大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化研究

徐 晨，王嘉悅

(中國人民公安大學(xué) 治安學(xué)院，北京 100038)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民群眾日益增長的美好生活需要，各省市舉辦大型群眾性活動的頻次越來越多，涉及的人員數(shù)量、行業(yè)領(lǐng)域、活動范圍也不斷擴(kuò)大[1]。2019年，僅深圳市就舉辦了1 537場大型群眾性活動，平均每天有4場活動落地。具有“城市名片”效應(yīng)的大型群眾性活動在促進(jìn)市場繁榮發(fā)展和豐富人民生活形式的同時，其暴露出的一系列風(fēng)險隱患和公共安全問題也受到了社會各界的高度重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，2001年—2014年間國內(nèi)外共發(fā)生150起擁擠踩踏事件，共造成18 589人傷亡，其中死亡5 867人(占總傷亡人數(shù)的31.56%)[2]。大型群眾性活動涉及到多方面復(fù)雜因素，是個充滿不確定因素的社會活動[3]。與此同時，大型群眾性活動的舉辦會吸引大量游客來到主辦城市，使得短時間內(nèi)城市流動人口分布高度集中，公共安全風(fēng)險徒然增加[4]。為從根本上解決大型群眾性活動的安全風(fēng)險問題，實(shí)現(xiàn)大型群眾性活動精細(xì)化管理，建立和完善大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化體系顯得尤為重要。西方發(fā)達(dá)國家非常重視大型群眾性活動安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。例如，美國陸續(xù)制定了《應(yīng)急活動計劃》《國家事故管理系統(tǒng)》《緊急通道的維護(hù)和運(yùn)行》等制度，明確了應(yīng)急管理的一系列標(biāo)準(zhǔn)，同時還制定了嚴(yán)格的大型群眾性活動安全防范預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)[5]。相比之下，我國對于大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的研究相對較少。馬娜等[6]在2009年第一次提出應(yīng)通過制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)來規(guī)范大型群眾性活動的安全管理。何祎等[7]對國內(nèi)外大型群眾性活動公共安全管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了基礎(chǔ)性的梳理和總結(jié)。王樹民等[8]提出要明確公安機(jī)關(guān)在大型群眾性活動中職責(zé)履行、秩序維護(hù)及責(zé)任追究的法制化和規(guī)范化問題。劉力皸[9]分析了標(biāo)準(zhǔn)化語境下對大型群眾性活動安全管理提出的新要求，并開創(chuàng)性地提出了強(qiáng)化大型群眾性活動安全管理的具體路徑。2016年10月13日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布《大型活動安全要求國家標(biāo)準(zhǔn)》，同年12月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，明確要求“完善大型群眾性活動安全管理制度，加強(qiáng)人員密集場所安全監(jiān)管”，這標(biāo)志著我國大型群眾性活動安全管理正式進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的新階段。

目前，針對大型群眾性活動標(biāo)準(zhǔn)化管理的學(xué)術(shù)研究主要集中在安保力量的配置、警務(wù)機(jī)制的完善、安全評價體系等具體的安全管理標(biāo)準(zhǔn)的研究上，而對于宏觀層面上大型群眾性活動安全管理規(guī)范的設(shè)計、管理標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化研究尚有欠缺。基于此，筆者以國家及部分省市大型群眾性活動管理規(guī)范性文件為研究素材，創(chuàng)新性地運(yùn)用要素評價的方法探究大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)現(xiàn)狀，并針對當(dāng)前大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展存在的問題提出具體的對策和改進(jìn)思路，以期為促進(jìn)大型群眾性活動安全管理規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化大型群眾性活動安全標(biāo)準(zhǔn)化管理提供參考。

1 大型群眾性活動安全管理關(guān)鍵要素的提煉

在綜合考慮代表性、地域性、特殊性和完整性的基礎(chǔ)上，筆者在對大型群眾性活動安全管理關(guān)鍵要素進(jìn)行提煉時，共選取國務(wù)院公布的《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)及27個省市的大型群眾性活動安全管理辦法等管理規(guī)范性文件(含草案、意見稿)，如表1所示。

各省市大型群眾性活動安全管理規(guī)范性文件內(nèi)容既存在著相似性又有其特殊性。由于大型群眾性活動安全管理的水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平呈較強(qiáng)的正比關(guān)系，雖各地大型群眾性活動安全管理規(guī)范性文件的制定時間不盡相同，但往往是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高的地方先行先試[10]。因各省市規(guī)范性文件制定的時間不同、考慮的側(cè)重點(diǎn)不同，筆者在進(jìn)行關(guān)鍵要素提取時著重考慮了要素與“安全管理”的相關(guān)程度，重點(diǎn)將安全責(zé)任、安全許可及安全管理要素進(jìn)行要素拆解，并進(jìn)行整體要素及部分要素之間橫向、系統(tǒng)的評價對比。

