優(yōu)化部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的思考

●鄧 華 葉 頁

一、文獻(xiàn)綜述

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向， 預(yù)算支出屬于典型的 “花別人的錢為別人辦事”，“錢花到哪里去了，花錢的效果如何”需要進(jìn)行績效評價。 國家高度重視并積極推進(jìn)績效評價工作， 國內(nèi)學(xué)者也對部門整體支出績效評價展開積極的探索和研究， 研究成果主要表現(xiàn)在部門整體支出績效評價的實踐探索、績效評價指標(biāo)體系設(shè)定， 以及評價思路與方法等方面。

關(guān)于行業(yè)實踐探索研究方面，張曉慶（2015）以Y 市交通運輸管理局為例， 分析了地方政府部門整體支出績效評價實踐中出現(xiàn)的問題及對策。 李莉（2019）通過對全國 25 家博物館的職能進(jìn)行分析，從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效四個維度提出了完整的博物館產(chǎn)出績效評價體系。 李濟(jì)江和熊紫宜（2018）、盧一墨（2021）分別以湖北科技學(xué)院、某部屬高校為例，設(shè)計了一套涵蓋人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍、文化傳承和服務(wù)地方、后勤保障六大子目標(biāo)的適用于高校的整體支出績效評價體系。

關(guān)于績效評價指標(biāo)體系設(shè)定研究方面，胡若癡和武靖州（2014）提出，在部門整體支出績效目標(biāo)的編制中，應(yīng)圍繞部門工作的綜合性特點， 突出指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、相關(guān)性和可衡量性。龍莉莉和劉國艷（2017）在分析了某省部門整體支出績效指標(biāo)評價存在的主要問題后， 提出了優(yōu)化績效評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值、化指標(biāo)權(quán)重，健全評價指標(biāo)內(nèi)容和完善個性指標(biāo)設(shè)計的建議。 徐文貞（2020）認(rèn)為，整體績效評價指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)雙軌制， 突出聚焦主責(zé)主業(yè)和重點任務(wù)。 嚴(yán)徽華和陳立群（2021）指出，部門整體績效評價指標(biāo)體系建設(shè)應(yīng)以提高預(yù)算績效水平、保障部門履職為目標(biāo)，客觀反映部門年度工作計劃、 項目實施以及所取得成果情況等。

關(guān)于績效評價思路與方法研究方面，姜國兵和韓笑（2017）認(rèn)為部門整體支出績效評估難度要遠(yuǎn)高于一般性項目支出績效評價， 要圍繞部門履職這一核心要素展開。 許安拓和梁潔（2018）將管理會計應(yīng)用指引—關(guān)鍵績效指標(biāo)法、 平衡計分卡等相關(guān)工具方法引入部門整體支出績效評價中，拓展了管理會計應(yīng)用工具在行政事業(yè)單位領(lǐng)域的應(yīng)用， 助推預(yù)算績效管理的全面實施。 林振亮等（2019）在分析廣東省部門整體支出績效評價的基礎(chǔ)上， 從績效考核指標(biāo)體系設(shè)計和明確績效評價的評價內(nèi)容選定方法兩方面構(gòu)建績效評價體系。 江書軍和陳茜林（2020）提出了涉及事前、事中、事后等五大環(huán)節(jié)的部門整體支出全過程績效管理鏈條。

綜上所述， 國內(nèi)學(xué)者從不同維度對部門整體支出績效評價進(jìn)行了研究，取得了許多成果，但關(guān)于績效目標(biāo)指標(biāo)體系與績效評價指標(biāo)體系融合研究較少。 對此， 本文重點予以研究，希望能夠提出有價值的建議。

二、 現(xiàn)行部門整體支出績效評價指標(biāo)體系分析

2011 年以來，中央和地方積極落實《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285 號），先后開展了部門整體支出績效評價試點工作。 從各地探索情況來看， 部門整體支出績效評價指標(biāo)體系主要存在兩套體系， 即過程導(dǎo)向評價指標(biāo)體系和結(jié)果導(dǎo)向評價指標(biāo)體系。

