理”，猶難擔(dān)負(fù)起此種超越性追求，這才是流域環(huán)境污染糾紛解決實(shí)踐中非訴措施效益不彰的癥結(jié)所在。事實(shí)上，非訴解紛措施與流域環(huán)境污染糾紛之間并非真正存在著一道不可逾越的鴻溝。相反，流域環(huán)境污染糾紛的復(fù)雜性使得其更需要借助非訴措施的多元解紛力量。正因如此，近年來(lái)我國(guó)對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛非訴解決的探索從未停歇，并已于立法上明確規(guī)定了磋商、商調(diào)、檢察建議等措施制度。只是，“事有兩面”，流域環(huán)境污染糾紛主體的多元性、客體對(duì)象的“生態(tài)性”、影響范圍的廣泛性與整體聯(lián)動(dòng)性等諸多復(fù)雜的個(gè)性也使得其對(duì)非訴訟解紛措施有著更加成熟、更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。而遺憾的是，當(dāng)前以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主的非訴解紛措施體系顯然尚難饜足此種“臻于至善”的美好期許。原因在于：第一，從體系架構(gòu)上看，以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主的非訴解紛措施體系整體結(jié)構(gòu)明顯太過(guò)狹窄、單薄，橫向上可資選擇的非訴解紛措施較少；第二，從具體措施制度上看，雖然立法已明確規(guī)定了磋商、商調(diào)、檢察建議等多種非訴解紛制度，但縱向上分別就此3者的具體設(shè)計(jì)尚顯青澀，不科學(xué)、不完備之處頗多。

以“商調(diào)”為例，前文提及，對(duì)于跨界水污染糾紛，立法規(guī)定可由有關(guān)地方政府協(xié)商解決或由其共同上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決。但問(wèn)題是，僅將協(xié)商或協(xié)調(diào)的主體限定為本級(jí)政府和上級(jí)政府的這一設(shè)定本身就極不科學(xué)，原因在于：第一，就本級(jí)政府的“協(xié)商”而言，前文已有分析，地方政府往往可能為追求本地區(qū)利益的最大化而罔顧流域的整體利益，因此這一主體設(shè)置有違“流域處理”理念要求。第二，就上級(jí)政府的“協(xié)調(diào)”而言，此種解紛方式雖引入了“上級(jí)政府”這一第三方力量，表面上似乎可以避免僅由本級(jí)政府協(xié)商而不顧流域整體利益的尷尬，但必須指出的是，受“科層管理制”的影響，在此協(xié)調(diào)關(guān)系中上級(jí)政府雖是“居間協(xié)調(diào)者”，但同樣也是“直接領(lǐng)導(dǎo)者”，所以其客觀(guān)、中立、公正的第三方角色作用難以根本保證；另一方面，缺乏針對(duì)商調(diào)的步驟程序及商調(diào)結(jié)果的效力保障、履行監(jiān)督等具體規(guī)范設(shè)計(jì)，“商調(diào)”這一非訴措施對(duì)外也面臨虛置風(fēng)險(xiǎn)。第三，從措施之間的關(guān)系來(lái)看，磋商、商調(diào)、檢察建議等非訴解紛措施之間條線(xiàn)化、碎片化狀態(tài)明顯，缺乏相關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互之間的銜接和互補(bǔ)較差[11]。