2 大型群眾性活動安全管理關(guān)鍵要素對比分析

2.1 大型群眾性活動安全管理整體要素對比

大型群眾性活動安全管理要素整體對比評價表如表2所示，可以發(fā)現(xiàn)各省市大型群眾性活動安全管理要素完整水平參差不齊，個別要素出現(xiàn)頻率較低，地區(qū)之間差異較為明顯。具體來分析，首先，福建省、北京市和上海市等省市的大型群眾性活動安全管理要素數(shù)量均達(dá)到了22個及以上，涉及的安全管理內(nèi)容更加全面具體，側(cè)面反映了這些省市政府對大型群眾性活動的安全管理涉及面更廣、牽扯線更細(xì)。其次，浙江省、鎮(zhèn)江市和鷹潭市等省市的大型群眾性活動安全管理要素數(shù)量均為11個及以下，要素缺失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，規(guī)定的安全管理內(nèi)容相對簡單，這將不利于指導(dǎo)活動舉辦者、場地管理者和公安機(jī)關(guān)等有關(guān)政府部門把握活動安全保障這把“尺”，存在管理漏洞、安全隱患等風(fēng)險問題。再次，在安全責(zé)任一級要素中，大部分省市都規(guī)定了承辦者、場所管理者及公安機(jī)關(guān)的安全職責(zé)，而涉及政府部門職責(zé)、參與人員責(zé)任及安全工作人員職責(zé)規(guī)定的省市相對較少，特別是政府部門職責(zé)和安全工作人員職責(zé)兩要素缺失現(xiàn)象尤為明顯。政府部門在本行政區(qū)域內(nèi)大型群眾性活動安全管理工作中起領(lǐng)導(dǎo)作用，在督促公安機(jī)關(guān)和安全監(jiān)管、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計生、交通運(yùn)輸及旅游管理等部門依法履行職責(zé)、協(xié)調(diào)和解決大型群眾性活動安全管理中存在的重大問題起關(guān)鍵作用。縱向政府的多層級性和橫向政府部門之間的分割性，造成了安全管理責(zé)任劃分困難，致使有些安全管理問題已經(jīng)超出了一些地方政府及其部門的風(fēng)險認(rèn)知范圍[11]。所以在規(guī)范性文件中規(guī)定各政府部門的具體責(zé)任、明確相關(guān)部門的權(quán)責(zé)分配，有利于加強(qiáng)各部門內(nèi)部的相互協(xié)調(diào)和溝通，使大型群眾性活動安全管理工作能夠更順利、安全地進(jìn)行。另外，在安全許可一級要素中，許可條件要素出現(xiàn)次數(shù)較少，應(yīng)在管理規(guī)范性文件中規(guī)定許可條件符合政府管理服務(wù)規(guī)范化和透明化的要求，有利于指導(dǎo)活動承辦者籌劃、準(zhǔn)備及申報大型群眾性活動。而在安全管理要素一級要素中，大部分省市都對活動舉辦前的安全管理及現(xiàn)場安全管理作了有關(guān)規(guī)定，但在安全技術(shù)條件認(rèn)定、預(yù)計參加人數(shù)認(rèn)定及安全評估規(guī)定這三方面重視不足，尤其是安全技術(shù)條件，僅有8個省市進(jìn)行了規(guī)定。安全管理是大型群眾性活動的重中之重，而安全技術(shù)、安全評估和活動預(yù)計參加人數(shù)認(rèn)定是安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此應(yīng)在大型群眾性活動管理規(guī)范性文件中進(jìn)行明確規(guī)定，建立更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫取?/p>

表2 大型群眾性活動安全管理要素整體對比評價表

2.2 大型群眾性活動安全管理部分要素對比

(1)現(xiàn)場安全管理要素對比。現(xiàn)場安全管理不僅是大型群眾性活動安全管理的重中之重，也是大型群眾性活動管理規(guī)范性文件重點(diǎn)規(guī)定的部分。國務(wù)院出臺的《條例》僅僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場警力布置要求、啟動應(yīng)急預(yù)案情形規(guī)定等4個要素，規(guī)定范圍較為寬泛。大型群眾性活動在舉辦過程中容易發(fā)生各種類型的公共安全突發(fā)事件，如擁擠踩踏、暴恐襲擊、臨時搭建物坍塌等，造成一定的人員傷亡和財產(chǎn)損失，甚至引發(fā)社會恐慌。因此，除了規(guī)定大型群眾性活動舉辦前的安全監(jiān)管措施外，各地在開展大型群眾性活動安全管理機(jī)制和體系研究時應(yīng)高度重視活動的現(xiàn)場安全管理措施，確?；顒拥捻樌e行。

