流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標準屬性的解釋維度審視

李奇?zhèn)ィ嵜霞?/p>

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

流域上下游地區(qū)政府簽訂生態(tài)補償協(xié)議是建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的重要一環(huán)。當(dāng)前，學(xué)界對流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標準屬性的認識存在一種基于法定解釋維度的詮釋。持該觀點的學(xué)者們認為，由于補償協(xié)議往往選取國家水環(huán)境質(zhì)量標準作為獎懲依據(jù)，而國家水環(huán)境質(zhì)量標準在性質(zhì)上屬于國家強制性標準，因此，流域上游地區(qū)以達到國家水環(huán)境質(zhì)量標準為目標展開的各項生態(tài)環(huán)境保護活動只是地方政府在履行法定職責(zé)而已，其保護和建設(shè)行為不應(yīng)獲得相應(yīng)的補償獎勵。然而，上述基于水環(huán)境質(zhì)量標準法定屬性進行的解釋是否合理？能否對實踐中大量存在的達標補償現(xiàn)象作出充分的說明和解釋？是否真實反映了流域生態(tài)補償協(xié)議中作為獎懲依據(jù)的環(huán)境標準的性質(zhì)？這些問題都值得進一步探索和研究。為此，本文歸納分析了法定解釋維度的邏輯論證過程，闡釋了現(xiàn)有法定解釋維度的局限性，并試圖以協(xié)定解釋來還原其真實面貌，以期為流域生態(tài)補償活動的規(guī)范展開提供新的解釋思路。

一、 基于強制標準屬性的法定解釋及其局限性

1. 法定解釋維度的邏輯展開

在流域生態(tài)補償協(xié)議中，以國家水環(huán)境質(zhì)量標準作為補償目標值的情況普遍存在。對于如何理解協(xié)議中的國家水環(huán)境質(zhì)量標準，學(xué)界存在一種基于法定解釋維度的詮釋。有觀點指出，達到國家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類水質(zhì)對應(yīng)的是“強制性水質(zhì)”要求，“強制性水質(zhì)”是法定的、“共同的”環(huán)境行政責(zé)任[1]；有觀點認為，本質(zhì)上，國家地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類水質(zhì)反映的是強制性行政義務(wù)要求，對于在生態(tài)補償活動中設(shè)定低于Ⅲ類水質(zhì)目標的情況，應(yīng)對行為人課予責(zé)任[2]；還有觀點認為，只有在實現(xiàn)水環(huán)境保護目標強制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，才能進一步談及生態(tài)補償問題[3]。仔細梳理這種基于法定解釋維度的解釋路向，其背后的邏輯論證主要經(jīng)歷了3個階段。

(1)國家水環(huán)境質(zhì)量標準是強制性標準

有學(xué)者指出，“《中華人民共和國標準化法》(1988年，以下簡稱《標準化法》)第七條規(guī)定，‘保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準’。依據(jù)環(huán)境法關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準的法律原理和法律規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放控制標準是強制性環(huán)境標準”[1]。具體到水污染防治領(lǐng)域，Ⅲ類水質(zhì)應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)水質(zhì)，也是流域水質(zhì)應(yīng)該實現(xiàn)的基礎(chǔ)性目標[1]。《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)規(guī)定：“Ⅲ類主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)”(1)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)。。原環(huán)保部《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》也指出，當(dāng)水質(zhì)類別比例為“Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例≥90%”“75%≤Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例<90%”時，水質(zhì)定性評價為“優(yōu)”“良好”，其余情況則定性評價為“輕度、中度、重度污染”(2)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》(環(huán)辦〔2011〕22號)。。

(2)達到強制性標準要求是地方政府的法定職責(zé)

在一些學(xué)者看來，環(huán)境質(zhì)量標準應(yīng)被視為“約束行政管理主體履行環(huán)境目標責(zé)任制的強制性義務(wù)”[1]，其法律依據(jù)在于，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)規(guī)定的環(huán)境保護目標責(zé)任和考核評價制度。地方政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，并將“水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容”(3)參見：《水污染防治法》第六條。。據(jù)此，有學(xué)者指出，“就水質(zhì)目標所對應(yīng)的責(zé)任來看，‘強制性水質(zhì)’所對應(yīng)的是一種法定的、強制性的、共同的責(zé)任。全流域應(yīng)該遵守基本的水質(zhì)標準即Ⅲ類水質(zhì)，出境水質(zhì)至少須達到Ⅲ類水質(zhì)標準才實現(xiàn)了水環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度的要求”[1]。如果地方政府沒有履行達標義務(wù)，那么，需要對所造成的環(huán)境負外部性承擔(dān)“污染賠償”“行政問責(zé)”或“行政處罰”責(zé)任[1]。

