鄉(xiāng)村振興背景下紀(jì)法銜接的鄉(xiāng)村反腐制式研究

謝 暉

(湖北文理學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 襄陽(yáng) 441053)

一、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村腐敗的主要特點(diǎn)

(一)貪腐主體的權(quán)力化

近年來(lái)，從對(duì)鄉(xiāng)村腐敗案件的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村腐敗的主體主要是村干部和村會(huì)計(jì)，他們都是鄉(xiāng)村基層組織的權(quán)力主體，掌握著管理、分配和處置鄉(xiāng)村集體事務(wù)的權(quán)力，在村里擁有至高話語(yǔ)權(quán)。一些村干部濫用手中的公權(quán)力，不遵循辦事程序，在鄉(xiāng)村土地出讓、征地拆遷等事項(xiàng)的辦理過(guò)程中，違反程序、政策，不經(jīng)村組織集體研究，就自行做出決定，以權(quán)謀私，進(jìn)行暗箱操作，信息不公開(kāi)，嚴(yán)重?fù)p害村民的利益。在中央下放到村集體的各種惠農(nóng)專項(xiàng)資金的使用上，雖然需要經(jīng)過(guò)審批，但由于村財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，村會(huì)計(jì)不嚴(yán)守財(cái)務(wù)規(guī)章制度，任由村干部使用和支配，導(dǎo)致大量的惠農(nóng)專項(xiàng)資金被挪用或套用。因此，村干部和村會(huì)計(jì)手中的權(quán)力使他們成為鄉(xiāng)村腐敗的“主力軍”。

(二)貪腐類型的多樣化

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的投入力度持續(xù)加大，鄉(xiāng)村補(bǔ)貼的種類和扶持的項(xiàng)目不斷增加，造成村干部貪腐類型的多樣化，具體表現(xiàn)為：1.侵占或挪用各類補(bǔ)貼款。例如，一些村干部利用職務(wù)之便，侵占或挪用上級(jí)發(fā)放的各類補(bǔ)貼款。2.吃拿卡要、以權(quán)謀私。 例如，一些村干部在低保戶等各類貧困資格的認(rèn)定中向村民吃拿卡要、以權(quán)謀私，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村扶貧工作的落實(shí)。3.村務(wù)不公開(kāi)，集體資產(chǎn)管理不善。例如，一些村干部村務(wù)不公開(kāi)，甚至把村集體資產(chǎn)當(dāng)作私人財(cái)產(chǎn)，隨意處置，全然不知這是違紀(jì)違法行為。另外，還有一些村干部管理不善，不但沒(méi)有使集體資產(chǎn)增值，還造成嚴(yán)重流失。4.賄選、霸選等違規(guī)選舉。一些村干部為了連選連任，采用霸選、賄選等違法手段，破壞了鄉(xiāng)村基層選舉制度。[1]

(三)貪腐行為的涉黑化

近年來(lái)，一些黑惡勢(shì)力橫行鄉(xiāng)里，無(wú)視法律，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這些黑惡勢(shì)力與村干部勾結(jié)，吸納村干部，村干部加后，聽(tīng)從擺布，身處一個(gè)位置，肩負(fù)兩個(gè)責(zé)任。也有一些村干部本身就是黑惡勢(shì)力的領(lǐng)導(dǎo)者，他們利用黑惡勢(shì)力治理鄉(xiāng)村社會(huì)，欺壓村民。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村投入的資金和扶持的項(xiàng)目增多，黑惡勢(shì)力為了獲得這些項(xiàng)目和資金，與村干部勾結(jié)，利用村干部蒙騙群眾，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程。另外，弱勢(shì)的村民在強(qiáng)勢(shì)的村干部和黑惡勢(shì)力面前，顯得非常無(wú)助，當(dāng)權(quán)利被侵害時(shí)，為了免遭報(bào)復(fù)，通常會(huì)忍氣吞聲，不僅助長(zhǎng)了當(dāng)?shù)睾趷簞?shì)力的囂張氣焰，還打擊了當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)展鄉(xiāng)村的積極性。村干部涉黑是一個(gè)新情況，也是新形勢(shì)下鄉(xiāng)村反腐工作的重點(diǎn)。由于黑惡勢(shì)力本身就欺壓一方，如果與擁有公權(quán)力的村干部結(jié)合在一起，就會(huì)壟斷鄉(xiāng)村的話語(yǔ)權(quán)，這對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都是極為不利的。在鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力的背后，村干部充當(dāng)“保護(hù)傘”，而在“保護(hù)傘”的背后，隱藏著嚴(yán)重的鄉(xiāng)村腐敗問(wèn)題。