部分省市大型群眾性活動安全管理現(xiàn)場安全管理要素評價表如表3所示，可以看出部分省市已經(jīng)探索出獨(dú)特的活動安全管理措施，如特區(qū)試圖根據(jù)活動安全風(fēng)險等級確立安全風(fēng)險分級管理制度，并在《特區(qū)大型活動安全管理?xiàng)l例》(草案)第三十九條特別規(guī)定“大型活動達(dá)到極高、高安全風(fēng)險等級的，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)啟動聯(lián)勤指揮工作機(jī)制，在活動現(xiàn)場設(shè)立由有關(guān)主管部門和服務(wù)保障部門參加的聯(lián)勤指揮部”，這使政府和公安機(jī)關(guān)等有關(guān)主管部門可以有效地對活動現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督管理、現(xiàn)場指揮及運(yùn)行保障，更好地協(xié)調(diào)解決活動現(xiàn)場相關(guān)問題；福建省、北京市等6個省市明確規(guī)定嚴(yán)密管控活動現(xiàn)場，進(jìn)行秩序疏導(dǎo)、人流控制，可有效避免活動現(xiàn)場失控情況的發(fā)生；湖北省、南京市等6個省市對活動安全保衛(wèi)工作做出了具體的規(guī)定，強(qiáng)化了安全保衛(wèi)工作的專業(yè)性和規(guī)范性。由此可見各省市都在探索如何更好地落實(shí)活動安全的保障工作，對大型群眾性活動現(xiàn)場安全保障工作實(shí)施更為科學(xué)的制度化規(guī)范和管理，是未來發(fā)展的必然趨勢。

表3 部分省市大型群眾性活動安全管理現(xiàn)場安全管理要素評價表

(2)安全風(fēng)險評估要素對比。2016年10月13日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局與國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《大型活動安全要求 第1部分：安全評估》(GB/T33170.1-2016)中，對大型群眾性活動安全評估提出了更專業(yè)、更規(guī)范的要求。2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》中明確要求對重點(diǎn)人員密集場所、安全風(fēng)險較高的大型群眾性活動開展安全風(fēng)險評估，建立大客流監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急管控處置機(jī)制。目前，已有部分省市在管理規(guī)范性文件中針對各類大型群眾性活動的風(fēng)險辨識及評估作出規(guī)定。但我國在大型群眾性活動風(fēng)險評估領(lǐng)域起步晚，發(fā)展尚不成熟。筆者在整理和研究部分省市大型群眾性活動管理規(guī)范性文件時發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對大型群眾性活動安全風(fēng)險評估規(guī)定較少，有的僅僅規(guī)定了2～3項(xiàng)內(nèi)容，甚至沒有作出規(guī)定。對于安全風(fēng)險評估的評估方法、具體步驟及包含因素等具體細(xì)節(jié)，相關(guān)學(xué)術(shù)研究已在進(jìn)行[12-14]，不再進(jìn)行討論。筆者以與安全風(fēng)險評估相關(guān)的規(guī)范性文件文本為依據(jù)，對部分已有的規(guī)范性文件中的安全評估規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行歸納與整理(具體如表4所示)，力求為未來大型群眾性活動風(fēng)險評估分析的探索及相關(guān)管理規(guī)范性文件的完善提供一個參考方向。

表4 部分省市大型群眾性活動安全管理安全風(fēng)險評估要素評價表

(3)安全技術(shù)要素對比。在大型群眾性活動安全管理規(guī)范性文件中明確大型群眾性活動安全技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)，有利于改變活動安全技術(shù)工作靠經(jīng)驗(yàn)管理的模式，提高大型群眾性活動安全管理能力,進(jìn)一步科學(xué)、精確地對大型群眾性活動進(jìn)行安全管理。部分省市大型群眾性活動安全管理安全技術(shù)要素評價表如表5所示，可知在6個城市中，只有大同市和北京市對安全技術(shù)進(jìn)行較為周密和詳細(xì)的規(guī)定，其他省市僅規(guī)定了人員容量、通道核定標(biāo)準(zhǔn)等安全技術(shù)條件，存在數(shù)量不足、全面性不夠及安全性較低的問題。在大型群眾性活動管理法規(guī)規(guī)范中完善場地布局和安全標(biāo)識設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、臨時隔離設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、電氣設(shè)備安全標(biāo)準(zhǔn)等安全技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)對確保大型群眾性活動的順利、有序進(jìn)行至關(guān)重要，科學(xué)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)能夠有效保障活動各環(huán)節(jié)有序進(jìn)行，確?；顒蝇F(xiàn)場的場內(nèi)秩序和諧有序。因此，有必要加強(qiáng)對大型群眾性活動安全技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)的研究并完善相關(guān)法規(guī)規(guī)范，確保其科學(xué)性和有效性，保障大型群眾性活動在場地安全、設(shè)備安全、交通安全等方面的技術(shù)條件嚴(yán)格基于標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

