數(shù)字形式主義的生成邏輯、制度困境及消解策略

佟林杰 張明欣

摘 要：數(shù)字形式主義是形式主義的變種，其產(chǎn)生邏輯在于：目標(biāo)置換效應(yīng)下數(shù)字形式庖代數(shù)字內(nèi)容、理性選擇效應(yīng)下數(shù)字治理政策的執(zhí)行偏差、科層節(jié)制效應(yīng)下縱向壓力的傳導(dǎo)、多元化獎懲機制缺失下的激勵單一性依賴以及問責(zé)機制異化下的相機策略。數(shù)字形式主義的制度困境表現(xiàn)為：監(jiān)管機制與數(shù)字痕跡化的自反性、保障機制與數(shù)字化技術(shù)的異步性、數(shù)字智能與數(shù)目字管理的負強化、數(shù)字精準與數(shù)字鴻溝的對沖性。因此，破除數(shù)字形式主義要以數(shù)字形式主義為對象，推動數(shù)字監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能;構(gòu)建良性數(shù)字治理生態(tài)，強化激勵下的正向政策協(xié)同效應(yīng);以數(shù)字化創(chuàng)新為導(dǎo)向，堅持“標(biāo)本兼治”的執(zhí)行原則;以數(shù)字精準為靶向，消解數(shù)字鴻溝與數(shù)字貧困。

關(guān)鍵詞：數(shù)字形式主義;問責(zé)機制;數(shù)字治理 ;數(shù)字生態(tài)

中圖分類號：D63

文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）04-0065-08

基金項目：河北省社會科學(xué)基金年度項目“信息安全問責(zé)制度國際比較研究”（HB20GL032）階段性研究成果;2021年度山東省重點研發(fā)計劃（軟科學(xué)項目）“創(chuàng)新價值鏈視角下山東科技人才發(fā)展政策協(xié)同研究”（2021RKY05084）階段性研究成果。

作者簡介：佟林杰（1986-），男，河北保定人，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士后，研究方向：數(shù)字治理;張明欣（1998-），女，河北黃驊人，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，通訊作者，研究方向：公共政策。

在以射頻識別、智能傳感、云計算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等為代表的第四次工業(yè)革命浪潮的推動下，政務(wù)服務(wù)與新一代數(shù)字化技術(shù)深度融合的趨勢愈加顯著。然而，囿于數(shù)字生態(tài)體系的不健全以及傳統(tǒng)官僚體制適應(yīng)難的問題，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅難以成為有效解決公共管理和公共服務(wù)問題的途徑和工具，反倒成為問題所在。諸如小程序應(yīng)用的“僵尸化”、線上工作回復(fù)“復(fù)制粘貼化”等數(shù)字形式主義問題層出不窮，這種現(xiàn)象在背離數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的同時，也無法釋放出數(shù)字化本身的能量。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要嚴厲打擊形式主義及其變種，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。

通過梳理文獻，可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者對數(shù)字形式主義的研究已有不少成果。學(xué)者陳新以數(shù)字化形式主義為研究對象，認為其產(chǎn)生機制源于上級注意力的扭曲[1];學(xué)者趙玉林、任瑩與周悅在肯定數(shù)字治理為我們帶來數(shù)字紅利的同時，也批判了“指尖上的形式主義”有深層次的制度原因[2];學(xué)者馬雪松認為“數(shù)字減負”形式主義是形式主義的新變種，其異化表現(xiàn)為“數(shù)字工程”“數(shù)字掛帥”以及“數(shù)字變通”，紙上談兵式制造數(shù)字表象、大變戲法式偽裝增添工作負擔(dān)以及數(shù)字攀比式阻礙減負工作[3];學(xué)者鄧斌與龔照綺通過對某市某區(qū)市場監(jiān)督管理局的工作記錄進行實證考察，發(fā)現(xiàn)基層痕跡化管理嚴重，工作人員選擇性完成工作以及部門合并人員素質(zhì)不平衡等問題，這些問題使基層痕跡形式主義成為限制工作人員積極性的枷鎖[4];杜寶貴、范逢春等學(xué)者對“智能官僚主義”[5]“信息形式主義”[6]的內(nèi)涵以及表現(xiàn)進行了闡述?，F(xiàn)有研究開啟了數(shù)字化背景下新形式主義研究的先河，豐富了新形式主義的內(nèi)涵，具有重要的學(xué)理及現(xiàn)實意義。然而，關(guān)于數(shù)字形式主義的困境和挑戰(zhàn)還未引起學(xué)界的重視。因此，本研究從數(shù)字形式主義的生成邏輯出發(fā)，分析探究數(shù)字形式主義的制度困境，并進一步提出相應(yīng)的對策建議。