(3)當(dāng)目標水質(zhì)設(shè)定為Ⅲ類水環(huán)境標準時不應(yīng)給予補償

有學(xué)者認為，當(dāng)?shù)胤秸茨芡瓿蓮娭菩原h(huán)境質(zhì)量標準所規(guī)定的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)排除適用生態(tài)補償[1]。具體而言，當(dāng)水質(zhì)未達到Ⅲ類水環(huán)境標準時，上游地區(qū)政府不能要求上級政府給予生態(tài)補償，也不能要求下游地區(qū)政府給予生態(tài)補償[1]。因為它對應(yīng)的是“不可協(xié)商、不可撤銷的強行義務(wù)”，不能對其進行協(xié)商變通，不能針對強制性水質(zhì)進行生態(tài)補償。為此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“強制性水質(zhì)”和“協(xié)議水質(zhì)”，并且“協(xié)議水質(zhì)”必須高于或嚴于“強制性水質(zhì)”標準[1]。

2. 法定解釋維度的局限性

基于法定解釋維度的觀點一經(jīng)提出即在學(xué)界產(chǎn)生了較大影響，它促使人們重新審視現(xiàn)有流域生態(tài)補償行為的合理性與合法性，為生態(tài)補償政策實施劃定了“禁止生態(tài)倒退”[2]的紅線，具有積極的理論建構(gòu)意義。然而，基于法定解釋維度的認識也遭遇到來自理論和實踐層面的雙重反思與挑戰(zhàn)。在實踐層面，該觀點存在對現(xiàn)有流域生態(tài)補償活動解釋力不足的問題?；诜ǘń忉尵S度的觀點無法合理說明現(xiàn)今絕大多數(shù)流域生態(tài)補償協(xié)議依然將Ⅲ類水質(zhì)設(shè)定為目標值的情況，也無法使生態(tài)補償涵蓋現(xiàn)有水質(zhì)低于Ⅲ類標準且準備展開水環(huán)境保護和改善活動的流域(4)《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》指出，2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河主要江河監(jiān)測的1 614個水質(zhì)斷面中，Ⅲ類以下水質(zhì)斷面占12.5%，其中，Ⅳ類為10.8%，V類為1.5%，劣V類為0.2%。遼河、海河流域，太湖、巢湖、滇池水質(zhì)仍為輕度污染。，而這一點恰恰是推進流域生態(tài)補償活動的現(xiàn)實需要。此外，在理論層面，基于強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的論證邏輯是否完全成立也存在爭議，其可能的認識偏狹主要表現(xiàn)在3個方面。

(1)環(huán)境質(zhì)量標準的強制屬性存在爭議

法定解釋的論證基點在于環(huán)境質(zhì)量標準是強制性標準，因此，必須執(zhí)行。然而，學(xué)界對此觀點一直存在不同的聲音。一方面，環(huán)境標準并不是法律規(guī)范，其是否具有法律規(guī)范的強制性特征仍然存有疑問。一般而言，環(huán)境標準只規(guī)定項目指標、分析方法、功能類別、標準限值等技術(shù)因素(5)參見：《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)。，卻不具備完整的假定條件、行為模式、法律后果等法律規(guī)范結(jié)構(gòu)[4]。換言之，環(huán)境標準本質(zhì)上應(yīng)是科學(xué)技術(shù)層面的技術(shù)性規(guī)范，而不是法律規(guī)范，自然不具有獨立的強制法律效力。即使在標準文件中使用了“必須”“不得”“應(yīng)當(dāng)”等詞匯，也僅僅只是作出技術(shù)判斷，并不對應(yīng)法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)[5]。另一方面，依據(jù)“納入其中即為組成”的邏輯[6]，即使環(huán)境標準具有強制效力，也并不是由于環(huán)境標準本身的屬性導(dǎo)致的，其效力源自于外部[5]。環(huán)境標準自身不能直接實現(xiàn)其效力，需要通過上升為法律規(guī)范或借助于其他法律規(guī)范才行[4]。進言之，標準的規(guī)范效力實際上源自與其結(jié)合的法律規(guī)范的效力，而不是標準自身的效力。具體到流域生態(tài)補償領(lǐng)域亦是如此。流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標準的效力并不是源自作為國家環(huán)境標準的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 3838-2002)本身，而是來自協(xié)議賦予。其效力來源不是法律的強制力，而是雙方或者多方參與主體的合意，恰恰是合意的可協(xié)商性、選擇性、參考性等特征消減了標準的強制性。

