分配式協(xié)商民主：國家有效介入與社區(qū)居民自治培育

[摘? 要] 單位制解體后的社區(qū)建設(shè)面臨著去政治化的困局，老舊社區(qū)內(nèi)生公共品供給能力嚴(yán)重不足，普遍形成了“居民鬧大—政府兜底”的特殊主義供給模式，帶來諸多不良后果。為破解此困局，地方創(chuàng)新實(shí)踐中培育出一種“社區(qū)自主—居民自治”的普遍主義供給模式，取得較好效果。兩種模式的實(shí)質(zhì)差異在于國家介入社會方式的轉(zhuǎn)變，激活了社區(qū)政治以及行政與自治相銜接的雙軌治理。在城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)資本和社會資本雙重稀薄的場域中，“自治軌”得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理為，在國家有效介入的前提下構(gòu)建分配式協(xié)商民主治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 居民自治;協(xié)商民主;公共品供給;社區(qū)政治

[中圖分類號] D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008-4479（2022）01-0073-10

一、問題的提出

城市住房商品化改革后，物業(yè)管理服務(wù)等社區(qū)公共品的供給責(zé)任由單位轉(zhuǎn)移至業(yè)主。社區(qū)作為居民的生活空間，宜居的生活環(huán)境是居民的首要關(guān)懷，而物業(yè)管理水平直接關(guān)涉小區(qū)居民的生活質(zhì)量。由于有市場化的專業(yè)物業(yè)公司提供物業(yè)管理服務(wù)以及擁有住房維修基金與公共收益金等集體資源支持，新商品房社區(qū)具有較強(qiáng)的內(nèi)生公共品供給能力。然而，由單位房改制而來的老舊社區(qū)，一方面由于市場化的物業(yè)公司不愿入駐，面臨市場機(jī)制失靈的困境;另一方面由于缺乏住房維修基金與公共收益金等集體資源，業(yè)主自管也易陷入失靈的困境。老舊社區(qū)日常生活中大量“跑冒滴露”問題常常無法及時解決，導(dǎo)致矛盾外溢或上移至地方政府，成為長期困擾基層治理的難題。而且新商品房社區(qū)隨著房屋年齡的增加，各種設(shè)施設(shè)備的老化，居住群體的更替，以及住房維修金與公共收益金的損耗，也會逐漸向老舊社區(qū)過渡。如何有效破解城市老舊社區(qū)公共品供給的難題，成為當(dāng)下全國各大城市社區(qū)治理面臨的普遍性內(nèi)生需求。

既有關(guān)于城市社區(qū)治理的研究基本以國家—社會的二元關(guān)系范式為主，主流觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)行政化是強(qiáng)國家—弱社會的自然結(jié)果，國家介入對社會資本和居民自治產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，因此主張國家的退出與放權(quán)，賦予社會主體與居民自治發(fā)育空間。如徐昌宏認(rèn)為社區(qū)行政化擠壓了居民自治的空間[1]。陳偉東認(rèn)為社區(qū)行政化因政府權(quán)力擴(kuò)張而出現(xiàn)，也需要政府權(quán)力縮小而減弱[2]。何艷玲認(rèn)為“真正的變革首先在于政府到底在多大程度上可以割舍對社區(qū)的管理情結(jié)，以及社區(qū)中的‘社會到底在多大程度上可以進(jìn)一步滋生出真正與國家對話的力量”[3]。與此相對，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)自治并不必然排斥國家的介入，國家的大規(guī)模退出并沒有直接導(dǎo)致公民社會的形成和社會自治的良性運(yùn)行，反而可能導(dǎo)致社會灰黑化發(fā)展，因而認(rèn)為有效的國家介入對社區(qū)自治發(fā)揮著正功能。如唐文玉認(rèn)為“簡單的國家退出并不是社會組織公共性生長的理性選擇”[4]。葉敏認(rèn)為國家的有效介入有助于培育社區(qū)自治能力，具體包括輸入外部權(quán)威和組織力量、拓展社會自治組織網(wǎng)絡(luò)、分?jǐn)偛糠旨w行動成本以及作為集體行動的公共激勵者[5]。王德福認(rèn)為應(yīng)突破國家—社會范式的分權(quán)制衡邏輯，應(yīng)該在國家有效介入下加強(qiáng)居民自治能力建設(shè)[6]。

國家退出論在城市社區(qū)自治研究中產(chǎn)生了壓倒性的影響，對政策制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。為讓居委會剝離行政職能回歸自治性質(zhì)，“議行分設(shè)、居站分離”的“社區(qū)工作站模式”成為當(dāng)下各地政府改革效仿的普遍模式[7]。但國家退出論指導(dǎo)下的改革在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了社區(qū)居委會被邊緣化、制度化交易成本增加和居民參與不足的困境，即無法實(shí)現(xiàn)居民自治的悖論[8]。居民自治組織的功能主要是提供社區(qū)需要的公共品與公共事務(wù)治理。然而在實(shí)踐中，在沒有國家介入的情形下，圍繞社區(qū)居民需求的公共品供給，居民自治常常陷入無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，如開頭提到的業(yè)主自管失靈。這讓我們不得不從實(shí)踐出發(fā)重新思考我國行政與自治的關(guān)系或國家與社會的關(guān)系，以及城市社區(qū)居民自治的條件與機(jī)制。