一、數(shù)字形式主義的生成邏輯及其表征

（一）目標(biāo)置換效應(yīng)下數(shù)字形式庖代數(shù)字內(nèi)容

數(shù)字形式主義作為形式主義的異化結(jié)果，以社會心理學(xué)為基點，源于“目標(biāo)置換效應(yīng)”的深化?！澳繕?biāo)置換效應(yīng)”由美國心理學(xué)家洛克與管理學(xué)家約翰·卡提出，其本質(zhì)是錯把達成目標(biāo)的手段或策略當(dāng)成目的，以“如何做”掩蓋了“為了什么”，本末倒置，過度關(guān)注實現(xiàn)的方法程序等形式[7]。數(shù)字形式主義的“目標(biāo)置換效應(yīng)”融于形式與內(nèi)容的關(guān)系之中，以數(shù)字指標(biāo)為例，數(shù)字既是一個績效標(biāo)準，又是一個民生反映。作為績效標(biāo)準，它所表達的是政府人員完成分配任務(wù)的結(jié)果，是作為組織經(jīng)濟人晉升獎罰的依據(jù);作為民生標(biāo)準，它是人民大眾生活最真實的反映。在當(dāng)下政府組織中，數(shù)字的績效屬性已然超過其民生屬性，更多地表現(xiàn)出其背后的經(jīng)濟屬性。具體而言：一是巧立名目，APP滋生形式主義溫床。人民日報評“指尖上的形式主義”現(xiàn)象，認為指上“清風(fēng)”，帶來的是工作“新風(fēng)”[8]。在實際工作過程中，政務(wù)APP不僅沒有提高工作效率，反而占據(jù)大量時間。有人為了工作加入幾十個微信群，時刻為微信群的任務(wù)待命;有人把活動拍照留痕作為工作效果衡量標(biāo)準;有人在微信群與朋友圈炫彩作秀，“夸夸群”與“腐敗圈”盛行等等。層出不窮的APP應(yīng)用偏離本質(zhì)，終會淪為數(shù)字形式的泡沫。二是數(shù)字應(yīng)用呈現(xiàn)出空中樓閣的特點。政務(wù)APP的開發(fā)目的在于便民便政，然而一些組織不考慮任何實用性，隨便開發(fā)一個APP，由于管理不當(dāng)、用途不大等原因卻淪為“僵尸空殼”應(yīng)用。APP開發(fā)注重的是經(jīng)濟效益，以高使用量、高評分、高回報為追求，但實質(zhì)的功能性推廣受阻，慢慢就會被拋棄。互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)網(wǎng)站客戶端前期投入大量的人力與財力但徒有空殼，出現(xiàn)“事不成”“臉不見”“門難找”等情況。三是私人經(jīng)費偷梁換柱。在官僚內(nèi)部，下級要向上級報銷經(jīng)費，由于經(jīng)費限制內(nèi)容，下級便各出其策，將高額經(jīng)費化為“虛有”的其他可批準形式，甚至私人支出也改頭換面進行申報，內(nèi)容空殼化，形式成為獲取公共資源的工具。數(shù)字形式主義在這種庖代效應(yīng)中加劇，數(shù)字化水準在此根源之下持續(xù)下降，起著反作用。

（二）理性選擇效應(yīng)下數(shù)字治理政策的執(zhí)行偏差

布坎南的公共選擇理論基于經(jīng)濟人模式，研究了市場經(jīng)濟下政府干預(yù)行為的局限性或政府失靈問題，并提出所謂政府政策低效率是指執(zhí)行的政策不是最好的政策，不能確保資源的最佳配置[9]。政策執(zhí)行偏差是政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中受到主客觀因素的影響，其執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的現(xiàn)象。數(shù)字治理越來越成為國家治理的重要支撐，在數(shù)字技術(shù)的支持下，強化了政府對社會的管控，增強了政府對社會治理的自信，政府在享受數(shù)字紅利的同時對數(shù)字治理的依賴性也在增強，但強控制下的數(shù)字化矯治會反噬數(shù)字治理的成果，產(chǎn)生數(shù)字形式主義。數(shù)字治理政策的執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為：一是政策的執(zhí)行定位偏差[10]。理想化的數(shù)字治理政策是一個基于精準識別、分析和檢驗執(zhí)行，從向外“輸血”邁向政府社會“造血”的良性過程。從某種意義上說，政策精準定位是數(shù)字治理政策的核心要義。然而，政策執(zhí)行在賦權(quán)、標(biāo)準、動態(tài)調(diào)整方面執(zhí)行力不足，表現(xiàn)在上級權(quán)力及下級權(quán)力不足，基層可量化標(biāo)準過多，以及從經(jīng)驗性治理到數(shù)字化治理的轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的工作被程序化的技術(shù)支配，其自主裁量的空間越來越小，對環(huán)境的敏感性降低，致使動態(tài)調(diào)整不足。二是政策的執(zhí)行權(quán)配置偏差[10]。主要表現(xiàn)為：一方面，央地目標(biāo)沖突，由于中央與地方數(shù)字治理目標(biāo)訴求不一致，地方政府在接受信息后選擇性執(zhí)行政策。以精準脫貧為例，中央訴諸長效治理機制，而地方更關(guān)注短時期治理成果，大部分地區(qū)認為精準脫貧就是政府有針對性地撥款，從而直接對地方貧困群體強制性脫貧，致使一味強調(diào)經(jīng)濟收入指標(biāo)卻忽視生活質(zhì)量長久發(fā)展，流于數(shù)字表達脫貧政績。另一方面，基層內(nèi)卷化嚴重，基層組織數(shù)字治理存在資源稀缺與分配不公平現(xiàn)象。目前數(shù)字技術(shù)因地受限、因人而異，出現(xiàn)諸如基層政府獨斷、政務(wù)平臺APP下載出現(xiàn)“三低”、政府“自我評價”強制規(guī)定“民意選項”以及各種線上辦公為加強控制工作，管理功能碎片化、缺乏系統(tǒng)整合等秩序混亂現(xiàn)象。三是支持性配套政策環(huán)境偏差。數(shù)字治理政策的成功執(zhí)行，不僅需要政策本身的靈活性，還需要經(jīng)濟、文化、政治、社會等全方位環(huán)境的支持。但在實際運行中，數(shù)字治理在個別地方被同化。業(yè)績流于形式，這與嚴密的制度考核、社會風(fēng)氣、文化結(jié)構(gòu)、政治官僚作風(fēng)都有著密不可分的關(guān)系?；鶎又卫碚呤怯傻胤綄嶋H狀況決定的，要結(jié)合宏觀政策與地方制度，制定與地方特征相適應(yīng)的有效治理規(guī)則。然而，既定的電子政務(wù)程序為下級執(zhí)行帶上了枷鎖，不僅會背離治理目標(biāo)，而且會催生由形式主義異化的數(shù)字形式主義。

