公共文化服務(wù)立法的實(shí)踐場(chǎng)景：國(guó)家與地方互動(dòng)視角*

耿 達(dá)，田 欣

0 引言

公共文化服務(wù)立法是保障全體社會(huì)成員享受文化發(fā)展成果的利器，是完善公共文化服務(wù)體系的基石，也是提升文化治理能力、推動(dòng)文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的需要?！丁笆奈濉惫参幕?wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出全面落實(shí)《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》等法律法規(guī)，推動(dòng)地方公共文化服務(wù)立法進(jìn)程[1]。

公共文化服務(wù)立法將公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，上升為國(guó)家意志，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保障民眾的基本文化權(quán)益，是中國(guó)特色社會(huì)主義文化立法的重要組成部分。公共文化服務(wù)立法實(shí)踐從廣東起步，經(jīng)過(guò)地方實(shí)踐探索，國(guó)家層面于2014年4月啟動(dòng)公共文化服務(wù)保障法立法工作，2016年12月頒布《公共文化服務(wù)保障法》。隨后浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川等11個(gè)省市先后出臺(tái)本行政區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)法規(guī)，為《公共文化服務(wù)保障法》的實(shí)施提供了支撐。

目前學(xué)界對(duì)公共文化服務(wù)立法的研究側(cè)重于《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書(shū)館法》的文本內(nèi)容解讀及地方性立法進(jìn)展的梳理。李國(guó)新從公共文化服務(wù)的概念、基本制度、設(shè)施和經(jīng)費(fèi)等方面對(duì)《公共文化服務(wù)保障法(草案)》的內(nèi)容與特點(diǎn)作了闡釋[2]。程煥文分析了《公共文化服務(wù)保障法》中國(guó)家、中央人民政府和地方人民政府的責(zé)任條款[3]。孫紅蕾等從布爾迪厄文化社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》進(jìn)行內(nèi)容分析，闡發(fā)公共文化健康發(fā)展的路徑[4]。張廣欽等立足地方公共文化服務(wù)保障法規(guī)的基本情況，總結(jié)特點(diǎn)，提出地方公共文化服務(wù)保障立法的完善路徑[5]。

國(guó)外公共文化服務(wù)立法起步早，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。廖青虎等總結(jié)了國(guó)外公共文化服務(wù)保障立法中的經(jīng)驗(yàn)與啟示[6]。馬巖等對(duì)比了中外公共文化服務(wù)立法的特點(diǎn)與模式，并提出改進(jìn)措施[7]。郭玉軍等概括出歐洲公共文化立法的三種模式：市場(chǎng)發(fā)展模式、地方政府推動(dòng)模式、中央集權(quán)模式，通過(guò)比較三者的異同，提出對(duì)中國(guó)公共文化立法的啟示[8]。國(guó)外學(xué)者的研究集中于公共文化服務(wù)具體領(lǐng)域的立法研究及立法實(shí)踐的比較。Vitiello立足于歐洲視角，闡發(fā)圖書(shū)館立法的相關(guān)問(wèn)題[9]。Hyeonsook等將斯洛文尼亞和韓國(guó)的圖書(shū)館法進(jìn)行比較，闡明社會(huì)制度與環(huán)境如何影響圖書(shū)館法的制定[10]。

總體而言，我國(guó)學(xué)界缺乏對(duì)公共文化服務(wù)立法實(shí)踐進(jìn)行歷時(shí)性與共時(shí)性的整體考察。基于此，本文從國(guó)家與地方雙向互動(dòng)的視角出發(fā)，探討新時(shí)代中國(guó)公共文化服務(wù)立法實(shí)踐的特色場(chǎng)景，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義公共文化服務(wù)法治化建設(shè)提供借鑒。

1 公共文化服務(wù)立法實(shí)踐的歷時(shí)性考察

公共文化服務(wù)立法實(shí)踐的歷時(shí)性是指從時(shí)間維度的序列鏈條視角關(guān)注公共文化服務(wù)立法的起源與發(fā)展過(guò)程。改革開(kāi)放前，國(guó)家與地方的關(guān)系是以自上而下、層級(jí)控制為特征的傳統(tǒng)模式，具體表現(xiàn)為命令與執(zhí)行、控制與服從。改革開(kāi)放后，隨著信息技術(shù)發(fā)展、民主意識(shí)增強(qiáng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健全完備，地方政府自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，國(guó)家與地方的關(guān)系走向扁平化網(wǎng)絡(luò)模式，即網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體相對(duì)平等、相互依賴、橫向合作[11]。在此背景下，公共文化服務(wù)立法從地方先行先試，到國(guó)家普遍實(shí)施，再到地方特色彰顯的實(shí)踐過(guò)程，充分體現(xiàn)出國(guó)家立法與地方立法雙向互動(dòng)的歷時(shí)性特征。

1.1 探索創(chuàng)新：地方先行試點(diǎn)