(2)Ⅲ類水質(zhì)作為地方政府法定職責(zé)應(yīng)視情況而定

《水污染防治法》規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容”(6)參見：《水污染防治法》第六條。?；谶@一規(guī)定，持法定解釋觀點的學(xué)者認為，地方政府應(yīng)當(dāng)履行水質(zhì)達標的法定職責(zé)。然而，需要澄清的是“水環(huán)境保護目標”與“Ⅲ類水質(zhì)”之間并不能畫等號。進言之，根據(jù)職權(quán)法定原則，地方政府對應(yīng)的法律義務(wù)應(yīng)該是寫在環(huán)保責(zé)任書當(dāng)中的具體“水環(huán)境保護目標”，而不是主觀設(shè)定的可能成為“水環(huán)境保護目標”的Ⅲ類水質(zhì)。事實上，很多情況下，兩者并不一致。例如，2004年，原國家環(huán)境保護總局與江蘇、山東、河南、安徽4省簽署了《淮河流域水污染防治工作目標責(zé)任書》。4份責(zé)任書的工作目標都指向了“主要支流水質(zhì)有所好轉(zhuǎn)”“省界斷面水質(zhì)基本達到《淮河流域水污染防治‘十五’計劃》”(7)參見：《江蘇省淮河流域水污染防治工作目標責(zé)任書》《安徽省淮河流域水污染防治工作目標責(zé)任書》《河南省淮河流域水污染防治工作目標責(zé)任書》《山東省淮河流域水污染防治工作目標責(zé)任書》。，而《淮河流域水污染防治“十五”計劃》規(guī)定的水質(zhì)控制總目標為“淮河干流水質(zhì)進一步好轉(zhuǎn)”，只有“南水北調(diào)東線工程水質(zhì)基本達到地表水Ⅲ類水質(zhì)標準”。在具體目標分解當(dāng)中，該計劃甚至提出了“46個斷面水質(zhì)達到IV類，3個斷面達到V類”的目標(8)參見：《國務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治“十五”計劃的批復(fù)》(國函〔2003〕5號)。。還應(yīng)進一步說明的是，上述分析只是為了說明其論證邏輯之不足。其實，在本質(zhì)上，“水環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度”與“生態(tài)補償制度”是兩個制度，兩者之間并沒有嵌套關(guān)系。換言之，即使“水環(huán)境保護目標”與“生態(tài)補償目標”選取的數(shù)值相同，例如，兩者都選?、箢愃|(zhì)作為工作或者補償目標，也不具備相同的法律含義。一個體現(xiàn)為公法意義上量化的政府職責(zé)目標，一個體現(xiàn)為合意基礎(chǔ)上的補償獎懲依據(jù)。如果將兩者混淆，就會陷入以“此”來解釋“彼”，以貌似的環(huán)境標準“法定”屬性來界定生態(tài)補償主體權(quán)利義務(wù)的誤區(qū)。