（三）科層節(jié)制效應(yīng)下縱向壓力的傳導(dǎo)

在體制自上而下的政策傳遞過程中，向下層層加碼，致使目標(biāo)與執(zhí)行偏離，多重壓力之下，有限的精力只能應(yīng)對合理的形式，卻疲于保證內(nèi)容的質(zhì)量，因此各種形式主義普遍存在。以上級注意力為導(dǎo)向，當(dāng)數(shù)字技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)更迭脫節(jié)時，其就會演變?yōu)椤按呋瘎?，加快了上級注意力的擴張，從而其聚焦基層的維度變大，在此狀態(tài)下超負荷工作成為常態(tài)，演變?yōu)樾问街髁x產(chǎn)生的導(dǎo)火索。具體而言：一是科層壓力型體制過度強化考核、控制和監(jiān)督。政府提倡評估方式定量化和現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)普遍化，如注重形象面子工程、通過可量化來展示工作、重視新媒體的瀏覽量、忽視關(guān)鍵性指標(biāo)等，過度使用技術(shù)只會徒增合理的形式和行政成本，不能優(yōu)化數(shù)字的實質(zhì)內(nèi)容和治理成效。另外，上下級考核往往以書面、現(xiàn)場、答辯考核為主，而書面考核幾乎都是數(shù)字的堆砌，現(xiàn)場答辯更是臨場發(fā)揮，如此下來成效甚微。二是科層壓力型體制削弱基層自主裁量空間。科層式組織管理具有自上而下的程序統(tǒng)一性，由于各基層數(shù)字治理現(xiàn)狀差異大，背離了因地制宜的政策導(dǎo)向，從而減弱了基層治理的彈性。除此之外，基層為避責(zé)打造亮點式工程，耗費大量資源追求形式上的創(chuàng)新，忽視短板的基礎(chǔ)性工作。同時，也會產(chǎn)生文牘主義，以電子表格、數(shù)字以及文件應(yīng)對文件的方式來表現(xiàn)治理效果。三是科層壓力型體制解構(gòu)行政發(fā)包模式?？茖又婆c基層的治理目標(biāo)存在差異，科層制注重時效性，總是憑借強制性形式督促基層按時達標(biāo)。因此，為回避上級與同級的壓力，基層往往編造文字數(shù)據(jù)材料回應(yīng)上級，并且上級通過象征性執(zhí)行治理政策，以及數(shù)量化的會議、調(diào)研、臺賬等形式考察下級，如此導(dǎo)致數(shù)字治理形式化、表面化和短期化問題嚴重。

（四）多元化獎懲機制缺失下的激勵單一性依賴

數(shù)字治理的多元化獎懲機制較傳統(tǒng)治理方式提出了更高的要求，要求數(shù)字治理激勵機制更加精細化、具體化、多樣化。然而，數(shù)字治理激勵機制單一性特征明顯，基層政府采取“有效應(yīng)對”而不是“治理績效顯著”，導(dǎo)致激勵失靈。主要表現(xiàn)在：一是激勵手段單一化。在數(shù)字治理過程中，由于政府還未能從傳統(tǒng)的激勵中脫離出來，對數(shù)字技術(shù)應(yīng)用精細化的認可程度比較低，只注重單一的精神激勵模式，相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)未能跟上，但這種單一激勵方式不是一種長效的治理方式，更注重短期效益，導(dǎo)致激勵流于形式，粗放化嚴重。二是激勵模式殘缺化。一方面，行政部門作為數(shù)字治理的主體，往往處于“治理壟斷”狀態(tài)，在保證治理穩(wěn)定性的同時，存在盲目決策、缺乏長遠規(guī)劃以及客觀評判等問題，激勵手段作為治理政策之一，政府人員通過記功等固定方式進行激勵，在政府體制約束下，更多表現(xiàn)為“一職到老”，晉升機會渺茫;另一方面，無效競爭泛濫，良性競爭模式逐漸走向偏離。三是激勵對象的固定化。在多元化獎懲機制下，要求正負激勵均衡化以及激勵對象多樣化。數(shù)字治理激勵的要點在于典型激勵，由點到面，但數(shù)字治理過程中典型應(yīng)用不足，往往對某個地方進行負面或者正面激勵后，在后續(xù)基層治理過程中再無表現(xiàn)，致使激勵失效。四是激勵理念滯后化。數(shù)字治理過程中最重要的角色是人，對人的思想起主導(dǎo)作用的是職業(yè)價值觀，我國傳統(tǒng)意義上的人力資源管理仍僅限于程序化的激勵方式，沒有根本的轉(zhuǎn)變以事為中心的管理理念，缺乏對人的價值觀的培養(yǎng)，沒有將人才發(fā)展戰(zhàn)略與員工的管理統(tǒng)籌規(guī)劃[11]，注重長遠發(fā)展的動力不足，最終亦會使人才埋沒，助長形式主義及其變種。