“先試點(diǎn)后推廣”是具有中國(guó)特色的改革路徑，即地方率先進(jìn)行探索創(chuàng)新，獲得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和達(dá)成共識(shí)后，將試點(diǎn)做法在全國(guó)進(jìn)行推廣，這種由點(diǎn)到面、由特殊到普遍的做法是探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路的行動(dòng)指南，也是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義文化的重要方法論。在立法領(lǐng)域，地方立法積極探索、先行先試可為國(guó)家立法尋找突破口、填補(bǔ)空白，是推動(dòng)國(guó)家立法的重要力量。廣東于2009年首次提出建設(shè)文化強(qiáng)省，為解決公共文化服務(wù)投入總量不足、發(fā)展不平衡、文化人才匱乏和服務(wù)水平較低等突出問(wèn)題，出臺(tái)《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，這是我國(guó)第一部公共文化服務(wù)地方性法規(guī)。該條例自2009年初被列入立法規(guī)劃后，經(jīng)過(guò)多次調(diào)研論證，反復(fù)征求意見(jiàn)，在廣東省人大常委會(huì)三次審議后，于2011年9月29日表決通過(guò)，前后不足三年，充分體現(xiàn)了廣東對(duì)公共文化服務(wù)立法的高度重視。在內(nèi)容方面，條例規(guī)定廣東公共文化服務(wù)建設(shè)的總體部署和原則，明確公共文化服務(wù)提供和基層公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的要求，對(duì)各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的具體義務(wù)和法律責(zé)任作了規(guī)定。該條例既沒(méi)有國(guó)家上位法的依據(jù)，也沒(méi)有其他省區(qū)市的立法經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了廣東省先行先試、開(kāi)拓創(chuàng)新的精神。這對(duì)其他省區(qū)市加快公共文化服務(wù)立法起到了引領(lǐng)示范作用，為國(guó)家層面的公共文化服務(wù)立法提供了有益的思路和經(jīng)驗(yàn)。

之后江蘇省迅速跟進(jìn)，在實(shí)地調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》，結(jié)合江蘇實(shí)際和省外立法經(jīng)驗(yàn)，2015年12月4日出臺(tái)《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》。條例對(duì)政府的保障責(zé)任、建設(shè)原則、設(shè)施與服務(wù)的供給、社會(huì)力量參與等內(nèi)容作了細(xì)致規(guī)定，并結(jié)合中央最新精神，增加“社會(huì)參與”內(nèi)容，鼓勵(lì)公共文化服務(wù)供給社會(huì)化。一方面將之前實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，如文化志愿者、以理事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)等上升為法律規(guī)定，推動(dòng)在全省范圍內(nèi)落地實(shí)施；另一方面對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化的方式、政府引導(dǎo)的重點(diǎn)做了具體規(guī)定，提升了法律的針對(duì)性與操作性。

廣東和江蘇的公共文化服務(wù)立法實(shí)踐說(shuō)明：沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，基本形成五級(jí)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決了“有沒(méi)有”問(wèn)題。為進(jìn)一步解決“好不好”問(wèn)題，廣東和江蘇充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，率先制定條例促進(jìn)當(dāng)?shù)毓参幕?wù)體系建設(shè)，為公共文化服務(wù)保障法的制定開(kāi)辟了道路，提供了有益探索。

1.2 確立權(quán)威：國(guó)家普遍實(shí)施

維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一是嚴(yán)肅的政治問(wèn)題。我國(guó)是單一制國(guó)家，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一至關(guān)重要[12]。我國(guó)立法體制是統(tǒng)一的、多層次的。國(guó)家立法對(duì)地方立法起著指導(dǎo)作用，是地方立法的遵循，地方立法必須在國(guó)家賦予的權(quán)限之內(nèi)，不能與國(guó)家立法相違背。同時(shí)，國(guó)家立法可以強(qiáng)化對(duì)地方立法的規(guī)范，擺脫地方立法的無(wú)序狀態(tài)，有利于防止法治“地方割據(jù)”“法治碎片化”現(xiàn)象[13]。

在《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》出臺(tái)后，國(guó)家《公共文化服務(wù)保障法》于2014年4月啟動(dòng)立法工作，2015年8月由全國(guó)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“人大”)立法規(guī)劃第三檔調(diào)整至第一檔。經(jīng)過(guò)多次修改完善、提請(qǐng)人大常委會(huì)三次審議后，2016年12月25日通過(guò)，2017年3月1日起施行。整個(gè)立法過(guò)程歷時(shí)兩年多，其速度之快說(shuō)明國(guó)家對(duì)公共文化領(lǐng)域立法的高度重視，也充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、開(kāi)門(mén)立法。《公共文化服務(wù)保障法》在立法過(guò)程中借鑒吸收了廣東和江蘇的立法經(jīng)驗(yàn)，也為地方公共文化服務(wù)立法提供了方向指引，充分體現(xiàn)了國(guó)家立法與地方立法的雙向互動(dòng)關(guān)系。在體例方面，《公共文化服務(wù)保障法》與《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》的文本結(jié)構(gòu)相似，遵循“總則—分則—附則”體例，且兩者都涉及總則、公共文化設(shè)施、公共文化服務(wù)、保障措施、法律責(zé)任和附則。同時(shí)，《公共文化服務(wù)保障法》調(diào)整了章節(jié)順序，將“公共文化設(shè)施建設(shè)與管理”安排在第二章，“公共文化服務(wù)提供”則放在第三章，體現(xiàn)出公共文化服務(wù)需要依托于公共文化設(shè)施開(kāi)展的立法邏輯?！豆参幕?wù)保障法》的一些條款也與《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》存在一定的相似性。江蘇公共文化機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)改革走在全國(guó)前列，江蘇將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)定，在《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》第四十三條中對(duì)吸引社會(huì)各界參與公共文化服務(wù)管理、建立理事會(huì)等作了規(guī)定[14]。《公共文化服務(wù)保障法》中關(guān)于建立法人治理結(jié)構(gòu)的條款與前者有著一定的重復(fù)性，說(shuō)明其在制定時(shí)參考了地方立法經(jīng)驗(yàn)。

