政府招商引資風(fēng)險(xiǎn)防控及項(xiàng)目退出機(jī)制相關(guān)探索

李煌 江蘇省鹽南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)管理局

一、造成招商引資風(fēng)險(xiǎn)的成因及后果簡(jiǎn)析

（一）不良投資行為導(dǎo)致招商引資風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際上招商引資是地方、政府和企業(yè)三方進(jìn)行利益博弈的一個(gè)過(guò)程，最終是為了實(shí)現(xiàn)地方和企業(yè)之間的利益雙贏。在招商引資的過(guò)程中，政府主要是負(fù)責(zé)通過(guò)項(xiàng)目的引進(jìn)來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而企業(yè)的投資行為則是要實(shí)現(xiàn)本身利益最大化的目標(biāo)[2]。以目前國(guó)內(nèi)的招商引資體系建立看來(lái)，政府在這個(gè)過(guò)程中通常需要在調(diào)查投資主體實(shí)力的前提下，針對(duì)企業(yè)上報(bào)的商業(yè)計(jì)劃書(shū)進(jìn)行全方位的審核，最后交由當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)部門(mén)針對(duì)企業(yè)涉及的項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展要求以及項(xiàng)目的可行性進(jìn)行判斷。但目前我國(guó)政府建立的招商投資體系過(guò)程中，因?yàn)槿狈?zhuān)業(yè)的評(píng)估體系，部分企業(yè)很有可能會(huì)做出各種不良的投資行為，從而導(dǎo)致政府所引進(jìn)的招商項(xiàng)目完全不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，甚至出現(xiàn)不良項(xiàng)目占用土地資源等諸多問(wèn)題。

（二）內(nèi)外環(huán)境影響導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到預(yù)期效益

從企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境看來(lái)，招商引資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的重要原因就是企業(yè)內(nèi)部環(huán)境不夠完善，從而導(dǎo)致企業(yè)的投資行為失敗。如果企業(yè)的法人制度體系不夠健全，或者經(jīng)營(yíng)管理工作水平不高，在正式進(jìn)行投資之前尚未進(jìn)行全方位的可行性論證，對(duì)于目標(biāo)投資區(qū)域是否能夠形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈沒(méi)有形成全方位地了解，很有可能在企業(yè)進(jìn)行投資之后出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困難或者是投資的行為失誤[3]。

從外部環(huán)境的發(fā)展看來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及國(guó)家宏觀調(diào)控都會(huì)對(duì)招商引資項(xiàng)目產(chǎn)生一定的影響，從而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)事件。對(duì)于那些外貿(mào)依存度相對(duì)較高的地區(qū)，一旦國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)波動(dòng)，地方企業(yè)的發(fā)展必然會(huì)遭受猛烈的沖擊，直接影響到在各個(gè)地區(qū)的投資行為。

二、政府招商引資風(fēng)險(xiǎn)的防控策略

（一）投資方審慎選擇

第一，投資企業(yè)的發(fā)展能力方面。這一方面的指標(biāo)具體包括了企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)理念、員工意識(shí)、規(guī)章制度、經(jīng)營(yíng)狀況和企業(yè)文化等。第二，投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)務(wù)實(shí)力。相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)需要針對(duì)投資企業(yè)最近三年來(lái)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、資產(chǎn)狀況、負(fù)債狀況、償還債務(wù)能力、現(xiàn)金流量、信用評(píng)級(jí)等方面進(jìn)行深刻分析。第三，公司的發(fā)展前景。具體包括了公司制定的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)品市場(chǎng)前景以及公司市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等方面。