(3)當(dāng)目標水質(zhì)設(shè)定為Ⅲ類水環(huán)境標準時應(yīng)給予補償

如前所述，有觀點認為，未完成強制性標準所規(guī)定的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)排除適用生態(tài)補償[7]；還有觀點認為，只有在實現(xiàn)水環(huán)境保護目標強制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，才能進一步談及生態(tài)補償問題[3]。顯然，在這些學(xué)者看來，公法意義上的履行達標活動相較于生態(tài)補償活動而言具有前置性、優(yōu)先性和排他性，兩者不具備兼容性，因為它“不可協(xié)商、不可撤銷”[1]。然而，沿著這樣的思路去分析，仍然可以發(fā)現(xiàn)其論證過程存在一些破綻。例如，假定流域上游地區(qū)現(xiàn)在的水質(zhì)為IV類。按照法定解釋路徑，IV類到Ⅲ類的水質(zhì)改善是上游地區(qū)政府的職責(zé)。在這一階段，即使上游地區(qū)為了保護水生態(tài)環(huán)境投入再多的資金、技術(shù)、人力都不應(yīng)該獲得下游地區(qū)的補償。但事實果真如此嗎？應(yīng)當(dāng)指出的是，水環(huán)境質(zhì)量標準在適用時主要起到的是環(huán)境目標值的作用。因為“環(huán)境質(zhì)量標準的‘法律性質(zhì)’和眾多的行政計劃相同，至多只不過是表示行政努力目標的一個指標”，“是推進公害對策的行政目標”[8]。所以，在此意義上，達標與否對應(yīng)的不是政府環(huán)境管理的即期義務(wù)，而是遠期義務(wù)。進言之，流域上游地區(qū)何時能夠完成達標任務(wù)具有不確定性，周期可能很短，也可能很長。在此情況下，假設(shè)流域下游地區(qū)有意愿請求上游地區(qū)“盡快改善”水環(huán)境質(zhì)量，在幾年之內(nèi)就呈現(xiàn)“新氣象”，進而提出以Ⅲ類水質(zhì)為目標的補償方案，是不是具有合理性和合法性？自然，這種情況下的補償是應(yīng)該被允許的，其著眼點并不是為了實現(xiàn)達標改善，而是“短期內(nèi)”實現(xiàn)達標改善。如此一來，公法意義上的履行達標活動與基于合意的生態(tài)補償活動就重疊在一起，具有了兼容性。

總之，基于強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的邏輯論證不僅在標準強制屬性、政府職責(zé)界定、適用范圍排除等問題上存在認識誤區(qū)，更嚴重的是其陷入了以局部論證整體的邏輯誤區(qū)。其研究思路是，先探討分析協(xié)議中的一個點——環(huán)境標準，再以此框定政府職責(zé)，進而要求采取排除適用生態(tài)補償?shù)淖龇?。而更為合理的思路?yīng)當(dāng)是，從整體著眼，在把握生態(tài)補償、生態(tài)補償協(xié)議本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上分析探討政府在這一過程中的權(quán)利、義務(wù)，再根據(jù)協(xié)議的屬性來界定作為補償目標的環(huán)境標準的性質(zhì)。

二、 基于參與主體合意的協(xié)定解釋及其優(yōu)勢

1. 協(xié)定解釋維度的理論特征

上述分析表明，在法定解釋維度下，流域生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標準的法律屬性如果被誤讀，將引發(fā)對“為改善而補償”[9]活動的合法性質(zhì)疑，從而偏離流域生態(tài)補償實踐的運行要求?；诖?，需要重新認識協(xié)議中環(huán)境標準的法律屬性，在認知模式上推動從法定解釋維度向協(xié)定解釋維度轉(zhuǎn)變。事實上，在生態(tài)補償領(lǐng)域，尤其是流域生態(tài)補償這一分支，多元化、市場化補償機制的建立都是圍繞各項協(xié)議活動，例如開展協(xié)商談判、簽訂補償協(xié)議、履行補償協(xié)議展開的，因此，從協(xié)議角度理解“引用”環(huán)境標準的屬性不僅有助于把握其本質(zhì)，也有助于從整體上看待標準在協(xié)議中的作用。與法定解釋不同，基于參與主體合意的協(xié)定解釋呈現(xiàn)出以下理論特征。

