關(guān)于行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的分析

郭福萍 鞍山市千山區(qū)財(cái)政事業(yè)發(fā)展中心

我國政府把預(yù)算以法律的形式進(jìn)行約束，可見國家對(duì)預(yù)算的重視程度，1995年《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》開始實(shí)施，并于2015年、2018年、2020年多次修改修訂?！额A(yù)算法》的實(shí)施為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理指明了方向，《預(yù)算法》第四條規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。怎樣才能有效地把全部收入和支出納入預(yù)算呢？這就要求我們對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行更深入的思考。

預(yù)算是行政事業(yè)單位對(duì)于下一預(yù)算期的全部收入和支出的提前謀劃。《預(yù)算法》的實(shí)施要求行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面預(yù)算管理。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

預(yù)算管理體現(xiàn)行政事業(yè)單位落實(shí)國家政策情況和單位發(fā)展戰(zhàn)略，反映單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍和方向，是改進(jìn)單位管理運(yùn)行機(jī)制和提高治理效能的重要手段。全面預(yù)算管理主要有以下三層含義：

（一）預(yù)算理念全員參與

全面預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)全員參與，預(yù)算管理是對(duì)財(cái)政資金的使用管理，行政事業(yè)單位每位員工執(zhí)行公務(wù)時(shí)，都在使用財(cái)政資金，所以預(yù)算管理是大家的共同職責(zé)，它不只是領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別人的工作，它是全體員工的權(quán)利和義務(wù)，每個(gè)人都應(yīng)積極參與進(jìn)來，全員樹立預(yù)算理念，積極參與預(yù)算的編制與實(shí)施。

（二）業(yè)務(wù)范圍全覆蓋

全面預(yù)算管理應(yīng)涵蓋單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)和履職方向，《預(yù)算法》規(guī)定單位所有的收入和支出均應(yīng)納入預(yù)算管理。單位所有的收支活動(dòng)不僅包含日常的業(yè)務(wù)活動(dòng)，還包含了日常業(yè)務(wù)之外的一切項(xiàng)目活動(dòng)，全面預(yù)算管理要實(shí)行橫向到邊，縱向到底的管理模式，不留死角，全面覆蓋。

（三）管理流程全程跟蹤

全面預(yù)算管理始于預(yù)算編制、匯總和審批，終于監(jiān)督和考評(píng)，中間包括執(zhí)行、控制、調(diào)整等環(huán)節(jié)，全面預(yù)算管理要全過程跟蹤，不能遺漏任何環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都關(guān)系到全面預(yù)算管理質(zhì)量的好壞，影響預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性

常言道，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。行政事業(yè)單位預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的年度財(cái)政收支計(jì)劃，是對(duì)財(cái)政性資金使用的管理活動(dòng)。

（一）計(jì)劃當(dāng)年的收入與支出，指導(dǎo)決策方向

通過編制全面預(yù)算行政事業(yè)單位可以將單位的總體目標(biāo)細(xì)化分解為一項(xiàng)項(xiàng)具體的工作目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，然后確立預(yù)期的收入來源，費(fèi)用預(yù)期，以及未來的發(fā)展趨勢。遵循量入為出的原則，按照收入來源的渠道和方式進(jìn)行資源配置、合理使用。管理層要全視角全方位思考，細(xì)化量化收入支出指標(biāo)，層層落實(shí)到具體部門、具體項(xiàng)目，以預(yù)算引導(dǎo)責(zé)任主體專注執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。

（二）促進(jìn)各部門溝通與協(xié)調(diào)，保證行動(dòng)一致

通過編制全面預(yù)算能夠促進(jìn)組織內(nèi)部的溝通，在行政事業(yè)單位總體目標(biāo)細(xì)化分解的過程中，上下級(jí)，部門之間需相互溝通各自的計(jì)劃和需求，并及時(shí)分析評(píng)估相互之間的計(jì)劃和需求關(guān)系，根據(jù)相互影響程度，相互理解、互相配合、協(xié)調(diào)一致地完成目標(biāo)分解，從而合理配置預(yù)算資金，避免資金、資源的不足和浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值的最大化，提升行政事業(yè)單位工作成效。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制，監(jiān)督執(zhí)行過程