（二）項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系的建立

第一，外部資金投資的收益率指標(biāo)。這一指標(biāo)對(duì)外來(lái)企業(yè)的投資意愿將會(huì)產(chǎn)生決定性的影響，并且當(dāng)?shù)卣猩桃Y工資發(fā)展?fàn)顟B(tài)也可以憑借這一指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的衡量及評(píng)估。第二，招商引資項(xiàng)目對(duì)于地方財(cái)政作出的貢獻(xiàn)。這個(gè)因素是國(guó)內(nèi)政府部門(mén)推動(dòng)招商引資工作落地的主要原因，尤其是在我國(guó)地方政府財(cái)政壓力有所加大的時(shí)代背景下，招商引資工作的落實(shí)能夠有效緩解地方政府的財(cái)政壓力。第三，招商引資項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用。需要針對(duì)招商引資項(xiàng)目在拉動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸收的勞動(dòng)力數(shù)量、對(duì)本地公共事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)等方面所產(chǎn)生的綜合影響進(jìn)行分析。第四，招商引資項(xiàng)目對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響。具體需要對(duì)招商引資項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)生的沖擊和破壞進(jìn)行全方位的發(fā)掘和分析。

（三）專(zhuān)業(yè)招商引資隊(duì)伍的建設(shè)

政府落實(shí)的招商引資項(xiàng)目作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性要求相對(duì)較高的工作，在專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、政策性等方面的要求都十分明顯，并不是任意的組織和個(gè)人都能夠負(fù)責(zé)政府的招商引資項(xiàng)目引進(jìn)和落地。為了進(jìn)一步防范政府招商引資過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)事件，相關(guān)部門(mén)需要持續(xù)針對(duì)招商引資工作機(jī)制進(jìn)行完善，將承辦招標(biāo)機(jī)制、委托代理機(jī)制、中介人獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、招商引資項(xiàng)目管理激勵(lì)機(jī)制引入到招商引資項(xiàng)目工作中，確保招商投資工作能夠符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體需求。同時(shí)地方政府也需要高度關(guān)注招商引資機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍的建設(shè)，我國(guó)各地方政府在落實(shí)招商引資工作的過(guò)程中，需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍，在合理分配專(zhuān)業(yè)招商引資工作人員的同時(shí)，從社會(huì)范圍內(nèi)吸納在國(guó)際金融貿(mào)易、涉外法律和外語(yǔ)等知識(shí)方面具備明顯優(yōu)勢(shì)的專(zhuān)業(yè)人員。

（四）政府角色的合理定位

負(fù)責(zé)招商引資工作的主體不但需要對(duì)最終項(xiàng)目結(jié)果承擔(dān)主要責(zé)任，并且需要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的規(guī)律、法則形成全面的認(rèn)知，通常而言，中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和企業(yè)能夠成為招商引資工作的主體，政府則需要在招商引資工作過(guò)程中發(fā)揮引導(dǎo)和促進(jìn)作用。從我國(guó)招商引資工作的長(zhǎng)期發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避看來(lái)，政府需要將自己在招商引資工作中的主導(dǎo)地位逐漸淡化，通過(guò)政策和資金方面的支持為招商引資工作落實(shí)提供良好的投資、創(chuàng)業(yè)工作環(huán)境氛圍。政府部門(mén)可以通過(guò)整合各種招商引進(jìn)資源，并建立起協(xié)調(diào)、有序、規(guī)范化的市場(chǎng)化招商引資工作機(jī)制，確保招商引資工作能夠完全結(jié)合商業(yè)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則，逐漸成為一種包括職能部門(mén)在內(nèi)的，并提供對(duì)應(yīng)指導(dǎo)的企業(yè)、市場(chǎng)及社會(huì)行為。

三、著力建立科學(xué)、規(guī)范、公開(kāi)的引進(jìn)項(xiàng)目制度和管理機(jī)制，有效提高招商引資風(fēng)險(xiǎn)的管理能力，有力降低招商引資風(fēng)險(xiǎn)