李雪萍認(rèn)為把握居民社區(qū)公共品需求是有效供給的起點(diǎn)，而由于當(dāng)前社區(qū)分化與利益群體分化明顯，低收入人群居住社區(qū)、中等收入人群居住社區(qū)與高收入人群居住社區(qū)的公共品需求具有很大差異性[9]。L.B. Read指出，新商品房社區(qū)的興起將促進(jìn)業(yè)主自治與基層民主的發(fā)展[10]。Luigi Tomba將住房商品化改革后的城市住房分為商品房社區(qū)與單位房改制的老舊社區(qū)兩類，并認(rèn)為政府對兩類社區(qū)有意采取了不同的治理機(jī)制與策略[11]。單位房改制的老舊社區(qū)往往是中低收入人群或弱勢群體聚居區(qū)，而新商品房社區(qū)往往是中高收入群體聚居區(qū)，兩類社區(qū)的居民需求以及治理樣態(tài)具有較大的差異性。那么，本文將主要以老舊社區(qū)為研究對象，通過考察老舊社區(qū)公共品供給模式的變化，分析認(rèn)為居民自治實(shí)現(xiàn)的有效條件不在于國家的退出，而在于國家通過有效介入以激活社區(qū)政治、生成分配式協(xié)商民主治理機(jī)制。社區(qū)作為一個具有利益再分配機(jī)會和能力的自主政治空間，能夠成為國家與分散的市民個體之間的利益整合與溝通機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)國家與自治的有序互動。

本文屬于質(zhì)性經(jīng)驗(yàn)研究，采取以個案為基礎(chǔ)的機(jī)制分析方法，研究單位為城市社區(qū)。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要源于筆者所在學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)2015年7月在江蘇南京田野調(diào)查和2015年12月在上海的田野調(diào)查，并于2017年6月再度赴南京跟蹤調(diào)研，進(jìn)行歷時性觀察。調(diào)研采取半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察的方法，訪談對象包括街道領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)兩委干部、居民代表、黨員、樓棟長、普通居民等不同利益主體。全國各城市的老舊社區(qū)居民的構(gòu)成、需求以及面臨的問題具有相似性，南京市部分社區(qū)在破解老舊社區(qū)治理難題上做出了創(chuàng)新性制度探索，而上海市的老舊社區(qū)還是采取傳統(tǒng)治理方式，分別代表了兩種不同的老舊社區(qū)公共品供給模式。而且以個案為基礎(chǔ)的機(jī)制分析方法，和一般的個案分析相比，目標(biāo)不在于描述詳細(xì)的個案本身，而是透過個案去把握背后普遍性的機(jī)制，能突破個案特殊性的限制，有助于超越從個案推論到一般的質(zhì)疑，形成經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性與推廣性。

二、社區(qū)去政治化：“居民鬧大—政府兜底”公共品供給模式

所謂政治就是為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈與妥協(xié)，既有討價(jià)還價(jià)，也有強(qiáng)制過程，更有利益再分配的規(guī)范與正義[12]。社區(qū)政治則是指在城市街區(qū)社會內(nèi)部展開的利益再分配博弈過程。單位制時代，單位作為國家與市民個體之間利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)存在，構(gòu)成了單位政治。單位制解體后，大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，國家直接面對眾多分散、無組織的社會個體，國家與個體間缺乏一個利益整合的中介組織。在此背景下，國家在20世紀(jì)90年代末提出社區(qū)建設(shè)的政策目標(biāo)，希望建立以社區(qū)為治理單元的利益整合體系，將社區(qū)作為中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間，從而保持國家與社會的協(xié)調(diào)[13]。然而，社區(qū)由于沒有內(nèi)生的集體資源，唯有依靠政府自上而下的少量轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏自主利益整合和再分配的政治空間，毋寧說社區(qū)是一個基層行政單位。社區(qū)基層組織內(nèi)生的治理能力不足，居民的需求和意見只能向上反映，導(dǎo)致社區(qū)矛盾不斷向上轉(zhuǎn)移。如老舊社區(qū)面臨物業(yè)棄管的難題，基層組織為各種“跑冒滴漏”無法及時修復(fù)問題所困擾，在實(shí)踐中形成了“居民鬧大—政府兜底”的公共品供給模式，居民內(nèi)部的責(zé)任反而演化為居民與政府之間的矛盾，利益博弈呈現(xiàn)無規(guī)則化與無序化，形成社區(qū)去政治化的社會后果。

（一）“居民鬧大—政府兜底”模式的形成機(jī)制

1.居民合作供給：無法克服搭便車難題

老舊小區(qū)的屋頂、水管、下水道等設(shè)施設(shè)備日益老化，污水外溢等“跑冒滴漏”現(xiàn)象的發(fā)生具有反復(fù)性和長期性特征，在沒有被政府納入城市更新改造計(jì)劃前，只能依靠日常生活中的小修小補(bǔ)。由于小區(qū)修復(fù)主要依靠居民之間協(xié)商集資達(dá)成集體行動，其面臨的核心問題是無法約束少數(shù)不合作者和搭便車者。在城市小區(qū)內(nèi)，哪怕只是一個樓棟甚至只涉及幾戶的公共品供給，都可能因?yàn)闊o法達(dá)成集體行動而擱淺，更別說更大范圍內(nèi)的公共品供給了。究其原因，一是城市社區(qū)是個陌生人社會，無法生長出有效的社會輿論和評價(jià)機(jī)制來約束機(jī)會主義行為;二是城市社區(qū)是個原子化社會，屬于扁平化的無權(quán)威結(jié)構(gòu)，造成居委會干部的動員能力不足;三是老舊小區(qū)的居住群體一般以老年人、城市中下層者以及流動租戶為主，居民對公共品供給的支付意愿和支付能力均不足。因此，老舊小區(qū)的公共品供給無法完全依靠居民內(nèi)部的自主合作。

2.居民鬧大的過程：進(jìn)入政府的決策

老舊小區(qū)內(nèi)各種“跑冒滴漏”問題不會因?yàn)榫用駸o法自主合作而自動解決，但它們給居民生活造成的困擾卻是持續(xù)性和長期性的。遇到這種情況，居民一般是先向社區(qū)居委會反映，希望居委會能夠及時介入和提供幫助。居委會干部在社區(qū)一線工作，雖然能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，但由于沒有集體資源支撐而無法直接幫助解決。同時，居委會干部也沒有強(qiáng)制手段來對付搭便車者，以幫助汲取資源實(shí)現(xiàn)公共品供給。社區(qū)不是一個具有自主政治空間的社會組織，無法在內(nèi)部合理分?jǐn)傌?zé)任和義務(wù)，也無法實(shí)現(xiàn)利益和權(quán)利的再分配，呈現(xiàn)出社區(qū)去政治的樣態(tài)。居委會干部只能將居民的訴求向上級街道反映，發(fā)揮上傳下達(dá)的功能。