全面預(yù)算管理為內(nèi)部控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位積極有效開展全面預(yù)算管理不僅可以提高工作效率，而且還可以保障其發(fā)展的穩(wěn)定性，讓其在我國社會(huì)的發(fā)展中占據(jù)越來越重要的位置。

全面預(yù)算管理是一種全方位、全過程的動(dòng)態(tài)管理模式，規(guī)范整個(gè)資金活動(dòng)全過程，可以實(shí)時(shí)監(jiān)督和管控預(yù)算的具體執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以此來了解預(yù)算目標(biāo)的完成度，并確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的收支符合預(yù)算法及相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度規(guī)定。并且《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)決算需雙公開，接受廣大民眾的監(jiān)督，顯著降低了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。

（四）為績效考核與評(píng)價(jià)提供參考依據(jù)

全面預(yù)算管理編制階段已將目標(biāo)層層分解，細(xì)化量化到具體部門、具體項(xiàng)目甚至具體員工，通過預(yù)算執(zhí)行，輔以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督控制，定期不定期地進(jìn)行預(yù)算分析，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與當(dāng)初的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行綜合比較，可以考核管理者的預(yù)算執(zhí)行情況。依據(jù)考核結(jié)果對(duì)管理者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而激發(fā)他們的主觀能動(dòng)性。

三、目前行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）思想意識(shí)薄弱，對(duì)預(yù)算編制工作重視程度不夠

行政事業(yè)單位資金主要來源于財(cái)政性撥款，為確保財(cái)政資金的安全高效使用，需要管理人員具有較高的預(yù)算管理理念與內(nèi)部控制意識(shí)?？墒菍?shí)際情況是管理者缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理知識(shí)及相關(guān)的責(zé)任意識(shí)，對(duì)預(yù)算管理環(huán)節(jié)的整體性和重要性認(rèn)識(shí)不足，預(yù)算管理工作往往僅由報(bào)賬員完成，主觀地認(rèn)為需要錢時(shí)讓報(bào)賬員到財(cái)政去申請即可，沒有給予預(yù)算足夠的重視，沒有把財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)緊密聯(lián)系起來，沒有做到全員參與、全面覆蓋，導(dǎo)致預(yù)算編制不系統(tǒng)、不科學(xué)、不深入、不全面。尤其是當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境和政策變化時(shí)，不利于行政事業(yè)單位的管理和發(fā)展，很難保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）預(yù)算編制不到位、缺少支持材料

1.部門預(yù)算實(shí)行“一個(gè)部門一本預(yù)算”行政事業(yè)單位實(shí)行的財(cái)政集中支付，所以各單位沒有配置會(huì)計(jì)人員，只配有一名報(bào)賬員。各預(yù)算單位預(yù)算編制基本都是由報(bào)賬員來完成，由于很多單位的報(bào)賬員本身沒有財(cái)務(wù)知識(shí)背景，同時(shí)還可能身兼數(shù)職，加之部分報(bào)賬員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，不能把握預(yù)算管理的作用、掌握預(yù)算編制方法，通常是機(jī)械地、生搬硬套地完成預(yù)算編制，沒有與自己單位的實(shí)際情況相結(jié)合。

2.預(yù)算單位在預(yù)算編制時(shí)只編制支出預(yù)算，沒有編制收入預(yù)算，本級(jí)財(cái)政以支定收，即只編制了本級(jí)財(cái)政的收入預(yù)算，實(shí)際收到本級(jí)財(cái)政之外的款項(xiàng)時(shí)只計(jì)入往來款，不計(jì)收入，使用該資金時(shí)也沒有列支出，導(dǎo)致少記本年度收支，且當(dāng)使用該資金形成固定資產(chǎn)時(shí)導(dǎo)致會(huì)計(jì)記賬出現(xiàn)權(quán)責(zé)不匹配或需調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。

3.支出預(yù)算編制質(zhì)量低，項(xiàng)目支出列在基本支出功能科目中，項(xiàng)目功能科目中列人員經(jīng)費(fèi)，基本功能科目使用混亂，經(jīng)濟(jì)科目用錯(cuò)情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致經(jīng)常調(diào)整科目或用錯(cuò)科目，有些部門沒有提前與財(cái)務(wù)部門溝通，使用資金時(shí)才要求調(diào)整、追加，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行差距較大。項(xiàng)目支出預(yù)算是圍繞“項(xiàng)目”編制的支出計(jì)劃，項(xiàng)目支出具有專項(xiàng)性，很多項(xiàng)目支出編制缺少相關(guān)支持材料，甚至有的項(xiàng)目之間交叉，沒有明確的界限。

