全球高等教育治理的模式變遷、制度邏輯與路徑重構(gòu)

蔣貴友

(華東師范大學 高等教育研究所,上海 200062)

一、問題的提出

當前,高等教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型、逆全球化挑戰(zhàn)與構(gòu)建更加開放、包容以及韌性的高等教育系統(tǒng)已成為全球治理的重要議題。面對全球性問題,國際一貫根據(jù)主體、客體、價值與目標等治理要素制定區(qū)域間或全球性的高等教育治理規(guī)則予以解決,其核心在于發(fā)揮治理組織與治理制度應(yīng)對高等教育全球化問題且為全球提供公共產(chǎn)品而采取集體行動的機制效應(yīng)[1]。由此,全球高等教育治理不僅應(yīng)關(guān)注主權(quán)國家的高等教育政策與公民社會參與的治理過程,亦需聚焦于當前錯綜復雜的全球組織建設(shè)與國際制度建構(gòu)進程。就目前而言,既有治理制度強調(diào)高等教育作為開放系統(tǒng)的核心屬性,可以基于高等教育的無邊界特征構(gòu)建更加包容的全球系統(tǒng)。但是,當下的全球高等教育制度逐漸固化了學術(shù)等級系統(tǒng)與大學“中心-邊緣”結(jié)構(gòu),而這種不平等逐漸由全球制度議程與資源分配實踐延伸至高等教育人權(quán)保障、在線遠程教育與入學機會公平領(lǐng)域。因而,這種由技術(shù)鴻溝、機會差異所帶來的西方高等教育殖民主義遭到新興國家與發(fā)展中國家的強烈抨擊[2]。就效果而言,當前制度體系能夠適應(yīng)全球高等教育發(fā)展中的技術(shù)性與碎片化問題,但不能有效聯(lián)結(jié)成為廣泛的制度共同體回應(yīng)高等教育的全球化危機,其總體制度建構(gòu)進程亟待加快。實際上,全球高等教育治理的制度轉(zhuǎn)型較為棘手與復雜,其焦點在于為全球零散、沖突與多元的高等教育活動制定一個連貫而可持續(xù)的戰(zhàn)略框架與運行機制,也即主權(quán)國家、國際組織與私營部門能否建立透明、多邊、民主與靈活的全球高等教育治理體系[3]。當前,高等教育全球行動的沖突事實暴露了全球高等教育治理的制度性困境與合法性危機,亦顯現(xiàn)出既有治理制度體系改革完善的必要性。尤為重要的是,如何推動多元高等教育行動體建立廣泛的制度認同,成為未來全球高等教育治理制度重構(gòu)需要面臨的重要內(nèi)容。為此,本文通過分析全球高等教育治理的模式變遷,嘗試回答高等教育全球治理制度的變遷動力與行動邏輯,并且在分析全球治理所面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上,提出全球高等教育治理制度重構(gòu)的可能路徑及中國所應(yīng)發(fā)揮的作用。

二、全球高等教育治理的模式變遷

回溯全球高等教育治理實踐,非正式組織、國際組織以及區(qū)域性機構(gòu)都曾介入這一領(lǐng)域,并經(jīng)歷了專業(yè)技術(shù)援助、聯(lián)合國主導、多邊網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)向國家中心主義治理模式的過渡與變遷。不論何種模式主導,全球高等教育治理均是圍繞高等教育均衡發(fā)展、教育機會供給、均等化服務(wù)與人權(quán)保障等目標而展開的。

1.專業(yè)技術(shù)治理模式

早期的高等教育實踐呈現(xiàn)為局部治理與專業(yè)治理的雙重特征,是技術(shù)邏輯在高等教育領(lǐng)域的純粹反映。譬如,這一時期的全球高等教育治理主要集中在全球大學信息交流、技術(shù)援助與國際合作議題,主要源于二戰(zhàn)前高等教育被視為純粹的科學研究與社會服務(wù)領(lǐng)域。高等教育的技術(shù)論觀點強調(diào)其作為專業(yè)領(lǐng)域存在而不受其他因素所左右,反映了早期全球高等教育治理的專業(yè)技術(shù)邏輯。在這一過程中,以世界大學聯(lián)盟、卡耐基教學促進基金會與國際大學協(xié)會為代表的專業(yè)組織和非政府機構(gòu)通過技術(shù)援助、評估協(xié)調(diào)與標準制定參與全球高等教育事務(wù)。譬如,成立于1950年的國際大學協(xié)會是全球領(lǐng)先的高等教育專業(yè)協(xié)調(diào)組織,其通過全球論壇、公私合作與專業(yè)咨詢向聯(lián)合國教科文組織與其他國際機構(gòu)提供服務(wù)[4]?；诖?這一模式可以概括為專業(yè)技術(shù)治理模式,其所主導的技術(shù)框架、議程設(shè)置、戰(zhàn)略咨詢與公共研究主要在于塑造合乎專業(yè)標準的規(guī)范機制,從而對參與高等教育事務(wù)的國際機構(gòu)與專業(yè)協(xié)會發(fā)揮柔性治理功能。從治理效果而言,專業(yè)技術(shù)治理模式一定程度上提高了高等教育技術(shù)援助的效率、安全與精準性,并實現(xiàn)了治理機制創(chuàng)新,促進了非正式組織的專業(yè)權(quán)威與治理效力。

