南充市順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革情況調查分析

吳俊蓉

（中共四川省委 省直機關黨校，四川 成都 610017）

隨著不同時代地方政治行政管理和經濟社會發(fā)展需求的變化，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃處于經常性的調整之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調整不僅有利于合理地整合和調配資源，而且有利于人民群眾享受到更加公平合理的公共服務。新中國成立后，我國較廣范圍和較深程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整就達到九次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整之后，原行政區(qū)劃范圍內的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等一系列的后續(xù)工作也需要調整和跟進。

一、四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與基礎教育階段學校改革

四川是人口大省，又是農業(yè)大省，長期受制于特定的自然和經濟條件，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的力度和速度都比較滯后于全國大多數(shù)地區(qū)。尤其是在四川大部分丘陵地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大、規(guī)模小、實力弱的現(xiàn)象持續(xù)存在，是“人口多、底子薄、欠發(fā)達、不平衡”的傳統(tǒng)農業(yè)經濟形態(tài)下的鄉(xiāng)村治理格局的反映。改革開放以來，在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整也逐步展開，但力度和效果不盡人意。2019年下半年，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革在全省范圍內推開，并于2020年上半年基本結束。截止2021年6月，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個減至3101個，減幅達32.7%；建制村從45447個減至26369個，減幅達41.98%，社區(qū)及村民小組也進行了相應調整[1]。

本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革，是四川結合省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、加強和改進鄉(xiāng)村治理的重大基礎性改革，其主要目的就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量調減、布局調優(yōu)、成本降低、效能提高，進一步優(yōu)化資源要素配置，重塑鄉(xiāng)村經濟和治理版圖，加強農村基層政權和基層組織建設，為促進鄉(xiāng)村全面振興、推動縣域經濟高質量發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政地位夯實基層基礎[2]。當然，這次調整的范圍廣、力度大，因而后續(xù)工作任務繁重。

2020年7月，四川省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革“后半篇”文章的指導意見》[3]，對統(tǒng)籌抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）撤并后的各項工作作出具體安排。2021年3月，四川省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革“后半篇”文章的實施方案》及25個專項工作方案，其中《基礎教育學校布局調整工作方案》（以下簡稱《布局調整方案》）是重要內容之一，為各地基礎教育改革提供了思想和行動指南。

二、順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革概況

四川省南充市順慶區(qū)是南充主城區(qū)之一，也是典型的丘陵地區(qū)。同時，順慶是漢代所置安漢縣的故地，具有深厚的歷史文化底蘊，有著崇尚教育的傳統(tǒng)。新中國成立以后，順慶所在區(qū)域雖歷經數(shù)次行政區(qū)劃調整，管轄范圍有所變動，但歷屆政府都重視基礎教育，從掃盲、普九到義務教育均衡發(fā)展等多項工作都位于四川省丘陵地區(qū)各區(qū)縣排名的前面。特別是2015年9月，順慶區(qū)以綜合評價96分的成績，通過了國家教育部的義務教育均衡發(fā)展情況評估，為新形勢下深化教育改革奠定了基礎。

但是，隨著城鎮(zhèn)化步伐的持續(xù)加快和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的深入推進，順慶區(qū)農村基礎教育學校學生繼續(xù)大量流失，教師職業(yè)倦怠有所表現(xiàn)，個別學校管理失效，多數(shù)家長配合不力等現(xiàn)象仍然相互影響、互為因果。與此同時，城區(qū)部分學校人數(shù)居高不下，熱點學校間競爭激烈，教師教育教學任務繁重，大班額現(xiàn)象仍然存在。截止2020年12月，順慶區(qū)屬基礎教育學校160所。其中，幼兒園、單設小學、單設初中、九年一貫制、高完中學校，在農村分別有8所、4所、2所、15所、0所，在城區(qū)分別有89所、27所、4所、6所、7所。在農村，義務教育階段師生比為1:6，閑置學位6086個，大量校舍、功能教室、圖書資料等教育教學資源長期閑置。在城區(qū)，師生比為1:18，教學功能房緊缺現(xiàn)象十分突出①。由此可見，基礎教育“鄉(xiāng)村空、城區(qū)擠”的現(xiàn)象在一定程度上仍然存在。