（一）過程導(dǎo)向評價指標(biāo)體系

2013 年4 月，財政部印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53 號），提出從“投入、過程、產(chǎn)出、效果”四個維度構(gòu)建部門整體支出績效評價指標(biāo)體系， 同時建議各部門各單位要本著具體問題具體分析的原則，靈活設(shè)計個性指標(biāo)，合理賦予指標(biāo)權(quán)重分值，明確評價標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的績效評價指標(biāo)體系。 從湖南省來看①，“投入、過程、產(chǎn)出、效果”四個一級指標(biāo)權(quán)重分值分別為15%、40%、25%、20%，二級指標(biāo)7 個、三級指標(biāo)23 個（見表1）。 海南省具體從資金的投入、過程、產(chǎn)出和效果這四個方面進(jìn)行評價， 賦予分值權(quán)重分別為15%、55%、20%、10%②。

表1 湖南省過程導(dǎo)向評價指標(biāo)體系

（二）結(jié)果導(dǎo)向評價指標(biāo)體系

廣東省從“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資金使用效益”三個維度設(shè)計了部門整體支出績效評價指標(biāo)體系， 三個一級指標(biāo)“預(yù)算編制”“預(yù)算執(zhí)行”“資金使用效益”的權(quán)重分值分別為25%、35%、40%，二級指標(biāo)8 個、三級指標(biāo) 22 個（見表 2）。

表2 廣東省結(jié)果導(dǎo)向評價指標(biāo)體系

（三）兩套評價指標(biāo)體系分析

在評價指標(biāo)內(nèi)容方面， 兩套評價指標(biāo)體系設(shè)計的思路都是以資金管理為主， 以資產(chǎn)管理、 項目管理為輔，圍繞資金在預(yù)算編制、資金下達(dá)、使用過程中以及使用后產(chǎn)生的績效進(jìn)行評價。 這也與現(xiàn)行預(yù)算管理體制相吻合。

在評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)方面， 兩套評價指標(biāo)體系都分設(shè)共性指標(biāo)和個性指標(biāo)， 個性指標(biāo)主要體現(xiàn)在部門履職效益方面，需要各部門結(jié)合自身實際和特點進(jìn)行設(shè)計。

在評價指標(biāo)權(quán)重方面， 兩套評價指標(biāo)體系區(qū)別較大，體現(xiàn)了不同的評價側(cè)重點。 指標(biāo)權(quán)重在指標(biāo)體系中起著核心作用，直接決定評價結(jié)果分值。

三、 優(yōu)化部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的路徑分析

（一）鼓勵探索，積累經(jīng)驗，完善部門整體支出績效評價指標(biāo)體系

2011 年我國試點部門整體支出績效評價工作以來，經(jīng)歷十余年發(fā)展，整體上還處于實踐探索過程，尚未形成較為成熟的理論體系和科學(xué)合理的評價體系。由于部門整體支出績效評價具有綜合性、全面性特點，部門履職效益難以量化， 導(dǎo)致績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)均難以科學(xué)設(shè)定。 上述兩套指標(biāo)體系各有優(yōu)點，代表著不同的價值取向， 重點體現(xiàn)在一級評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)定。 應(yīng)鼓勵各地積極實踐，探索不同形式的部門整體支出績效評價體系，積累經(jīng)驗，再加以提煉，形成可復(fù)制、可推廣的成功案例。