實(shí)行部門化分工和程序主義的科層體制比較笨重且有惰性，很難對居民日常生活中的“小事”及時回應(yīng)。所以，很多居民的訴求在通過居委會和街道進(jìn)入行政體制后往往都在等待過程中石沉大海，導(dǎo)致居民對政府的不滿。為了解決問題，居民會采取更為激烈的措施，如通過反復(fù)撥打12345市長熱線、直接到省市上訪、舉報(bào)到媒體，以求造成更大影響甚至成為轟動性事件，以援引更高級別政府來向基層政府施壓，從而得以進(jìn)入政府決策議程。因此，“居民鬧大”的過程是實(shí)現(xiàn)“政府兜底”的前提條件[14]。正所謂 “大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決?！?/p>

3.政府兜底的邏輯：民生保障與維穩(wěn)政治

政府之所以對老舊小區(qū)出現(xiàn)的、原本屬于居民內(nèi)部責(zé)任的“跑冒滴漏”問題兜底，其行為邏輯主要有兩個。一是民生保障邏輯。擁有基本的住房和生活條件是城市居民享有的生存權(quán)范疇，也是人民政府提供的民生保障內(nèi)容。相對開放的老舊小區(qū)具有較強(qiáng)的公共性;而且老舊小區(qū)的居住群體以老年人、城市低收入者和流動租戶為主，屬于廣義上的“弱勢群體”;政府對部分社區(qū)公共品供給進(jìn)行兜底，具有民生保障和再分配的考慮。二是維穩(wěn)政治邏輯。在社會矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期，從中央到地方都把維穩(wěn)作為重要工作，形成了信訪壓力型體制，息訪維穩(wěn)成為地方政府重要任務(wù)之一。當(dāng)前我國的新聞媒體正呈現(xiàn)出 “官媒去政治化，商媒政治化”的趨勢，一旦矛盾被曝光，新聞媒體就會一邊倒地站在民眾立場上來指責(zé)地方政府，地方政府為了盡早走出輿論漩渦，就得迅速平息事件，而最有效的手段是 “政府兜底”[15]。

（二）“居民鬧大—政府兜底”模式的后果

“居民鬧大—政府兜底”式公共品供給模式是政府在感受到壓力后被動做出回應(yīng)的機(jī)制。雖然也能有效回應(yīng)社區(qū)居民的真實(shí)需求，維持城市社區(qū)秩序的再生產(chǎn)，但由于政府被迫與分散的個體直接對接，在信息嚴(yán)重不對稱的情形下，政府很難對居民需求進(jìn)行有效甄別和分類。因此，從可持續(xù)治理的視角來看，該模式在實(shí)踐中可能帶來諸多不利后果。

1.內(nèi)生公共品供給能力嚴(yán)重弱化

一旦出現(xiàn)“跑冒滴漏”等公共品供給由政府兜底的先例，那么居民就會對政府產(chǎn)生角色期待，等著政府來解決，進(jìn)一步形成一種無限政府預(yù)期。政府供給的越多，居民自主供給的意愿就會越少，政府和居民之間的責(zé)任邊界就會越模糊，居民自主式集體行動中的不合作者就會越多，居民內(nèi)生公共品供給能力就會進(jìn)一步弱化，形成一種惡性循環(huán)。

2.大量無理訴求和“特殊群體”的產(chǎn)生

在個別居民鬧大獲得好處的示范下，會帶動更多效仿者，“有事找政府”逐漸成為居民的普遍行為模式。居民的需求是無限的，而國家的資源是有限的，國家的資源如何分配成為關(guān)鍵。在國家與個體直接打交道的過程中，由于信息不對稱，很難對居民訴求進(jìn)行有效的甄別和整合，易出現(xiàn)特殊主義的分配政治。因此，那些特別能鬧的社區(qū)就會俘獲更多國家資源，在這個過程中自然就會滋生大量無理訴求。越是刁滑或能鬧的人，越能利用“居民鬧大—政府兜底”體制的弱點(diǎn)謀取更多利益，進(jìn)一步誘發(fā)更多的“特殊群體”出現(xiàn)，造成不公平的社會后果，基層治理喪失正義性和合法性。

3.國家資源使用的內(nèi)卷化

在“居民鬧大—政府兜底”被動治理模式下，不僅大量國家資源被用于支付無理訴求，而且還將耗費(fèi)高昂的行政成本。因?yàn)閺木用裉岢鲈V求到鬧大，再到政府兜底，這是一個長期的行政過程，行政體制圍繞著居民鬧大而運(yùn)轉(zhuǎn)。國家資源的輸送被“居民鬧大—政府兜底”體制的運(yùn)作過程所損耗，并沒有轉(zhuǎn)化為滿足居民需求的國家能力增長，產(chǎn)生了國家資源使用內(nèi)卷化的后果。由于國家與居民個體之間缺乏一個利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，社區(qū)矛盾無法內(nèi)部化解決，就會有越來越多的基層矛盾不斷上移[16]。個體通過援引更高層級政府來對基層政府施壓，而上級政府很難對居民的有效訴求進(jìn)行識別和分類，那么整個行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)成本就會越來越高，加劇國家資源使用內(nèi)卷化的后果。