綜上，在立足已有磋商、商調(diào)、檢察建議等措施的基礎(chǔ)上，流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛體系尚待結(jié)合流域環(huán)境污染糾紛的特點(diǎn)作進(jìn)一步梳理與優(yōu)化，以提高其同流域環(huán)境污染糾紛的匹配度及內(nèi)部各措施的自洽性。具體來(lái)說(shuō)，一應(yīng)“先破后立”，徹底打破當(dāng)前以“磋商+商調(diào)+檢察建議”為主的“三足鼎立”式非訴解紛格局，積極打造流域環(huán)境污染糾紛解決非訴多元綜合解紛體系。如對(duì)外可參照美、日等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將仲裁確定為流域環(huán)境污染糾紛解決的重要途徑[12](13)美國(guó)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》第122章第(j)(1)條和第(h)(2)條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的磋商和仲裁制度；日本的《公害糾紛處理法》則對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決規(guī)定了斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定4種制度。；對(duì)內(nèi)也可引入其他類(lèi)型糾紛解決中比較適合跨界或多元主體的非訴措施，如“生態(tài)談判”“利益相關(guān)者的環(huán)境圓桌對(duì)話(huà)”[13]等。二應(yīng)“精進(jìn)不休”，不斷修正和完善已有措施。如針對(duì)前文提到的“商調(diào)”制度，一方面要從根本上破除僅由本級(jí)地方政府協(xié)商或上級(jí)政府協(xié)調(diào)的主體限制，以“流域處理”理念為指導(dǎo)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為流域環(huán)境污染糾紛的協(xié)調(diào)主體；另一方面要注重商調(diào)程序及商調(diào)結(jié)果的效力保障、履行監(jiān)督制度的規(guī)范建設(shè)，以保障“商調(diào)”真正落到實(shí)處。如可設(shè)立或引入第三方監(jiān)督機(jī)制等，督促商調(diào)協(xié)議的履行。三應(yīng)“融會(huì)貫通”，以“分層遞進(jìn)解紛”為思路導(dǎo)向[14]，建立以“聯(lián)動(dòng)+補(bǔ)強(qiáng)”為核心的非訴融通解紛機(jī)制，強(qiáng)化糾紛的非訴多元綜合化解，形成“漏斗狀”梯次濾化的非訴解紛結(jié)構(gòu)。如可將協(xié)商、協(xié)調(diào)、磋商、檢察建議、調(diào)解、生態(tài)談判、利益相關(guān)者的環(huán)境圓桌對(duì)話(huà)等非訴措施作為第一道防線(xiàn)(x)，將仲裁、行政復(fù)議、行政裁決等非訴措施作為第二道防線(xiàn)(y)，根據(jù)流域環(huán)境污染糾紛的具體類(lèi)型，探索設(shè)置不同“x(x1、x2……xn)+y(y1、y2……yn)”非訴組合式解紛方案，以實(shí)現(xiàn)各種非訴措施的良性互動(dòng)和功能互補(bǔ)，充分發(fā)揮非訴解紛合力。

4. 以確立“非訴前置”為切入點(diǎn)：通暢流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接機(jī)制

正確認(rèn)識(shí)并理解當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接程序的設(shè)計(jì)原理是未來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化其結(jié)構(gòu)體系的前提。從邏輯學(xué)角度分析，當(dāng)前立法對(duì)于流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接關(guān)系的確定采取的是兩種完全不同的性質(zhì)定位：一是針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與非訴方式的銜接，立法設(shè)計(jì)的是反對(duì)稱(chēng)關(guān)系。這一關(guān)系的邏輯特性決定了從訴訟與非訴方式的銜接維度看，二者之間具有必然性；而從非訴與訴訟方式的銜接維度看，二者之間則具或然性?；趯?duì)這一關(guān)系的本質(zhì)澄清，不難確定在流域環(huán)境污染糾紛解決中，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與磋商的銜接、環(huán)境行政公益訴訟與檢察建議的銜接具有確定性，但從非訴與訴訟方式銜接的角度來(lái)看，磋商、檢察建議等非訴方式同這兩種訴訟之間并不具有確定的銜接關(guān)系，也即，在實(shí)踐中假設(shè)磋商等非訴解紛失敗，除可對(duì)應(yīng)提起以上兩種訴訟外，還可提起其他的訴訟類(lèi)型，如環(huán)境民事公益訴訟。二是針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與非訴方式的銜接，立法設(shè)計(jì)的是非對(duì)稱(chēng)關(guān)系。這一關(guān)系的邏輯特性決定了無(wú)論是訴訟與非訴方式的銜接，還是非訴與訴訟方式的銜接，其都具有或然性。

基于對(duì)以上不同邏輯關(guān)系之認(rèn)識(shí)，重新審視當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接程序結(jié)構(gòu)之設(shè)計(jì)，可知銜接關(guān)系性質(zhì)定位的不科學(xué)、不準(zhǔn)確是造成實(shí)踐中“訴非”銜接不清晰、不穩(wěn)定、不順暢的根本原因。因此，為進(jìn)一步暢通流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接機(jī)制，筆者認(rèn)為，先行從制度設(shè)計(jì)層面理順并科學(xué)設(shè)定各類(lèi)解紛方式之間的邏輯關(guān)系是根本理路。