（五）問責(zé)機制異化下的相機策略

問責(zé)制是在體制內(nèi)對超出責(zé)任范圍行使權(quán)力或者在責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任不足的行為進行懲罰的制度。一方面，嚴苛的問責(zé)制度能夠矯治政府典型的胡作為式亂政、假數(shù)據(jù)式虛政、假態(tài)度式弱政現(xiàn)象;另一方面，政府過度依賴問責(zé)工具，問責(zé)制也在持續(xù)加碼，下級承受的問責(zé)風(fēng)險在膨脹，導(dǎo)致基層不敢為不敢當(dāng)式懶政。異化的問責(zé)情形衍生出隱蔽化的數(shù)字形式主義，主體仍在按照程序執(zhí)行任務(wù)，但趨于主觀被迫執(zhí)行。具體表現(xiàn)為：一是問責(zé)范圍的泛化慣性[12]。問責(zé)作為落實工作的一種形式，是統(tǒng)籌頂層與分層一致性的工具。由于問責(zé)范圍的膨脹，問責(zé)異化出了多種形式，出現(xiàn)了泛化現(xiàn)象。首先，多部門問責(zé)，橫向與縱向設(shè)置了若干個部門，下級承擔(dān)責(zé)任眾多，出現(xiàn)了“凡有問題，必有問責(zé)”的情形。其次，多種類問責(zé)，問責(zé)制具有主觀和客觀的雙重作用，客觀督查工作進度，主觀考察執(zhí)行者的責(zé)任與工作擔(dān)當(dāng)。最后，多層次問責(zé)，我國實行分層治理問責(zé)模式，中間執(zhí)行層既要應(yīng)對上級的問責(zé)，又要對下級進行問責(zé)。人民日報刊文指出，在多部門、多種類、多層次問責(zé)下，“有的縣要接受300多次督查檢查，有的企業(yè)迎檢要寫上千份材料，有的基層干部有200多天忙于應(yīng)對檢查考核”，多問責(zé)下造成泛化結(jié)果。[13]二是問責(zé)力度的強化慣性。中間執(zhí)行層將上級的問責(zé)壓力傳遞給下一層級，下一層級的業(yè)績是中間層級晉升與避責(zé)的依據(jù)，因此中間層級對下級問責(zé)力度強化而異形。首先，向下層層加碼。中間執(zhí)行層為了同層級的競爭需要，不顧實際情況，向下傳遞的過程中數(shù)量和標(biāo)準被層層放大，最終演變?yōu)椴豢赡軐崿F(xiàn)的工作任務(wù)或脫離實際。其次，層層問責(zé)加頻。問責(zé)制有自上而下的強化與波及效應(yīng)，面對一些情況復(fù)雜、沖突激烈的情形，有的中間執(zhí)行級為避責(zé)對下級強化問責(zé)，只做“傳旨者”和“甩鍋者”，不反思本身工作問題，以對下級加壓代替實質(zhì)性執(zhí)行因地制宜的政策。最后，層層問責(zé)加壓。問責(zé)制本用來懲治濫用權(quán)力或履責(zé)不足情形，但被中間層利用，頻繁向下施以高強度問責(zé)手段，以問責(zé)強度和數(shù)量來顯示，一旦遇到問題，不辨是非與過失輕重，直接采取大范圍問責(zé)等極端方式。三是問責(zé)過程的虛化慣性。虛化是最為典型的形式化表現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：首先，問責(zé)要求程序化，問責(zé)過程中，問責(zé)直接由直屬下屬承擔(dān)，導(dǎo)致問責(zé)精準化缺失，問責(zé)情形偏移具有針對性的問責(zé)形態(tài)。其次，問責(zé)內(nèi)容痕跡化，問責(zé)對象在具體情況下負相應(yīng)責(zé)任，其問責(zé)情形越來越以可見性的材料、文字、數(shù)字等體現(xiàn)。最后，問責(zé)方式表面化，基層逃避責(zé)任，上級不愿走訪調(diào)查問題真實所在，而是急于尋找“背鍋俠”，不徇出處，“定罪”方式簡單粗暴。