三、激活社區(qū)政治：“社區(qū)自主—居民自治”公共品供給模式

在“居民鬧大—政府兜底”模式下，不僅普通群眾不滿意，而且地方政府也常常為老舊小區(qū)各種“跑冒滴漏”的小事所困擾。為此，地方政府在實(shí)踐中開始探索基層治理的創(chuàng)新機(jī)制，試圖走出內(nèi)卷化的資源輸送模式，其中最有代表性的是南京市石磨坊社區(qū)議治共贏模式。在對石磨坊社區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，南京市從2015年開始統(tǒng)一為每個社區(qū)每年發(fā)放20萬“為民服務(wù)專項(xiàng)資金”，用于社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)。在公共品供給的目標(biāo)框架下由居民表達(dá)需求，然后由社區(qū)召開議事大會，集中商討資金的分配和使用。不同于“居民鬧大—政府兜底”模式下國家被動地直接面對訴求個體，南京市的探索則是將社區(qū)作為國家與個體之間的中間組織。通過資金的整體輸送賦予社區(qū)自主權(quán)，社區(qū)從而成為居民之間利益整合和利益再分配的自治實(shí)體，激活了社區(qū)政治，取得了良好的社會效果，筆者將之提煉為“社區(qū)自主—居民自治”公共品供給模式。

（一）“社區(qū)自主—居民自治”模式的構(gòu)成

南京市為每個社區(qū)發(fā)放了20萬“為民服務(wù)專項(xiàng)資金”，規(guī)定資金只能用于社區(qū)的公共品供給。南京市的社區(qū)人口規(guī)模一般在一萬人左右，20萬資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了所有居民的所有需求，資金如何合理分配成為關(guān)鍵。如果這筆資金由社區(qū)兩委干部決定分配，那就還是行政邏輯的延伸，只是將行政分配的單位降至社區(qū)一級而已，居民并未被有效動員，還會因利益分配不均引起群眾不滿。而石磨坊社區(qū)則通過將居民組織起來，選舉產(chǎn)生議事代表，由議事代表針對居民的公共品需求提出議案，然后召開議事大會，按照議事規(guī)則對所有議案進(jìn)行投票表決以決定資金的分配。

1.議事主體：誰來議？

居民自治離不開治理主體，對于上萬人的社區(qū)而言，只能通過議事代表進(jìn)行間接治理。石磨坊社區(qū)在為民服務(wù)專項(xiàng)資金的輸送下，重新激活了居民自治議事制度。2014年5月，通過廣泛宣傳，在既有居民代表之外重新選舉產(chǎn)生議事代表，以商議社區(qū)公共事務(wù)和公服資金的分配;并定于2016年4月社區(qū)兩委換屆選舉時同步改選議事代表，實(shí)現(xiàn)議事代表和原有居民代表歸并合一。每一個樓棟作為一個居民小組，按照一定的人口比例每個小組選舉產(chǎn)生若干名議事代表，同時保證每一個樓棟至少有1名代表，共同組成社區(qū)議事代表大會。最終選舉產(chǎn)生議事代表86人，其中原來的居民代表占到80%，50歲以上有閑有錢有能力的中老年人占到70%以上。議事代表需要每個季度開一次會議。針對召集全體議事代表比較困難的問題，從議事代表中又選舉產(chǎn)生30名常務(wù)議事代表，每個月召開一次會議，可以對社區(qū)日常性小事瑣事行使決策權(quán)。議事代表連續(xù)三次不參加常務(wù)代表會議或議事代表會議就要被取消代表資格。

2.議事內(nèi)容：議什么？

議事代表大會的主要功能是商議社區(qū)為民服務(wù)專項(xiàng)資金的分配使用。為民服務(wù)專項(xiàng)資金的用途限定于社區(qū)內(nèi)部的公共設(shè)施和公益活動等居民自治事項(xiàng)，其中不包含已經(jīng)有專項(xiàng)資金支持的事項(xiàng)，也不能用于社區(qū)慰問、社會救助或志愿者工資等事項(xiàng)。石磨坊社區(qū)通過召開社區(qū)黨委、居委會以及議事代表會議，共同商定將公共品供給分為兩大類：一是物質(zhì)性公共品，主要是指小區(qū)環(huán)境改造類，且規(guī)定有物業(yè)管理的商品房小區(qū)不屬于此類。此類事項(xiàng)單項(xiàng)資助比例不超過50%，最高額不超過1萬元，其余則要靠居民自籌、募捐等方式自主解決。石磨坊社區(qū)下轄15個居民小區(qū)，其中有8個為無物業(yè)管理的老舊小區(qū)。二是非物質(zhì)性公共品供給，主要是指社會文化活動類，此類項(xiàng)目對全體居民都適用，且不需要居民自籌。此外，南京市規(guī)定為民服務(wù)專項(xiàng)資金每兩年進(jìn)行一次清零。如果一個社區(qū)兩年內(nèi)資金未使用完，剩余資金就會被政府上收清零，但是政府接下來還會繼續(xù)向每個社區(qū)全額發(fā)放20萬為民服務(wù)專項(xiàng)資金。這樣的制度設(shè)置能避免社區(qū)為留住資金而故意浪費(fèi)，可以將中高檔商品房小區(qū)用不了的資金轉(zhuǎn)移至老舊小區(qū)，以保證資金的使用效率。

3.議事規(guī)則：怎么議？

議事代表選舉產(chǎn)生后，召開議事大會討論通過了《石磨坊社區(qū)居民自治章程》《石磨坊社區(qū)居民自治“幸福資金”財(cái)務(wù)管理制度》和《石磨坊社區(qū)議事規(guī)則十三條》。居民議事制度實(shí)施后，由居民發(fā)現(xiàn)和查找問題并向議事代表反映問題或者議事代表主動發(fā)現(xiàn)問題，在形成初步解決方案后，議事代表將議案提交社區(qū)黨委審核把關(guān)。社區(qū)黨組織主要把握居民自治的方向，不符合居民自治類范疇的議案不能提交議事大會討論。其中數(shù)額在1萬元以下的議案可由議事常務(wù)代表會議（30人）直接討論決定，1萬元以上的議案則由議事代表大會討論決定。對提交到議事代表會議上的議案清單，按照議事規(guī)則進(jìn)行集中商討和投票表決。