《公共文化服務(wù)保障法》的立法過(guò)程吸收了地方立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)回應(yīng)了地方公共文化服務(wù)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)需要，為尚未出臺(tái)公共文化服務(wù)地方性法規(guī)的省區(qū)市提供了權(quán)威范本，指明了道路和前進(jìn)方向?！豆参幕?wù)保障法》厘清了公共文化服務(wù)的概念與性質(zhì)，界定了各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，明確了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的原則。公共文化服務(wù)地方性法規(guī)遵循著上位法的整體框架和原則規(guī)定，體現(xiàn)出國(guó)家立法對(duì)地方立法的指導(dǎo)作用與互動(dòng)關(guān)系。

1.3 因地制宜：地方特色彰顯

國(guó)家層面的上位法對(duì)地方立法起到指導(dǎo)作用，地方政府不能照抄照搬國(guó)家上位法，需要運(yùn)用創(chuàng)造性思維解讀國(guó)家上位法并結(jié)合實(shí)際制定地方性法規(guī)，使之更具針對(duì)性和執(zhí)行性。根據(jù)《立法法》第七十二條，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)[15]?！豆参幕?wù)保障法》出臺(tái)不到5年，浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川等11個(gè)省市的公共文化服務(wù)地方性法規(guī)先后出臺(tái)，進(jìn)一步健全了公共文化服務(wù)法律體系(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家與地方出臺(tái)的公共文化服務(wù)法律法規(guī)

部分省市進(jìn)行地方性探索創(chuàng)新，將統(tǒng)一性與自主性相結(jié)合，因地制宜，充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，根據(jù)本地文化資源稟賦和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，逐漸形成獨(dú)具特色的法律條文。浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，為鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)，形成多元參與格局，《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》對(duì)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)、社會(huì)力量興建公共文化設(shè)施和文化志愿者等方面進(jìn)行了規(guī)定[16]。天津市同樣強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)力量參與，在條例的名稱中將“保障”與“促進(jìn)”并列，專設(shè)“激勵(lì)與促進(jìn)”一章，并且高度重視公共文化與科技的融合發(fā)展[17]。

地域特色文化是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，國(guó)家也鼓勵(lì)將地域特色文化融入公共文化服務(wù)體系建設(shè)?！逗笔」参幕?wù)保障條例》第二十條要求對(duì)荊楚文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展[18]?！蛾兾魇」参幕?wù)保障條例》明確要推廣宣傳秦腔、民歌、腰鼓、剪紙、泥塑等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化[19]?！督魇」参幕?wù)保障條例》要求將紅色文化資源納入公共文化服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)紅色文化的傳播與品牌打造[20]?！渡虾Ｊ泄参幕?wù)保障與促進(jìn)條例》更加強(qiáng)調(diào)品牌建設(shè)，專門(mén)設(shè)置第五章“‘上海文化’品牌建設(shè)”，大力推動(dòng)紅色文化、海派文化和江南文化的發(fā)展[21]。《四川省公共文化服務(wù)保障條例》要求加強(qiáng)對(duì)巴蜀文化、藏羌彝文化的研究、闡釋、展示與宣傳[22]。

另外，各地除充分挖掘自身特色文化資源外，還借助數(shù)字化、信息化科技發(fā)展力量，推動(dòng)公共文化信息資源與服務(wù)資源共建共享，加強(qiáng)區(qū)域之間的交流合作。貴州借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，在《貴州省公共文化服務(wù)保障條例》中明確公共圖書(shū)館、博物館、文化館、美術(shù)館、科技館、體育場(chǎng)館等公益性文化單位應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理，增強(qiáng)文化信息資源的傳輸、存儲(chǔ)、供給和遠(yuǎn)程服務(wù)能力，推動(dòng)公共文化信息資源的共建共享[23]。重慶為倡導(dǎo)全民閱讀，規(guī)定每年4月為重慶市全民閱讀月[24]。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)推動(dòng)了公共文化服務(wù)資源共建共享，《安徽省公共文化服務(wù)保障條例》鼓勵(lì)不同地區(qū)的公共文化機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，互聯(lián)互通，推進(jìn)區(qū)域公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展[25]。

總之，在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家立法與地方立法各自扮演著獨(dú)特的角色，相輔相成，相互作用，呈現(xiàn)出地方先行試點(diǎn)-國(guó)家普遍實(shí)施-地方特色彰顯的具有中國(guó)特色的立法實(shí)踐場(chǎng)景。地方立法通過(guò)實(shí)踐探索為國(guó)家立法開(kāi)辟了道路，提供了經(jīng)驗(yàn)；國(guó)家立法為地方立法提供了范本，確立了權(quán)威；在國(guó)家立法的統(tǒng)一下，地方立法又根據(jù)具體情況，彰顯出地方特色，制定出符合地方實(shí)際的法律條文。