但是,隨著人力資本理論的興起與全球高等教育大眾化進程的加快,大學日益成為社會軸心機構(gòu)并與政治、市場等諸領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大關(guān)聯(lián)。在此背景下,傳統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)治理模式無法適應(yīng)復雜的高等教育問題。換言之,忽略國際政治、經(jīng)濟與文化背景純粹討論高等教育治理已經(jīng)不再適用于全球化時代,特別在二戰(zhàn)以后,全球高等教育治理不僅與國際政治、多元文化乃至國家經(jīng)濟密切相關(guān),而且涉及高等教育人權(quán)保障、機會公平與學歷認證等問題的路徑方向。因而,專業(yè)技術(shù)治理模式難以應(yīng)對上述挑戰(zhàn),自然需要由更為正式與權(quán)威的治理模式所取代。

2.聯(lián)合國治理模式

二戰(zhàn)后,聯(lián)合國作為主導世界秩序的國際性組織,通過下屬機構(gòu)——教科文組織主導全球高等教育治理。不同于傳統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)治理模式,聯(lián)合國模式將高等教育視為保障社會公平正義與機會均等的公共產(chǎn)品以及落實其人文主義理念的基本途徑。1947年11月6日,聯(lián)合國教科文組織第二屆大會將“與大學合作”確立為其核心戰(zhàn)略,隨后聯(lián)同世界銀行、國際大學協(xié)會等聯(lián)合國專門機構(gòu)在技術(shù)援助、經(jīng)濟貸款、標準制定與機制協(xié)商等方面開展了系統(tǒng)的全球高等教育治理活動,從而引導高等教育變革與發(fā)展[5]。換言之,以聯(lián)合國教科文組織正式制度為軸心的治理模式是政府間國際組織主導全球高等教育進程的具體體現(xiàn)。一方面,聯(lián)合國教科文組織所主導的高等教育協(xié)商機制、人權(quán)保障與國際合作促使主權(quán)國家深入思考高等教育治理的價值取向與政策理念,呼吁各行動主體尋求多元共治與對話協(xié)商,進而推動全球高等教育的合作與互助;另一方面,以教科文組織為核心的聯(lián)合國正式制度擴大了高等教育全球治理的廣度與深度,除了原有技術(shù)援助與專業(yè)支持外,治理范圍還擴大到公共政策與政治經(jīng)濟等領(lǐng)域?？梢?聯(lián)合國模式秉持人文主義與世界主義理念,將高等教育治理與和平進步的使命相聯(lián)系,從而為全球提供更高質(zhì)量、更為公平與更可持續(xù)的高等教育產(chǎn)品。

不過,盡管聯(lián)合國治理模式在二戰(zhàn)后確立了教科文組織對高等教育治理的主導地位,但隨著高等教育日漸成為全球治理的核心以及其他國際組織以知識、資金與技術(shù)參與高等教育治理等情況交織在一起,該模式在受到經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界貿(mào)易組織競爭挑戰(zhàn)的同時,似乎并不能完全為解決全球高等教育問題提供一致、連貫且具有韌性的戰(zhàn)略路線與有效方案[6]。由此,這證明全球高等教育治理模式和制度建設(shè)不再是單一組織整齊劃一的政策協(xié)調(diào)活動,而需要多部門、跨領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)治理。

3.多邊網(wǎng)絡(luò)治理模式

多邊網(wǎng)絡(luò)治理是聯(lián)合國治理模式體系難以應(yīng)對多元復雜問題的產(chǎn)物,其遵循治理范圍內(nèi)的非等級指導理念,旨在協(xié)調(diào)高等教育全球范圍內(nèi)的利益沖突與多元行動,加強或重建全球高等教育伙伴關(guān)系。進入21世紀后,高等教育成為全球戰(zhàn)略競爭與后工業(yè)經(jīng)濟時代的核心領(lǐng)域,在原有專業(yè)技術(shù)治理模式與聯(lián)合國治理模式基礎(chǔ)上,二十國集團、金磚國家、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等跨國或區(qū)域機構(gòu)紛紛參與高等教育全球治理,并在高等教育細分領(lǐng)域嘗試獲得合法性身份與權(quán)威地位[7]。這既說明了全球高等教育治理的復雜性與綜合性需要多元行動體參與,又凸顯了當下不同治理模式相互交織、重疊與競爭的復雜情勢。但是,不同國際組織或主權(quán)國家在參與全球治理時應(yīng)該秉持何種理念、方式與途徑參與高等教育實踐并確保各行動體在規(guī)則、制度與機制上保持一致,成為治理之前的首要問題。為此,聯(lián)合國一方面通過2000年發(fā)布的千年發(fā)展目標與2015年推出的可持續(xù)發(fā)展目標指導全球高等教育發(fā)展;另一方面通過全球教育聯(lián)盟協(xié)調(diào)機制整合政府間組織、區(qū)域機構(gòu)以及非政府組織力量,致力于推動集體治理行動在確保全球公民平等獲得可負擔高等教育機會的同時做出更多貢獻。