議事代表向社區(qū)提交議案時，不能僅僅表達(dá)需求和向社區(qū)要錢，而是要形成初步解決方案，如環(huán)境改造類項(xiàng)目需要居民自籌至少50%的資金，不足的部分再向議事大會申請社區(qū)為民服務(wù)專項(xiàng)資金。議事大會表決的結(jié)果分為通過、不通過和暫時擱置三類。因?yàn)檎麄€社區(qū)的為民服務(wù)專項(xiàng)資金只有20萬元，而居民的需求是無限的，議事代表商討和表決時就要根據(jù)項(xiàng)目的受益規(guī)模、輕重緩急程度、方案的可行性以及居民的自主努力程度等因素綜合判斷。

（二）“社區(qū)自主—居民自治”模式的效果

在“社區(qū)自主—居民自治”的模式下，國家對承擔(dān)兜底功能的公共品供給，不再是直接向居民提供終端產(chǎn)品，居民也不再是簡單被動地消費(fèi)產(chǎn)品;國家只是扮演資金的提供者，將資金整體輸送到社區(qū)，由社區(qū)作為一個利益整合和再分配的單位，激活了社區(qū)政治。當(dāng)然，并不是政府僅僅向社區(qū)輸入20萬項(xiàng)目資金就能自動取得激活社區(qū)政治的效果，還需要輔之以相關(guān)的制度與治理措施。從短期來看，政府需要投入大量行政成本進(jìn)行居民動員，用社區(qū)干部的話說，“現(xiàn)在居民被動員起來了，社區(qū)工作好做多了，但是前期的發(fā)動是很累的。”從長期來看，由于有集體資源和利益再分配權(quán)的支撐，社區(qū)具備了解決居民日常生活中的“小事”“瑣事”的能力，成為一個具有自主政治空間的居民自治組織，國家與社會也能實(shí)現(xiàn)良性互動，取得了良好的社會效果。

1.資源效率：供給與需求的有效銜接

在“社區(qū)自主—居民自治”模式下，公共品需求是由居民自我主張的，公共品供給是根據(jù)居民內(nèi)生需求來安排的資源供給與居民需求的有效銜接，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置與利用效率。這避免了自上而下行政主導(dǎo)型分配常常帶來的供給錯位，一方面在居民不需要的地方進(jìn)行過剩性投資，另一方面卻在居民有強(qiáng)烈內(nèi)生需求的地方缺位[17]。如筆者調(diào)研的上海市兩個小區(qū)都面臨著這樣的困境，在社區(qū)書記的努力下，蘭苑小區(qū)向政府跑到一個項(xiàng)目，政府投資20萬建了漂亮的老年人活動室，設(shè)置了乒乓球桌、談心室等功能場所，并規(guī)定不準(zhǔn)用于打麻將，但是活動室的利用率很低。與此同時，小區(qū)內(nèi)很多老年人在小區(qū)空地上搭起了違建破草棚，擠在里面打牌聊天，執(zhí)法部門幾次來拆除都遭到居民的集體抵制。

同樣，綠源小區(qū)的公共活動室較小，小區(qū)的街心花園就成為居民的活動場所，但花園除了幾個石凳子外什么都沒有，居民多次向居委會反映希望政府能資助進(jìn)行簡易改造，卻因打牌聊天等理由沒有亮點(diǎn)而一直無法納入政府議題。居民說哪怕是我們自己集資也愿意，但是政府也不批準(zhǔn)。一方面是居民強(qiáng)烈的內(nèi)生需求無法得到滿足，另一方面是國家大量資源的浪費(fèi)，構(gòu)成了當(dāng)下城市社區(qū)公共品供給的困境。作為一種公共品供給機(jī)制，“社區(qū)自主—居民自治”模式有效克服了這個困境，具有代表性和普遍性。

2.規(guī)則生產(chǎn)：利益整合和再分配秩序

由于社區(qū)成為居民利益整合和再分配的整體，居民需求之間的競爭性矛盾就會內(nèi)部化，而不會像“居民鬧大—政府兜底”模式下那樣向上轉(zhuǎn)嫁，演化為居民與政府之間的矛盾。雖然任何居民都可以向議事代表提出議案，各種訴求都可以表達(dá)，但由于為民服務(wù)專項(xiàng)資金只能用于公共品供給，所以任何無理訴求在社區(qū)居民內(nèi)部都能得到有效識別。各種議案在議事大會上經(jīng)過公開討論和表決，議事代表在不斷議事的過程中，通過不斷商討要不要支持、支持多少、怎么支持，最終達(dá)成共識。在不斷溝通、協(xié)商、博弈和妥協(xié)的過程中，逐漸生產(chǎn)出根據(jù)議案受益規(guī)模、輕重緩急以及居民自主責(zé)任等因素分配有限資金的公共規(guī)則，形成社區(qū)內(nèi)部的利益整合和再分配秩序。相較于“居民鬧大—政府兜底”模式下居民與政府進(jìn)行利益博弈的無原則性和無序性而言，“社區(qū)自主—居民自治”模式則是有原則、有正義和有政治的利益分配秩序。