廣東省在部門整體支出績效評價方面開展了積極探索。2015 年該省印發(fā)了《廣東省省級部門整體支出績效評價暫行辦法》；2016 年首次對6 個省級部門開展試點評價；2017 年試點評價范圍擴(kuò)展至12 個省級部門③；2018 年、2019 年、2020 年分別對 15 個、17 個、22 個省級部門開展了重點評價， 并向社會公開了重點績效評價報告④；2021 年先后召開 “健全部門整體支出績效管理機(jī)制專家咨詢會”⑤和“部門整體支出核心績效指標(biāo)體系建設(shè)試點工作動員會”⑥，提出以部門整體支出績效管理為抓手，構(gòu)建部門核心績效指標(biāo)，建立健全規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化的部門整體支出績效管理機(jī)制。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號，以下簡稱“中發(fā) 34 號文”）要求各級財政部門主動向社會公開績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果等相關(guān)信息，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）要求增強財政透明度，加大預(yù)決算信息公開力度，大力推進(jìn)財政政策公開。 因此，需要各級財政部門提供更多預(yù)算績效管理相關(guān)的信息，特別是政府制定的有關(guān)績效管理辦法、重點績效評價結(jié)果報告等績效管理信息，以供研究之用，解決信息不對稱難題。

（二）財政主導(dǎo)，多方配合，科學(xué)合理設(shè)定部門整體支出績效目標(biāo)體系

績效目標(biāo)在預(yù)算績效管理中發(fā)揮著 “風(fēng)向標(biāo)”作用， 績效目標(biāo)設(shè)計質(zhì)量的高低影響績效評價結(jié)果的科學(xué)性與合理性。 財政部要求以“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”為原則設(shè)定部門整體支出績效目標(biāo)。但部門整體支出績效目標(biāo)對應(yīng)的是部門使命和整體戰(zhàn)略，是圍繞部門法定職責(zé)和使命設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，具有綜合性和復(fù)雜性，確定難度大。 如何將部門使命和戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換為明確的、具體的、可衡量的績效目標(biāo)，需要深入研究。 建議構(gòu)建財政部門牽頭、預(yù)算部門落實主體責(zé)任、 第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定。

1、財政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用。 財政部門是預(yù)算績效管理的主導(dǎo)部門， 在績效評價工作中發(fā)揮著 “龍頭”作用。 預(yù)算部門在申報部門預(yù)算時，需要同時申報部門整體支出績效目標(biāo)；在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，需要向財政部門報送部門整體支出績效自評情況；財政部門根據(jù)需要對部門整體支出績效評價情況開展重點評價。 由于部門沒有足夠的內(nèi)生動力去做好部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定工作，因此，建議由財政部門牽頭組織開展部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定工作。

2、預(yù)算部門和單位承擔(dān)主體責(zé)任。 中發(fā)34 號文明確各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，各部門各單位有責(zé)任有義務(wù)做好部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定工作。同時，在信息不對稱的情況下，各部門和單位比第三方機(jī)構(gòu)更熟悉本部門和本單位的管理及運行情況，知道績效管理的“難點”和“痛點”，更應(yīng)該承擔(dān)起績效管理的主體責(zé)任，發(fā)揮主要作用。

3、第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 中發(fā)34 號文提出要建立專家咨詢機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，嚴(yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理。 《財政部關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2021〕6 號）對委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的范圍也進(jìn)行了明確，其中就包括“績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定”。 可以考慮委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定， 增強績效目標(biāo)體系的系統(tǒng)性、相關(guān)性和可衡量性。

（三）突出重點，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“一個部門一套核心指標(biāo)”特色體系

1、突出評價重點，優(yōu)化評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)。 無論是過程導(dǎo)向評價指標(biāo)體系， 還是結(jié)果導(dǎo)向評價指標(biāo)體系，均應(yīng)突出評價重點，特別是指標(biāo)權(quán)重設(shè)置，不能“雨露均沾”，不能“撒胡椒面”。 要突出指標(biāo)對部門重點工作和重點任務(wù)的評價導(dǎo)向作用， 優(yōu)化績效評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)，包括過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)結(jié)構(gòu)、個性指標(biāo)和共性指標(biāo)結(jié)構(gòu)、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)結(jié)構(gòu)。