(四)貪腐方式的隱秘化

近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的投入不斷增加，鄉(xiāng)村征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼逐年增加，村干部對(duì)國(guó)家投入“三農(nóng)”和民生領(lǐng)域的這些資金和項(xiàng)目擁有管理和分配權(quán)，為村干部的權(quán)力腐敗提供了土壤，當(dāng)村干部濫用權(quán)力、謀取私利時(shí)，就發(fā)生了鄉(xiāng)村腐敗。近年來(lái)，村民們的法律意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，一些村干部為了更隱蔽地實(shí)施腐敗，利用人際關(guān)系網(wǎng)與他人共同實(shí)施違紀(jì)違法行為，這就使得貪腐方式更隱秘。

二、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村腐敗發(fā)生的原因分析

(一)鄉(xiāng)村基層干部紀(jì)法意識(shí)薄弱

一些村干部平時(shí)不注重黨紀(jì)國(guó)法的學(xué)習(xí)，紀(jì)法意識(shí)淡薄，長(zhǎng)期脫離黨組織生活和黨組織的監(jiān)督，個(gè)人的理想信念缺失，經(jīng)不住利益的誘惑，違規(guī)為自己和親友謀取不正當(dāng)利益。一些村干部缺乏政治敏銳性，大局意識(shí)淡薄，為人民服務(wù)的理想信念缺失，不嚴(yán)格遵守組織紀(jì)律，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，不知道黨紀(jì)國(guó)法是一條不可逾越的紅線。一些村干部履職能力差，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，紀(jì)律渙散，貪腐成性。還有一些村干部不按照黨紀(jì)國(guó)法辦事，守不住紀(jì)法底線，錯(cuò)誤地認(rèn)為自己權(quán)大勢(shì)大，即使貪污也不會(huì)被追究法律責(zé)任，在這種心理的驅(qū)使下，他們往往無(wú)視黨紀(jì)國(guó)法，肆無(wú)忌憚地以權(quán)謀私，不僅不關(guān)心村民的疾苦，不維護(hù)村民的利益，還利用職務(wù)之便刁難村民，不給好處不辦事，把手中的權(quán)力當(dāng)作謀取私利的籌碼，忘記了全心全意為人民服務(wù)的初心使命，千方百計(jì)剝奪村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將本該分給村民的各種資金截留、挪用、騙取、侵占，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益。

(二)鄉(xiāng)村基層規(guī)章制度不健全

鄉(xiāng)村基層一些規(guī)章制度存在漏洞，導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)償?shù)荣Y金缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)管，為村干部違紀(jì)違法行為提供了便利的條件，導(dǎo)致村干部亂審批、亂發(fā)放的違紀(jì)違法行為時(shí)有發(fā)生。一些鄉(xiāng)村基層規(guī)章制度的建立沒(méi)有經(jīng)歷實(shí)地調(diào)查研究，缺乏專業(yè)論證、社會(huì)評(píng)估和專業(yè)把關(guān)，不符合實(shí)際情況，而且只規(guī)定了做什么，沒(méi)有規(guī)定怎么做，嚴(yán)重影響了制度的可操作性，導(dǎo)致制度在實(shí)施時(shí)問(wèn)題百出，操作上的無(wú)章可循，反而給村干部違紀(jì)違法提供了機(jī)會(huì)，制度執(zhí)行的隨意性大大降低了制度實(shí)施的有效性。一些制度在設(shè)計(jì)上缺乏懲罰性措施，而懲罰性措施是制度規(guī)范的關(guān)鍵，是制度實(shí)施的根本保障，如果缺乏懲罰性措施，這樣的規(guī)章制度是發(fā)揮不了實(shí)際作用的。