3.基層民主：居民主體性參與和社會活力

因?yàn)檎蛏鐓^(qū)輸送的為民服務(wù)專項(xiàng)資金屬于社區(qū)居民的集體資源，每個居民都有潛在的分享權(quán)，因而資金就具有很強(qiáng)的公共性，每位居民都有可能去關(guān)注資金的使用。而且社區(qū)對于資金的使用具有自主權(quán)，能夠有效激發(fā)居民參與的主體性。居民選舉產(chǎn)生的議事代表中五六十歲剛退休的年輕老年人達(dá)到70%以上，他們有退休金、有閑、有能力和有熱情。加上社區(qū)有集體資金的支撐，議事代表們就有能力為居民辦好事;通過獲得居民的認(rèn)可，進(jìn)一步激發(fā)他們更大的熱情去主動聯(lián)系群眾、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。在議事過程中，社區(qū)兩委干部、議事代表和普通居民之間能形成有力互動，極大地激發(fā)了社會活力，從而突破社區(qū)干部與少數(shù)積極分子形成相對穩(wěn)定利益聯(lián)盟而出現(xiàn)的代表性斷裂問題[18]。此外，為民服務(wù)專項(xiàng)資金的分配使用必須通過議事大會，由議事代表根據(jù)議事規(guī)則來商討和投票表決;群眾在這個過程中學(xué)會了有秩序地開會、溝通和對話，這也是民主訓(xùn)練和學(xué)習(xí)實(shí)踐的過程，有助于實(shí)現(xiàn)基層民主與增強(qiáng)政治合法性[19]。

4.有限政府：政府與居民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

社區(qū)作為一個利益整合和再分配的中間結(jié)構(gòu)，將居民矛盾內(nèi)部化，在社區(qū)內(nèi)部通過利益的表達(dá)、斗爭和妥協(xié)，能有效地識別有理和無理訴求。換而言之，那些不應(yīng)由政府承擔(dān)的個體性訴求無法得到伸張，也不會因?yàn)槊艿纳弦苹蛲庖缍鴶U(kuò)散，政府就不會承擔(dān)無限責(zé)任。石磨坊社區(qū)居委會主任告訴筆者，以前居民樓棟里的燈壞了，他們自己不修而鬧到居委會;如果居委會幫他們修了一次，就會演變?yōu)榫游瘯蛘仨氁M的責(zé)任;而你不去幫他們弄，就有居民天天來鬧。但是現(xiàn)在不一樣了，出現(xiàn)類似情況，樓棟議事代表首先就會組織樓棟居民商議，無法自主供給的再將議案提交到議事大會討論。即使通不過，那也是集體做出的決策，屬于片區(qū)居民自己的責(zé)任。在這個過程中，就能明晰政府與居民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府也能從社區(qū)日常生活小事中解脫出來辦大事。

四、分配式協(xié)商民主：“社區(qū)自主—居民自治”模式的內(nèi)在機(jī)制

為什么政府向每個社區(qū)注入為民服務(wù)專項(xiàng)資金，就能取得那么好的效果？“社區(qū)自主—居民自治”模式形成的內(nèi)在機(jī)制是什么？能否形成可持續(xù)性的制度？形成制度的條件是什么？筆者將之提煉為在國家的有效介入下，激活社區(qū)政治與再造分配式協(xié)商民主的治理機(jī)制。

（一）分配式協(xié)商民主：協(xié)商民主理論的發(fā)展

1.理論發(fā)展：汲取式協(xié)商民主VS分配式協(xié)商民主

西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷二戰(zhàn)后的高增長階段后，20世紀(jì)六七十年代深陷經(jīng)濟(jì)滯脹和福利國家危機(jī)，自由主義代議制民主政體陷入合法性危機(jī)。為挽救代議制民主政體、治療其弊端，參與式民主理論應(yīng)運(yùn)而生，旨在不推翻代議制民主政體的前提下，擴(kuò)大公民在基層行政、工廠經(jīng)濟(jì)以及公共生活等基層社會領(lǐng)域的參與權(quán)和決策權(quán)。作為參與式民主理論分支的協(xié)商民主理論，自20世紀(jì)80年代以來開始在西方政治學(xué)界逐步崛起，哈貝馬斯為協(xié)商民主提供了重要理論支持。協(xié)商民主理論認(rèn)為自由而平等的公民進(jìn)行協(xié)商是合法的政治決定和自我管理的核心，關(guān)鍵目標(biāo)是商談過程把個人偏好轉(zhuǎn)化為支持公共審議和檢驗(yàn)的立場。由于可以共享知識、揭露特定觀點(diǎn)的片面性、提高集體判斷能力，協(xié)商民主可以克服私人觀點(diǎn)的局限，提供公共決策的質(zhì)量。

協(xié)商民主理論產(chǎn)生后被迅速引介到中國并得到廣泛討論。參與式民主和協(xié)商民主理論自誕生之日起，就被貼上過于理想化的標(biāo)簽，也因難以落實(shí)為操作制度而被批判，容易產(chǎn)生民主失靈的困境。我們拋開協(xié)商民主理論的政治性意涵即發(fā)育于公共領(lǐng)域的市民社會對國家權(quán)力的限制，而轉(zhuǎn)向治理性意涵即將協(xié)商民主作為一種治理中的集體行動模型，來探討克服民主自治失靈的條件。在賀雪峰關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)狀況對民主化村級治理類型的影響一文的啟發(fā)下[20]，筆者提出“分配式協(xié)商民主”和“汲取式協(xié)商民主”一對概念，結(jié)合集體行動模型來進(jìn)一步發(fā)展協(xié)商民主理論。集體行動的實(shí)現(xiàn)可以分為集體決策和決策執(zhí)行兩個過程，只有全部實(shí)現(xiàn)方能生產(chǎn)集體行動的最終產(chǎn)品。而協(xié)商民主是通過自由平等的商討來達(dá)成少數(shù)服從多數(shù)的理性共識決策。奧爾森認(rèn)為集體行動的困境在于無法克服搭便車者的機(jī)會主義行為，故在公共品供給的集體行動中，即使有可能通過民主協(xié)商達(dá)成多數(shù)決原則的集體決策，但也可能因?yàn)樵跊Q策執(zhí)行中遭遇“搭便車者”而失敗。