2、構(gòu)建“一個部門一套核心指標(biāo)”特色體系。 從縱向來看，我國政府包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府；從橫向來看，每級政府均由若干部門組成。 不同層級政府之間定位不同， 同一層級部門之間職能各異，可謂千差萬別。 如何更加準(zhǔn)確、客觀地評價每一個部門（單位）的整體履職情況，廣東省正在探索建立以績效為導(dǎo)向的部門整體預(yù)算管理模式， 推動省級業(yè)務(wù)主管部門構(gòu)建“一個部門一套核心指標(biāo)”⑦。 構(gòu)建“一個部門一套核心指標(biāo)”的部門整體支出績效評價指標(biāo)體系，有利于在確保橫向可比的基礎(chǔ)上，突出部門特色，更加“精準(zhǔn)”評價不同部門的履職效益，值得借鑒和推廣。

（四）明確規(guī)則，事先告知，整合績效目標(biāo)體系和績效評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)體系是績效評價工作的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，決定了評價的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和分值。 因此，理應(yīng)讓被評價部門事先知曉績效評價的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，即績效評價指標(biāo)體系，特別是評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)分值，以便部門在預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理和項目管理過程中，按照評價標(biāo)準(zhǔn)開展工作，準(zhǔn)備并收集相應(yīng)佐證材料。 例如，設(shè)定“重點支出安排率大于等90%”“政府采購執(zhí)行率等于100%”“公務(wù)卡刷卡率達(dá)50%以上”得滿分，這些評價標(biāo)準(zhǔn)需要事先讓被評價部門熟知， 被評價部門開展工作才有方向、有目的、有重點。

但從現(xiàn)行實踐探索來看， 部門整體支出績效評價指標(biāo)體系并沒有事先告知被評價部門， 導(dǎo)致被評價部門并不知道評價標(biāo)準(zhǔn)、要求以及指標(biāo)分值。 只是在預(yù)算年度結(jié)束后， 按照財政部門要求開展部門整體支出績效評價工作時， 才知曉相關(guān)績效評價指標(biāo)體系。

因此， 建議整合績效目標(biāo)體系和績效評價指標(biāo)體系，合二為一，具體做法是：部門在申報整體績效目標(biāo)時，結(jié)合績效評價要求，將績效評價指標(biāo)體系細(xì)化為績效指標(biāo)體系， 并在批復(fù)部門預(yù)算時一同批復(fù)績效指標(biāo)體系， 促使部門按照績效指標(biāo)體系要求開展各項工作。 年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束以后，即按照批復(fù)的績效指標(biāo)體系開展績效評價。

注釋：

①見岳陽縣人民政府，《關(guān)于全面開展2020 年財政支出績效自評工作的通知》。

②見 《海南省財政廳關(guān)于印發(fā)部門整體支出績效評價方案的通知》（瓊財績〔2013〕2290 號），中景績效管理和評價網(wǎng).http://bjzjrs.org/newsitem/277370762。

③來源于 《廣東省2017 年預(yù)算執(zhí)行情況和2018 年預(yù)算草案的報告》，見廣東省財政廳官網(wǎng).http://czt.gd.gov.cn/GD_ZWGKRESOURCES/P02018020841855 3431751.pdf。

④根據(jù)廣東省財政廳官網(wǎng)“績效管理信息公開”信息整理。

⑤見廣東省財政廳官網(wǎng)，《省財政廳召開健全部門整體支出績效管理機(jī)制專家咨詢會》.http://czt.gd.gov.cn/jxglxxgk/content/post_3248233.html。

⑥見廣東省財政廳官網(wǎng)，《廣東啟動部門整體支出核心績效指標(biāo)體系建設(shè)試點》。

⑦見廣東省財政廳官網(wǎng)，《廣東啟動部門整體支出核心績效指標(biāo)體系建設(shè)試點》.http://czt.gd.gov.cn/tpxw/content/post_3322481.html。