表5 部分省市大型群眾性活動安全管理安全技術(shù)要素評價表

3 結(jié)論

為進(jìn)一步加強(qiáng)大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化工作，促進(jìn)大型群眾性活動規(guī)范化管理，筆者以國家及部分省市大型群眾性活動安全管理規(guī)范性文件為研究材料，系統(tǒng)分析和研究了大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的建設(shè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)還需進(jìn)一步完善。

(1)應(yīng)進(jìn)一步完善大型群眾性活動安全管理制度，提高大型群眾性活動安全標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。推進(jìn)大型群眾性活動安全標(biāo)準(zhǔn)化管理體系的建設(shè)，重點(diǎn)在于落實(shí)主體責(zé)任制，制定和完善大型群眾性活動安全管理制度，建立風(fēng)險防范機(jī)制和事故應(yīng)急處理機(jī)制，規(guī)范活動的舉辦流程，使大型群眾性活動的各個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求進(jìn)行。從上文分析可得，目前我國大型群眾性活動安全管理標(biāo)準(zhǔn)化水平有待提高，管理制度在關(guān)鍵要素的設(shè)計和選取上還需進(jìn)一步研究，尤其是安全管理要素的科學(xué)性、規(guī)范性及系統(tǒng)性還有待加強(qiáng)，今后仍需完善相關(guān)的理論研究和實(shí)踐反饋。

(2)監(jiān)管部門職責(zé)仍需進(jìn)一步明確。政府是大型群眾性活動安全管理的“領(lǐng)頭羊”，公安機(jī)關(guān)是大型群眾性活動的安全主管部門，這是法律的規(guī)定，也是社會的共識。但大型群眾性活動具有活動復(fù)雜、管理難度大、風(fēng)險隱患多等特點(diǎn)，往往需要公安機(jī)關(guān)協(xié)同應(yīng)急、住規(guī)建、質(zhì)監(jiān)、交通運(yùn)輸、文化體育旅游、衛(wèi)計、食藥監(jiān)、工商、城管、環(huán)保、市政林業(yè)、信訪、會展、防災(zāi)減災(zāi)(氣象、地震等)，以及供水、供電、供氣、通信等部門，分別按照各自職責(zé)和有關(guān)規(guī)定，對大型群眾性活動實(shí)施安全監(jiān)督管理。但從上文可以看到，各省市對政府部門安全職責(zé)的規(guī)定并不多，有的僅僅規(guī)定了“縣級以上人民政府其他有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)大型群眾性活動的有關(guān)安全工作”，甚至有些省市沒有規(guī)定。在實(shí)際工作中，部門省市在大型群眾性活動的安全管理中出現(xiàn)了各部門職責(zé)不清、監(jiān)管不當(dāng)、管理疏忽及配合不力等問題，引發(fā)了危害群眾安全的公共安全的事件。因此，在大型群眾性活動管理規(guī)范性文件中明確相關(guān)部門職能、劃清安全管理責(zé)任顯得尤為重要。市、區(qū)政府應(yīng)強(qiáng)化對大型群眾性活動安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決大型群眾性活動安全管理中的問題，避免部門內(nèi)部出現(xiàn)“踢皮球”和“和稀泥”的現(xiàn)象。

(3)應(yīng)加強(qiáng)對安全風(fēng)險評估的重視。大型群眾性活動中最重要和最基礎(chǔ)的目標(biāo)是安全管理問題，保護(hù)公民生命財產(chǎn)安全、維護(hù)社會秩序和公共安全是舉辦大型群眾性活動的第一要義。在大型群眾性活動籌備期間對其進(jìn)行公共安全風(fēng)險的評估，形成安全風(fēng)險評估報告，可以及時地發(fā)現(xiàn)活動安全管理工作存在的盲點(diǎn)、保障活動安全順利進(jìn)行，也有利于活動安保力量的配置，避免警力資源的浪費(fèi)。因此，對大型群眾性活動公共安全風(fēng)險進(jìn)行評估和預(yù)測具有重要的科學(xué)意義和社會價值。但當(dāng)前大型群眾性活動安全評估工作的發(fā)展具有滯后性，且缺少評估主體，社會化認(rèn)可程度并不高。從上文分析得知，目前部分省市管理規(guī)范性文件中對于大型群眾性活動風(fēng)險評估的規(guī)定較少，很多安全評估的細(xì)節(jié)仍有待進(jìn)一步完善。政府部門應(yīng)著力推動大型群眾性活動風(fēng)險評估工作的體制建設(shè)，在制度層面上完善大型群眾性活動公共安全風(fēng)險評估機(jī)制，明確風(fēng)險評估的主體，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的大型群眾性活動風(fēng)險評估。