2 公共文化服務(wù)立法實(shí)踐的共時(shí)性考察

公共文化服務(wù)立法實(shí)踐的共時(shí)性是指從空間維度的社會(huì)結(jié)構(gòu)視角關(guān)注公共文化服務(wù)立法過(guò)程中各個(gè)主體之間的關(guān)系。為推動(dòng)《公共文化服務(wù)保障法》順利實(shí)施，國(guó)家運(yùn)用執(zhí)法檢查等方式監(jiān)督地方政府落實(shí)，敦促地方政府改進(jìn)工作，這個(gè)過(guò)程不僅是單向度的監(jiān)督，還是一種雙向的互動(dòng)關(guān)系，地方政府也通過(guò)執(zhí)法檢查的機(jī)會(huì)向國(guó)家反映情況，提出訴求與建議。與此同時(shí)，各個(gè)地方積極進(jìn)行探索創(chuàng)新，推進(jìn)體制機(jī)制改革，不斷提升公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、數(shù)字化和社會(huì)化水平，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，呈現(xiàn)出國(guó)家執(zhí)法檢查與地方共抓落實(shí)的共時(shí)性特征。

2.1 監(jiān)督實(shí)施：國(guó)家執(zhí)法檢查

執(zhí)法檢查成為一種監(jiān)督方式始于1980年代中期，經(jīng)過(guò)1990年代的制度化，2006年被《監(jiān)督法》確立。執(zhí)法檢查作為人大推動(dòng)法律貫徹落實(shí)的重要抓手，能夠敦促重點(diǎn)法律優(yōu)先執(zhí)行，提高執(zhí)法質(zhì)量，解決執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。2020年8月，為推進(jìn)《公共文化服務(wù)保障法》實(shí)施，促進(jìn)公共文化服務(wù)提質(zhì)增效，滿足人民群眾多樣化、高品質(zhì)的文化需求，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)執(zhí)法檢查工作。同年9月，由艾力更·依明巴海、萬(wàn)鄂湘、郝明金、蔡達(dá)峰四位副委員長(zhǎng)帶隊(duì)的檢查組分別到河北、山西、內(nèi)蒙古、安徽、河南、青海6個(gè)省、自治區(qū)開(kāi)展《公共文化服務(wù)保障法》執(zhí)法檢查。檢查組深入到16個(gè)地市，聽(tīng)取匯報(bào)、開(kāi)展座談會(huì)、實(shí)地檢查了96家公共文化設(shè)施[26]。

作為人大的一項(xiàng)常規(guī)監(jiān)督權(quán)，執(zhí)法檢查能夠推動(dòng)《公共文化服務(wù)保障法》的落地實(shí)施，督促法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，為完善立法提供建議，維護(hù)法律權(quán)威，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要抓手。一般而言，執(zhí)法檢查在形塑國(guó)家與地方的關(guān)系中表現(xiàn)為三種形態(tài)：妥協(xié)、互惠與利他[27]。具體在《公共文化服務(wù)保障法》執(zhí)法檢查過(guò)程中，國(guó)家與地方也形成了這三種互動(dòng)關(guān)系：一是妥協(xié)，即國(guó)家運(yùn)用委托檢查的方式獲得地方政府的支持，緩和地方政府的抵觸情緒。例如，全國(guó)人大常委會(huì)委托地方人大常委會(huì)對(duì)《公共文化服務(wù)保障法》的實(shí)施情況進(jìn)行檢查；同時(shí)對(duì)法律實(shí)施情況開(kāi)展第三方評(píng)估。通過(guò)委托檢查，既解決了執(zhí)法資源不足的問(wèn)題，又調(diào)動(dòng)了地方人大監(jiān)督《公共文化服務(wù)保障法》實(shí)施的積極性。二是互惠，即國(guó)家督促地方政府依法行政，地方政府借助執(zhí)法檢查的機(jī)會(huì)向國(guó)家提出完善立法的訴求，反映法律實(shí)施過(guò)程中的困難。一方面國(guó)家運(yùn)用執(zhí)法檢查的方式能夠推動(dòng)《公共文化服務(wù)保障法》在地方的落地實(shí)施，影響地方政府的議程設(shè)置和執(zhí)法重點(diǎn)的優(yōu)先次序，合理配置執(zhí)法資源，督促地方政府改進(jìn)工作[28]。如全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組將7項(xiàng)工作作為檢查重點(diǎn)并細(xì)化為28個(gè)具體問(wèn)題，敦促地方政府在一段時(shí)期內(nèi)更加關(guān)注《公共文化服務(wù)保障法》的實(shí)施，更加關(guān)注立法實(shí)施的保障工作，從而逐步改變部分地區(qū)“重經(jīng)濟(jì)、輕文化”的傾向。在檢查組檢查青海省公共文化服務(wù)保障法實(shí)施情況后，時(shí)任省長(zhǎng)信長(zhǎng)星表態(tài)：“要查改好工作中存在的短板、不足和差距，堅(jiān)持依法履職，加大投入力度，加快補(bǔ)齊短板，堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，強(qiáng)化各項(xiàng)保障措施。”體現(xiàn)出執(zhí)法檢查督促地方政府解決問(wèn)題的作用。另一方面，地方借助執(zhí)法檢查可以向國(guó)家提出保障公共文化服務(wù)的訴求與建議，推動(dòng)國(guó)家適當(dāng)加大保障力度。如在檢查組執(zhí)法過(guò)程中，時(shí)任河南省省長(zhǎng)尹弘表示，河南人均文化事業(yè)費(fèi)多年不到全國(guó)平均水平一半，制約了公共文化服務(wù)保障，建議中央公共文化建設(shè)資金更多考慮人口因素并進(jìn)一步給予傾斜。青海省結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)配套制度，加大對(duì)西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)公共文化服務(wù)的投入力度，促進(jìn)公共文化服務(wù)體系均等化發(fā)展。三是利他，即解決執(zhí)法檢查過(guò)程中的外部性問(wèn)題，如分享和推廣地方執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。檢查組在關(guān)于檢查公共文化服務(wù)保障法實(shí)施情況的報(bào)告中提到，一些地方建成具有當(dāng)?shù)靥厣墓参幕O(shè)施，如海南“海上書(shū)房”、太原市圖書(shū)館“馬克思書(shū)房”；還有一些基層綜合性文化服務(wù)中心的創(chuàng)新案例，如浙江“農(nóng)村文化禮堂”、甘肅“鄉(xiāng)村舞臺(tái)”、安徽“農(nóng)民文化樂(lè)園”、江西“農(nóng)家書(shū)屋+電商”，為其他省區(qū)市的公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