然而,國際組織是以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的超國家實體,本質(zhì)體現(xiàn)為其追求價值目標與合法地位的制度載體。在多邊協(xié)調(diào)中,非政府組織強調(diào)高等教育的工具技術(shù)屬性,聯(lián)合國教科文組織秉持高等教育的人文主義理念,世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織則遵循新自由主義的政策路線,而不同治理理念之間的齟齬導致了復雜多邊網(wǎng)絡(luò)治理難以建構(gòu)公共秩序的困境。加之近年來聯(lián)合國教科文組織的機構(gòu)改革及其高等教育治理領(lǐng)導力頻遭質(zhì)疑,世界銀行、經(jīng)合組織、世貿(mào)組織與二十國集團迅速占據(jù)了高等教育經(jīng)濟治理、數(shù)據(jù)治理、規(guī)則治理與政治治理優(yōu)勢[8]。面對理念分歧與利益沖突,多邊協(xié)調(diào)機制推動全球高等教育治理共同體的難度加大,導致全球高等教育協(xié)同治理面臨諸多不確定性。

4.國家中心治理模式

近年來,全球高等教育治理涌現(xiàn)的單邊主義主張導致高等教育逆全球化與所謂“回歸國家”行動的出現(xiàn)。雖然高等教育具有無邊界、開放與包容屬性,但并不代表各主權(quán)國家會長期奉行世界主義、人文主義的治理理念。面對全球政治競爭與區(qū)域沖突,各國政府通過修改政治路線變更了參與全球高等教育治理的方向與義務(wù)。以美國為例,特朗普政府上臺后,將“美國優(yōu)先”的政治理念推向極致,并以“反歧視以色列”為由,拒絕接受聯(lián)合國教科文組織接納巴勒斯坦為正式成員的決議,于2017年10月12日選擇第二次退出。與此同時,以色列也選擇跟隨美國退出聯(lián)合國教科文組織。特別是新冠肺炎疫情爆發(fā)以后,美國重新對高等教育建章立制,試圖通過“國家回歸”行動維護自身政治利益與全球高等教育領(lǐng)導者地位。譬如,特朗普政府實施了更為嚴格的高等教育留學簽證政策,抑制國際學生流向美國大學的可能性,并以高等教育領(lǐng)域廣泛存在的政治偏見為由拒絕全球大學合作。事實證明,高等教育已經(jīng)作為美國國家安全與政治競爭的籌碼與工具,并被置于國家主權(quán)范疇予以討論。目前,全球治理框架已經(jīng)形成了主權(quán)國家、非正式機構(gòu)、私營組織與公民社會的等級系統(tǒng),而主權(quán)國家居于高等教育治理體系的核心位置,擁有議程內(nèi)容、決議表決與政策改革的權(quán)力[9]。從發(fā)展趨勢來看,以俄羅斯、巴西為代表的新興國家通過國家間的協(xié)商機制與治理合作,試圖應(yīng)對當前第四次工業(yè)革命與全球公共危機所帶來的挑戰(zhàn),進一步強化了全球高等教育治理中國家意識的崛起。

質(zhì)言之,出于國家利益安全、國力競爭與高等教育系統(tǒng)特殊性質(zhì)的綜合考慮,越來越多的主權(quán)國家開始將國家中心與政府主導作為參與全球高等教育治理的準則,并逐步參與高等教育或大學的轉(zhuǎn)型、規(guī)范與干預。由此看來,以自由化與市場化為導向的全球高等教育治理規(guī)則在公共危機時期開始式微,并逐漸過渡到以國家為主導中心的治理時代。

三、全球高等教育治理的制度邏輯與風險挑戰(zhàn)

全球高等教育治理的模式變遷并不代表前后模式的相互取代,而是某一模式在面對公共危機、技術(shù)變革與制度困境所帶來的挑戰(zhàn)時更加具備治理優(yōu)勢,由此主導了國際高等教育制度的演化與更新進程。在錯綜復雜的制度體系中,全球高等教育治理變革的制度動力較為多元,直接決定了多元制度行動邏輯的存在,其在推動全球高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時,可能會催生全球治理的風險與危機。