(1)協(xié)議中的環(huán)境標準是意定標準

基于協(xié)定解釋維度，協(xié)議中的環(huán)境標準應(yīng)被理解為意定標準。在此，所謂意定標準是指在簽訂生態(tài)補償協(xié)議過程中，生態(tài)補償法律關(guān)系主體通過自主協(xié)商基于各方主體合意而選擇納入?yún)f(xié)議中作為補償目標值的環(huán)境標準。其特征主要體現(xiàn)在3個方面：首先，它是基于各方主體自由意思表示選擇產(chǎn)生的，不是根據(jù)法律規(guī)定強行寫入文本的。即使它事實上引用了國家環(huán)境標準，也只是表明當(dāng)事人對選擇它作為協(xié)議標準達成了合意，并不意味著法律文件要求將某一特定類型的水質(zhì)標準，如Ⅲ類水質(zhì)規(guī)定為協(xié)議標準。其次，貫徹意思自治原則。應(yīng)當(dāng)尊重自愿前提下的意思表達，授予參與方在法律允許范圍內(nèi)自由選擇的權(quán)利，以保障和維護參與各方利益。應(yīng)當(dāng)說明的是，雖然參與談判的主體有可能包括中央政府或者上級政府部門，但他們的參與只是為了“指導(dǎo)”(9)例如，《財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》指出，“財政部會同發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、水利部等部門強化對流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將符合要求的跨省流域納入試點范圍”?；蛘咴黾印凹睢?10)中央政府或者上級政府往往會對下級政府間跨區(qū)域生態(tài)補償活動予以財政獎勵，從而產(chǎn)生激勵效應(yīng)。例如，《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議(2018—2020年)》規(guī)定：“中央財政依據(jù)考核目標完成情況確定獎勵資金，中央獎勵資金撥付給上游省份，專項用于九洲江流域水污染防治工作?！币蛩兀⒉灰馕吨缮霞壵畞頉Q定協(xié)議內(nèi)容、選定適用標準。再次，基于參與方合意可以選擇、變更和棄用協(xié)議標準。詳言之，可以在溝通協(xié)商以后選擇這一標準，也可以選擇另外的標準；可以選擇引用標準的全部指標，也可以只引用標準的部分指標(11)例如，《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》只選擇了《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)表1中的高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標。；可以在某一時間段選擇某一個標準，在另一時間段選擇更高標準；可以選擇適用某一標準，也可以聲明放棄適用某一標準。只要這些內(nèi)容不違法、各方能達成合意，并且以有約束力的書面協(xié)議形式固定下來，就應(yīng)當(dāng)依法獲得保護。

(2)協(xié)議中的環(huán)境標準是參照標準

基于協(xié)定解釋維度，協(xié)議中的環(huán)境標準不是必須適用的標準，而只是供同類事物比較核對的參照標準。首先，在眾多備選標準中，《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)只是參照標準之一。在《標準化法》中，標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準(12)參見：《標準化法》第二條。。除了這些標準以外，其他的標準如國際標準、國外標準等都可以結(jié)合實際、根據(jù)需要作為協(xié)議的補償目標。其次，之所以在眾多標準中偏向于選擇國標作為協(xié)議標準是因為其具有權(quán)威性，而不是強制性。一般而言，國標的制定主體層級較高，論證評估更規(guī)范，調(diào)查、分析、實驗更嚴謹。這些因素保證了標準的科學(xué)性、規(guī)范性和時效性(13)參見：《標準化法》第四條。，使之在社會上產(chǎn)生了較高的認可度、信賴度。同時，參考國標有助于使協(xié)商工作簡單化，加速協(xié)議達成進度，客觀核定各方工作成果，也更容易考慮技術(shù)進步需求而修改技術(shù)規(guī)則[10]。再次，選擇參照標準的原則應(yīng)當(dāng)是基于問題導(dǎo)向、有針對性的。無論是選擇國際標準、國外標準，或者國家標準、行業(yè)標準、地方標準，其原因都在于這些標準更能反映當(dāng)前流域水生態(tài)環(huán)境保護的痛點問題，特別是那些具備現(xiàn)實緊迫性、嚴重程度較高和地方性的問題。在這種情況下，普適性的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)就可能在納入?yún)f(xié)議時被改造。例如，《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》就對《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)中的高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項指標進行了加權(quán)賦分，形成了新的判斷水質(zhì)穩(wěn)定或改善的指標——P值。當(dāng)然，這種做法加強了協(xié)議整體的針對性和行為導(dǎo)向性，值得肯定。