除國(guó)家層面的執(zhí)法檢查外，地方層面也積極配合全國(guó)人大同步進(jìn)行檢查評(píng)估等工作，在更大范圍、更深層次推動(dòng)《公共文化服務(wù)保障法》的落地實(shí)施。2020年11月，遼寧省人大常委會(huì)檢查組到大連市、遼陽(yáng)市、鐵嶺市及省文化演藝集團(tuán)(省公共文化服務(wù)中心)開(kāi)展《公共文化服務(wù)保障法》的執(zhí)法檢查工作。2020年6月，義烏市人大常委會(huì)組成檢查組，對(duì)義烏市貫徹實(shí)施“一法一條例”(《公共文化服務(wù)保障法》《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》)的情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。云南省按照省委文化教育衛(wèi)生體制改革專項(xiàng)小組辦公室的要求，分為4個(gè)調(diào)研小組，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、開(kāi)展座談會(huì)、走訪群眾等形式，分赴云南省16個(gè)州市進(jìn)行調(diào)研評(píng)估……從國(guó)家到地方，執(zhí)法檢查推動(dòng)了地方進(jìn)一步宣傳好、學(xué)習(xí)好、實(shí)施好《公共文化服務(wù)保障法》，強(qiáng)化了地方法律實(shí)施機(jī)關(guān)的法治思維和法制觀念，推進(jìn)了地方建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的進(jìn)程。

2.2 對(duì)標(biāo)國(guó)家：地方共抓落實(shí)

《公共文化服務(wù)保障法》施行以來(lái)，國(guó)家層面出臺(tái)了一系列配套文件，地方政府對(duì)標(biāo)對(duì)表國(guó)家要求，履行保障職責(zé)，先后制定公共文化服務(wù)地方性法規(guī)，為《公共文化服務(wù)保障法》的落地提供了支撐。以《公共文化服務(wù)保障法》施行為契機(jī)，公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得了明顯成效。數(shù)據(jù)顯示，2020年末，全國(guó)共有公共圖書(shū)館3，212個(gè)，群眾文化機(jī)構(gòu)43，687個(gè)，博物館5，452個(gè)，村級(jí)綜合性文化服務(wù)中心575，384個(gè)，全國(guó)共有2，397個(gè)縣(市、區(qū))建成圖書(shū)館總分館制，2，578個(gè)縣(市、區(qū))建成文化館總分館制[29]。為配合《公共文化服務(wù)保障法》的落地實(shí)施，浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川11個(gè)省市以《公共文化服務(wù)保障法》這一上位法為遵循，相繼出臺(tái)了符合地方實(shí)際的公共文化服務(wù)法規(guī)，細(xì)化了條款內(nèi)容、凸顯了地方特色、提升了法律的操作性和針對(duì)性，進(jìn)一步完善了我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系。

《公共文化服務(wù)保障法》施行后，地方政府、公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人等多元主體遵循其立法精神，積極承擔(dān)法律義務(wù)與責(zé)任，采取多種措施加快公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升服務(wù)水平。在多方共同努力下，地方公共文化空間提質(zhì)升級(jí)，設(shè)施設(shè)備功能逐步完善，服務(wù)效能穩(wěn)步提升，體制機(jī)制改革加快推進(jìn)，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、數(shù)字化和社會(huì)化水平顯著提高。