1.全球高等教育治理變革的制度動力

全球高等教育治理的變革動力決定了國際高等教育制度的演進方向。通常而言,國際高等教育制度發(fā)展既受到全球治理創(chuàng)新與技術(shù)變革的驅(qū)動,又體現(xiàn)出全球高等教育發(fā)展的內(nèi)在需求。首先,高等教育國際化及其所延伸的全球高等教育競爭決定了全球高等教育治理制度的發(fā)展演進方向,這其實構(gòu)成了當前國際高等教育制度發(fā)展的關(guān)鍵動力。大學合作與知識競爭不僅僅是純粹的知識領(lǐng)域,更反映出民族國家之間意識形態(tài)、政治體制與價值選擇之間的差異與分歧。在知識創(chuàng)新與技術(shù)進步的制度外衣下,其實質(zhì)是利益至上的國家立場[10]。出于全球競爭與合作的需要,全球高等教育治理不僅包含主權(quán)國家的積極參與,也囊括了以聯(lián)合國教科文組織為軸心的國際組織,還吸引了以蓋茨基金會為代表的非政府行為體的加入。盡管全球致力于積極構(gòu)建開放、包容、多元的國際高等教育制度體系,但仍受到國際組織、主權(quán)國家之間博弈、競爭或合作的影響,未來會持續(xù)影響全球高等教育治理的制度演進方向。

其次,全球高等教育的改革需要與技術(shù)變革、推動高等教育全球治理的制度變遷,共同構(gòu)成了該領(lǐng)域治理制度發(fā)展的內(nèi)在動因。不同于傳統(tǒng)領(lǐng)域,高等教育具有跨越邊界、開放虛擬、互聯(lián)互通的現(xiàn)代屬性。隨著以數(shù)字孿生、區(qū)塊鏈等智能技術(shù)發(fā)展,第四次工業(yè)革命毫無疑問為全球高等教育帶來了更深層次、更廣范圍的組織形態(tài)與知識生產(chǎn)方式的變革與挑戰(zhàn)。同時,新冠肺炎疫情下的高等教育流動危機、發(fā)展中國家高等教育援助以及高等教育人權(quán)問題亟待解決,而這背后其實凸顯了全球高等教育改革的必要性與正當性。正如UNESCO 總干事奧黛麗·阿祖萊表示:“我們需要一個新的教育社會契約在改變未來的同時修正不公正?！盵11]由此而言,高等教育增進人類福祉并締造具有共同利益、開放包容與公正多元的人類社會的共有期待,構(gòu)成了制度變革的主要動力。

最后,全球高等教育治理的制度困境是其最為直接與重要的演化動力。當前,國際高等教育制度面臨專業(yè)、權(quán)威、效率與合法性的多重挑戰(zhàn)。其中,聯(lián)合國教科文組織在高等教育領(lǐng)域有限的治理效力,以及面對當前全球公共危機并未能制定具有國際認同、連貫而有效的高等教育振興戰(zhàn)略,招致了西方社會的廣泛批評。實踐證明,全球高等教育治理的制度預期與全球化背景下國際組織為了維持權(quán)威地位之間存在著緊張關(guān)系。制度合法性或效率的不足為其他國際組織、主權(quán)國家與非政府組織參與高等教育全球治理創(chuàng)造了改革空間,它們紛紛通過議題聯(lián)結(jié)、多元參與和協(xié)商共治等方式修正或完善國際高等教育制度。新冠肺炎疫情期間,聯(lián)合國教科文組織便連同世界衛(wèi)生組織等140余個機構(gòu),共同應(yīng)對高等教育機會均等與數(shù)字化轉(zhuǎn)型危機,探索面向未來且具有包容韌性的國際高等教育制度的總體框架[12],從而解決全球高等教育治理機制失靈問題。

2.全球高等教育治理制度的行動邏輯

當前,全球高等教育治理領(lǐng)域內(nèi)存在變革主義與保守主義兩種制度行動邏輯。具體而言,英美等傳統(tǒng)高等教育強國及其所主導的國際組織仍然把“華盛頓共識”作為核心理念,并試圖維持高等教育治理現(xiàn)狀,而新興國家與其所主導的多邊機制則希望變革當前單一的全球高等教育治理制度。為此,如何既滿足傳統(tǒng)強國的利益訴求,又將新興國家的高等教育發(fā)展愿景納入既有治理框架中,已經(jīng)成為全球高等教育治理轉(zhuǎn)型與發(fā)展的關(guān)鍵問題。