為了順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然趨勢，有效調節(jié)城鄉(xiāng)教育資源配置失衡的現(xiàn)狀，順慶區(qū)政府、區(qū)教科體局和相關部門結合全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革的實際情況，按照四川省的《布局調整方案》和《順慶區(qū)“十四五”期間教育系統(tǒng)重點項目計劃》要求，出臺了《順慶區(qū)農村和城郊基礎教育學校布局調整方案》，并于2021年4月開始啟動新一輪的教育改革。順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革取得了較為滿意的效果，得到了群眾的高度認可，打造了四川丘陵地區(qū)教育改革的成功樣本。本文在順慶區(qū)相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學校展開廣泛調查研究的基礎上，深入考察順慶區(qū)落實該方案的主要舉措及成效，總結優(yōu)良經驗，發(fā)現(xiàn)問題并提出對策建議，可為推動丘陵地區(qū)同類教育改革提供思路。

三、順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革的主要舉措

在推進基礎教育改革前期，順慶區(qū)成立了由區(qū)委分管領導任組長、各相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為成員的基礎教育調整工作領導小組。領導小組根據(jù)丘陵地區(qū)經濟社會發(fā)展情況、教育資源分布特點，堅持穩(wěn)中求進，既推動了教育改革，又確保了群眾滿意。順慶區(qū)基礎教育調整與改革經歷了三個階段，即規(guī)劃論證與征求意見階段、風險評估與集體決策階段、公開公示與政策宣講階段。在具體實施過程中，主要采取了如下一些辦法。

（一）“撤、改、建”并行，調整校點布局

“撤”就是撤銷部分學校和村小教學點、停止部分農村學校的初中教學班招生。順慶區(qū)在2021年撤銷生源一直急劇減少的3所學校，即位于近郊的荊溪小學、新建二小和邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的梵殿小學。2020年，新建二小有4個年級、4個班、15名學生、11名教師，梵殿小學有5個年級、6個班、38人名學生、20名教師。這兩所學校師生比遠遠高于義務教育要求標準，資源閑置的現(xiàn)象特別突出，因此撤銷這兩所學校已經勢在必行。2020年，荊溪小學有9個年級、12個班、511名學生，63名教師②。之所以撤銷這所學校，主要是因為學校硬件設備陳舊、生源外流趨勢加劇，同時避免它與同一學區(qū)的府荊小學、南高臨江校區(qū)之間形成惡性競爭。從2010年開始，順慶區(qū)各行政村人口大量外流，生源不斷萎縮，村小教學點隨之逐漸減少。2021年，區(qū)教科體局決定讓原來保留的17個村小教學點全部停止招生。同時，鑒于農村四個片區(qū)的非中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個近郊街道初中生源大量減少，區(qū)教科體局決定從下半年調整部分學校辦學層次，9所學校停止開設初中教學班。

“改”就是指改擴建現(xiàn)有學校，使其更好地彰顯學校辦學特色、實現(xiàn)學校發(fā)展目標、服務區(qū)域內的教育需求。2021年，順慶區(qū)先后啟動了職工大學附屬幼兒園等2所幼兒園，將軍路小學等5所小學、西華師大附中等4所中學的改擴建工作，完成后這三類學校新增學位分別為760個、3950個、7080個③。這些學校都有一定的辦學基礎，但是因為種種原因，曾一度遭遇生源嚴重萎縮、師資懈怠、家長不滿的難題。順慶區(qū)教科體局積極引導這些學校多方尋求資源，使它們獲得了新的發(fā)展機遇。比如原南充十二中，借助了西華師范大學的力量，在原有基礎上改擴建而成西華師大附中。又如原來的舞鳳二小，就是在羅瑞卿將軍家人的支持和各部門的協(xié)調配合下，改擴建而成將軍路小學。

“建”就是指根據(jù)城市空間布局的擴展和居民新的聚居情況，按照現(xiàn)代化學校建設標準，在城區(qū)新建一些學校，滿足轉移和新增人口教育需求。從2020年到2022年，順慶區(qū)已經建成、正在建設和規(guī)劃建設的幼兒園、小學、中學分別為12所、5所、2所，新增學位分別為4350個、6750個、5100個③。新建幼兒園不僅彌補了區(qū)域內居民人口密集而教育資源不足的缺憾，而且發(fā)揮著跟進城市規(guī)劃的步伐、引導城市人口合理有序地流動和聚居的功能。新建的中小學不僅有利于逐漸消除熱點學校大班額現(xiàn)象、承接農村和外來轉移生源，而且通過集團化辦學的方式推動了基礎教育的優(yōu)質均衡發(fā)展、回應了群眾對公平教育的期待。