公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通過(guò)對(duì)公共文化服務(wù)的設(shè)施場(chǎng)地、內(nèi)容與方式等制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，以確立基本公共文化服務(wù)供給的底線，是有效保障公共文化服務(wù)建設(shè)的重要手段?！豆参幕?wù)保障法》第五條要求“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、財(cái)政能力和文化特色，制定并調(diào)整本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)”[30]，表明公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得到法律保障。地方政府遵循法律精神，積極制定標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)毓参幕?wù)發(fā)展提出硬性要求，如內(nèi)蒙古自治區(qū)地方標(biāo)準(zhǔn)《蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)范(DB15/T 1652-2019)》、浙江寧波《“一人一藝”全民藝術(shù)普及規(guī)范》、廣東《佛山市聯(lián)合圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)體系》等標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)出在法律保障下，地方政府依法制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，積極落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化責(zé)任。

公共文化服務(wù)均等化以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和各群體間的“文化鴻溝”為主要任務(wù)。《公共文化服務(wù)保障法》在第八條、第三十五條和第九條分別就推進(jìn)區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等、群體均等提出相關(guān)規(guī)定。以云南為例，為嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，滿足群眾不斷增長(zhǎng)的文化需求，云南采取多種措施統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均衡發(fā)展。一是推動(dòng)地區(qū)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，對(duì)省內(nèi)烏蒙山片區(qū)、石漠化片區(qū)、邊境地區(qū)、藏區(qū)貧困縣的公共文化服務(wù)體系加大支持力度。二是促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，云南各級(jí)政府積極推進(jìn)縣級(jí)公共圖書(shū)館、文化館為中心的總分館制建設(shè)，開(kāi)展城鄉(xiāng)“結(jié)對(duì)子、種文化”“文化大篷車·千鄉(xiāng)萬(wàn)里行”送戲下鄉(xiāng)等活動(dòng)。三是為特殊群體開(kāi)展公益性文化藝術(shù)服務(wù)，如昭通大關(guān)縣創(chuàng)建“背篼圖書(shū)館”，滿足了留守兒童的文化需求。

公共文化服務(wù)數(shù)字化是提升服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)新服務(wù)模式、拓展服務(wù)范圍的必然要求，能夠突破時(shí)間與空間的局限，推動(dòng)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化，讓人們透過(guò)“指尖”享受“云端”的公共數(shù)字文化?！豆参幕?wù)保障法》支持各級(jí)政府打造公共數(shù)字文化產(chǎn)品，開(kāi)展公共數(shù)字文化服務(wù)。近年各地積極推進(jìn)“公共文化云”建設(shè)、開(kāi)展公共數(shù)字文化活動(dòng)，提升公共數(shù)字文化服務(wù)能力。山東東營(yíng)發(fā)布全國(guó)首個(gè)數(shù)字文化廣場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)——《東營(yíng)市數(shù)字文化廣場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)規(guī)范》，廣東發(fā)布《廣東省公共數(shù)字文化建設(shè)三年計(jì)劃(2021-2023)》；蘇州市公共文化中心推出藝術(shù)慕課、“美術(shù)館里的美術(shù)課”“1080大講堂”“藝術(shù)講堂”“愛(ài)樂(lè)之聲”等公共數(shù)字文化項(xiàng)目；張家港市建設(shè)由線下、線上和掌上三個(gè)平臺(tái)構(gòu)成的數(shù)字文化館，讓人民群眾在疫情防控常態(tài)化的背景下即可享受到豐富多樣的文化服務(wù)。

公共文化服務(wù)社會(huì)化是在政府主導(dǎo)下，吸引市場(chǎng)力量和社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)供給的過(guò)程?！豆参幕?wù)保障法》鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供公共文化服務(wù)。地方各級(jí)政府遵循《公共文化服務(wù)保障法》的規(guī)定，積極探索社會(huì)化的方式和途徑，構(gòu)建公共文化服務(wù)多中心治理模式。如溫州市以音樂(lè)、戲曲、書(shū)畫(huà)等各具特色的主題文化空間為陣地，以空間嵌入的形式，聯(lián)合社會(huì)力量打造“文化驛站”，實(shí)行“一站一品”，構(gòu)建1個(gè)龍頭驛站，10個(gè)市級(jí)特色驛站，N個(gè)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)驛站，X個(gè)社會(huì)場(chǎng)館驛站的“1+10+N+X”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。河南省以農(nóng)村文化藝術(shù)人才為依托，通過(guò)成員合作、村級(jí)合作、區(qū)域合作等多種形式，成立“鄉(xiāng)村文化合作社”，為村民提供公益性文化服務(wù)，構(gòu)建了多元主體協(xié)同參與機(jī)制。

3 公共文化服務(wù)立法實(shí)踐新態(tài)勢(shì)

法律法規(guī)具有穩(wěn)定性，不得隨意進(jìn)行修改或廢止，同時(shí)也具有滯后性，需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展要求，與時(shí)俱進(jìn)。公共文化服務(wù)在立法實(shí)踐過(guò)程中，出現(xiàn)了文化和旅游融合、新冠肺炎疫情暴發(fā)、文化安全挑戰(zhàn)與文化交流機(jī)遇、高質(zhì)量發(fā)展等一系列新情況，這對(duì)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了新要求。公共文化服務(wù)立法需要適應(yīng)新趨勢(shì)、新環(huán)境、新挑戰(zhàn)和新階段，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修訂完善法律文本。

