多源流理論視角下的京津冀農地流轉市場差異化分析

鄧思宇，張遠索，姚艷

(1.北京聯(lián)合大學 應用文理學院，北京 100191；2.農業(yè)農村部工程建設服務中心，北京 100081)

引言

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，不同地區(qū)呈現(xiàn)較大的發(fā)展差距，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間的差異是推進新型城鎮(zhèn)化的具體要求，妥善處理好“三農”問題是推進新型城鎮(zhèn)化進程的重要舉措，而提高土地資源利用效率是推動農村經(jīng)濟快速發(fā)展的重要引擎。農地流轉是實現(xiàn)農地資源合理有效配置、推動農村經(jīng)濟發(fā)展、增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的一項有效措施。中央明確鼓勵農地流轉，出臺了一系列相關政策文件，要求放活農地經(jīng)營權，促進農地規(guī)模經(jīng)營。地方政府也積極響應號召，推動落實農地“三權分置”，農地流轉的政治環(huán)境積極向好。

近年來，關于農地流轉的研究取得較大進展，以“三權分置”、流轉意愿與流轉因素研究為主。諸多學者致力影響農地流轉因素的研究，其目的在于有針對性地解決農地流轉過程中的消極因素，推動農地流轉健康有序發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。歸納總結農地流轉中出現(xiàn)的問題，深入剖析其成因機理，對促進農地有序流轉和農業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。既有文獻以某一理論模型為研究支撐較多，有學者通過經(jīng)濟學模型對農地流轉與貧困的關系進行研究，借鑒Black& Henderson(1999)的分析框架，構建城鄉(xiāng)一般均衡框架，研究農村貧困家庭的農地流轉行為與職業(yè)選擇的影響關系[1]。農地流轉價格研究也是重要話題，農地流轉的直觀經(jīng)濟價值表現(xiàn)為流轉價格，翟研寧在其流轉價格的研究中依據(jù)加權平均法計算出流轉農地的實際交易價格，利用收益還原法計算流轉農地的應然價格(流入方為獲取農地應當支付的價格)，進而分析二者存在差異的原因[2]。研究政府行為在農地流轉中發(fā)揮的作用與扮演的角色，構建成本函數(shù)對市場自由配置的農地流轉價格與政府主導下的農地流轉價格進行研究，闡述政府主導模式下農地流轉發(fā)展背離流轉目標與成效預期的深層次原因[3]。綜合來看，對不同地區(qū)農地流轉進行對比研究進而發(fā)現(xiàn)問題的研究還較為少見。在此背景下，基于土流網(wǎng)流轉交易平臺數(shù)據(jù)對比分析京津冀地區(qū)農地流轉市場狀況，梳理北京、天津、河北的農地流轉地點、流轉方式等要素特征，多角度、深層次分析京津冀地區(qū)農地流轉差異，并結合多源流理論對京津冀流轉狀況進行分析，進而提出促進京津冀農地有序流轉的措施與建議。

一、多源流理論引介及其在農地流轉中的試用

(一)多源流理論引介

多源流模型的理論根源發(fā)于科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型，垃圾桶模型認為組織的決策行為是受問題、治理方案、機會策略與參與人員這四種因素制約[4]。1984年公共政策學家金登借鑒垃圾桶模型提出多源流理論，并將該理論在《議程、備選方案與公共政策》一書中進行詳細闡述。

多源流理論的創(chuàng)造者金登認為“一個項目被提上議程是多種因素共同作用的合力結果，并非是某單一因素作用的結果”，因此，多源流理論是基于問題源流、政策源流與政治源流三者發(fā)生連接與交匯的一種適合解決現(xiàn)實問題的理論模型。問題源流是指引起社會關注的熱點問題或是潛在的需要政府出面加以解決的情況，情況與問題并不等同，當情況的嚴重性上升到一定程度后受到參與者的關注，隨后收到的問題情況反饋展示的就是問題源流；政策源流是指為緩解或解決現(xiàn)實問題，決策者與參與者提出的各種政策建議、政策主張等，是將問題與政策綜合考慮的過程；政治源流則是反映政治背景與政治形式等情況的國民情緒、公眾輿論、權力分配格局、利益集團實力對比等因素[5]。