（二）“疏、送、引”同步，分流適齡學生

“疏”就是指深入調查了解撤銷學校周邊的相關人員的思想動態(tài)，做好學生分流的疏導工作。多年來，大多數(shù)群眾已經習慣了孩子就近入學，學校的撤銷難免會使他們有所顧慮。個別群眾可能極其不滿，甚至上訪。順慶區(qū)借助各學校教師、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會干部和社會賢達的力量，在充分掌握家長和學生意見和建議的基礎上，提前與家長進行思想溝通并協(xié)助學生辦理轉學，打消了他們不好上學、上不到好學校的顧慮。從2021年6月至8月，順慶區(qū)基礎教育調整工作領導小組在公示校點布局調整方案的同時，組織了由區(qū)教科體局、相關學校、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織和村委會人員構成的政策宣講小組，在全區(qū)范圍進行了二十多場宣講活動，使基礎教育的調整改革得到了群眾的理解和支持，確保了學生有序流動。

“送”主要是指在計劃已經撤銷的學校、部分調整辦學層次的學校，送走畢業(yè)學生之后就不再接收新生。2021年6月，新建二小和梵殿小學畢業(yè)生人數(shù)占全?？側藬?shù)的一半，很容易就實現(xiàn)了自然分流。調整辦學層次的9所學校初中教學班20個，學生330名。平均來看，每個學校只有2個年級，每個班人數(shù)為16.5人。其中，鳳山小學僅有一個9名學生的初三班。即是說，即使不停止這些學校的辦學層次，在不再繼續(xù)招生的情況下，這些學校的全部學生也會在兩三年內全部實現(xiàn)自然分流。

“引”主要是指引導農村和近郊學生有序地向片區(qū)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城區(qū)學校流動。順慶區(qū)按照“結合意愿，就近就便”的工作思路，引導撤銷學校的小學階段學生到城區(qū)有學位的學?；蜣r村附近學校就讀，引導撤銷村小教學點的的學生到就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學就讀，引導調整辦學層次學校的初中學生到片區(qū)中心鎮(zhèn)或就近寄宿制學校就讀。在此過程中，各相關部門和學校給予了這些學生在辦理轉學手續(xù)、調劑寄宿生床位、配送營養(yǎng)餐等方面許多政策和物質上的支持。

（三）“選、留、轉”并用，調整師資隊伍

“選”就是指以雙選和考調的方式，擇優(yōu)選用撤銷或調整辦學層次學校的教師進入城區(qū)學校。從2021年到2023年，順慶區(qū)每年將拿出大約20個名額，面向農村和近郊學校，考調教師進城。同時，區(qū)教科體局統(tǒng)一核定城區(qū)學校緊缺學科教師人數(shù)，組織撤銷學校富余學科教師對應崗位報考。選拔具體工作由人社、編辦、區(qū)教科體局協(xié)同組織實施，他們對報名教師進行面試、講課等擇優(yōu)考核之后，在尊重教師意愿的基礎上，將其安排到對應學校。

“轉”就是指通過轉崗、跟崗、劃轉等形式，分流部分教師。轉崗就是教師由原來熟悉的教學崗位向新的工作崗位流動。隨著群眾教育需求的變化和全區(qū)教育改革的推進，農村幼兒園教育急需拓展、義務教育階段教學實踐基地需要增加、寄宿生等管理工作亟待加強，這都需要新的師資補充進來。順慶區(qū)統(tǒng)籌各方需求，結合教師自身意愿，通過相關專業(yè)培訓，引導教師由義務教育階段教師崗位向農村幼兒園教師崗位、周邊學校管理崗位、教學實踐基地管理崗位等轉移。