首先,以新興國家為代表的治理變革派認為,高等教育全球治理應(yīng)該順應(yīng)世界政治、經(jīng)濟與文化發(fā)展的趨勢而持續(xù)變遷。近年來,新興經(jīng)濟體及其所推動的多邊協(xié)商機制已經(jīng)在全球高等教育治理體系中逐漸崛起,其中以二十國集團、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及金磚國家的立場最為明顯。面對全球公共衛(wèi)生危機,2021年7月,金磚國家第八次教育部長會議針對當前高等教育全球困境提出了大學數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建立更具包容與公平的高等教育體系的積極倡議。此時,二十國集團連續(xù)發(fā)布了共同聲明與政策簡報,通過國家行動聯(lián)盟共同應(yīng)對全球高等教育中斷危機、財政困境與技術(shù)鴻溝問題。同年8月,二十國集團首次召開了以高等教育為主題的部長級協(xié)商會議,致力于通過建立多元包容、開放平等的高等教育援助與協(xié)同治理機制,解決全球高等教育人權(quán)與公平問題。經(jīng)合組織則通過大規(guī)模全球大學調(diào)查、前瞻性高等教育合作項目與分析報告確立其高等教育全球治理的專業(yè)合法性的同時,推動國際高等教育的問題解決與秩序穩(wěn)定[13]。簡言之,新興國家及其所主導的治理機制致力于國際高等教育制度回到以《聯(lián)合國憲章》為準繩的全球治理模式,并與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中關(guān)于高等教育的內(nèi)容保持一致。

其次,以西方發(fā)達國家為主導的保守派則持有相對的理念。新冠肺炎疫情進一步推動了高等教育單邊主義與逆全球化進程,部分發(fā)達國家縮緊大學合作通道并維系自身利益的舉動,強化了高等教育的政治化傾向。與此同時,以“華盛頓共識”以及新自由主義為圭臬的傳統(tǒng)國際組織在公共危機下暴露了其將高等教育作為政治工具的行徑。由此,上述實踐導致國際社會并不能形成廣泛認同且具備行動效力的制度方案,而關(guān)于高等教育人權(quán)保障、公平標準等基本問題仍然在制度協(xié)商與爭議中懸而未決。美國作為全球高等教育與學術(shù)研究中心,上任特朗普政府公然采取背離國際社會的行徑退出聯(lián)合國教科文組織,以維系其在公共危機中的國家利益。隨后,盡管拜登政府采取了較為積極的高等教育路線,但在全球治理單邊主義與多邊合作之間的政策搖擺,體現(xiàn)的卻是一貫維系美國利益的制度思維[14]。這種模糊立場與當前新興國家所采取的制度行動形成了鮮明的反差。因此,保守派傾向于將高等教育視作國家安全戰(zhàn)略,通過政治規(guī)則與意識形態(tài)移植到高等教育全球治理的制度中,從而維持既有的利益格局。

綜合而言,在高等教育全球治理的制度演化中,關(guān)涉高等教育全球治理的爭論其實可以簡化為改革主義與保守主義之間的對抗。前者主張以平等、共享與協(xié)商原則重構(gòu)高等教育全球治理體系,而后者則認為主權(quán)國家應(yīng)該將國家權(quán)力與意識思維延伸至高等教育的全球行動。因此,不同立場的國家、國際組織與非政府機構(gòu)在全球高等教育治理中的原則立場、議程關(guān)切與執(zhí)行偏好等方面存在較大爭議,進而呈現(xiàn)為高度復雜、差異的制度行動邏輯。

3.全球高等教育治理面臨的風險挑戰(zhàn)

變革主義與保守主義制度行動邏輯沖突背后,其實隱射了全球高等教育治理主體多元、問題復雜、機制多樣以及目標多維的既有事實。不同治理行為體在推動全球高等教育治理秩序穩(wěn)定與變革發(fā)展的同時,亦面臨著等級固化、規(guī)則模糊與制度重疊所帶來的治理挑戰(zhàn)。

一是等級固化與不同主體治理參與的制約。長期以來,全球高等教育治理體系中不僅形成了聯(lián)合國教科文組織居于核心、新興機構(gòu)與非政府組織分布周邊的次序格局,而且也形塑了發(fā)達國家與發(fā)展中國家“中心-邊緣”的等級系統(tǒng)。可以說,全球高等教育治理體系歸根結(jié)底是西方發(fā)達國家主導下的等級體系,包括聯(lián)合國教科文組織、世界銀行在內(nèi)的國際組織與多邊協(xié)調(diào)機制大多是西方陣營國際影響力的顯現(xiàn)。全球高等教育治理架構(gòu)的等級固化,一方面加速了治理體系中的西方中心主義,導致發(fā)展中國家在接受國際高等教育投資、貿(mào)易合作與技術(shù)援助的同時,不得不接納西方主導的高等教育治理的價值理念與政策標準;另一方面,忽視了非政府組織在高等教育公私合作與風險共擔領(lǐng)域具有的治理靈活性與優(yōu)勢,一定程度上擠壓了其參與治理的制度空間[15]。此外,國家中心治理模式面臨主權(quán)國家治理行動權(quán)威性、制度合法性與行動有效性問題,主要體現(xiàn)在以國家利益為原則的國家治理行動與以世界主義為標準的全球治理機制之間本身就具有的非對稱性差異,從而制約了主權(quán)國家特別是發(fā)展中國家參與全球高等教育治理的效度與權(quán)威。