當問題源流、政策源流與政治源流三股溪流在政策之窗匯集，政策之窗被打開，問題就被提上了議程，有了被解決的機會，因此也被稱為機會之窗[6]。政策之窗分為兩類：以問題為基礎的問題之窗、以政治因素為基礎的政治之窗。政策之窗的打開在很大程度上是源于問題源流與政治源流產生內變，此時政策制定者或參與者抓住機會發(fā)揮推動作用，在議程中提出政策方案，促使三條源流實現(xiàn)交匯，推動問題的有效解決和政策的良性變遷。

(二)多源流理論在農地流轉中的試用

多源流理論最早主要是用于醫(yī)療、運輸、電信與財政等領域內政策的分析[7]。隨著多源流理論應用的不斷加深與本土化，該理論越來越多的被用來解決不同社會問題與政策之間的矛盾，所應用的領域也愈加寬泛。將多源流理論應用于農地相關研究的學者包括但不限于以下幾位：申始占通過問題源流、政策之窗詳細論述農地的“三權分置”是否為社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的偽命題，認為答案是否定的，“三權分置”的提出基于農村生產關系適應生產力發(fā)展的必然趨勢[8]；吳成峽等以多源流理論的三種源流與政策之窗為視角，從實證層面回應和檢驗理論假設，分析家庭聯(lián)產承包責任制在我國農地產權政策演進中的形成過程[9]；李玉文等從農地所有制與使用權角度論證農地流轉自由的問題源流，而將永包制與私有化作為政策源流，兼顧公平與效率作為政治源流，提出在多源流理論下要注重政策的“軟化”過程和包容多元的政策建議[10]。多源流理論在農地流轉中的應用研究較多集中于對政策的解讀與政策的變遷，對政策的合理性與作用進行論證。政策的解讀源于現(xiàn)實問題的發(fā)生，當問題源流與政治源流出現(xiàn)狀況，政策源流無法調和，政策之窗打開。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，由于地區(qū)發(fā)展水平、土地資源狀況等不同因素的影響，京津冀地區(qū)的農地流轉呈現(xiàn)不同的效率與程度。基于土流網(wǎng)網(wǎng)絡交易平臺數(shù)據(jù)，分析京津冀地區(qū)農地流轉信息，初探京津冀地區(qū)問題源流、政策源流與政治源流對農地流轉的影響。

二、基于土流網(wǎng)交易平臺的京津冀農地流轉現(xiàn)狀

(一)數(shù)據(jù)來源與研究方法

數(shù)據(jù)來源于土流網(wǎng)(https://www.tuliu.com/)，時空條件限制為2015年至2019年北京市、天津市與河北省3地的農地流轉數(shù)據(jù)。將土流網(wǎng)流轉交易的土地用途選定為耕地，包含水田、旱地、水澆地與其他耕地4種類型，數(shù)據(jù)內容涉及流轉面積、流轉年限、流轉方式、流轉價格、流轉時間與是否交易。其中北京市(西城區(qū)和石景山區(qū)數(shù)據(jù)缺失)總計236宗在登記農地；天津市有10個涉農區(qū)，總計139宗土地(北辰區(qū)數(shù)據(jù)缺失)；河北省境內涉及保定市、滄州市等11個地級市在土流網(wǎng)交易平臺共計發(fā)布469宗土地。

數(shù)據(jù)處理采用SPSS錄入后的描述性統(tǒng)計分析進行計算，將地區(qū)與流轉方式、流轉年限與流轉面積等流轉要素進行交叉統(tǒng)計分析，利用加權平均計算各地區(qū)農地流轉價格均價并計算和闡述不同流轉要素下的京津冀農地流轉交易率與農地流轉狀況；利用Arcgis空間統(tǒng)計分析展示京津冀三地農地流轉空間分布。