“留”就是指支持和動員部分教師留在原?；螂x家最近的學校。順慶區(qū)根據(jù)教師意愿，主要考慮三類教師留守。一類是在初中任教同時兼任小學語數(shù)外的教師。這些教師大多數(shù)是在新世紀前后、農村教育最興盛的時期進入教育領域，他們曾經有過較為顯著的教學成績，對教育教學工作和所在學校有較為深厚的情感。二類是年滿50周歲的教師。他們大多數(shù)思想漸趨保守，同時因其家庭在學校附近而不愿意離開熟悉的工作和生活環(huán)境。三類是工勤人員和重病患者。考慮到這部分教職工的工作能力和身體狀況，順慶區(qū)通過耐心細致的思想工作，動員他們留在原校或就近的片區(qū)中心學校。

（四）“移、存、廢”并舉，處理閑置資源

“移”就是指相關學校將可使用的教學儀器設備移交給其他學校。撤銷學校的教學儀器設備，由區(qū)教科體局調配到有需求的學校。調整辦學層次學校的富余教學儀器設備，由區(qū)教科體局優(yōu)先調配到對口接收初中生的學校，再考慮其他有需求的農村學校。各村小教學點設備交由所屬中心校使用，或適當分配給有需求的村委會。

“存”就是存留學校的部分軟硬件設備設施。新建二小和梵殿小學撤銷后，在原址上分別新建成特殊教育學校和公辦獨立幼兒園，校舍、建筑和設備全部留用。各村小教學點在區(qū)教科體局的指導下，按照“一校一策”的原則，或在原址上建成村民活動室、民俗文化館，或將校舍等建筑租借給其他經濟組織或社會組織。各學校和教學點的部分軟件資料就地封存，或保存到區(qū)教科體局檔案室。

“廢”就是指廢棄相關學校的部分軟硬件設備設施。相關學校和教學點對部分老舊建筑或危險建筑、不能正常使用的教學儀器設備，都按程序申請了報廢。涉及的建筑主要是在上世紀70、80年代建成的，此前已經被認定為危房。涉及的教學設備設施主要是義務教育均衡發(fā)展評估之前添置的，經過多年使用之后，難以再利用。有部分電腦和投影儀是在評估期間添置的，經過6年的使用，其性能也不再適于教學。

四、順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革的后續(xù)問題

在實施了上述舉措之后，順慶區(qū)的教師與學生實現(xiàn)了有序流動，適齡學生獲得了更優(yōu)質的受教育機會、相關教師獲得了更優(yōu)良的職業(yè)發(fā)展、相關學校教育教學資源得到了較為妥善的處置。同時，城區(qū)的新建和改擴建學校的分布更為合理、軟硬件配備與現(xiàn)代化辦學要求更為接近。總體來看，順慶區(qū)基礎教育與城市經濟社會發(fā)展速度、地理區(qū)域擴展情況更為匹配，既順應了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般趨勢，又盡可能地滿足了本地群眾的文化教育需求，為辦成讓人民群眾更加滿意的教育奠定了堅實的基礎。但是，順慶區(qū)基礎教育階段學校調整與改革之后，也還存在一些亟待解決的問題。

（一）學生往返交通不便

順慶區(qū)屬于丘陵地區(qū)，農村人口居住分散，交通不變。目前，農村公交運輸路線主要是從中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)到城區(qū)，基本能滿足農村居民進城的需求。但是，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的公交較少，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還沒有公交。轍并和調整辦學層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整中被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些學生的家校距離在5公里到10公里之間，最遠的達到15公里。學生們往往需要步行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，然后搭乘小貨車、摩托車、三輪車等交通工具到達學校，既耗時、不安全，又增加了學生家庭的經濟負擔。

（二）寄宿生管理有待規(guī)范

在學校撤銷和調整辦學層次之后，順慶區(qū)有400多名學生就必須轉移到附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城區(qū)學校去上學。由于離家距離較遠，他們必須住校。但是，長期以來，農村寄宿制學生的管理都存在著臨時性、應急性的問題，沒有實現(xiàn)管理的科學化和規(guī)范化。在現(xiàn)階段，管理教師缺乏的問題也較為突出。隨著城市化步伐的加快和交通的便捷，大多數(shù)農村教師尤其是年輕教師晚上都住在城區(qū)，留守農村學校并管理寄宿生的主要是老、弱、病教師或臨聘人員。這些教職員工思想相對保守，創(chuàng)新思維和能力比較缺乏，在管理方式方法上較為單一。他們主要是管理學生吃住，而對學生的思想動態(tài)、行為習慣和心理健康的關注相對較少。