(3)協(xié)議中的環(huán)境標準是引用標準

“引用標準”這一范疇一直是標準法研究的對象。1993年，中國標準化與信息分類編碼研究所、電子標準化研究所等單位還專門起草了國標《GB/T 1.22-1993》，規(guī)定了引用標準的含義(14)國標《GB/T 1.22-1993》規(guī)定，“引用標準是指在標準和法規(guī)中引用一個或多個標準號、條文號來代替其詳細內(nèi)容”。、基本原則、要求和具體的表示方法。在此處，只是借用引用標準理論的部分特征來說明補償協(xié)議與環(huán)境標準的關(guān)系，并非在嚴格意義上將協(xié)議中的環(huán)境標準等同于國標規(guī)定的引用標準。一方面，在協(xié)議與標準關(guān)系上，被引用環(huán)境標準的效力源于協(xié)議文件的效力，而不是相反。換言之，正是基于協(xié)議達成的需要才選擇這一特定環(huán)境標準。在這一過程中，標準的限值、類別和指標被確定，標準的適用范圍和領(lǐng)域也被協(xié)議的適用范圍、作用領(lǐng)域決定。例如，《關(guān)于汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》規(guī)定，“2016年和2017年汀江、石窟河(中山河)、梅潭河(含九峰溪)跨省界斷面年均值達Ⅲ類水質(zhì)標準”，“象洞溪(多寶水庫上游)跨省界斷面年均值達V類水質(zhì)標準”。另一方面，在引用標準條款和其他條款關(guān)系上，標準一旦被引用即構(gòu)成了協(xié)議條款內(nèi)容，與協(xié)議中其他條款一樣成了協(xié)議的一部分。尤其應(yīng)當(dāng)指出的是，由于雙向補償形式的普遍存在，它不僅約束和激勵流域上游地區(qū)，也同樣約束和激勵流域下游地區(qū)，成為參與各方履行協(xié)議時對標的重要內(nèi)容，因此，是否達到協(xié)議中的水環(huán)境質(zhì)量標準對于參與各方權(quán)益的實現(xiàn)將產(chǎn)生重要影響。當(dāng)然，無論達標與否，合同條款對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)都作出了相應(yīng)安排：只有達標且流域下游不補償或者未達標且流域上游不履約的情況出現(xiàn)時，才可能引發(fā)進一步的違約或者其他法律責(zé)任。

2. 協(xié)定解釋維度的理論優(yōu)勢

如前述，在法定解釋維度下，容易出現(xiàn)邏輯論證不完備、現(xiàn)實適應(yīng)性弱等問題，從而導(dǎo)致流域生態(tài)補償從理論到實踐的諸多困惑。相對而言，協(xié)定解釋維度對協(xié)議中環(huán)境標準的屬性定位更為準確、合理。它擺脫了標準屬性法定的固有認知模式，跳脫出強制屬性—法定職責(zé)—排除適用的論證邏輯，在對市場化、多元化生態(tài)補償活動本質(zhì)屬性認識的基礎(chǔ)上重新進行了定位，圍繞補償協(xié)議與環(huán)境標準、環(huán)境標準條款與其他條款以及由此涉及的主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出了新的調(diào)整，呈現(xiàn)出更充分的理論解釋力。

(1)從邏輯矛盾到邏輯自洽

基于協(xié)定解釋維度，其論證的基點是市場化、多元化生態(tài)補償方式，邏輯論證階段是“補償協(xié)議—主體合意—選擇適用”。一方面，市場化、多元化生態(tài)補償方式是協(xié)定解釋的邏輯起點?！半m然生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了它的供給由政府提供，但政府主導(dǎo)在當(dāng)下的必要性與可行性并不能改變生態(tài)補償作為交易的性質(zhì)”[11]。特別是在市場化、多元化生態(tài)補償機制試點的重點領(lǐng)域——流域生態(tài)補償機制建設(shè)方面更是如此，它需要以市場化運作的方式在參與主體溝通、協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上建立綠色利益分享機制(15)參見：《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號)。。另一方面，“補償協(xié)議—主體合意—選擇適用”是協(xié)定解釋的邏輯推論階段?！把a償協(xié)議”確定了當(dāng)事人通過自主協(xié)商而不是法律強行規(guī)定來設(shè)置權(quán)利、義務(wù)的總基調(diào)；“主體合意”呈現(xiàn)出在真實意思表達基礎(chǔ)上當(dāng)事人達成一致的協(xié)商結(jié)果；“選擇適用”則最終確定了協(xié)議中環(huán)境標準作為意定標準、參照標準、引用標準的制度屬性。與法定解釋維度相比，協(xié)定解釋維度擺脫了以點設(shè)面、以局部論證整體的認識誤區(qū)，遵循的是從整體把握到局部深度認識的邏輯論證思路，具有更強的邏輯自洽性。