（一）規(guī)范項(xiàng)目的引進(jìn)程序

以目前我國(guó)政府招商引資的體系建設(shè)看來(lái)，國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)逐漸下放項(xiàng)目的審批權(quán)限，這就意味著基層政府需要在項(xiàng)目引進(jìn)的過(guò)程中負(fù)有更大的責(zé)任，要求在防范各種招商引資風(fēng)險(xiǎn)事件的過(guò)程中，推動(dòng)項(xiàng)目引進(jìn)程序的規(guī)范化發(fā)展，有效地避免一言堂的項(xiàng)目引進(jìn)現(xiàn)象。地方各級(jí)政府在關(guān)注項(xiàng)目引進(jìn)的過(guò)程中，需要始終遵循其權(quán)限范圍進(jìn)行審批工作，對(duì)于國(guó)家要求限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)需要謹(jǐn)慎審批，并按照權(quán)限逐級(jí)向上級(jí)部門(mén)進(jìn)行報(bào)批，對(duì)于禁止引入的項(xiàng)目則堅(jiān)決不進(jìn)行審批，有效地杜絕招商引資過(guò)程中越級(jí)審批現(xiàn)象的發(fā)生。地方政府同樣需要針對(duì)項(xiàng)目引進(jìn)的工作程序持續(xù)進(jìn)行完善，需要完整地履行項(xiàng)目的洽談、評(píng)估、投資協(xié)議簽訂以及立項(xiàng)審批這個(gè)完整的程序[4]。政府在與目標(biāo)企業(yè)完成項(xiàng)目洽談工作之后，需要當(dāng)?shù)卣猩滩块T(mén)在經(jīng)過(guò)完善的項(xiàng)目分析之后出具詳細(xì)的項(xiàng)目引進(jìn)意見(jiàn)，并由當(dāng)?shù)氐耐恋?、?guī)劃、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)審聯(lián)簽，從多個(gè)層面形成有關(guān)項(xiàng)目引進(jìn)的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，在聯(lián)審小組都不具備異議的情況下，項(xiàng)目可以進(jìn)入接下來(lái)的評(píng)估程序，在經(jīng)過(guò)評(píng)估之后的項(xiàng)目，企業(yè)、地方政府需要在遵照法定程序簽訂合作協(xié)議之后，落實(shí)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作，最終引進(jìn)先前討論的項(xiàng)目。

（二）形成項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制

在招商引資的前期工作中，需要強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的前期考察、論證和評(píng)估工作力度，建立完善的項(xiàng)目評(píng)估工作小組，分別將政府部門(mén)主管經(jīng)濟(jì)、科技、土地等方面的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及行業(yè)專(zhuān)家等共同納入其中，用以有效針對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估，且需要在這一工作小組之下設(shè)立相應(yīng)的辦公室和招商部門(mén)用于負(fù)責(zé)招商引資之后的各項(xiàng)日常管理工作。專(zhuān)家小組在針對(duì)招商引資項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的過(guò)程中，需要始終遵循是否符合當(dāng)?shù)卣咭螅欠裼欣诃h(huán)境保護(hù)，是否能夠保證安全生產(chǎn)等方面要求設(shè)立完善的項(xiàng)目評(píng)估工作指標(biāo)，基本的指標(biāo)可以包括產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型、投資的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、科技進(jìn)步、環(huán)保指標(biāo)等。招商引資部門(mén)需要針對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目的投資背景、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、管理團(tuán)隊(duì)等信息進(jìn)行全方位的了解之后，提出完善的項(xiàng)目評(píng)估工作需求，交由項(xiàng)目聯(lián)審部門(mén)進(jìn)行聯(lián)簽之后將項(xiàng)目的評(píng)估資料進(jìn)行提交，最后由領(lǐng)導(dǎo)工作小組召開(kāi)集體的評(píng)估工作會(huì)議，形成最終的綜合評(píng)估意見(jiàn)，以此來(lái)作為項(xiàng)目引進(jìn)決策的重要依據(jù)。在項(xiàng)目經(jīng)過(guò)綜合評(píng)估合格之后，需要項(xiàng)目的投資企業(yè)和政府之間簽訂完善的投資協(xié)議。在投資協(xié)議簽訂之前，雙方針對(duì)項(xiàng)目投資的內(nèi)容、投資額度、投資強(qiáng)度等多種內(nèi)容在協(xié)議中給出明確的規(guī)定，并通過(guò)違約責(zé)任條款有效對(duì)企業(yè)的投資行為進(jìn)行約束，這也是為后期招商引資項(xiàng)目的監(jiān)管提供完善的法律支持。

