山東省新型城鎮(zhèn)化背景下合村并居問題研究

隋媛慧

摘 要：在加快城市化進(jìn)程和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，山東省農(nóng)村建設(shè)一直走在我國新農(nóng)村建設(shè)的前沿，以農(nóng)村規(guī)劃為工作抓手全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2001年，山東省政府發(fā)布的關(guān)于規(guī)范小城鎮(zhèn)建設(shè)的第47號文件中就對“合村并點”進(jìn)行了解釋說明。但在實施過程中也出現(xiàn)了農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)加重、農(nóng)民與干部發(fā)生摩擦以及新村未來何去何從等問題。該文分析了山東省合村并居實施過程中出現(xiàn)的問題，提出了推動合村并居工作有序開展的對策建議。

關(guān)鍵詞：山東省;合村并居;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號 F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）05-0035-03

Abstract： Under the background of accelerating the urbanization process and building a new socialist countryside， the rural construction of Shandong Province has been at the forefront of China′s new rural construction， taking rural planning as the starting point to promote the new urbanization process with rural planning in an all-round way. In 2001， the document No.47， issued by the Shandong Provincial government on regulating the “construction of small towns”， explained the “village”. However， in the process of implementation， there are problems such as increased living burden of farmers， friction between farmers and cadres and where the future of the new village is the future. In view of the problems arising in the implementation process of the village residence， several countermeasures to promote the orderly development of the village residence work are put forward.

Key words： Shandong Province; Living in parallel villages; New urbanization

1 引言

2004年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，“要實現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。黨的十七大和十七屆三中全會提出，“要落實耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、確保糧食安全、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，亟須把土地整理復(fù)墾開發(fā)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)田、水、路、林、村一體化的土地綜合整治工程，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。為此，2010年山東省人民政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地綜合整治推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展意見》的第73號文件。文件強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識土地綜合整治，加快推進(jìn)山東省新型農(nóng)村社區(qū)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。2020年，山東省國土空間規(guī)劃處根據(jù)專家意見制定全省村莊布局專項規(guī)劃，引導(dǎo)各地完成縣村布局，編制全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)方針，科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居。所謂合村并居，是指在新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的時代背景下，為了改變農(nóng)村落后的社會結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制，整治農(nóng)民的人居環(huán)境，節(jié)約土地資源發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，將幾個相鄰的村莊聚集起來，建立新型農(nóng)村社區(qū)的整體變革和摸索。

隨著社會的高速發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷轉(zhuǎn)型升級，山東省的農(nóng)村發(fā)展也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村由稠密地區(qū)向稀疏地區(qū)轉(zhuǎn)變?nèi)丝谥鹉隃p少，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，山東省2016—2019年鄉(xiāng)村流失約400萬人口。農(nóng)村人口的不斷減少阻礙了農(nóng)村的發(fā)展，帶來了一系列的問題，如大量的農(nóng)村新青年都轉(zhuǎn)向城市居住工作，農(nóng)村人口持續(xù)老齡化，農(nóng)村的宅基地的空置率高等。據(jù)《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2018—2019）》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年中國農(nóng)村的房屋空置率最高達(dá)70%，宅基地空置率為10.7%，按照10.7%空置率計算，有大約2500萬套農(nóng)村房屋處于空置狀態(tài)[1]。據(jù)2019年第4次山東省經(jīng)濟(jì)社會綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，預(yù)估山東省農(nóng)村宅基地的實際閑置率應(yīng)在15%以上。此外，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，山東省的人均可支配收入雖然逐年遞增，但城鄉(xiāng)收入差距問題依舊突出，教育水平差距、醫(yī)療保障體系不健全、城鄉(xiāng)就業(yè)距離大的社會保障體系不健全等問題都是阻礙新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的屏障。而且耕地的種植者多為年老體衰的老人，他們沒有其他的技術(shù)特長，又不能從事其他工作，生活收入僅能依靠種地獲取[2]，但老人們又沒法干太重的農(nóng)活，缺乏從事高科技農(nóng)業(yè)種植的能力，勞動力不足使得很多土地也逐漸荒廢。合村并居應(yīng)運(yùn)而出，經(jīng)過合村并居，可以妥善的處理“空心村”問題，不僅可以加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，而且可以更好地建設(shè)新型城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