(二)京津冀農地流轉現(xiàn)狀分析

圖1 京津冀農地流轉地點及成交量分布

北京市轄區(qū)范圍內的農地流轉主要集中于郊區(qū)種植區(qū)，以順義、通州、昌平、平谷、大興等地為主，單從北京市的農地經(jīng)營權流轉成交量來看，成交量較高的地區(qū)分別為昌平、房山、延慶和順義，主要為北京的平原種植區(qū)與山區(qū)種植區(qū)；天津市的農地流轉入市信息少，主要集中分布于天津市的西部、南部的靜海區(qū)、濱海新區(qū)與武清區(qū)；河北省的農地信息較多分布于滄州、張家口、保定、邯鄲與承德，其中張家口、承德、廊坊地區(qū)的成交量較多，保定與滄州的信息發(fā)布量多但成交數(shù)量少。北京市的農地主要分布較均衡，呈東西南北的環(huán)形分布，天津市的農地流轉主要分布于半環(huán)形的南部地區(qū)，河北省的流轉農地主要集中環(huán)繞北京、天津的C狀分布。

表1 京津冀各年份農地流轉交易率

通過對年度農地流轉信息發(fā)布量的分析發(fā)現(xiàn)，2015-2017年京津冀發(fā)布量均較少，2018-2019年間呈現(xiàn)不同程度的大幅增長狀況。北京的農地流轉信息總量在2015-2017年間處于逐年減少狀況，自2017-2019年間農地流轉信息數(shù)量出現(xiàn)大幅增長現(xiàn)象；天津農地流轉信息總量自2015-2019年信息總量呈波浪增長趨勢(2016年未出現(xiàn)含有價格信息的交易宗地)，2018-2019年宗地信息呈快速增長趨勢；河北農地流轉信息總量呈逐年穩(wěn)步增長趨勢，至2019年達近5年內信息發(fā)布量峰值。

分析北京流轉土地的成交量數(shù)據(jù)可知，2015-2018年成交量在逐漸下降，2018年成交量達近5年最低值，隨后于2019年有小幅回升，5年間農地流轉信息不斷進入市場，但其流轉速度并未同流轉信息進入市場的趨勢呈正向變化，概因農地流轉利用需要經(jīng)過較長時間的入市選擇后才被流轉；2015-2017年間農地信息量少，成交率高，但自2018年起，天津市各區(qū)農地流轉信息開始不斷進入流轉市場，農地流出方基數(shù)增加，天津市進入流入方市場；河北的自2015-2018年間成交率始終高于未成交率，該現(xiàn)象說明在2015-2018年間農地流轉需求多，速度快，流轉市場效率較高，時至2019年農地交易率呈暗降態(tài)勢，2019年河北省范圍內的土地信息呈現(xiàn)大幅增長，成交數(shù)量占比總量降低，但農地交易數(shù)量仍在增加。

2015年河北省人均耕地面積879m2/人，天津市247m2/人，北京市100m2/人，河北省的人均耕地量在京津冀3地內位居首位，從其農業(yè)資源角度分析具有一定的比較優(yōu)勢[11]。橫向比較京津冀地區(qū)的農地流轉市場信息發(fā)布數(shù)量及交易量可知，河北省的農地流轉發(fā)布量最多，成交率均高于京津地區(qū)。

表2 京津冀不同方式農地流轉交易率

考察農地流轉方式交易數(shù)據(jù)可知，京津冀地區(qū)農地流轉多以出租方式為主，均占其流轉總量的60%以上。在北京房山、河北邢臺的出租流轉中，存在返租倒包現(xiàn)象，即村集體作為中介代理人以集體經(jīng)濟組織的名義租賃承包者承包的土地，然后再將這些土地租賃給具有農業(yè)生產能力的個人或企業(yè)[12]。其優(yōu)點是村集體既作為中介代理人又作為承包關系監(jiān)督人，可以保障流轉程序的健康發(fā)展，在保護農民穩(wěn)定利益的同時監(jiān)管流轉過程，相比于農民個人的出租可以更有效地保護農民利益，但由于村集體為保證穩(wěn)定的流轉收入，在流轉價格方面可能會低于農戶的個人流轉價格。