4.編制方法不科學(xué)，基層大部分單位始終沿用增量預(yù)算法編制預(yù)算，多以上一年數(shù)據(jù)為準(zhǔn)小幅度增減。未立足單位實(shí)際，重新研究項(xiàng)目、人員配置等，預(yù)算準(zhǔn)確性、合理性欠佳，容易出現(xiàn)資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不足

大多數(shù)基層行政單位預(yù)算管理理念較弱，只是簡單地進(jìn)行收支核算，缺乏對(duì)資金使用的控制和對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析，不能合理安排預(yù)算資金使用進(jìn)度，導(dǎo)致年末突擊性的支付現(xiàn)象。此外，基層單位在項(xiàng)目結(jié)算以后沒有分析、評(píng)價(jià)與預(yù)算相關(guān)的資產(chǎn)報(bào)表、會(huì)計(jì)資料等信息，難以為今后編制預(yù)算提供良好的參考依據(jù)。

（四）預(yù)算調(diào)整太隨意、缺少監(jiān)督與控制制度

由于財(cái)務(wù)人員能力有限，會(huì)出現(xiàn)預(yù)算編制出錯(cuò)或少編漏編預(yù)算，在實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)時(shí)，沒有資金額度，只能通過預(yù)算調(diào)整來解決，加之管理部門控制不嚴(yán)，財(cái)政業(yè)務(wù)部門參與度小，沒有給預(yù)算單位足夠的專業(yè)支持，導(dǎo)致經(jīng)常性地發(fā)生預(yù)算調(diào)整，給財(cái)務(wù)核算增加負(fù)擔(dān)。對(duì)預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算與決算的差異分析評(píng)價(jià)機(jī)制缺位，預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督機(jī)制不完善，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整過多、剛性不足。

四、對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，重視全面預(yù)算管理工作

政府財(cái)政部門應(yīng)大力宣傳國家《預(yù)算法》，要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家發(fā)布的《預(yù)算法》加強(qiáng)全面預(yù)算管理。行政事業(yè)單位管理人員應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)，不斷提高思想認(rèn)識(shí)，樹立全面預(yù)算管理理念，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》的指引下，將全面預(yù)算管理工作重視起來，保證全面預(yù)算的全面性和專業(yè)性。同時(shí)全面預(yù)算管理又是單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)牢固才能保障內(nèi)部控制發(fā)揮作用，才能從制度層面保障單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全面預(yù)算管理開始于預(yù)算編制，成敗于預(yù)算編制，萬丈高樓平地起，全面預(yù)算管理這座高樓的地基就是預(yù)算編制。要從單位的總體發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，溝通協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門，將總體目標(biāo)層層分解，將目標(biāo)分解到各個(gè)部門，甚至分解到具體的員工，這樣人人頭上有指標(biāo)，保證預(yù)算編制全員參與，覆蓋單位全部業(yè)務(wù)，再加上運(yùn)用科學(xué)的編制方法，編制本單位的全部收入和支出，應(yīng)恪守收支平衡原則。待預(yù)算批復(fù)后，將預(yù)算分配到各個(gè)部門去執(zhí)行，定期輔以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全全面預(yù)算管理體系

行政事業(yè)單位為切實(shí)做好全面預(yù)算管理工作，首先應(yīng)當(dāng)建立健全全面預(yù)算管理制度，構(gòu)建行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系，制度的建立是實(shí)行全面預(yù)算管理的保障，單位要根據(jù)國家的最新政策不斷優(yōu)化和完善全面預(yù)算管理的相關(guān)制度，與時(shí)俱進(jìn)，確保用最先進(jìn)的理念和方法，科學(xué)高效的開展全面預(yù)算管理工作。不斷提高全面預(yù)算管理質(zhì)量，確保全面預(yù)算管理健康有序地發(fā)展，為行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)而牢固的基礎(chǔ)。

（三）重視預(yù)算編制，提高全面預(yù)算編制質(zhì)量

如前文所述，全面預(yù)算管理始于預(yù)算編制，成敗于預(yù)算編制，預(yù)算編制的重要性不言而喻，應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。高質(zhì)量的預(yù)算編制是提高行政單位預(yù)算管理水平及工作效率的保障。