3.1 新趨勢(shì)：文化和旅游融合

2018年文化和旅游部成立以來(lái)，各地政府加快推進(jìn)文化和旅游職能部門(mén)的功能融合，制定一系列政策規(guī)劃，推動(dòng)文化和旅游的良性互動(dòng)、創(chuàng)新融合。北京、廣東、寧夏、浙江、山西等地發(fā)布具體政策，明確“融什么”“怎么融”問(wèn)題，為實(shí)踐探索指明方向，文化和旅游逐漸走向深度融合。文化和旅游融合對(duì)公共文化服務(wù)發(fā)展提出了新要求，從主要為居民服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)榫用窈陀慰汀爸骺凸蚕怼钡碾p重服務(wù)。麗江積極順應(yīng)文化和旅游融合發(fā)展趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)文旅地圖，將旅游景點(diǎn)及全市圖書(shū)館、博物館、文化館(站)共67個(gè)文化點(diǎn)在地圖里進(jìn)行集合，方便游客及居民通過(guò)手機(jī)查看。但由于公共文化服務(wù)具有公益性，政府主導(dǎo)供給；旅游業(yè)具有營(yíng)利性，市場(chǎng)配置資源，兩者在體制機(jī)制上的差異阻礙了有效融合，造成了相互對(duì)立的現(xiàn)實(shí)區(qū)隔。地方政府為破除體制障礙，加強(qiáng)法律保障，在公共文化服務(wù)法規(guī)中提出相關(guān)要求，如《貴州省公共文化服務(wù)保障條例》中規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公共文化服務(wù)與文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。隨著文化和旅游融合不斷推進(jìn)，公共文化服務(wù)需要找準(zhǔn)與旅游業(yè)的“最大公約數(shù)”和“最佳連接點(diǎn)”[31]，創(chuàng)新發(fā)展理念與模式，提升服務(wù)社會(huì)的能力。

3.2 新環(huán)境：疫情防控常態(tài)化

新冠肺炎疫情至今還在世界范圍內(nèi)蔓延，中國(guó)取得了抗疫階段性勝利，形成疫情防控常態(tài)化勢(shì)態(tài)。新環(huán)境下，人們必須通過(guò)保持物理距離抑制病毒傳播，這改變了社交模式，造成了一定程度的社會(huì)隔離。公共文化機(jī)構(gòu)則呈現(xiàn)出“線下關(guān)門(mén)，線上開(kāi)花”特點(diǎn)，由于公共數(shù)字文化服務(wù)能夠突破時(shí)空限制，人們通過(guò)電腦、手機(jī)等移動(dòng)終端即可享受到在線文化服務(wù)，滿足了人們快速增長(zhǎng)的數(shù)字文化服務(wù)需求，迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。上海市2021年市民文化節(jié)的文化服務(wù)日，第一次在線上線下同步啟動(dòng)，在場(chǎng)在線同時(shí)進(jìn)行，當(dāng)天推出了8個(gè)頻道12小時(shí)在線活動(dòng)，滿足了市民的文化需求。在疫情倒逼下，公共文化服務(wù)數(shù)字化提檔升級(jí)，地方政府通過(guò)法律手段保障公共文化服務(wù)數(shù)字化建設(shè)。江蘇、浙江、天津、湖北、陜西、貴州、重慶、安徽、湖南、上海、江西、四川都在其公共文化服務(wù)地方性法規(guī)中提出構(gòu)建公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)，以推動(dòng)公共數(shù)字文化資源的共建共享。

3.3 新挑戰(zhàn)：國(guó)家文化安全

國(guó)家文化安全是指“國(guó)家文化生存與發(fā)展免于威脅或危險(xiǎn)的狀態(tài)，對(duì)于這一狀態(tài)的任何破壞，都構(gòu)成國(guó)家文化安全問(wèn)題”[32]。維護(hù)國(guó)家文化安全有助于一個(gè)國(guó)家形成強(qiáng)大的民族凝聚力和文化認(rèn)同感，防止各種各樣的文化滲透和侵略，促進(jìn)社會(huì)成員形成安全價(jià)值共識(shí)，為文化繁榮發(fā)展提供良好條件。近年來(lái)，國(guó)際環(huán)境復(fù)雜多變，進(jìn)入百年未有之大變局，文化安全面臨著挑戰(zhàn)。公共文化服務(wù)對(duì)內(nèi)要維護(hù)人民群眾的文化權(quán)益，提升國(guó)民文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理的訴求；對(duì)外要發(fā)揮文化軟實(shí)力的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)文化交流，展示國(guó)家形象。云南省推行“國(guó)門(mén)文化”建設(shè)工程，實(shí)施國(guó)家文化安全與對(duì)外開(kāi)放交流相統(tǒng)一，文化戍邊與文化睦鄰的效果顯著。為傳播中華優(yōu)秀文化，《公共文化服務(wù)保障法》鼓勵(lì)國(guó)際交流與合作。但在已出臺(tái)的地方性法規(guī)中，大多對(duì)區(qū)域文化交流與合作做了相關(guān)規(guī)定，很少涉及國(guó)際傳播。因此，在保障好本國(guó)人民文化權(quán)益的基礎(chǔ)上，公共文化服務(wù)應(yīng)充分依托國(guó)際文化交流合作平臺(tái)，宣傳中國(guó)主張、中國(guó)智慧、中國(guó)方案，進(jìn)行各種形式的人文交流活動(dòng)。地方在對(duì)公共文化服務(wù)法規(guī)的起草、修訂與完善過(guò)程中，應(yīng)納入維護(hù)國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)際交流等內(nèi)容。