二是規(guī)則模糊與全球高等教育治理法治化挑戰(zhàn)。目前,關(guān)涉高等教育的國際公約主要集中在學歷學位互認領(lǐng)域。2019年11月,繼歐洲《里斯本認證公約》、非洲《亞的斯公約》與亞太《東京公約》等區(qū)域互認公約之后,聯(lián)合國教科文組織第四十屆大會通過的《全球高等教育學歷學位互認公約》,成為聯(lián)合國第一個全球?qū)用娴母叩冉逃龡l約。這一決議的突破性意義在于確立了全球范圍學歷認證的標準原則,并賦予了主權(quán)國家學歷學位互認的義務(wù),從而有效促進優(yōu)質(zhì)高等教育機會公平、國際學生流動與高等教育國際合作。不過,除了學位互認公約外,其他高等教育治理規(guī)則仍在國際爭議聲中懸而未決,由此也凸顯了國際高等教育制度的模糊規(guī)則及其所帶來的法治化挑戰(zhàn)。換言之,現(xiàn)有公約盡管建立了一個公平、透明和非歧視的高等教育學歷互認的資格框架,但并不能完全解決跨區(qū)域與跨國家學歷互認的機制障礙。與此同時,該協(xié)議也不能在主體多元化、機制多樣化與目標多維化的高等教育領(lǐng)域提供連貫而清晰的治理路線,亦不能成為所有高等教育治理領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)。為此,當前的法治化進程難以回應(yīng)《2030年全球教育議程》以及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標對高等教育所提出的目標。

三是制度重疊與全球高等教育治理碎片化困境。在當前全球高等教育治理的制度互動中,一方面世界貿(mào)易組織、世界銀行等國際組織基于其核心職能逐步將行動擴展到高等教育領(lǐng)域,以此強化其更為綜合的組織形象與權(quán)威地位;另一方面不同主權(quán)國家或國際組織對既有國際高等教育制度的價值理念與規(guī)則體系持有相對的意見,導致類型一致但內(nèi)容不同的國際制度不斷重疊。國際高等教育制度重疊雖然可以通過協(xié)商、互補與對話消弭制度差異間的沖突,但其也導致了全球高等教育治理碎片化困境的出現(xiàn)[16]。事實證明,以聯(lián)合國教科文組織為主導的正式制度、以二十國集團為代表的新型制度、以專業(yè)協(xié)會為主體的非正式制度以及全球興起的單邊主義制度之間的相互交織、重疊與沖突,導致全球高等教育共同體難以在高等教育人權(quán)保障、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、文化多樣性以及技術(shù)援助等領(lǐng)域形成共識。加之聯(lián)合國教科文組織內(nèi)部改革問題以及其未能在高等教育投資、市場服務(wù)以及政策支持等領(lǐng)域占據(jù)主導地位等交織在一起,不同組織或國家開始繞開聯(lián)合國并基于自身訴求開展高等教育行動,而制度重疊及治理碎片化或許成為影響全球高等教育秩序的重要變量。

四、全球高等教育治理制度的路徑重構(gòu)

高等教育全球治理的發(fā)展走向和實踐成效與其制度重構(gòu)的具體進程息息相關(guān),而制度重構(gòu)需要在全球治理范圍內(nèi)的不同層次、不同主體與不同制度間系統(tǒng)設(shè)計。為此,全球高等教育治理的制度重構(gòu)應(yīng)該維系主權(quán)國家參與治理的權(quán)威,完善高等教育全球治理的規(guī)則公約,夯實聯(lián)合國教科文組織的主導地位以及構(gòu)建全球平等、互信、協(xié)作的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò),從而推動全球高等教育秩序穩(wěn)定與轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.維系高等教育全球治理的國家權(quán)威