（三）基礎教育與地方文化資料遺失

從辦學歷史來看，順慶區(qū)農村義務教育階段學校都有著特定的歷史。新中國成立前開始辦學的學校有8所，它們的創(chuàng)辦有著特定的歷史背景，其后經歷了數(shù)十次的教育教學改革，是特定時代特定教育特色的活化石。撤銷的17個村小教學點中，幾乎每個點也都打下了特定時代的烙印、承載著特定的文化涵義。大林的文昌宮、燈臺的字庫碑是自農耕時代以來村民崇尚文化教育、積極求取功名的標志，搬罾的絹紡廠是上世紀60至90年代南充輕紡工業(yè)發(fā)達的遺存，金臺的愛德小學是上世紀80年代臺灣同胞支持家鄉(xiāng)教育事業(yè)的紀念，漁溪的集鳳寺、搬罾的青山壩、李家鎮(zhèn)的岳家溝等則是新世紀以來新農村建設的典型……但長期以來，由于基層文化保存意識較弱、檔案管理不規(guī)范，鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村教師、學生、教育教學檔案資料保存不系統(tǒng)完整。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革、基礎教育學校布局調整之后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落、學校名稱也不復存在，它們所承載的文化也隨之不斷弱化甚至消失。

五、解決基礎教育階段學校調整與改革后續(xù)問題的對策建議

（一）開通特定時段公交路線

順慶區(qū)寄宿制學生離家較遠，但他們一般是在周末往返于家校之間，有固定時間和固定路線。雖然農村學校不具備開通校車的條件，但農村公共交通已經開始普及。目前，順慶區(qū)4個涉農街道和7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開通了11條“幸福公交”線路，總共有46輛“幸福公交車”運營，具備了增開線路的基本條件。因此，可以組織學校、公交公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會召開協(xié)調會議，商議利用現(xiàn)有公交車輛，在邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)開通周末、節(jié)假日等特定時段公交車線路，既滿足寄宿學生特定時段的交通需求，也方便當?shù)厝罕姷某鲂?。考慮到留守鄉(xiāng)村的家庭主要是農村的弱勢群體，政府可以適當為這些家庭提供經濟上的援助。

（二）建立規(guī)范的寄宿生管理制度

在綜合考慮地方經濟發(fā)展水平、各校的歷史文化傳統(tǒng)和義務教育階段學生身心特點等因素的基礎上，建立既具有相對穩(wěn)定性，又有一定靈活性的農村學校寄宿生管理制度。這一制度主要應當涉及三個方面：一是寄宿學生自身應具備的條件，包括學生應達到的身心年齡、自主學習和生活的能力與態(tài)度、家庭和社會的支持力度；二是管理寄宿生的教師和后勤人員應具備條件，包括他們年齡、學科、性別的科學合理搭配；三是寄宿生學習生活條件，包括自習教室與學習資料、寢室床位與生活設施、運動場所與器械的配備，以及食堂、小賣部的運營標準的確立等等。

（三）建立鄉(xiāng)村教育文化檔案館

鄉(xiāng)村文化與教育是鄉(xiāng)村的精神所系，是鄉(xiāng)村展現(xiàn)自身特色的重要標識。本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革實施之后，相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落面臨著文化搶救和保存的重任。建議由區(qū)教科體局、文化館牽頭，在撤銷的學校和村小教學點建立鄉(xiāng)村文化教育館和地方基礎教育專門檔案館，及時地挖掘、整理、歸類和保存各類文化、文獻資料。同時，可組織鄉(xiāng)村社會賢達、撤銷和調整學校的中老年教師，發(fā)起鄉(xiāng)村文化搶救行動，動員社會各方力量共同編撰地方文化發(fā)展史、地方基礎教育發(fā)展史、地方名人成長史等等。

注釋：

①南充市順慶區(qū)教育科技和體育局統(tǒng)計提要(2020年12月）[R].順慶區(qū)教科體局內部資料:1-2.

②南充市順慶區(qū)教育科技和體育局統(tǒng)計提要(2020年12月）[R].順慶區(qū)教科體局內部資料:19-52.

③“十四五”期間教育重點項目計劃表（2020年2月）[R].順慶區(qū)教科體局內部資料:1-3.