表3 京津冀不同年限農地流轉交易率

北京地區(qū)的農地流轉年限主要集中在6-10年、11-15年這兩階段，約占流轉總量的55%，其中年限在11-15年的土地相對其他流轉年限的土地更受歡迎；天津近5年間的農地流轉年限主要集中在0-5年間的短期流轉，總計有91宗，其中流轉年限在11-15年和30年以上的流轉各有3宗；近5年間，河北省進入流轉市場的農地流轉年限集中在0-5年、6-10年、26-30年和30年以上，但從其成交狀況來看，流轉年限為0-5年、6-10年的土地成交較多。

表4 京津冀不同面積農地流轉交易率

河北省耕地面積遠超于京津地區(qū)，地塊面積廣大，多以大宗耕地流轉較多，京津地區(qū)耕地面積相對較小，細碎化程度高于河北地區(qū)。北京地區(qū)的農地流轉交易面積在0-50畝范圍內的小地塊流轉相較其他面積的地塊較多，該面積地塊成交率為18.2%，面積在51-100畝、101-200畝、201-500畝之間的地塊流轉成交量大致相同，超大地塊(1000-5000畝)和巨大地塊(5000畝以上)數(shù)量少，因此成交量也較少；在天津的流轉市場中，土地流轉面積在0-50畝、501-1000畝的地塊居多，從成交量來看，較受歡迎的土地是面積為201-500畝的土地；河北的農地流轉面積交易信息中0-50畝的小面積流轉宗地數(shù)量較多，5年間有101宗地完成交易，成交率為21.5%，其次成交數(shù)量較多的是面積在501-1000畝和1000-5000畝的大宗土地。

表5 京津冀農地流轉交易價格

以農地流轉面積占比作為加權系數(shù)，對京津冀地區(qū)農地流轉價格數(shù)據(jù)進行加權平均計算。分析北京的236宗農地流轉價格信息數(shù)據(jù)可得，北京市域范圍內農地流轉均價為1578元/畝/年，若按照交易與否分類研究農地流轉價格均價，已交易的北京市農地價格為1407元/畝/年，期望流轉價格(即未交易農地價格)為1677元/畝/年；計算天津的價格信息數(shù)據(jù)可得，天津域范圍內(北辰區(qū)無價格數(shù)據(jù))農地流轉的均價為560元/畝/年，已交易的農地價格為787元/畝/年，期望流轉價格(即未交易農地價格)為541元/畝/年；計算河北省的價格信息數(shù)據(jù)可得，河北省范圍內農地流轉的均價為672元/畝/年，已交易的河北省農地價格為663元/畝/年，期望流轉價格(即未交易農地價格)為678元/畝/年。

北京市的農地流轉價格以通州、房山和密云為首，價格在2000元/畝/年-3000元/畝/年，在1000元/畝/年-2000元/畝/年的區(qū)有平谷區(qū)、順義區(qū)、延慶區(qū)和大興區(qū)，流轉均價在1000元/畝/年-2000元/畝/年的區(qū)有平谷區(qū)、順義區(qū)、延慶區(qū)和大興區(qū)，其中通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行計算，平谷區(qū)、順義區(qū)、延慶區(qū)的未成交均價均高于已成交均價的價格；在天津的10個涉農區(qū)中僅有武清區(qū)農地價格約為1300元/畝/年，其次分別是薊州區(qū)(890元/畝/年)、濱海新區(qū)(575元/畝/年)和靜海區(qū)(467元/畝/年)；河北省的農地流轉均價可分為3檔，500元/畝/年-1000元/畝/年、1000元/畝/年-1500元/畝/年和1500元/畝/年-2000元/畝/年，其中流轉價格處于第一檔的地級市有滄州市、承德市、秦皇島市、衡水市、唐山市、邢臺市、張家口市；流轉價格在1000元/畝/年-1500元/畝/年的地級市分別是邯鄲市與石家莊市；流轉價格高于1500元/畝/年的土地位于保定市與廊坊市。研究其已成交農地的流轉均價發(fā)現(xiàn)，已成交的土地流轉價格均價最高的是邢臺市(6105元/畝/年)，流轉均價最低的是滄州市(183元/畝/年)。