(三)鄉(xiāng)村基層信息公開(kāi)不到位

現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村事務(wù)的管理工作不透明，村里重大決策由個(gè)別村干部作出；村財(cái)務(wù)管理制度不健全，監(jiān)督流于形式，村干部自批自用，資金“來(lái)去無(wú)蹤”；村務(wù)公開(kāi)不到位，黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)信息長(zhǎng)期不更新，村民最關(guān)心的問(wèn)題不公開(kāi)，刻意模糊處理重大項(xiàng)目的實(shí)施情況和村財(cái)務(wù)的收支情況，為村干部謀取私利提供了便利。在鄉(xiāng)村基層，一些村干部不愿意讓群眾多了解村里的黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)信息，不愿接受群眾監(jiān)督，擔(dān)心群眾知道多了不利于鄉(xiāng)村管理，只向村民披露一些不重要的信息，剝奪了村民的知情權(quán)，村民因不知道資金使用情況，很難進(jìn)行監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)資金的使用問(wèn)題。鄉(xiāng)村基層黨務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)等信息一般公布在村委會(huì)信息公開(kāi)欄，而村民一般很少去村委會(huì)，因不知道信息，也就無(wú)法監(jiān)督。受文化知識(shí)、紀(jì)法知識(shí)欠缺的制約，村民參與監(jiān)督的能力不強(qiáng)，在信息掌握不對(duì)稱的情況下，面對(duì)村干部的腐敗往往不知道如何參與監(jiān)督，他們不了解舉報(bào)的程序條件，舉報(bào)的信息得不到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的反饋。

(四)鄉(xiāng)村基層紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督乏力

鄉(xiāng)村基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案源線索的能力不強(qiáng)，辦案大多依賴當(dāng)?shù)嘏沙鏊炔块T提供的線索，查處的主要是鄉(xiāng)村賭博等違法行為，對(duì)于鄉(xiāng)村貪污腐敗案件，由于錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系，鄉(xiāng)村基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)害怕得罪人，能不通報(bào)的盡量不通報(bào)，警示教育沒(méi)有做到位，威懾效果沒(méi)有達(dá)到。一些鄉(xiāng)村基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督存在片面認(rèn)識(shí)，認(rèn)為監(jiān)督的力度大了，查辦的案件多了，會(huì)損害當(dāng)?shù)卮甯刹康男蜗螅绊懏?dāng)?shù)剜l(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)鄉(xiāng)村腐敗視而不見(jiàn)，甚至瞞報(bào)不報(bào)，壓案不查，大事化小，處罰從寬，助長(zhǎng)了村干部違紀(jì)違法行為。受財(cái)力物力的限制，基層紀(jì)檢監(jiān)察人員查辦案件的技術(shù)落后，不能適應(yīng)新形勢(shì)下查辦案件的需要，影響了案件偵辦效果。

(五)鄉(xiāng)村基層政權(quán)滲入黑惡勢(shì)力

當(dāng)前，鄉(xiāng)村基層政權(quán)涉黑的問(wèn)題很嚴(yán)峻。一些村干部希望通過(guò)黑惡勢(shì)力的“威力”治理鄉(xiāng)村，他們用黑惡勢(shì)力壓制有不滿情緒的村民和村干部。一些基層村干部腐化墮落，與黑惡勢(shì)力為伍，成為黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”。他們利用手中的權(quán)力為黑惡勢(shì)力非法獲取信息，庇護(hù)黑惡勢(shì)力的犯罪活動(dòng)，與黑惡勢(shì)力一起進(jìn)行違紀(jì)違法活動(dòng)，損害了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。黑惡勢(shì)力入侵鄉(xiāng)村基層政權(quán)的主要目的是謀取利益，個(gè)別黑惡勢(shì)力還會(huì)借助宗族勢(shì)力，通過(guò)控制鄉(xiāng)村基層民主選舉程序，從而控制鄉(xiāng)村基層政權(quán)，進(jìn)而破壞鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，侵犯村民的合法權(quán)益，影響基層治理。

三、鄉(xiāng)村振興背景下紀(jì)法銜接的鄉(xiāng)村反腐制式構(gòu)建

我們應(yīng)秉承紀(jì)法銜接的鄉(xiāng)村反腐理念，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興背景下紀(jì)法銜接的“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐制式，形成黨紀(jì)與國(guó)法相輔相成的格局。

(一)“不敢腐”的反腐制式——加大村干部“不敢腐”的“紀(jì)法震懾”

貫徹落實(shí)中央反腐敗工作部署，加大對(duì)腐敗的懲治力度，增強(qiáng)村干部“不敢腐”的意識(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與公安司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，形成紀(jì)法合力，嚴(yán)厲查處鄉(xiāng)村腐敗案件，始終堅(jiān)持“違法必究、違紀(jì)必處”的原則，形成村干部“不敢腐”的“紀(jì)法震懾力”。結(jié)合鄉(xiāng)村腐敗案件，分析鄉(xiāng)村腐敗的深層機(jī)理，做到“查處一案，威懾一批”，建立預(yù)防村干部腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，持續(xù)整治鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的腐敗和不良行為，協(xié)調(diào)推進(jìn)紀(jì)法執(zhí)行力，堅(jiān)決杜絕權(quán)力腐敗。將鄉(xiāng)村反腐工作與掃黑除惡專項(xiàng)行動(dòng)相結(jié)合，防止腐敗案件查處過(guò)程中社會(huì)各界的干擾，深入打擊背后的“保護(hù)傘”，貫徹落實(shí)紀(jì)法銜接，紀(jì)在法前，先由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行紀(jì)律審查，做出政務(wù)處分，再交由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，既符合紀(jì)法銜接的邏輯，又滿足了紀(jì)法銜接的實(shí)踐需求，實(shí)現(xiàn)了村干部“不敢腐”的“紀(jì)法震懾”。[2]