(2)從混淆不清到清晰分離

事實上，作為政府“水環(huán)境保護目標”的環(huán)境標準和作為“生態(tài)補償目標”的環(huán)境標準其性質(zhì)定位是不同的。前者在公法體系下運行，通過“依法設(shè)定保護目標—明確職責(zé)—考核問責(zé)”的路徑展開。“依法設(shè)定保護目標”表明地方政府水環(huán)境保護目標是法定的；“明確職責(zé)”說明實現(xiàn)這些目標是地方政府及其負責(zé)人的法定職責(zé)；“考核問責(zé)”則主要以納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、約談、暫停環(huán)評審批、取消城市榮譽稱號(16)參見：《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定(試行)》(環(huán)水體〔2016〕179號)。等形式展開。后者則在合意基礎(chǔ)上進行，通過“協(xié)商確定補償目標—明確權(quán)義—依合同追責(zé)”的路徑展開?！皡f(xié)商確定補償目標”意味著參與主體可以基于意思自治選擇補償目標值；“明確權(quán)義”表明當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)是被補償協(xié)議清晰界定的；“依合同追責(zé)”說明未履行或者未能全面履行合同將可能承擔(dān)合同約定的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)指出的是，基于法定解釋維度的認識混淆了兩者關(guān)系，用公法意義上的強制性標準屬性解讀“生態(tài)補償目標”，用政府法定職責(zé)說明協(xié)議約定義務(wù)，從而陷入了關(guān)系錯置的窘境，而協(xié)定解釋則較好地處理了這一問題，將兩者從混淆不清區(qū)分開來，使兩者性質(zhì)定位更清晰，避免了誤讀。

(3)從合法性質(zhì)疑到充分解釋

對于法定解釋而言，其面臨的一個重要挑戰(zhàn)是無法合理說明現(xiàn)實中大量存在的達標補償現(xiàn)象。因為達到“強制性水質(zhì)”對應(yīng)的是“不可協(xié)商、不可撤銷的強行義務(wù)”[1]，如果在這種情況下給予補償，就存在行為合法性問題。相較而言，協(xié)定解釋較好地化解了這一危機，它重新定位了標準的屬性，認為協(xié)議中的環(huán)境標準只是意定標準、參照標準和引用標準，只要條款內(nèi)容不違法且雙方合意，當(dāng)事人設(shè)定的補償目標條款就具有合法效力。如此一來，協(xié)定解釋模式從理論層面對業(yè)已大量存在的以達標補償為目的的流域生態(tài)補償活動提供了正當(dāng)性理論支撐，也更有利于推動未來我國流域生態(tài)補償實踐活動在更高層次上的全面展開。

三、 對我國制定《生態(tài)保護補償條例》的啟示

辨析協(xié)議中環(huán)境標準屬性的意義不僅在于認知模式的轉(zhuǎn)換，更在于將其融入制度設(shè)計中進而對流域生態(tài)補償實踐活動予以更好的規(guī)范。2020年11月27日，國家發(fā)展改革委公布了新一版的《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》，對立法目的、適用范圍、基本原則、部門職責(zé)、地方職責(zé)、國家財政補助機制、地方政府合作機制、社會主體交易機制、保障機制等內(nèi)容作出了規(guī)定。借助這一立法契機，未來可以從以下兩個方面對征求意見稿相關(guān)內(nèi)容進行調(diào)整完善。

一方面，基于協(xié)定視角重新詮釋引用環(huán)境標準的屬性及其意義?；趨f(xié)定解釋維度，流域生態(tài)補償協(xié)議中的環(huán)境標準應(yīng)當(dāng)是意定標準、參照標準，而不是固定標準；是引用標準，而不是強制性規(guī)范。這就要求在《生態(tài)保護補償條例》中體現(xiàn)市場化、多元化補償機制建設(shè)方向，尊重參與主體平等協(xié)商地位，在溝通、協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上通過簽訂生態(tài)補償協(xié)議來選擇符合實際的監(jiān)測指標、水生態(tài)環(huán)境改善目標。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)有征求意見稿的規(guī)范設(shè)計基本上是沿著這一思路展開的，專門設(shè)置了“地方政府合作機制”一章對生態(tài)補償協(xié)議的簽訂、內(nèi)容、保障等作出了規(guī)定。但美中不足的是，在一些具體條款表述上還存在一些瑕疵。例如，公開征求意見稿第二條規(guī)定：“本條例所指生態(tài)保護補償是指采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責(zé)任所增加的支出和付出的成本，予以適當(dāng)補償?shù)募钚灾贫劝才拧?。在這一定義中，暗含了生態(tài)保護者應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)達標的法律責(zé)任，容易造成“履責(zé)”和“履約”的競和。其實，如果將此處的“生態(tài)保護責(zé)任”理解為公法責(zé)任，那么，其對應(yīng)的是地方政府水環(huán)境保護目標職責(zé)，而不是生態(tài)補償協(xié)議中規(guī)定的約定義務(wù)，對其進行規(guī)范的任務(wù)應(yīng)交由《環(huán)境保護法》《水污染防治法》以及其他相關(guān)行政法律法規(guī)來完成，不應(yīng)在《生態(tài)保護補償條例》中體現(xiàn)。