表6 京津冀區(qū)域內農地流轉交易均價

三、基于多源流理論分析京津冀農地流轉

(一)問題源流——區(qū)域發(fā)展的不平衡導致地區(qū)呈現(xiàn)多樣化流轉差異

京津冀的農地流轉因不同的自然資源因素和社會經(jīng)濟因素的影響而出現(xiàn)多樣化的流轉差異。在京津冀農地流轉面積要素對比研究中發(fā)現(xiàn)，北京、河北的農地中面積為0-50畝的農地數(shù)量較多，且成交量在不同面積中的地塊占比較高，此外，河北地區(qū)的農地成交較高的面積是501-1000畝及1000-5000畝的大宗地塊。在京津冀三地的流轉價格中，北京的流轉均價最高，其次是河北、天津，造成價格差異的原因在于北京的區(qū)位條件與河北的農業(yè)資源優(yōu)勢。

從土地的自然因素視角看，土地自身資源要素的數(shù)量規(guī)模是產生流轉差異主要影響因素，表現(xiàn)在流轉的規(guī)模與地區(qū)資源的比較優(yōu)勢中?；趯W(wǎng)絡交易平臺數(shù)據(jù)的分析，京津冀地區(qū)的流轉呈現(xiàn)出不同的特點，北京轄區(qū)面積小于河北，耕地資源的利用相較河北與天津匱乏，因此在耕地自身的土地要素資源中比較優(yōu)勢較弱，河北省人均衡耕地面積遠大于天津與北京，農業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢較強，且北京的流轉地塊多以中小面積流轉較多，細碎化程度高于河北省流轉地塊。

從土地的社會經(jīng)濟因素視角看，城市定位和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平是導致京津冀地區(qū)流轉呈現(xiàn)差異化的另一因素，主要表現(xiàn)在流轉的效率與趨勢和流轉價格。對2015-2019年流轉土地信息數(shù)據(jù)的進行分析可知京津冀呈現(xiàn)不同的流轉效率與流轉趨勢，“U型”(北京)、“√型”(天津)與“波浪型”(河北)，北京天津的成交量首先呈現(xiàn)一個下降趨勢，隨后穩(wěn)步上升，河北的流轉趨勢呈現(xiàn)波浪起伏式變化；京津冀地區(qū)的流轉價格呈現(xiàn)差異，主要是在于土地的地理位置與土地資源面積的利用便捷程度，在三地中，天津市的流轉均價最低，河北省次之，北京市各區(qū)的流轉均價將近天津市場的2.8倍，河北市場的2.3倍，造成這一現(xiàn)象的原因是由于在北京發(fā)展種植業(yè)，土地規(guī)模小，細碎化程度高，將流轉土地整合過程中的流轉費用高，加之物以稀為貴，因此北京的流轉均價較高。