“汲取式協(xié)商民主”需要通過民主程序來商討從參與決策的個體中汲取資源以提供對集體有益的公共品。換而言之，就是集體商討如何出錢以改善共同境遇，這不僅要形成集體決策，而且還要能夠克服決策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的“搭便車者”——不出錢而享受好處者。因而，在沒有外力介入或集體內(nèi)部社會性獎懲機(jī)制不足以約束“搭便車者”時，汲取式協(xié)商民主就極易失敗?！胺峙涫絽f(xié)商民主”是指通過民主程序來商討如何分配既有集體資源來提供對集體有益的公共品，就是集體商討如何花錢以改善共同境遇，這時只要按照多數(shù)決的民主程序形成理性共識決策，即可順利完成決策的執(zhí)行，不需要面對汲取資源時可能出現(xiàn)的“釘子戶”或“搭便車者”。本文提出的“社區(qū)自主—居民自治”公共品供給模式有效的內(nèi)在機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)了從汲取式協(xié)商民主向分配式協(xié)商民主治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

2.經(jīng)驗(yàn)分析：汲取式協(xié)商民主向分配式協(xié)商民主治理的轉(zhuǎn)變

人口規(guī)模較大的社區(qū)在民主議事制度下無法實(shí)現(xiàn)直接民主，只能依靠居民選舉產(chǎn)生的議事代表實(shí)現(xiàn)間接民主化治理。那么，議事代表的代表性和代表能力在社會治理秩序中就很關(guān)鍵了。石磨坊社區(qū)的議事代表大會制度并不是創(chuàng)新，和社區(qū)既存的居民代表及居民代表大會制度只不過是稱謂的變化，其性質(zhì)和功能是一樣的，都是居民選舉產(chǎn)生以維護(hù)居民公益的合法代表。石磨坊社區(qū)模式的關(guān)鍵不是在既有居民代表制度以外另設(shè)議事代表及議事大會，而是通過國家外生資源輸入來激活居民代表制度。

在沒有國家資源輸入社區(qū)前，由于社區(qū)沒有內(nèi)生集體資源作支撐，難以形成自主解決社區(qū)內(nèi)部矛盾與需求的能力。對于社區(qū)內(nèi)公益事業(yè)，居民代表提出議案，雖也能在居民代表大會上獲得大多數(shù)同意而達(dá)成理性決策共識;但是由于無社區(qū)集體資金支持，就需要居民自己集資，面對少數(shù)不愿意出錢的“釘子戶”，居民代表和社區(qū)干部卻沒有強(qiáng)制手段。此時居民代表雖有代表性，但是由于代表能力不足，無法完成決策執(zhí)行和完成公共品供給;居民代表的政治效能感較低，沒有動力繼續(xù)關(guān)心集體事務(wù);極易陷入汲取式協(xié)商民主治理的困境。

事實(shí)上，社區(qū)干部在面對龐大的陌生人社會時，獲取基本的人員信息都是困難的，這就需要動員一批積極分子幫助其釋放各種政策執(zhí)行的壓力，其中居民代表大多都是社區(qū)干部眼中的積極分子與治理骨干。需要注意的是，此時的居民代表直接與社區(qū)干部發(fā)生關(guān)聯(lián)，兩者之間形成了相對較穩(wěn)定的利益、情感、面子等互惠交換關(guān)系，所以居民代表是對上負(fù)責(zé)的，與普通居民之間是區(qū)隔的，居民代表也喪失了代表性。這是大多數(shù)社區(qū)居民代表制度陷入空轉(zhuǎn)和異化的原因。

南京市通過每年向每個社區(qū)輸送20萬為民服務(wù)專項(xiàng)資金，形成了“社區(qū)自主—居民自治”模式，激活了居民代表的代表性和代表能力。國家資金通過整體性輸入后變成社區(qū)的集體資源，民主選舉產(chǎn)生的議事代表就可以通過民主程序，來理性商討如何在眾多不同需求之間分配有限的資金，以實(shí)現(xiàn)公共決策的優(yōu)化。此時，議事代表通過民主協(xié)商達(dá)成理性決策共識后，就不需要再面對在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的“釘子戶”困擾了，從而可以提高議事代表的政治效能感和參與動力。議事代表在提供公共品的同時，還能獲得群眾的認(rèn)可和好評，進(jìn)一步刺激議事代表深入聯(lián)系群眾和關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)，議事代表的代表性和代表能力就會不斷強(qiáng)化，形成良性循環(huán)的分配式協(xié)商民主治理機(jī)制。

（二）國家的有效介入：分配式協(xié)商民主治理的制度基礎(chǔ)

哈貝馬斯筆下的協(xié)商民主理論是放置在公共領(lǐng)域與市民社會中，寄希望于市民社會的理性交往行動和協(xié)商民主的發(fā)展，最終指向是限制與對抗國家權(quán)力的殖民以及保護(hù)個體的自由，具有“社會中心論”色彩。與之相反，本文的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，分配式協(xié)商民主治理機(jī)制的運(yùn)行以國家的有效介入為制度基礎(chǔ)。國家的有效介入，不是指國家對社區(qū)社會事務(wù)的直接行政命令式干預(yù)，而是通過集體資源的輸送、民主規(guī)則的供給、組織成本的分?jǐn)傄约氨O(jiān)督成本的承擔(dān)等方式來支持居民自我決策和自我管理。

1.國家對集體資源的輸送

分配式協(xié)商民主和汲取式協(xié)商民主的關(guān)鍵區(qū)別在于有無存量集體資源作支撐。城市社區(qū)是個陌生人社會，對居民而言只是一個生活空間，居民之間的利益關(guān)聯(lián)度很微弱，社區(qū)內(nèi)部的利益密度和社會資本都比較稀薄，社區(qū)利益結(jié)構(gòu)也是一種維持性利益，而非分配性利益[21]。社區(qū)居民對公共品供給需求缺乏內(nèi)生性集體資源的支撐，外生資源的注入顯得比較重要。國家有效介入的首要任務(wù)是向社區(qū)輸入資源，而且需要采取整體性輸送方式，以轉(zhuǎn)化為社區(qū)可相對自主支配的集體資源。