合村并居在全國范圍內(nèi)展開的同時也引發(fā)了人們的大討論，這項工程雖然有助于農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，但在實施過程中也存在不足之處，如出現(xiàn)了拆遷后農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)加重、與村民意愿相背離、新社區(qū)設(shè)施建設(shè)不完善等問題。合村并居后如何減輕農(nóng)民拆遷后的生活負(fù)擔(dān)，整合鄉(xiāng)村資源開展經(jīng)濟(jì)，革新落后的農(nóng)村構(gòu)造和治理體制，提高農(nóng)村的人居環(huán)境水平，已成為農(nóng)民著重關(guān)注的問題[3]。

2 山東省合村并居中存在的問題

2.1 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，村民生活負(fù)擔(dān)加重 目前，山東的拆遷補(bǔ)償方式主要有以下3種，一是以房換房，二是全部轉(zhuǎn)換成拆遷款，三是房子加少許的拆遷款。合村并居過程中存在的最主要的問題是村民不想搬、不愿意搬。產(chǎn)生這一問題的主要原因是拆遷補(bǔ)償力度達(dá)不到村民的接受范圍，拆遷補(bǔ)償可能不夠置換樓房，還要倒貼錢。尤其是現(xiàn)在居住在村里的基本都是一些老人，他們從事各種工作的能力不斷地減弱，收入較低和存款較少，且大多數(shù)村民都無退休金和養(yǎng)老保險，農(nóng)村新型合作醫(yī)療的報銷比例也較低，很多藥物治療是無法報銷的，還要留有一部分錢晚年養(yǎng)老，無力承擔(dān)搬遷費(fèi)用和新房裝修費(fèi)用。搬入新居，即使不必交物業(yè)費(fèi)，但水電燃?xì)獾戎С鲆脖茸±戏孔右叩枚?，而且搬進(jìn)新建社區(qū)后還要進(jìn)行改造以及購買生活用具，這筆費(fèi)用也是不容小覷的，從而導(dǎo)致生活成本相較居住在老宅時是大幅度上漲。在新型農(nóng)村社區(qū)未建成前，群眾如何過渡？雖然政府在拆遷期間會給居民發(fā)放安置費(fèi)，但安置費(fèi)通常每月僅幾百元錢，不足以維持基本租房生活，被拆遷居民只能租房、投靠親友或居住在條件極差的安置房屋里。此外，新型農(nóng)村社區(qū)大多數(shù)無電梯，生活起居和爬樓梯很不方便，從而加重了村民的生活負(fù)擔(dān)。

2.2 存在強(qiáng)拆強(qiáng)建行為，導(dǎo)致社會矛盾激化 合村并居本是一件利民的好政策，然而有些地方的干部在對合村并居的政策尚未完全理解的狀況下就開始實施，對當(dāng)?shù)厍闆r尚未摸透就匆促展開工作，將其作為個人工作成績和部門“面子”成果來實施[4]。在合村并居中，拆遷問題一直飽受爭議。在拆除新建過程中，存在著在村民未知拆遷安置等后續(xù)生活問題的情況下搞“一刀切”強(qiáng)拆。如當(dāng)?shù)卣畡訂T村民簽字同意拆房子，卻無法向他們承諾新社區(qū)怎樣建、何時建好。對不簽字同意拆遷的村民視為“眼中釘，肉中刺”，拆遷工作組軟硬兼施，不達(dá)目的誓不罷休。更有甚者對不簽字者實施損毀莊稼作物、斷水?dāng)嚯姅嗦?、打砸房屋等違規(guī)手段逼迫村民同意拆遷，種種與村民意愿背道而馳的做法引起了人們的反感，也與合村并居建設(shè)美好家園的初衷相悖逆，從而阻礙了合村并居舉措的實施。所以大多數(shù)的村民迫于無奈，只能服從，從而在一定程度上會導(dǎo)致社會矛盾越來越嚴(yán)重。不尊重村民意愿不僅損害了人民群眾的利益，也使得村民和干部的矛盾不斷積累。