(二)“不能腐”的反腐制式——強(qiáng)化村干部“不能腐”的“紀(jì)法監(jiān)督”

加強(qiáng)對(duì)村干部權(quán)力的監(jiān)督，建立健全紀(jì)法監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)村干部行使權(quán)力的紀(jì)法合一的監(jiān)督制約機(jī)制，形成村干部“不能腐”的反腐制式。鄉(xiāng)村腐敗的發(fā)生主要是因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村干部的紀(jì)法監(jiān)督，防微杜漸，有錯(cuò)必糾，及時(shí)批評(píng)教育，防止村干部小的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為大的違法犯罪問(wèn)題。加大對(duì)村干部的監(jiān)督力度，村民如果發(fā)現(xiàn)村干部存在貪腐問(wèn)題，可以直接向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反映，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首先初步審查村干部是否有嚴(yán)重的違紀(jì)行為，如果有，就應(yīng)將案件移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)依法審查決定是否向法院提起訴訟。我們要在立法上理清紀(jì)法邊界，明確規(guī)定案件的移送時(shí)限、證據(jù)的轉(zhuǎn)交要求等，做好紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，使司法機(jī)關(guān)配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件。例如，重慶市出臺(tái)的《重慶市司法行政機(jī)關(guān)支持配合紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)查辦案件工作辦法(試行)》規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)工作人員去看守所、監(jiān)獄調(diào)查在押犯罪嫌疑人、被告人或罪犯時(shí)，不再需要多部門的審批手續(xù)，只需要持本人的工作證和紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)出具的正式公函，這大大提高了辦案效率。這種紀(jì)法分離的程序規(guī)定，本身也是一種監(jiān)督機(jī)制，筑建了村干部“不能腐”的“紀(jì)法監(jiān)督”防火墻。[3]

(三)“不想腐”的反腐制式——增強(qiáng)村干部“不想腐”的“紀(jì)法意識(shí)”

做實(shí)村干部的紀(jì)法宣傳教育，從思想上剔除腐敗的根源，增強(qiáng)村干部“不想腐”的“紀(jì)法意識(shí)”，形成“不想腐”的反腐制式。由于一些村干部的紀(jì)法意識(shí)薄弱，對(duì)紀(jì)法知之甚少，因此，一方面，我們應(yīng)該加大紀(jì)法宣傳，培育村干部的紀(jì)法意識(shí)，讓紀(jì)法意識(shí)深入村干部的內(nèi)心，確保村干部始終以合法合規(guī)作為履職的前提。另一方面，我們應(yīng)該大力豐富紀(jì)法宣傳的活動(dòng)載體，通過(guò)村干部遵紀(jì)守法建設(shè)活動(dòng)，實(shí)施村干部紀(jì)法培育工程，注重村干部紀(jì)法教育，不斷增強(qiáng)村干部的紀(jì)法意識(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，除了加強(qiáng)對(duì)村干部預(yù)防腐敗的法律法規(guī)的宣傳，還應(yīng)該加強(qiáng)村干部共產(chǎn)主義理想信念教育。為了增強(qiáng)村干部“不想腐”的“紀(jì)法意識(shí)”，我們可以將村干部的違紀(jì)違法案件制作成警示片，對(duì)村干部進(jìn)行“紀(jì)法教育”，實(shí)現(xiàn)以“案”育“人”，引導(dǎo)村干部以此為警示。紀(jì)法銜接的前提是必須依法依規(guī)辦事，不得濫用公權(quán)力，因此，我們應(yīng)該糾正村干部“權(quán)力大于紀(jì)法、權(quán)力代替紀(jì)法”的錯(cuò)誤思想，為治理鄉(xiāng)村腐敗創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍，有效增強(qiáng)村干部“不想腐”的“紀(jì)法意識(shí)”。[4]