(二)政策源流——完善流轉政策是促進農地有序流轉的保障

北京市的農地流轉最早以順義為試點進行研究，2003年，率先貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包法》的實施，全面啟動了完善農村土地承包經(jīng)營權確權和規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉工作。2011年起天津市逐漸在市產權交易中心的幫助下在寶坻區(qū)建立農交所，助力農地經(jīng)營權流轉，實現(xiàn)農民增收。2015年河北省應《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”要求在全省逐漸建立產權交易中心，推動河北省域范圍內農村土地要素流動，盤活農村資產，實現(xiàn)寸土變寸金。在土流網(wǎng)的年份信息交易中，北京市的農地信息自2015年起在網(wǎng)絡交易平臺數(shù)據(jù)較多，天津市與河北省2015-2017年的數(shù)據(jù)發(fā)布量較少，后兩年數(shù)據(jù)發(fā)布大幅增長。京津冀地區(qū)的流轉發(fā)展是遵循國家頒布的政策進行有序流轉，地區(qū)的發(fā)展存在特殊性，各地區(qū)以大環(huán)境政策為指導，以各地區(qū)特殊性為關鍵，調整完善地區(qū)流轉政策。流轉的惠利者涉及國家地區(qū)、單位組織、農民個人多方利益主體，流轉行為的規(guī)范化與有序化是依據(jù)國家相關部門發(fā)布的政策文件為指導原則進行的，每年發(fā)布的中央一號文件、特別為規(guī)模經(jīng)營發(fā)展頒布的政策指導文件《關于引導農村土地經(jīng)營權流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等政策方案都在規(guī)范流轉的發(fā)展。農地流轉從興起到現(xiàn)在逐步走向成熟，離不開參與者的建設，政策制定者的統(tǒng)籌考慮，政策方案執(zhí)行者的問題反饋。為適時有效解決農地流轉問題，京津冀各地頒布的適用于指導地區(qū)實踐的政策文件可進一步加強。

(三)政治源流——國家發(fā)展戰(zhàn)略背景下的民眾情緒與公眾輿論

京津冀地區(qū)發(fā)展存在地區(qū)差異性，為實現(xiàn)同步發(fā)展，國家提出以北京帶動津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思想。京津冀地區(qū)的農地流轉發(fā)展逐漸趨于合理化規(guī)范化與有序化，農民的流轉意愿愈發(fā)積極主動。京津冀的農地流轉方式多以出租為主，在對河北邢臺、天津武清和北辰、北京房山的調研中發(fā)現(xiàn)，流轉方式對流轉價格、流轉效率與流轉年限產生一定影響。河北邢臺市的南和供銷合作社以農地轉包流轉為主，個人承包農地后進行農業(yè)設施的前期準備，后將農地轉包給有種植意愿的個人，供銷社則負責進行技術培訓，銷售渠道的開通，承包人所收年收益較好。該類流轉農地年限多為5年前后的短期流轉，農地的一輪流轉價格基本與土流網(wǎng)數(shù)據(jù)計算的流轉均價持平，轉包價格稍高于一輪流轉價格；北辰區(qū)韓家墅是天津成功的農地流轉案例之一，村民在村委會的領導下，以土地資源入股，致力于農地資源最大化，實現(xiàn)現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展，增加農民收入；北京市房山區(qū)的農地經(jīng)營權流轉主要以出租為主，流轉包括響應國家的退耕還林政策及農業(yè)經(jīng)營公司的流轉，收益較為穩(wěn)定，基本與依據(jù)土流網(wǎng)數(shù)據(jù)計算的北京市農地流轉均價持平。農地流轉過程中民眾情緒與公眾輿論對農地流轉的影響是不可忽視的關鍵性問題，以上案例成功的共同前提是得到多數(shù)民眾支持。社會輿論是源于利益主體的訴求，民眾情緒與民眾意愿是催生輿論的工具也是推動社會輿論發(fā)展的重要因素[13]。

四、對策與措施

(一)形成品牌效應，創(chuàng)新流轉手段，發(fā)揮“1+1>2”效果，縮小區(qū)域間流轉差距

受地區(qū)經(jīng)濟水平與國家發(fā)展戰(zhàn)略等多因素影響，京津冀區(qū)域間和區(qū)域內的農地流轉價格差異較大。河北省與天津市的流轉均價相較北京較低，流轉價格的差異化是京津冀發(fā)展差異化的最直觀體現(xiàn)，為均衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，津冀地區(qū)可打造專屬的農業(yè)品牌優(yōu)勢，在流轉程序中合理引進工商資本，形成“企業(yè)+”的入駐，通過提高技術手段與宣傳手段，尋求正確的農業(yè)定位，增加農產品的初級價值，提高附加值，形成規(guī)?；?、專業(yè)化的生產加工銷售一條龍。此外，面對農地流轉本身，充分發(fā)揮網(wǎng)絡交易平臺的利用與傳統(tǒng)流轉工作的同步進行，加快流轉效率?！捌髽I(yè)+”的進入加“網(wǎng)絡+”的模式共同作用形成“1+1>2”的效果，新型農業(yè)的發(fā)展增加本區(qū)域內的就業(yè)機會，減少勞動力市場轉移，形成穩(wěn)定的勞動力市場，減少外出務工人員，從事第一產業(yè)人員增加促進流轉發(fā)展，提高流轉效率與流轉價格，進而縮小區(qū)域間的流轉差距。