2.3 社區(qū)配套設(shè)施不健全，基層管理問題顯現(xiàn) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅關(guān)系著農(nóng)村地區(qū)百姓的幸福生活，也對農(nóng)村地區(qū)基層治理起著重要作用。但農(nóng)村地區(qū)的配套設(shè)施現(xiàn)狀長期處于不完善狀態(tài)，一些村中甚至沒有基本的設(shè)施，教育、醫(yī)療資源更是嚴(yán)重短缺。合村并居建設(shè)新型社區(qū)是為了改善村民的生活條件，使他們能夠享受現(xiàn)代化的公共服務(wù)和配套的基礎(chǔ)設(shè)施。社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不健全，會影響居民的日常生活，但往往一些農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施還未完全建好就讓村民搬進(jìn)去。社區(qū)道路基本是水泥路面，路面質(zhì)量把控敷衍了事。社區(qū)物業(yè)形同虛設(shè)，只知道收取物業(yè)費(fèi)卻不用于社區(qū)管理建設(shè)。而且新型社區(qū)一般配備的是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，此項工程建設(shè)成本較高，需要龐大的資金系統(tǒng)支持，這筆資金又由誰來承擔(dān)都是需要思考的。此外，基層組織管理職責(zé)分配不明確的問題也隨著合村并居工作的開展逐漸顯現(xiàn)出來。周圍村民雖然搬到新的社區(qū)生活居住，原先每個村都有其自有的村委會，合村后必然要合成一個居委會，實現(xiàn)統(tǒng)一管理還需要一個過程，原先的村班子勢必會出現(xiàn)爭權(quán)的現(xiàn)象。

3 科學(xué)推進(jìn)合村并居的對策建議

3.1 優(yōu)化拆遷補(bǔ)償方案，發(fā)展產(chǎn)業(yè)增加農(nóng)民收入 合村并居工作是一項大工程，涉及拆遷或搬遷，老百姓最關(guān)注的是能拿到怎樣的補(bǔ)償。因此，要完善拆遷的補(bǔ)償方案，給予拆遷者合理的補(bǔ)償，政府可根據(jù)國家政策結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H出臺拆遷補(bǔ)償制度，并嚴(yán)格按照規(guī)章制度實施拆遷工作。簡單的合村并居會造成農(nóng)民農(nóng)事生產(chǎn)的不便，引起農(nóng)民的抱怨。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，農(nóng)村大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)日益萎縮，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越低，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)伴隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，用支撐產(chǎn)業(yè)來帶動村莊合并不僅能將農(nóng)民意愿凝聚起來，還能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“以就業(yè)促保障”的理念指導(dǎo)下，帶動農(nóng)村就業(yè)形勢逐步穩(wěn)定，完善就業(yè)政策，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的就業(yè)體系，建立統(tǒng)一開放的就業(yè)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)促增收的目標(biāo)[5]。因地制宜，合理有序地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村等新舉措促進(jìn)農(nóng)村繁榮發(fā)展，培育新型職業(yè)農(nóng)民，提高勞動質(zhì)量，掌握現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)，加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)程實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興大計，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入持續(xù)增加，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段提升農(nóng)產(chǎn)品商品化程度和農(nóng)產(chǎn)品附加值。根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣蛟爨l(xiāng)村旅游體驗產(chǎn)業(yè)，不斷拓展農(nóng)民其他財產(chǎn)增收的渠道和途徑。同時，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，推動當(dāng)?shù)卣猩桃Y，吸引社會資本來投資建設(shè)新型農(nóng)村發(fā)展。商業(yè)用地的增加能帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供大量的工作崗位，也能更多地吸納就業(yè)。