預(yù)算編制應(yīng)在對(duì)單位的整體情況進(jìn)行綜合全面了解的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位長期戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展目標(biāo)，收集、分析相關(guān)資料信息，形成完整的預(yù)算編制決策信息。首先與領(lǐng)導(dǎo)溝通預(yù)算年度的工作安排，把握好預(yù)算工作全面性要求；其次做好與業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，各業(yè)務(wù)部門要確定單位發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行深入的論證與分析，全面考慮項(xiàng)目成本及預(yù)算期間的支出。按照重要性原則排序，在確保單位日常管理基本支出的基礎(chǔ)上，按重要程度安排項(xiàng)目使用資金。實(shí)際工作中應(yīng)結(jié)合本單位的具體業(yè)務(wù)及發(fā)展目標(biāo)，選擇適宜的預(yù)算編制方式，可以同時(shí)使用多種預(yù)算方法，從而保證預(yù)算編制科學(xué)性和合理性，提高財(cái)政資金的使用效率。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)，提高全面預(yù)算管理效果

全面預(yù)算管理中預(yù)算編制是基礎(chǔ)，預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)則是保障。加強(qiáng)全面預(yù)算管理監(jiān)督必須制定相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)審計(jì)、業(yè)務(wù)主管等部門參與到預(yù)算執(zhí)行及資金使用的監(jiān)督工作中來，利用不相容崗位相互分離、審批控制等風(fēng)險(xiǎn)控制方法對(duì)單位預(yù)算資金在各個(gè)使用環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督和全方位管控，通過全過程的監(jiān)督控制，保障執(zhí)行預(yù)算過程中資金使用的規(guī)范性、合理性。

花錢必有效，無效必問責(zé)。要建立健全預(yù)算資金執(zhí)行效率考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行職位責(zé)任制，將預(yù)算執(zhí)行相關(guān)責(zé)任切實(shí)落實(shí)到職責(zé)主體，定期或不定期對(duì)各責(zé)任主體職能部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行檢查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)。通過對(duì)預(yù)算資金下達(dá)到各個(gè)項(xiàng)目后的執(zhí)行使用效率進(jìn)行監(jiān)督考核，考核評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的缺失使得監(jiān)督工作蒼白無力。只有監(jiān)督、考核與評(píng)價(jià)形成體系，才能調(diào)動(dòng)員工的主動(dòng)性和積極性。從而自覺的在工作中進(jìn)行自我監(jiān)督，自我考核與評(píng)價(jià)，時(shí)刻按照既定目標(biāo)要求自己，從而保證單位整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）提高素質(zhì)建設(shè)，造就一支高素質(zhì)的財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍

國家法律法規(guī)的出臺(tái)規(guī)范了預(yù)算管理工作?？萍嫉难该桶l(fā)展帶動(dòng)信息技術(shù)進(jìn)入到生產(chǎn)、生活的方方面面，新技術(shù)、新方法、新政策、新理念不斷沖擊著財(cái)務(wù)管理工作，所以對(duì)高素質(zhì)財(cái)務(wù)管理人才的需求也更強(qiáng)烈。又由于財(cái)務(wù)工作的特殊性，所以財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)亟待提高。首先要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的思想政治教育、職業(yè)道德教育和法制教育，建設(shè)一支思想端正，政治可靠的隊(duì)伍。其次要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，加大培養(yǎng)和培訓(xùn)力度，定期組織相關(guān)人員交流學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)最新法律法規(guī)和信息技術(shù)，互相分享先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還要學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)方面的專業(yè)知識(shí)，為行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的高效執(zhí)行培養(yǎng)復(fù)合型的財(cái)務(wù)管理人才，為行政事業(yè)單位的長期、穩(wěn)定發(fā)展儲(chǔ)備力量。

五、結(jié)語

在人類的管理活動(dòng)中，人的主觀能動(dòng)性是不可或缺的，要充分調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性，為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中看似雜亂無章的事情建立制度，制定規(guī)則，無規(guī)不成矩，有了制度規(guī)則的約束，加之科學(xué)的方法，一切管理活動(dòng)中的難題便會(huì)迎刃而解。