從全球高等教育治理的變遷歷程來看,國際組織、發(fā)達國家往往在高等教育治理中發(fā)揮主導作用,而多數(shù)發(fā)展中國家與新興國家在規(guī)則制定與議程設(shè)定等環(huán)節(jié)擁有較少的話語權(quán)。但是,就制度設(shè)計與制度執(zhí)行實踐而言,全球?qū)用娴母叩冉逃s與正式的國際制度需要通過主權(quán)國家間的協(xié)商與談判才得以確立,并通過分階段執(zhí)行與區(qū)域性探索得以上升為國際共識。盡管聯(lián)合國教科文組織在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮著組織、協(xié)調(diào)與領(lǐng)導的全球角色,但不可否認主權(quán)國家在高等教育全球治理制度體系建構(gòu)中的主體地位,而高等教育治理的“國家回歸”應(yīng)在全球?qū)用嬗枰猿珜c實踐[17]。換言之,維護國家權(quán)威是提升高等教育全球治理行動有效性與重塑全球治理框架秩序的必要前提,需要從國家需求與共同利益兩個層面予以平衡。一方面,由于發(fā)展中國家高等教育發(fā)展訴求與以新自由主義為圭臬的發(fā)達國家戰(zhàn)略目標和部分國際社會政策方針之間不相吻合,全球治理實則應(yīng)該尊重主權(quán)國家特別是發(fā)展中國家的利益需求,并不以統(tǒng)一標準要求后發(fā)國家在高等教育人權(quán)保障、數(shù)字化轉(zhuǎn)型與遠程技術(shù)支持方面開展治理行動。另一方面,在高等教育全球行動、區(qū)域訴求與國家目標不一致情勢下,盡可能地通過制度協(xié)商尋求不同治理主體的共識,通過集體行動邏輯破除部分國家專斷嚴苛的單邊主義高等教育政策與審查機制?？傊?高等教育對于國家政治安全、經(jīng)濟發(fā)展與文化多元的重要意義不言而喻,維系高等教育全球治理的國家權(quán)威有助于建立民族國家廣泛參與的全球高等教育治理體系。

2.完善高等教育全球治理的規(guī)則公約

面對規(guī)則模糊所產(chǎn)生的邊界與規(guī)范問題,全球高等教育治理的關(guān)鍵在于找準制度保障、自由發(fā)展與國家安全之間的平衡點,從而重塑一個清晰、明確與一貫的規(guī)則體系與法治框架。特別是在新冠肺炎疫情期間,全球超過2.2億大學生面臨教育教學中斷的現(xiàn)實挑戰(zhàn),引發(fā)了高等教育領(lǐng)域的流動障礙、質(zhì)量危機與公平困境,而關(guān)于后疫情時代高等教育恢復與可持續(xù)發(fā)展的政策路線,以及由此所決定的技術(shù)援助、智能教育與數(shù)字轉(zhuǎn)型的基本標準,仍需要在全球認同的前提下共置于聯(lián)合國公約框架之內(nèi)予以討論,成為各方參與全球高等教育治理的規(guī)范與準則。就目前而言,對高等教育進行整體性治理的可行方案是進一步擴展聯(lián)合國教科文組織主導的《全球高等教育學歷學位互認公約》的治理邊界與法治效率,適時將高等教育人權(quán)保障、入學機會公平與教育質(zhì)量保障納入公約規(guī)范的基本范疇,從而避免治理成本增加與制度機制冗余問題?；蛘?全球高等教育治理共同體亦可以在區(qū)域性公約與多邊框架協(xié)議基礎(chǔ)上升格成立全球?qū)用嫘碌囊?guī)則公約,進一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域內(nèi)的各種治理行動。不管是公約擴展還是規(guī)則升級,國際社會都需要通過完善的高等教育法治體系捍衛(wèi)基本人權(quán)、促進教育流動、規(guī)范大學競爭與反對霸權(quán)主義。綜合而言,高等教育全球治理的規(guī)則公約既要反映當前全球高等教育的發(fā)展主張,亦要維護發(fā)展中國家的基本訴求,其總體框架經(jīng)締約各方同意后,需要置于聯(lián)合國全球公約序列,成為全球高等教育治理的法律框架。

3.夯實聯(lián)合國教科文組織的主導地位

國際高等教育制度重疊主要是高等教育的社會軸心位置、高等教育議題的開放性與復雜性以及聯(lián)合國教科文組織的治理限度等原因所決定的,而諸多非教育類國際組織跨越治理邊界介入其中,形成了全球高等教育治理領(lǐng)域內(nèi)組織重疊、規(guī)則重疊與目標重疊的現(xiàn)實格局,加劇了制度協(xié)調(diào)與秩序穩(wěn)定的風險。鑒于當前的復雜情形,其他國際組織并不具備領(lǐng)導主權(quán)國家展開全球高等教育治理的能力,而將碎片化與多中心化行動整合為全球集體實踐仍有賴于發(fā)揮聯(lián)合國教科文組織的主導作用。實際上,面對新冠肺炎疫情所產(chǎn)生的治理困境,聯(lián)合國教科文組織已經(jīng)發(fā)起了囊括世界衛(wèi)生組織、經(jīng)合組織、蓋茨基金會等在內(nèi)的140余個全球教育聯(lián)盟,旨在共商共建一個更具彈性的高等教育體系。2022年5月,其所主導的世界高等教育大會(WHEC)通過對話協(xié)商與制度建設(shè)重塑高等教育的理念和實踐,進而確保高等教育可持續(xù)發(fā)展。事實證明,教科文組織作為聯(lián)合國在高等教育領(lǐng)域的唯一授權(quán)機構(gòu),仍然在高等教育入學機會均等、高等教育質(zhì)量保障與大學文化多樣性等治理領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。因而,全球高等教育治理共同體應(yīng)進一步夯實聯(lián)合國教科文組織的主導地位,圍繞其所主導的全球治理機制創(chuàng)新達成高等教育領(lǐng)域資源協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)管與危機防范的建設(shè)目標,進而將二十國集團、世界銀行、世界貿(mào)易組織與經(jīng)合組織的治理優(yōu)勢統(tǒng)一于全球集體行動中,由此實現(xiàn)全球治理行動之間的高效協(xié)作。