（三）完善項(xiàng)目跟蹤和責(zé)任追究體系

在項(xiàng)目協(xié)議簽訂完成并正式引進(jìn)之后，當(dāng)?shù)卣枰M(jìn)一步完善項(xiàng)目跟蹤和責(zé)任追究制度。當(dāng)?shù)卣枰闪⒁M(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)督查機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中實(shí)施全過(guò)程的跟蹤督查工作，并且當(dāng)?shù)卣枰獙?duì)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)明確給出規(guī)定，組建一個(gè)包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的層次化工作責(zé)任體系。招商部門(mén)工作人員可以作為項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目引進(jìn)、建設(shè)跟蹤督察都是其主要的工作內(nèi)容，責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)需要由當(dāng)?shù)氐恼块T(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，需要有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的具體工作內(nèi)容。在招商引資項(xiàng)目正式落地之后，當(dāng)?shù)卣枰月涞貙?shí)際指標(biāo)和投資協(xié)議規(guī)定指標(biāo)之間的差距作為出發(fā)點(diǎn)，交由項(xiàng)目建設(shè)督查小組進(jìn)行工作責(zé)任的追究工作，對(duì)于那些因?yàn)轫?xiàng)目責(zé)任人或者是責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)因責(zé)任履行不正確不全面而造成企業(yè)無(wú)法履約的情況，需要針對(duì)項(xiàng)目責(zé)任人、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任同時(shí)進(jìn)行工作責(zé)任的追究。

四、引入項(xiàng)目退出機(jī)制，確保資源利用率

（一）項(xiàng)目后評(píng)估制度的持續(xù)完善

為了進(jìn)一步控制招商引資風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，地方政府需要建立完善的項(xiàng)目后評(píng)估制度。在企業(yè)和當(dāng)?shù)卣炗嗧?xiàng)目投資協(xié)議之后，需要由當(dāng)?shù)卣闪⒌捻?xiàng)目建設(shè)督查機(jī)構(gòu)聯(lián)合招商、國(guó)土、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)，根據(jù)各自的管理權(quán)限以及業(yè)務(wù)，分別針對(duì)投資企業(yè)的注冊(cè)項(xiàng)目立項(xiàng)、開(kāi)竣工、投產(chǎn)實(shí)踐、用地控制指標(biāo)等各方面的內(nèi)容嚴(yán)格遵循投資協(xié)議中約定的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行全方位的履約檢查評(píng)估，并將得到的各部門(mén)評(píng)估結(jié)果匯總到項(xiàng)目建設(shè)督查機(jī)構(gòu)，最終形成一個(gè)綜合性的項(xiàng)目履約評(píng)估結(jié)果，并將之作為投資項(xiàng)目扶持政策得以實(shí)現(xiàn)以及并承擔(dān)違約責(zé)任的基礎(chǔ)條件。

（二）引進(jìn)項(xiàng)目退出機(jī)制

在得到最終的綜合項(xiàng)目履約評(píng)估結(jié)果之后，對(duì)于那些無(wú)法全面履行約定投資協(xié)議責(zé)任以及項(xiàng)目綜合評(píng)估未能達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)要求的企業(yè)，項(xiàng)目建設(shè)督查機(jī)構(gòu)要對(duì)其進(jìn)行督促整改工作，并對(duì)這個(gè)項(xiàng)目暫停政府所提供的各項(xiàng)扶持政策，如果項(xiàng)目在連續(xù)三年的時(shí)間里都能達(dá)到既定的合同綜合履約效果的招商引資項(xiàng)目，需要將之納入項(xiàng)目用地退出范圍中，并且需要同一時(shí)間開(kāi)始啟動(dòng)項(xiàng)目用地的退出機(jī)制。政府在和項(xiàng)目業(yè)主簽訂完善投資協(xié)議之后，如若業(yè)主方未能在30日的期限內(nèi)繳納相應(yīng)的履約保證金，又或者沒(méi)有完全按照協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行獨(dú)立法人公司的注冊(cè)，也需要對(duì)其實(shí)施項(xiàng)目用地退出管理。在項(xiàng)目申報(bào)審批工作實(shí)施的過(guò)程中，如若項(xiàng)目業(yè)主借助虛假信息獲得項(xiàng)目的相應(yīng)的資格，并且由相關(guān)部門(mén)查證為實(shí)的，或者是在投資有效期內(nèi)項(xiàng)目業(yè)主出于自愿終止協(xié)議，同樣也需要納入項(xiàng)目退出管理機(jī)制中。通常而言，對(duì)于那些投資強(qiáng)度、建設(shè)周期和容積率等指標(biāo)達(dá)不到協(xié)議約定指標(biāo)要求的已經(jīng)在建設(shè)中的項(xiàng)目，可以要求企業(yè)簽訂對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充協(xié)議，進(jìn)行期限化開(kāi)發(fā)建設(shè)，而在到期之后仍舊未能履行合同約定的，則需要依法追究其違約責(zé)任。