3.2 科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)，充分聽取村民意愿 合村并居、鄉(xiāng)村振興不是一蹴而就的，它必然要經(jīng)歷長期的、復(fù)雜的實踐探索。2021年，中央一號文件提出嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，國家強(qiáng)調(diào)合村并居并非強(qiáng)制性政策，應(yīng)積極聽取農(nóng)民的心聲，拆遷工作只有在獲得農(nóng)民同意的條件下方可實施。要根據(jù)各地的情況，用不同的政策改進(jìn)自己的方式方法，制定有利于當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的拆遷方案，而不能一味地尋求拆遷速度，以最穩(wěn)妥的方式為村民取得最有益的效果，堅決不搞“一刀切”這一方式，才能得到老百姓的配合。與合村并居有著最直接關(guān)系的就是農(nóng)民群眾，最重要的方面是關(guān)系到村民的利害得失，他們更加清楚地知道自己需要的是什么。對于合村并居后生活方式的轉(zhuǎn)變，生活環(huán)境的改善，應(yīng)該由村民自己做主，拆不拆、何時拆、建不建、如何建，應(yīng)該充分聽取他們的意見，不能包辦代替，不能因為拆遷增加老百姓的生活負(fù)擔(dān)。要做到不動搖農(nóng)民的根本利益，不能下達(dá)命令強(qiáng)迫村民，也不能使用違規(guī)手段傷害村民。一旦發(fā)生損害農(nóng)民利益，違反農(nóng)民意愿和規(guī)章程序的合并村莊行為，農(nóng)民可以拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

3.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新基層民主的實現(xiàn)形式 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不僅對居民的日常生活有著極大的便利，也有利于國家對基層治理有序開展。為此，政府應(yīng)該在加大農(nóng)村建設(shè)資金投入的同時加強(qiáng)資金監(jiān)管，做到專款專用，為農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等事業(yè)增加專項資金投入。加快改善農(nóng)村人居環(huán)境，推動城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃落實。在資源合理配置的同時充分認(rèn)識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，確保“補(bǔ)齊缺口”，提高農(nóng)村專項資金的利用率，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常運(yùn)行做好充足準(zhǔn)備[6]。逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給均等化。農(nóng)民群眾是基層治理的主體，是美麗農(nóng)村的建設(shè)者，基層自治是合村并居有序開展的關(guān)鍵一步。因此，在合村并居中應(yīng)加強(qiáng)村民自治的作用，只有不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層民主的實現(xiàn)形式，讓村民“敢講話”“講真話”，才能使鄉(xiāng)村自治真正得以實現(xiàn)。在決策過程中廣泛聽取民眾意見，積極討論、公開發(fā)表意見，有利于充分開發(fā)利用社區(qū)內(nèi)人力資源和財政資源， 根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需要，發(fā)展基層群眾自助和互助服務(wù)，特別是滿足居民差異化服務(wù)的需求。同時，可以節(jié)約基層管理的成本，彌補(bǔ)政府公共資源配置分配不均的問題，最優(yōu)化地使政府公共資源與社區(qū)內(nèi)部資源相結(jié)合[7]。

4 結(jié)語

合村并居是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大舉措。山東省合村并居當(dāng)前仍處于摸索發(fā)展階段，在發(fā)展過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)與難題。合村并居不只是簡單將村莊聚集起來讓村民生活在一起，也不只是簡單地整合農(nóng)村資源，只有弄清楚合村并居的初衷和目的，才能更好地將合村并居的政策實施下去。目前實踐中雖存在著不足之處，但整體在向著好的方向發(fā)展，在此過程中要充分尊重農(nóng)民的意愿，關(guān)注農(nóng)民的需求變化，創(chuàng)新農(nóng)民發(fā)表意見的平臺，因地制宜、循序漸進(jìn)地革新落后的農(nóng)村構(gòu)造和治理體制，為全國范圍內(nèi)實施合村并居提供一個“齊魯模板”。

參考文獻(xiàn)

[1]施祥云，肖明，羅的妮，等.農(nóng)村近2500萬套住房空置 東部空置率最高中部最低[J].建筑工人，2019，40（10）：60.

[2]于永剛.合村并居是推動鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2020（13）：5-6.

[3]畢于建，陳長峰，張騰飛.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的合村并居與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究[J].山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報，2014，31（01）：4-7.

[4]徐學(xué)福.“合村并居”中的亂象及其精細(xì)化治理[J].長江論壇，2020（04）：51-54.

[5]馬光川，林聚任.新型城鎮(zhèn)化背景下合村并居的困境與未來[J].學(xué)習(xí)與探索，2013（10）：31-36.

[6]李俠，李夢云.影響中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因以及應(yīng)對措施[J].時代金融，2020（17）：3，6.

[7]高靈芝，楊洪斌，王亞南.山東兩縣合村并居及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況調(diào)查[J].中國發(fā)展，2011，11（03）：53-60.