4.構(gòu)建全球平等互信協(xié)作的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)

當前,由于全球范圍內(nèi)不同價值標準、治理模式與規(guī)則制度的廣泛存在,一方面深化了全球治理共同體在高等教育領(lǐng)域的合作互動,但另一方面亦加劇了不同組織之間矛盾沖突的風險。譬如,以市場、自由與資本為核心的“華盛頓共識”仍在全球?qū)用嬷鲗еT多國際組織的治理行動,由此加快了國際高等教育市場化、資本化與政治化的進程,進一步拉大了不同區(qū)域、國家之間的發(fā)展差距。特別在全球經(jīng)濟衰退、國際政治對抗與地區(qū)安全沖突的當下,全球高等教育治理面臨前所未有的不確定性與風險挑戰(zhàn),而不同主權(quán)國家、國際組織與非政府機構(gòu)對于高等教育的差異性理解可能會加大全球治理沖突,不利于形成泛在的高等教育共同體。為此,全球高等教育治理需要秉持人類命運共同體理念,構(gòu)建平等、互信、協(xié)作的高等教育治理協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。一是保障不同主體之間的平等參與,推動非政府組織、發(fā)展中國家與新興機構(gòu)在全球高等教育治理體系中的影響力與話語權(quán),從而實現(xiàn)高等教育治理的多主體參與。二是提升不同制度之間的互信水平,通過多邊機制協(xié)調(diào)加強不同類型高等教育治理組織與制度之間務(wù)實合作與優(yōu)勢互補,從而實現(xiàn)高等教育治理的多制度協(xié)同。三是加強不同層次之間的互動協(xié)作,提升國際組織、區(qū)域組織、主權(quán)國家與公民社會之間的跨層次協(xié)作機制,從而實現(xiàn)高等教育治理的多層次互動。唯有構(gòu)建集多主體、多要素與多層次為一體的橫縱交錯的高等教育協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò),才能從整體上推動全球高等教育治理進程。

五、結(jié)語

目前,全球高等教育總體入學率僅為37%,且不同國家、地區(qū)間的高等教育入學機會差異較大。與此同時,高等教育范圍內(nèi)仍充斥著人權(quán)保障、供給公平、文化多元、技術(shù)援助與數(shù)字轉(zhuǎn)型等方面的問題[18]。特別在美國退出聯(lián)合國教科文組織后,其采取的單邊主義政策路線引發(fā)國際社會對全球高等教育發(fā)展的擔憂,而新冠肺炎疫情的全球蔓延進一步激化了高等教育治理矛盾。在既有機制逐漸失效而新興機制力所不及的當下,中國需要通過治理創(chuàng)新提升自身在全球治理體系中的話語權(quán),繼而有效開展高等教育治理實踐?？梢哉f,現(xiàn)階段的高等教育治理涉及國際政治、經(jīng)濟與文化諸領(lǐng)域,早已不是純粹的技術(shù)與教育問題,這凸顯了高等教育在全球治理體系中的重要性與復雜性。

隨著高等教育綜合實力的不斷提升,中國正在由高等教育大國邁向高等教育強國的進程中,并逐漸成長為全球高等教育治理體系中的重要一極。作為聯(lián)合國教科文組織、二十國集團、亞太經(jīng)合組織與金磚國家的正式成員之一,中國倡導全球高等教育治理共同體秉持人類命運共同體理念開展治理行動,從而實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中關(guān)于高等教育發(fā)展的既定路線。為此,中國既需要通過高等教育服務(wù)供給與技術(shù)合作不斷提升在全球高等教育治理中的國際影響力,又應(yīng)通過既有的全球治理機制積極參與高等教育制度變革、規(guī)則協(xié)商與體系建構(gòu)的對話與實踐,為高度復雜與矛盾重重的國際高等教育問題提供中國方案。總體而言,中國一貫采取多邊主義與平等合作的政策路線開展高等教育治理,旨在推動多邊、協(xié)商與共贏的全球高等教育治理體系,以實現(xiàn)高等教育可持續(xù)發(fā)展的全球目標。