二、治理數(shù)字形式主義的制度困境

（一）約束困境：監(jiān)管錯位與數(shù)字痕跡化自反性

當(dāng)前我國處于深化改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段[14]，政府事務(wù)趨于繁雜，面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)增多，重擔(dān)通過層層傳遞累積為基層的壓力，使基層負擔(dān)加重，但各種人力資源、行政資源并沒有發(fā)生改變。監(jiān)督是最好的防腐劑[15]，一方面，中央自十八大以來十分重視巡視督查作用，監(jiān)管制度在數(shù)量與嚴厲程度方面持續(xù)加強，督查層層進行，疊加壓力累積至基層政府。另一方面，監(jiān)督喪失精準性，督查過于頻繁、指標(biāo)過于細化，準備工作浪費了大量時間，基層為了應(yīng)付上級督查不乏有補材料、偽造數(shù)據(jù)的痕跡化現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)管的形式化。一方面，在上級督查時，基層積極響應(yīng)，轟轟烈烈搞理論學(xué)習(xí)，但有時卻僅僅落實了心得體會，只注重巧目卻不注重學(xué)習(xí)效果，甚至有官員通過網(wǎng)絡(luò)抄襲、代寫敷衍了事，督查流于痕跡，結(jié)果違背了初衷。另一方面，監(jiān)管不問只罰，數(shù)字稍微有出入便直接進行批評追責(zé)，不深入了解背后原因，不考慮各地方的行政環(huán)境、資源能力等實際情況。二是監(jiān)管的人格化。為蒙蔽上級，中間執(zhí)行級為下級制定極端細致的數(shù)字指標(biāo)，使上級備受“迷惑”，而基層卻是其中的犧牲品，他們所推行的“兩手一起抓”，既要耗費時間準備督查，又要將細化的指標(biāo)還原為最初的形態(tài)，這種新的督查形式看似合理有效，實際浪費的是行政資源、人力資源與物質(zhì)資源，不會產(chǎn)生任何治理效能。三是監(jiān)管的機械化。傳統(tǒng)監(jiān)管部門對數(shù)字指標(biāo)具有依賴性而數(shù)字的效用、相關(guān)性、持久力以及數(shù)據(jù)的誤差都將影響數(shù)字指標(biāo)的質(zhì)量。當(dāng)數(shù)字使用之前沒有經(jīng)過可行性評估、用于治理的數(shù)字與治理領(lǐng)域的相關(guān)性呈負相關(guān)與零相關(guān)、數(shù)字的生存空間具有地域性需要考慮其背后的承載物、大數(shù)據(jù)誤差在幾百次方后的差值足以影響某一進程時，才不得不反思整改制度的漏洞。

（二）動力困境：規(guī)則約束與數(shù)字化技術(shù)的異步性

在技術(shù)社會的發(fā)展過程中，社會關(guān)系由“個體—家庭—地方”之間的三層關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€體—家庭—地方—組織”四層關(guān)系[16]，那么數(shù)字治理所面臨的主體變多，所以其對規(guī)則的需求也在增多。一般認為，運用數(shù)字技術(shù)進行國家治理，是在沿用國家規(guī)則，在不違反地方規(guī)則的前提下，更多地采用組織規(guī)則進行治理，這就是村莊治則天下治、組織治則國家治的基本治理邏輯[16]。數(shù)字技術(shù)更迭速度較快，從1.0進階到3.0，快于社會規(guī)則的更迭速度，因此數(shù)字治理結(jié)果產(chǎn)生技術(shù)失范異化。具體表現(xiàn)在：一是技術(shù)場域缺乏制度保障。過快發(fā)展的數(shù)字技術(shù)在應(yīng)用于數(shù)字治理過程中時，由于過度精細化、準確化以及超前化，致使制度與數(shù)字技術(shù)脫節(jié)。精細化的數(shù)字技術(shù)在沒有約束下放大上級的關(guān)注力，苛責(zé)下級的義務(wù)，從而產(chǎn)生技術(shù)異化現(xiàn)象。譬如，政府在專家評分系統(tǒng)引進數(shù)字技術(shù)以彌補人工的不足，而基層政府為提高考評分數(shù)廣泛采用不適宜的先進技術(shù)，這與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中不完善的制度相沖突，導(dǎo)致產(chǎn)生數(shù)字化的形式主義。二是技術(shù)創(chuàng)新受制于技術(shù)精英[16]的自我規(guī)制。在沒有規(guī)則約束的場域，數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新完全取決于技術(shù)精英的自我調(diào)度。如何讓數(shù)字技術(shù)與國家治理協(xié)同發(fā)展？這需要從國家治理現(xiàn)狀出發(fā)，來創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)形式。然而，技術(shù)精英的有限理性與自我約束限制其創(chuàng)新形式，至今仍無法消弭技術(shù)的負外部性。例如，新冠疫情期間，健康綠碼作為出行第一要求，給一些信息弱勢群體帶來了不便。繁瑣的小程序使信息貧困者如老年人等出行困難，但也不乏“漏網(wǎng)之魚”，在為健康帶來保障的同時又帶來了隱患，技術(shù)創(chuàng)新沒有做到貫徹以人為本的理念。三是數(shù)字應(yīng)用規(guī)則與個體發(fā)展規(guī)則異步。較為典型的就是數(shù)字鴻溝的出現(xiàn)，數(shù)字發(fā)展出現(xiàn)了嚴重不均衡現(xiàn)象，表現(xiàn)在城市與農(nóng)村之間、不同年齡階層行業(yè)的人之間，信息擁有與使用量不均等。諸如各種APP應(yīng)用于百姓生活中，政務(wù)平臺中各種APP由于操作繁瑣實用性不強，在農(nóng)村與中老年人中如同擺設(shè)，推廣受阻。四是數(shù)字技術(shù)稀釋數(shù)字指標(biāo)規(guī)則異化[16]。信息技術(shù)科學(xué)量化指標(biāo)是近年來較為流行的政府?dāng)?shù)字治理方法，以更公平細致的指標(biāo)進行考核。然而，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字指標(biāo)由單一化到逐漸設(shè)立新指標(biāo)去掩蓋不利指標(biāo)的比例。