3.4 新階段：高質(zhì)量發(fā)展

經(jīng)過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的努力，公共文化服務(wù)體系中“有沒(méi)有”問(wèn)題基本解決，但面臨“提質(zhì)量”新要求，“好不好”問(wèn)題越來(lái)越突出。為促進(jìn)公共文化服務(wù)供給與需求相匹配，滿足人民群眾優(yōu)質(zhì)、多樣的文化需求，根據(jù)《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，公共文化服務(wù)體系在新發(fā)展階段要以品質(zhì)發(fā)展為特征、均衡發(fā)展為基礎(chǔ)、開(kāi)放發(fā)展為動(dòng)力、融合發(fā)展為關(guān)鍵，打造特色智能的公共文化空間，推動(dòng)公共文化服務(wù)普惠化，統(tǒng)籌整合社會(huì)力量，創(chuàng)新公共文化服務(wù)融合路徑。在實(shí)踐層面，一些地方已逐步探索出“文化驛站”“城市書(shū)房”“文采會(huì)”“一人一藝”“文化館企業(yè)分館”“紅色文藝輕騎兵”等模式，為公共文化服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展提供了新理念、新方向、新路徑，也為政策制定提供了相關(guān)依據(jù)。在法律層面，《公共文化服務(wù)保障法》和部分地方公共文化服務(wù)法規(guī)由于制定較早，尚未及時(shí)跟進(jìn)新的政策精神，沒(méi)有對(duì)高質(zhì)量發(fā)展提出主要目標(biāo)和任務(wù)。因此，公共文化服務(wù)法律法規(guī)要及時(shí)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，在修訂與完善過(guò)程中更加突出品質(zhì)發(fā)展、均衡發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展和融合發(fā)展，從法律方面保障公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

4 總結(jié)與討論

本文基于國(guó)家與地方雙向互動(dòng)的視角，提出公共文化服務(wù)立法實(shí)踐具有地方先行先試，到國(guó)家普遍實(shí)施推廣，再到地方特色彰顯的歷時(shí)性特征以及國(guó)家執(zhí)法檢查與地方共抓落實(shí)的共時(shí)性特征，呈現(xiàn)出具有中國(guó)特色的立法實(shí)踐場(chǎng)景。其中，國(guó)家與地方在立法過(guò)程中的雙向互動(dòng)，促進(jìn)了公共文化服務(wù)提質(zhì)升級(jí)，是不斷完善和健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要路向。同時(shí)，公共文化服務(wù)立法過(guò)程中出現(xiàn)了文化和旅游融合、新冠肺炎疫情暴發(fā)、文化安全挑戰(zhàn)與文化交流機(jī)遇、高質(zhì)量發(fā)展等一系列新情況，公共文化服務(wù)立法需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善法律法規(guī)。

隨著公共文化服務(wù)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)家要建立與地方互動(dòng)的雙向溝通平臺(tái)，完善立法協(xié)調(diào)機(jī)制。地方在不與上位法沖突的情況下，突出地域文化特色，創(chuàng)新公共文化服務(wù)地方性法規(guī)的文本內(nèi)容與結(jié)構(gòu)，提升立法質(zhì)量，將實(shí)踐中有效的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律規(guī)定，并通過(guò)相關(guān)配套政策和細(xì)則推動(dòng)公共文化服務(wù)地方性法規(guī)的可操作性。同時(shí)，公共文化服務(wù)立法過(guò)程中要堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法的理念，通過(guò)網(wǎng)上征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)等方式提高立法科學(xué)性。在法律執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家和地方首先要加大宣傳力度，向社會(huì)公眾普及公共文化服務(wù)法律法規(guī)，通過(guò)培訓(xùn)機(jī)制提升工作人員和公眾的法律素養(yǎng)。其次，各級(jí)文化執(zhí)法機(jī)關(guān)既要依靠國(guó)家強(qiáng)制力構(gòu)建公共文化秩序，采取行政檢查、行政命令、行政裁決、處罰等方式，也要借助多元協(xié)商機(jī)制、內(nèi)部約束程序、激勵(lì)性機(jī)制等柔性手段實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值目的，如通報(bào)、約談、督察、評(píng)估等行政手段，形成“命令—控制”式的傳統(tǒng)機(jī)制與軟法機(jī)制交融治理的實(shí)施模式[33]。在監(jiān)督層面，國(guó)家與地方各級(jí)政府一方面要建立常態(tài)化、制度化的執(zhí)法檢查機(jī)制，督促地方政府保障公共文化服務(wù)供給，推進(jìn)法治政府建設(shè)；另一方面要建立“自下而上”的公眾評(píng)估制度，從公眾需求角度對(duì)公共文化服務(wù)供給效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以提升公眾滿意度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。