另一方面，應(yīng)通過完善《生態(tài)保護補償條例》的具體規(guī)定來規(guī)范對引用環(huán)境標準的使用。

首先，應(yīng)授權(quán)給參與方，基于合意選擇、使用、變更或者棄用環(huán)境標準。本質(zhì)上，協(xié)議中引用的環(huán)境標準只是參考值而已。如何選擇、使用，是否變更、放棄，是否根據(jù)實際情況改造等一系列問題都應(yīng)該交由參與各方視情況決定。只要這些內(nèi)容不違法、各方能達成合意，并且以有約束力的書面協(xié)議形式固定下來，就應(yīng)當(dāng)依法獲得保護。

其次，在進行規(guī)范設(shè)計時，可以依循守住底線的思維方式將“約定義務(wù)”與“法定義務(wù)”結(jié)合。在此，所謂“約定義務(wù)”是指參與方協(xié)商確定的為達到補償目標值而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)；所謂“法定義務(wù)”是指由《生態(tài)保護補償條例》規(guī)定的補償目標值不下降的底線義務(wù)。應(yīng)當(dāng)在公開征求意見稿“第十七條生態(tài)保護補償協(xié)議規(guī)定”里面增加一款，規(guī)定“協(xié)議各方設(shè)定的補償目標值應(yīng)不低于近三年流域跨界斷面水質(zhì)平均值”。事實上，此處的規(guī)定為生態(tài)補償主體選擇補償目標值劃定了“禁止生態(tài)倒退”的紅線，是在尊重約定基礎(chǔ)上融入底線要求的補充規(guī)定(17)類似的將法定與約定結(jié)合的情況曾經(jīng)出現(xiàn)在勞動法領(lǐng)域，即既規(guī)定工資由勞資雙方協(xié)商確定，又規(guī)定最低工資制度。。需要說明的是，這是《生態(tài)保護補償條例》專門就如何選擇補償目標值這一問題作出的規(guī)定，不是混雜在環(huán)境保護目標責(zé)任制相關(guān)文件中進行的規(guī)定。通過這樣的規(guī)定既體現(xiàn)了底線思維，又保障了選擇權(quán)利，將更有助于生態(tài)補償目標的實現(xiàn)。

再次，《生態(tài)保護補償條例》還需要處理“履責(zé)”和“履約”競和的問題。當(dāng)流域水環(huán)境治理任務(wù)未能如期完成時，流域上游政府及其部門將面臨行政法意義上的考核問責(zé)和協(xié)議層面超標賠償或者違約的雙重責(zé)任。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時，應(yīng)然的態(tài)度應(yīng)該是流域上游地區(qū)政府既要“履責(zé)”，又要“履約”，因為“履責(zé)”和“履約”其實對應(yīng)的是兩套相互獨立的體系?！奥呢?zé)”是公法的要求，由《環(huán)境保護法》《水污染防治法》以及相關(guān)行政法律法規(guī)來予以規(guī)定；“履約”是協(xié)議的要求，按照協(xié)議規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任。兩者相互獨立、并行不悖，不能以已經(jīng)承擔(dān)違約責(zé)任為由拒絕另一責(zé)任的履行。正如公開征求意見稿第十七條所規(guī)定的，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未達到國家和地方標準的，不得以違約責(zé)任取代法定責(zé)任”。

總之，合理解釋生態(tài)補償協(xié)議中環(huán)境標準的本質(zhì)屬性具有重要的理論和實踐價值。它不僅有助于明晰協(xié)議中環(huán)境標準的制度屬性，也有助于明確參與各方的權(quán)利義務(wù)，還有助于化解現(xiàn)實中對補償活動合法性的質(zhì)疑。應(yīng)當(dāng)說，推動從法定解釋向協(xié)定解釋維度的轉(zhuǎn)變將使流域生態(tài)補償政策回歸到其預(yù)設(shè)的制度功能之上[12]，回歸到協(xié)議本身，更契合市場化、多元化補償特質(zhì)，也使得其邏輯更自洽、解釋更充分。未來，我國的生態(tài)補償機制建設(shè)還需要進一步邁入法治化之路，要對生態(tài)補償主體、對象、標準、方式等方面作出更細密規(guī)定，使之規(guī)范有序、健康運行。