財(cái)政預(yù)算公開憲政民主的保障

盧炯

摘 要 中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，憲政的基石是人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算公開，是憲政民主的保障，也是社會(huì)主義法治理念的體現(xiàn)。切實(shí)公開財(cái)政預(yù)算情況，是我國現(xiàn)在一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

關(guān)鍵詞 憲政 財(cái)產(chǎn)預(yù)算 公開

憲政的基石是人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅是公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，事實(shí)上，也更是公民個(gè)人的政治權(quán)利。政府收了人民的錢，就必須讓人民充分了解這些錢的具體花費(fèi)情況，這是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本要求，是政府不可推卸的責(zé)任。財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障不僅需要民主，同樣需要憲政和法治。英國的《大憲章》揭示了建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的代議憲政政體的根本原則：未經(jīng)納稅階層同意的征稅是非法的，納稅的標(biāo)準(zhǔn)必須由納稅人的代表決定，國家財(cái)政預(yù)算及其支出要受到代表的審查和同意。沒有財(cái)政預(yù)算公開，就沒有憲政，憲法根本法的地位也就得不到保障。

權(quán)衡財(cái)政制度的利弊，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，放眼國內(nèi)外財(cái)政制度的建設(shè)，公開財(cái)政預(yù)算是一件必須且及其緊迫的事，這是我國目前面臨的最重要的問題之一，也是人民目前最迫切的需求。

所以就財(cái)政預(yù)算的作用我想談?wù)勔韵聨c(diǎn)：

一、財(cái)政預(yù)算的公開有利于我國人民行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的人民當(dāng)家作主。憲法總綱第一章第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。財(cái)政預(yù)算不應(yīng)該是國家的秘密。人民有權(quán)力知道自己的上繳的錢被用到了什么地方。公民以契約的方式讓渡一部分權(quán)力給權(quán)力部門，用納稅雇傭政府人員為其提供公共服務(wù)。我們應(yīng)該明確的是，國家不是權(quán)力部門的國家，國家真正的主人是人民，人民是一切權(quán)力的行使人。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民最基本的權(quán)力，而人民最基本的利益是不受來自任何方面的侵犯的，這就要聯(lián)系到我國的憲政建設(shè)。我們要明確，沒有憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，就不會(huì)有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也妨礙民主轉(zhuǎn)型。私有財(cái)產(chǎn)如此值得保護(hù)是因?yàn)樗玛P(guān)每個(gè)人的自由，因?yàn)?，?duì)人的生存的控制會(huì)導(dǎo)致對(duì)人的意志控制。

二、從財(cái)政預(yù)算公開走向財(cái)政預(yù)算民主才是我們國家的根本任務(wù)，單有信息公開是不夠的，如何讓預(yù)算簡單易懂，如何做到預(yù)算不再籠統(tǒng)，如何讓預(yù)算付諸于行動(dòng)，是我國現(xiàn)在應(yīng)考慮的現(xiàn)實(shí)問題。我們看歷年來政府提出的財(cái)政預(yù)算方案，只有籠統(tǒng)的項(xiàng)目和數(shù)字，籠統(tǒng)就意味著秘密，誰能夠看出比如公檢法司支出是不是合理，那“其他支出”到底是什么？政府與納稅人在獲得信息上的嚴(yán)重不平等是我國財(cái)政體制產(chǎn)生問題的根源。根據(jù)IMF制定的《財(cái)政透明度守則手冊(cè)》，需披露財(cái)政信息的范圍是所有以履行政府職能為主要活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，其范圍應(yīng)包括所有中央政府單位和次級(jí)單位，預(yù)算外資金以及所有主要提供非市場性服務(wù)以及由政府單位控制并提供資金來源的非盈利機(jī)構(gòu)。

三、財(cái)政預(yù)算的公開能夠確保我國人民得到自己的權(quán)利，如果政府擁有大量財(cái)富而又不公開，那么一方面造成貪污腐敗，另一方面又會(huì)使中國的憲政舉步維艱。有人曾說，私有制國家更能實(shí)現(xiàn)民主化，這一點(diǎn)是有根據(jù)的。人人擁有一部分財(cái)產(chǎn)與權(quán)力，不受國家的過分安排，體現(xiàn)了憲政的民主化；而權(quán)力過于集中，導(dǎo)致濫用，人民的監(jiān)督權(quán)就會(huì)受到挑戰(zhàn)。

而針對(duì)財(cái)政預(yù)算方面的弊端，想提出一下幾點(diǎn)建議：

（一）強(qiáng)化財(cái)政信息公開理念并深化行政體制改革

首先在理念上應(yīng)強(qiáng)化“執(zhí)政為民”的民本位思想，將公共財(cái)政體制改革提到議事日程上，通過將立法權(quán)與行政權(quán)分離建立一個(gè)相互制衡的財(cái)政體制。關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財(cái)政部門與其他部門之間、在財(cái)政部門內(nèi)部門之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限，使得預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡。具體來說一方面政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，另一方面由人大從外部對(duì)政府預(yù)算施加政治控制，增加其在預(yù)算編制過程中的話語權(quán)，如延長預(yù)算審議時(shí)間和方式。

（二）建立預(yù)算制定程序性規(guī)定

建立預(yù)算制定程序性規(guī)定主要體現(xiàn)為重視民主機(jī)制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。在預(yù)算編制過程中給予足夠的時(shí)間與經(jīng)費(fèi)支持，建立連續(xù)可靠的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫、引入合理完善的經(jīng)濟(jì)模型對(duì)既往數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，同時(shí)對(duì)未來經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做盡可能準(zhǔn)確的預(yù)測。預(yù)算的編制體系方面也應(yīng)該做相應(yīng)調(diào)整，全面落實(shí)政府收支分類體系改革，規(guī)范收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類，完善預(yù)算編制技術(shù)。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度并增強(qiáng)審計(jì)部門的預(yù)算糾錯(cuò)能力

首先完善現(xiàn)有相關(guān)預(yù)算法規(guī)，強(qiáng)調(diào)法律效力，建立一套嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算程序。其次要細(xì)化法制建設(shè)，避免法律法規(guī)制定時(shí)的空泛和模糊。最后要建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，建立有效的懲戒機(jī)制，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。只有這樣做才能使已經(jīng)公開的財(cái)政信息不失真，而政府部門在嚴(yán)格的法律約束下可以減少權(quán)利尋租空間。提高行政效率增加納稅人福利。

總之，消除政府與納稅人雙方的信息不對(duì)稱還有很長的路要走，不僅需要政府執(zhí)政理念的更新和行政制度的創(chuàng)新，還需要全社會(huì)的共同努力。社會(huì)和諧要有效地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的全面發(fā)展，要貫徹以民為本的執(zhí)政理念，公開透明的政府將是必要的保證。只有當(dāng)財(cái)政預(yù)算完全公開在人民群眾的眼前，只有當(dāng)人民能夠真正了解財(cái)政預(yù)算的細(xì)節(jié)，知道政府將人民給予的權(quán)力用到了哪里，才能真正說財(cái)政預(yù)算制度得到了完善。

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）