（三）保障困境：數(shù)字智能與數(shù)目字管理的負強化

數(shù)字智能嵌入政府治理已是大勢所趨，其能夠解決傳統(tǒng)治理過程中精準服務(wù)度低、人力資源匱乏、決策時間長等問題，但是智能治理所帶來的風(fēng)險也必須納入考量之中。數(shù)字智能在保障機制無法同步時，會帶來技術(shù)負能，會使政府陷入決策困境。數(shù)目字管理是中國傳統(tǒng)治理的一套方法，很多學(xué)者認為這是治理無能的重要根源，由于數(shù)字智能參與決策治理具有不兼容性與局限性，對數(shù)目字管理進行了負強化。具體表現(xiàn)為：一是數(shù)字智能難以衡量數(shù)目字的公正性。人工智能參與治理，追求效率是根本目的，避免了受人情、情感、經(jīng)驗等非理性因素的影響，而政府目標(biāo)為追求效率兼顧公平。數(shù)目字管理以數(shù)字指標(biāo)為核心，人工智能以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)分析，進行決策，作出最優(yōu)選擇，但最優(yōu)絕對不是最合適，持續(xù)選擇最優(yōu)可能會犧牲大多數(shù)人的利益，那么智能決策的終端不能兼顧公平，最優(yōu)的數(shù)字不是政府所追求的，因此只會對治理數(shù)字形式主義產(chǎn)生負強化。二是數(shù)字智能加大數(shù)目字管理的成本。智能決策將指標(biāo)層層分解細化，上級政府對分解對象全面監(jiān)管的成本非常高，需要足夠的人力資本與技術(shù)資本。但在不能保證成本的情況下，上級政府不得已采取定量的方式來保證下級政府完成績效，而數(shù)字表格、文字報告等客觀數(shù)字指標(biāo)就成為衡量的工具，成本降低的代價則是成效“空心化”。三是數(shù)字智能使數(shù)目字管理彈性空間變小。技術(shù)理性在數(shù)字智能決策中占據(jù)主導(dǎo)，在數(shù)字技術(shù)使國家治理效能大幅提升的同時，其技術(shù)手段的效用被放大，理應(yīng)承擔(dān)重要引導(dǎo)作用的價值理性逐漸偏移，并且國家對數(shù)字技術(shù)的依賴性呈遞增狀態(tài)。在大趨勢下，數(shù)目字管理變?yōu)橹悄芑瘮?shù)目字管理，智能化意味著程序死板化，傳統(tǒng)的人為數(shù)據(jù)分析以及管理都將被程序固定化，價值理性逐漸被掩蓋，數(shù)目字的靈活管理空間將變小。

（四）調(diào)節(jié)困境：數(shù)字精準與數(shù)字鴻溝的對沖性

數(shù)字精準有兩層含義，一是數(shù)字必須準確精要，二是數(shù)字技術(shù)治理必須切中要害。在治理數(shù)字形式主義過程中，由于調(diào)節(jié)機制精準化服務(wù)的精準性不足，在不同領(lǐng)域、不同群體或不同地區(qū)之間存在著巨大的鴻溝，使數(shù)字精準與數(shù)字鴻溝之間存在著負能的對沖性。這種對沖性具體表現(xiàn)在：一是數(shù)字的精準受制于人的趨利避責(zé)。在數(shù)字治理過程中，理應(yīng)以數(shù)字精準為矯治點，然而數(shù)字形式主義是在政府層級節(jié)制與僵化效率低下的體制下政府無法及時有效回應(yīng)使命式與問題式的治理需求的結(jié)果，這使得形式主義不斷地被重復(fù)異化，最終導(dǎo)致對待數(shù)字形式主義陷入改而不變的困境中。由于調(diào)節(jié)制度、追求數(shù)字精準性缺乏常態(tài)化，使得基層一旦被追究責(zé)任，便會手忙腳亂以及不顧實際，有的地方為規(guī)避責(zé)任，大搞“地下動作”，篡改數(shù)據(jù)追求精準或者為“甩鍋”責(zé)任下移，導(dǎo)致層層形式主義陷入循環(huán)往復(fù)之中。二是數(shù)字精準性治理受制于人力資源與能力。有效政策的實現(xiàn)有賴于良好的執(zhí)行力，而人力資源是政策獲得持久生命力的核心要素，基層干部自身的能力與資源是最有效的保障。數(shù)字的精準性實施與執(zhí)行人員的執(zhí)行能力以及熟練運用數(shù)字技術(shù)的能力直接相關(guān)，但是政府各層級人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致偏離初衷，治理效力不足。三是數(shù)字精準性普及受制于短期考核的壓力?！傲⒏鸵娪啊背蔀槠占皵?shù)字精準性治理政策的最大隱患，很多地方官員急于應(yīng)對上級“數(shù)字脫貧”目標(biāo)，倒逼各級干部不得不優(yōu)先考慮那些能夠立即出成績的措施，但數(shù)字精準性普及需要一個適應(yīng)過程，在普及中面臨的環(huán)境極其復(fù)雜，不能囊括所有可能性，需要不斷調(diào)整適應(yīng)，達到理想的治理效果，否則在短期考核壓力下，只會加劇數(shù)字形式主義現(xiàn)象。四是數(shù)字技術(shù)的精準性制約公民權(quán)利保障。數(shù)字技術(shù)為組織和個人表達帶來了機遇，賦予平等的話語權(quán)。但是，精準嚴密的數(shù)字技術(shù)對公民個人隱私造成了侵犯，“一切皆數(shù)字，人人被數(shù)字化”，任何行為、身份以及交往軌跡都被數(shù)字所破解，完全暴露在數(shù)字世界。很大程度上，這種數(shù)字暴力[17]的存在，極易引發(fā)社會恐慌。