(二)加強區(qū)域性政策引導，關注流轉政策的普遍性與特殊性關系

京津冀地區(qū)的農地流轉呈現(xiàn)差異化發(fā)展的原因不只受到自然因素與社會經(jīng)濟因素影響，區(qū)域性的指導政策對流轉的發(fā)展起著引領性的作用，地方政府相關部門根據(jù)地方的實際情況因地制宜的制定適合本地區(qū)流轉發(fā)展的政策進行規(guī)范與指導，有利于推動流轉的發(fā)展。要處理好各地的特殊性問題，北京的農地流轉在各項流轉政策的頒布下逐漸趨于規(guī)范化，北京存在流轉方式的返租倒包現(xiàn)象，該流轉方式在流轉過程中可能由于村集體組織的處理不當難以體現(xiàn)農地的實際價值，損傷農戶利益，但卻是一種相對穩(wěn)妥的流轉方式，因此在北京的政策中，要不斷提高流轉的主觀能動性，加強農戶的流轉能力，確保土地真實的價值的體現(xiàn)；天津的網(wǎng)絡平臺利用效率不高，傳統(tǒng)的流轉市場信息獲取難，市場信息不對稱等問題會降低流轉效率，造成流出方土地無人知曉，流入方尋地困難，因此，天津市政府對農地流轉的區(qū)域性政策應以引導流轉信息多渠道公布，鼓勵發(fā)展專業(yè)化系統(tǒng)化的網(wǎng)絡交易平臺為主；河北省的農地流轉均價不高，土地資源豐富，農業(yè)資源的比較優(yōu)勢強，要充分利用資源優(yōu)勢激發(fā)經(jīng)濟優(yōu)勢，和被政府在農地流轉政策中應鼓勵工商資本入市，為農地流轉的規(guī)模化專業(yè)化生產助力。國家部門頒布規(guī)范流轉的各項政策措施，各地區(qū)政府應在大環(huán)境指導下根據(jù)自身發(fā)展情況有所側重，處理好政策的普遍性與各地方的特殊性的關系，因地制宜、因時制宜的制定地方流轉政策，創(chuàng)造良好的農地流轉環(huán)境，推動農地有序流轉。

(三)三源并流打開政策之窗，加強政策參與者與企業(yè)家的引航作用

當問題源流、政策源流與政治源流時機都比較成熟時，政策之窗就有可能被用來促進政策的轉變，此時只是具有一種被提上議程的機會，但能否推動政策的改變與調整取決于能否較好的利用上這個機會推動政策的變遷[14]。從最初的人民公社到家庭聯(lián)產承包責任制再到農地“三權分置”，這一系列政策變遷是在發(fā)展需求的基礎上不斷修正調整政策方案而實現(xiàn)的，問題源流的發(fā)聲，國民情緒與公眾輿論的推動、解決方案政策調整的不斷更新，這三股源流發(fā)揮綜合作用，推動農地流轉政策向前發(fā)展。三股源流的匯集是打開政策之窗將議程推進的前提準備，關鍵一步在于主體的推動，政策制定的參與者和在企業(yè)家與民眾的反饋將議程提上日程。京津冀地區(qū)的農地流轉政策的頒布與變遷需要利益驅動者的推動，加強政策參與者與企業(yè)家的銀行作用，最終實現(xiàn)理論政策與農地流轉實踐的深度融合。