（三）對(duì)于被列入項(xiàng)目退出范圍的企業(yè)，必須嚴(yán)格遵循項(xiàng)目用地退出機(jī)制的實(shí)際要求將占用的地方資源強(qiáng)制收回，也可以進(jìn)行項(xiàng)目置換

那些完全進(jìn)入項(xiàng)目用地退出機(jī)制范圍內(nèi)的企業(yè)，政府在用地回收的方式中可以采取政府回購(gòu)以及無(wú)償收回的方式，其中的政府回購(gòu)則是由政府部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)在全面評(píng)估投資企業(yè)資產(chǎn)的前提下，由政府直接投資收購(gòu)。無(wú)償收回則是政府在完全遵循我國(guó)相關(guān)的法律以及政策要求的前提下，依法無(wú)償收回企業(yè)的土地使用權(quán)[5]。對(duì)于那些存在著項(xiàng)目置換需求的項(xiàng)目，需要由當(dāng)?shù)氐恼猩滩块T(mén)全面引入全新投資項(xiàng)目，并在項(xiàng)目的洽談、簽約、落實(shí)等工作中負(fù)有主體責(zé)任。在招商部門(mén)的協(xié)調(diào)監(jiān)督下，需要項(xiàng)目的用地方和置換項(xiàng)目方共同選擇專(zhuān)業(yè)資質(zhì)相對(duì)較高的評(píng)估機(jī)構(gòu)，針對(duì)項(xiàng)目置換土地、房產(chǎn)進(jìn)行全方位的評(píng)估。在全面簽訂置換協(xié)議之后，可以借助當(dāng)?shù)卣猩滩块T(mén)出具的證明，在交付相關(guān)稅費(fèi)之后，按照我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)定，針對(duì)土地、房產(chǎn)等方面的過(guò)戶手續(xù)進(jìn)行規(guī)范辦理。

地方政府建立的項(xiàng)目用地退出機(jī)制能夠針對(duì)長(zhǎng)時(shí)間限制未開(kāi)發(fā)土地或者經(jīng)營(yíng)不善而造成的土地資源利用效率較低以及過(guò)多占用發(fā)展資源等方面的企業(yè)，進(jìn)行全方位的審核之后收回其土地所有權(quán)，重新出讓或者是安排全新的在建項(xiàng)目。這種方式能夠進(jìn)一步盤(pán)活各個(gè)地區(qū)的閑置發(fā)展資源，能夠在增加土地儲(chǔ)備的同時(shí)，保證土地資源處于一種合理開(kāi)發(fā)利用的狀態(tài)下，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

五、總結(jié)

招商引資作為政府推動(dòng)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，但在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中卻有可能因?yàn)槠髽I(yè)的不良投資行為以及政府外部監(jiān)管不夠完善等因素而產(chǎn)生不良項(xiàng)目占用土地等多種問(wèn)題，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展資源價(jià)值的全面發(fā)揮。為了有效防范招商引資過(guò)程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)事件，我國(guó)政府需要從項(xiàng)目的引進(jìn)、評(píng)估等多個(gè)方面建立完善的管理程序，并針對(duì)不良企業(yè)投資行為實(shí)施項(xiàng)目用地退出機(jī)制，以便保障當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源價(jià)值能夠全面發(fā)揮，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。