三、破除數(shù)字形式主義困境的策略

（一）約束機制：以數(shù)字形式主義為對象，推動數(shù)字監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能

其一，克服“唯數(shù)字論”，建立隱蔽性“數(shù)字”指標(biāo)督查循環(huán)機制。隱蔽性“數(shù)字”指標(biāo)不是真正可量化的數(shù)字，而是民生的量化?！傲炕裆斌w現(xiàn)在人民的成就感、滿意度以及幸福感上，這就要求不能停留在表面、正面的數(shù)字， 還要追求深層次、側(cè)面的“數(shù)字”。這就需要督查小組監(jiān)督深入日常，建立循環(huán)系統(tǒng)，即實地調(diào)研——反饋——治理——反饋——督查調(diào)研，真正從根源上了解基層治理現(xiàn)狀，擺脫數(shù)字依賴，用真實的“民聲”去反映民生，再反饋，以此循環(huán)，彌補漏洞。其二，嚴懲數(shù)字形式主義行為，建立事前、事中、事后的監(jiān)督鏈。要把力戒數(shù)字形式主義行為作為督查、述職以及考核的重要篇幅，以此來應(yīng)對數(shù)字形式主義問題。首先，提高事前敏感度。提高各級干部的責(zé)任意識，使其做到權(quán)責(zé)一致，明確滋生形式主義問題的領(lǐng)導(dǎo)直接責(zé)任，建立治理數(shù)字形式主義考核指標(biāo)并增加其權(quán)重。同時，以上級為標(biāo)桿，做好表率。其次，注重事中的動態(tài)監(jiān)督。在事前的預(yù)警基礎(chǔ)上，對形式主義行為進行全方位多視角立體式的監(jiān)督跟蹤，對稍有萌芽的行為進行自上而下、自下而上的監(jiān)督。最后，加強事后嚴厲打擊。曝光批評怠慢治理數(shù)字形式主義政策的組織部門及個人，懲治其不畏不為之過，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督與民眾監(jiān)督的作用，暢通民眾舉報通道。其三，以客觀理性評判為基礎(chǔ)，建立督查容錯機制。督查組織部門中存在不問只罰行為的原因在于容錯機制的不完善。督查的意義在于更好地治理，治理講究因地制宜。因此，依據(jù)事實建立一定的容錯機制是必不可少的，要綜合考慮各地方的主客觀因素，包括人力資源的能力、工作壓力過大、群眾主觀說法不一等主觀因素以及環(huán)境惡劣、調(diào)研人口數(shù)量過多、組織層級原因等客觀因素。

（二）動力機制：構(gòu)建良性數(shù)字治理生態(tài)，強化激勵下的正向政策協(xié)同效應(yīng)

協(xié)同理論認為，在一定條件下，處于系統(tǒng)內(nèi)部的相對獨立的各子系統(tǒng)之間能夠協(xié)同工作，從而有效實現(xiàn)系統(tǒng)的運行目標(biāo)[18]。由此，一要推動政策執(zhí)行的條塊協(xié)同[19]。在我國數(shù)字治理過程中，最典型的政策機制是自上而下以及自下而上的縱向政策執(zhí)行協(xié)同機制以及橫向的同級之間的協(xié)同機制。一方面，在縱向上，由領(lǐng)導(dǎo)機制發(fā)揮作用，自上而下出臺相關(guān)治理政策，向下傳導(dǎo)，建立高頻次的考核晉升體系，形成縱向競爭，各級政府根據(jù)實際制定地方激勵政策。與此同時，利用自下而上的反饋機制彌補以上模式的不足，僅憑頂層設(shè)計不足以見成效，只有民眾訴求得到真正滿足才能達到治理效果。另一方面，在橫向上，地方政府之間聯(lián)合發(fā)文響應(yīng)上級政策，通過規(guī)則、政策、制度整合，推進同一層次上的主體進行聯(lián)合治理。二是推動政策執(zhí)行的目標(biāo)、工具、結(jié)果協(xié)同[19]。明確開放各級政府?dāng)?shù)字政策的治理目標(biāo)，以數(shù)字技術(shù)作為政策執(zhí)行重要工具，強化公共服務(wù)以用戶為導(dǎo)向的理念，重視大數(shù)據(jù)作用，以此分析用戶需求，并加強引導(dǎo)公眾數(shù)字化轉(zhuǎn)型體驗，調(diào)動基層政府與公眾共同學(xué)習(xí)新型技術(shù)的積極性，營造共同學(xué)習(xí)的氛圍。定期檢驗成效，以結(jié)果為反饋，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，及時調(diào)整并不斷適應(yīng)，制定協(xié)同治理下的最優(yōu)制度。三是推動政策執(zhí)行的多主體協(xié)同。重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過多方政策激勵為公眾提供更為多元的參政渠道。政府作為背后的掌控者，要實時關(guān)注各主體間的利益訴求，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的最大優(yōu)勢，構(gòu)建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，每一個主體都是系統(tǒng)的一個要素，扮演著不可或缺的角色，充分發(fā)揮相應(yīng)作用，及時鏟除不協(xié)調(diào)的因素。