從宏觀(guān)上講，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接關(guān)系之定位，筆者認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一采取“反對(duì)稱(chēng)關(guān)系”模式，即3種訴訟方式的啟動(dòng)均應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的“前置程序”。理由有二：第一，從必要性上看，“非訴前置”是貫徹“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”思想以及以“整體主義”和“協(xié)同觀(guān)”為雙內(nèi)核的“流域處理”理念的應(yīng)有之義與必然要求。因?yàn)?，這一程序的“反對(duì)稱(chēng)關(guān)系”本質(zhì)，一則可以保證“兩類(lèi)三種”訴訟形式都有確定的非訴方式分別與之銜接，保障“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的真正實(shí)現(xiàn)。二則其又能讓各種非訴方式都不必然只能與某一種訴訟方式銜接，這樣不僅有利于激發(fā)多種非訴方式的解紛合力，也能保障某一流域環(huán)境污染糾紛可同時(shí)運(yùn)用多種非訴方式化解的實(shí)踐需要。第二，從可行性上看，作為“訴非”銜接的“成功典范”，當(dāng)前“磋商前置”“訴前檢察建議”的順利實(shí)施，已足以證成在流域環(huán)境污染糾紛解決中設(shè)立“非訴前置”是完全行得通、辦得到、得人心的。從某種程度上甚至可以認(rèn)為，“非訴前置”是對(duì)“磋商前置”“訴前檢察建議”的承繼與升華。

具體而言，“非訴前置”不同于“非訴優(yōu)先”(14)“非訴優(yōu)先”，從字面上看，“優(yōu)先”即需有兩種事物產(chǎn)生“競(jìng)合”或面臨“兩者必選其一”的處境，此時(shí)選擇其中一方為先。就此角度分析，“非訴優(yōu)先”應(yīng)是指當(dāng)某一糾紛的解決同時(shí)面臨訴訟和非訴訟兩種不同的解紛方式，此時(shí)應(yīng)優(yōu)先選擇非訴訟方式解紛的一種糾紛處理方式。所以其與“非訴前置”的最大區(qū)別是在該種程序的指引下，訴訟程序的啟動(dòng)并不必然以經(jīng)過(guò)非訴解紛措施為必須。，它要求我們于流域環(huán)境污染糾紛的解決中在啟動(dòng)訴訟程序之前，首先必須以非訴措施為先行程序，即只有在歷經(jīng)相關(guān)非訴措施仍無(wú)法化解矛盾糾紛時(shí)，才能進(jìn)入訴訟程序。受該銜接程序的指引，其要求我們?cè)跁惩饔颦h(huán)境污染糾紛的“訴非”銜接機(jī)制時(shí)還必須進(jìn)一步思考并妥善處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是不同訴訟類(lèi)型的具體前置非訴措施安排。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟當(dāng)前已設(shè)立“磋商前置”，環(huán)境行政公益訴訟已設(shè)立“訴前檢察建議”，二者無(wú)須再論。但是，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，此種訴訟類(lèi)型應(yīng)與何種非訴措施對(duì)接，還需再予明確。二是前置非訴措施與“訴前程序”的銜接。比如，假設(shè)磋商失敗而轉(zhuǎn)入訴訟程序，那么其該如何同訴訟內(nèi)的調(diào)解、和解等訴前程序銜接等[15]。三是不同具體前置非訴措施之間的關(guān)系捋清。這里主要是指生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置非訴措施“磋商”與生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的前置非訴措施之間的關(guān)系設(shè)計(jì)。四是不同具體前置非訴措施與訴訟效力的對(duì)接。即除磋商外，其他非訴措施如何與訴訟制度效力互認(rèn)的問(wèn)題。是應(yīng)同磋商協(xié)議一致，可予司法確認(rèn)，還是應(yīng)設(shè)立其他的效力銜接程序等。以上均是為“非訴前置”制度所內(nèi)涵，且直接影響“非訴前置”制度本身是否成熟、健全的基礎(chǔ)性問(wèn)題。當(dāng)然，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“非訴前置”在流域環(huán)境污染糾紛解決中能否順利實(shí)現(xiàn)，除其自身需有較高的“素質(zhì)”外，相關(guān)多元化解紛平臺(tái)的搭建、配套制度的建設(shè)等外在保障機(jī)制也同樣至關(guān)重要。