2.國家對民主規(guī)則的供給

國家資源輸送到社區(qū)，就會轉(zhuǎn)化為集體資金，而集體資金如何分配使用就是社區(qū)政治的范疇。分配型協(xié)商民主治理機(jī)制就是通過民主程序來規(guī)范資金的分配和使用，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因?yàn)樯鐓^(qū)增加了利益流量，而沒有相應(yīng)的利益分配程序，就可能出現(xiàn)對利益的無序爭奪，從而導(dǎo)致內(nèi)部斗爭和社區(qū)分裂[22]。居民議事制度是一種民主程序，遵從少數(shù)服從多數(shù)的多數(shù)決原則。少數(shù)服從多數(shù)的民主程序分配能有效避免由社區(qū)干部主導(dǎo)分配可能出現(xiàn)的恣意后果：一是社區(qū)干部按照自上而下的行政邏輯來使用集體資金，主要迎合上級政府的意志來供給公共品，而和居民的內(nèi)生需求脫節(jié);二是社區(qū)干部按照特殊主義的邏輯分配資金，以構(gòu)建權(quán)力的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

3.國家對組織成本的分?jǐn)?/p>

集體行動是需要承擔(dān)組織成本的，由于城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)資本和社會資本都比較稀薄，志愿性的議事代表缺乏激勵，難以完全承擔(dān)分配式協(xié)商民主治理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的組織成本;國家的有效介入分?jǐn)偭瞬糠纸M織成本。石磨坊社區(qū)以資源撬動居民自治的制度探索是在社區(qū)兩委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，是政府引導(dǎo)和培育的產(chǎn)物。前期宣傳發(fā)動、選舉議事代表、組建議事代表大會、指導(dǎo)訂立各種議事規(guī)則等大量組織成本，都由社區(qū)黨組織和居委會承擔(dān)。且社區(qū)黨委對議事代表候選人資格和議事代表提交的議案是否符合居民自治進(jìn)行把關(guān)。對進(jìn)入議事大會的議案進(jìn)行商討和投票表決時，則由出席會議的議事代表自主協(xié)商決策，社區(qū)兩委干部都不得干預(yù)。

4.國家對監(jiān)督成本的承擔(dān)

分配式協(xié)商民主治理需要警惕產(chǎn)生精英合謀與精英俘獲[23]，從而導(dǎo)致議事代表脫離群眾，出現(xiàn)代表性危機(jī)。在城市陌生人社區(qū)，居民之間的信息嚴(yán)重不對稱，僅僅依靠自下而上的居民力量來監(jiān)督議事代表的行為是不夠的，還需要加強(qiáng)自上而下的國家力量監(jiān)督。國家的有效監(jiān)督體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)督民主規(guī)則的執(zhí)行;二是規(guī)范集體資金的使用;三是調(diào)節(jié)社會成員之間的權(quán)利關(guān)系，防止議事過程中“強(qiáng)個體”的出現(xiàn)，保障居民參與權(quán)的平等。南京市為民服務(wù)專項(xiàng)資金由街道和居委會代管，社區(qū)議事會的會計(jì)、出納分別由街道辦事處會計(jì)和出納兼任，財(cái)務(wù)監(jiān)督小組則從議事代表中選舉3名成員組成。

五、結(jié)論

在比較了“居民鬧大—政府兜底”和“社區(qū)自主—居民自治”兩種公共品供給模式后，我們發(fā)現(xiàn)兩種模式差異的實(shí)質(zhì)在于國家介入社會方式的轉(zhuǎn)變激活了社區(qū)政治，使自上而下的“行政軌”和自下而上的“自治軌”實(shí)現(xiàn)了有序互動。在“居民鬧大—政府兜底”式特殊主義資源分配模式下，國家被動地回應(yīng)居民需求，只有少數(shù)敢于“鬧大者”才能獲得特殊照顧，實(shí)質(zhì)上只有自上而下的“行政軌”在運(yùn)行。在“社區(qū)自主—居民自治”模式下，國家主動回應(yīng)居民的需求，通過資源和規(guī)則的輸入來撬動“自治軌”的運(yùn)轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)“行政軌”和“自治軌”之間的良性互動。

國家的介入并不一定會產(chǎn)生對居民自治的擠出效應(yīng)。相反，在城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)資本和社會資本雙重稀薄的場域中，“自治軌”有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理是在國家有效介入的前提下構(gòu)建分配式協(xié)商民主治理機(jī)制。本文基于我國老舊社區(qū)公共品供給實(shí)踐面臨的問題以及創(chuàng)新性制度探索實(shí)踐的考察，提煉出的“社區(qū)自主—居民自治”公共品供給模式及其分配式協(xié)商民主治理機(jī)制，發(fā)展了協(xié)商民主理論。

國家有效介入自治，不是指國家直接干預(yù)和下達(dá)行政命令主導(dǎo)社區(qū)決策，而是針對社區(qū)自治的薄弱點(diǎn)予以調(diào)節(jié)，這一研究發(fā)現(xiàn)同樣具有重要政策價(jià)值，即主張“國家退場”式居民自治是不符合我國城市社區(qū)需要的。我國城市社區(qū)治理現(xiàn)代化改革的方向不在于社區(qū)去行政化和剝離居委會的行政職能，而在于轉(zhuǎn)變國家介入社區(qū)的方式，以資源撬動自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。城市基層民主的增量空間不在于實(shí)現(xiàn)居委會組織的民主投票選舉，而在于國家賦權(quán)社區(qū)實(shí)現(xiàn)有限的分配式協(xié)商民主治理。

[注? ? 釋]

按照學(xué)術(shù)規(guī)范，文中縣（市）以下的人名和地名均做了技術(shù)化處理。

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責(zé)任編輯? 范瑞光