（三）保障機制：以數(shù)字化創(chuàng)新為導(dǎo)向，堅持“標(biāo)本兼治”的執(zhí)行原則

數(shù)字化發(fā)展給社會帶來紅利的同時也帶來了負面效應(yīng)，數(shù)字治理出現(xiàn)了“治標(biāo)不治本”的根本性偏離。因此，要克服主觀主義與功利主義的價值取向，注重技術(shù)、價值、制度整體協(xié)調(diào)的治理模式。一是公共理念與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的協(xié)調(diào)。數(shù)字化形式主義的產(chǎn)生根源于趨利避責(zé)，為避免此類現(xiàn)象的發(fā)生，需要重塑技術(shù)理念。一方面，摒棄數(shù)字技術(shù)至上的觀念，技術(shù)不是萬能的，仍然需要制度約束，否則會走向絕對化、非人性化、客觀化，從而變得死板教條。另一方面，引導(dǎo)人性主導(dǎo)技術(shù)，擺脫技術(shù)依賴，樹立技術(shù)為人服務(wù)的理念。明確價值理性與技術(shù)理性的最優(yōu)比例，做到實現(xiàn)人自由限度的同時保持技術(shù)的溫度，繼而克服技術(shù)負能。二是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與制度的平衡。要消弭信息孤島與數(shù)據(jù)壁壘，數(shù)據(jù)不應(yīng)是孤立的，應(yīng)是流通起來的，數(shù)據(jù)庫要進行技術(shù)性地尋求數(shù)據(jù)，由于各個地方組織數(shù)據(jù)收集的標(biāo)準不同，因此建立跨部門、跨組織的大型流通數(shù)據(jù)庫對治理發(fā)揮著重要作用，并以技術(shù)開發(fā)來控制其他成本水平。三是加快官僚體制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一方面，通過數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，完善體制內(nèi)的激勵體制，優(yōu)化體制內(nèi)部的競爭環(huán)境，以新任務(wù)、新挑戰(zhàn)為動力，使競爭公開公正透明。另一方面，要制定公正合理的數(shù)字化標(biāo)準，統(tǒng)籌線上與線下管理，以電子化消除“無效留痕”行為。在數(shù)字化創(chuàng)新的引領(lǐng)下，標(biāo)本兼治，享受數(shù)字化帶來的便利。

（四）調(diào)節(jié)機制：以數(shù)字精準為靶向，消解數(shù)字鴻溝與數(shù)字貧困

數(shù)字貧困，顧名思義，是指數(shù)字化普及度低的地區(qū)、人口以及階層落后于時代的現(xiàn)象，也是指數(shù)字形式主義泛濫，致使數(shù)字失去本身屬性的領(lǐng)域。數(shù)字精準性的實現(xiàn)以其所服務(wù)的對象需求為導(dǎo)向，要通過數(shù)字技術(shù)對公眾意見和需求進行數(shù)據(jù)智能化分析，精確及時回應(yīng)并實現(xiàn)更加有效的治理，同時要保證數(shù)字質(zhì)量過硬。為此要做到：首先，要精準引導(dǎo)樹立正確的數(shù)字觀，走出數(shù)字陷阱。一方面，正確的數(shù)字觀基于準確地界定數(shù)字在治理中所扮演的角色，數(shù)字只是治理的輔助性工具，并不是決定性條件，要科學(xué)地認識、獲取、使用數(shù)字，通過數(shù)字發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，走出困境、實現(xiàn)目標(biāo)，不要“為了數(shù)字而運用數(shù)字”[20]，切忌用關(guān)乎民生大計的任務(wù)來服務(wù)數(shù)字。另一方面，綜合運用數(shù)字，杜絕精準服務(wù)過程中由于片面使用數(shù)字而發(fā)生重大的、難以挽回的錯誤。這就要求領(lǐng)導(dǎo)著眼于動靜態(tài)數(shù)字、顯隱性數(shù)字、多角度數(shù)字等，對實際情況進行全方位研判。其次，要精準識別“數(shù)字貧困”，確保數(shù)字資源公平分配?！皵?shù)字脫貧”的要義在于搞清數(shù)字脫貧的貧困點，這就需要深入數(shù)字化發(fā)展貧困地區(qū)，走訪信息貧困人口，調(diào)查信息貧困行業(yè)，精準識別不同等級的貧困人口，切實根據(jù)當(dāng)?shù)財?shù)字化發(fā)展水平制定不同的信息貧困幫扶計劃，進行相應(yīng)投入以實現(xiàn)數(shù)字資源的公平分配。最后，要精準凸顯政策認知，強化政策受眾的人文價值導(dǎo)向。社會倫理是社會輿論導(dǎo)向的重要組成部分，數(shù)字治理政策應(yīng)彰顯人文價值。在治理理念上，要以人為本，數(shù)字治理要始終著眼于解決關(guān)乎人民根本利益的問題，摒棄數(shù)字導(dǎo)向，精準地識別不利數(shù)字、不真實數(shù)字等一切有可能對人產(chǎn)生“數(shù)字污染”的戾氣。在政策設(shè)計上，要結(jié)合數(shù)字治理目標(biāo)與人們的治理需求，平衡目標(biāo)群體的利益結(jié)構(gòu)。數(shù)字形式主義的產(chǎn)生部分原因來自于利益受損，弱勢群體同樣擁有使用數(shù)字資源的權(quán)利。因此，在政策評估過程中，要以人民反饋為主線，在數(shù)字賦能基礎(chǔ)上發(fā)揮目標(biāo)群體的主觀能動性，建立更加科學(xué)、良好的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

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