南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度初探
——從行政法角度

●王 飛 孟 暉

一、引言

南京國民政府時期，教科圖書不等于教科書，主要包括但不限于中小學(xué)教科圖書、課外讀物及參考用書。對南京國民政府而言，教科圖書不但是學(xué)生在校學(xué)習(xí)知識的主要媒介，而且是灌輸黨化、三民主義等意識形態(tài)重要工具。因此，南京國民政府高度重視教科圖書出版審查審定工作，建立了比較系統(tǒng)的教科圖書出版審查審定法律制度。

目前，學(xué)界對教科圖書出版審查審定研究大都集中于研究晚清或清末教科書審定方面，對南京國民政府教科圖書出版審查審定研究較少。已有研究中，又偏向于南京國民政府某一時期教科書的審查研究，如《南京國民政府大學(xué)院之教科書編審述評》[1]一文對南京國民政府大學(xué)院時期教科書編審進(jìn)行了述評。鮮有對整個南京國民政府時期教科圖書審查審定法律制度進(jìn)行研究，更沒有從行政法角度對南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度進(jìn)行探析。因此，有必要從歷史維度和行政法角度對南京國民政府教科圖書審查審定法律制度進(jìn)行探討。

二、南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度概述

由于南京國民政府時期，教科圖書由民間出版機(jī)構(gòu)自編和出版發(fā)行，教科圖書成為灌輸黨化、三民主義意識形態(tài)的重要媒介。因此，南京國民政府對教科圖書出版實行審查審定制，即教科圖書先由教科圖書審查機(jī)構(gòu)審查，再由教育主管機(jī)關(guān)審定通過后方能出版發(fā)行供各地學(xué)校選用。為此，南京國民政府建立了教科圖書出版審查審定法律制度。

南京國民政府對教科圖書出版審查審定，按照中央教育主管機(jī)關(guān)不同，大致可以分為國民政府教育行政委員會、大學(xué)院、教育部三個時期，不同時期制定了不同教科圖書審查審定法律法規(guī)。從法律效力等級來看，南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度體系主要由法律、規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件構(gòu)成。法律層級主要是教育主管機(jī)關(guān)組織法，規(guī)章層級主要是審查規(guī)程和審查組織條例，其他規(guī)范性法律文件主要是審查組織內(nèi)部性規(guī)定等。

(一)教育行政委員會時期的教科圖書出版審查審定法律制度

南京國民政府建立之初，教育行政委員會是中央教育主管機(jī)關(guān)。教育行政委員會成立于1926年3月1日，原屬廣州國民政府，到1927年10月1日被大學(xué)院合并，前后持續(xù)了1年零8個月。

教育行政委員會時期，教科圖書出版審查審定法律制度體系主要由規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件構(gòu)成，沒有法律層級規(guī)定。作為法律層級《教育行政委員會組織法》并沒有賦予教育行政委員會教科圖書審查審定權(quán)。

審查審定規(guī)章主要有《教科書審查規(guī)程》《三民主義教科書審查規(guī)程》《教科書審查委員會章程》等，主要涉及規(guī)程和審查組織兩個方面。其他規(guī)范性法律文件有《小學(xué)教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》《審查小學(xué)國語教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》等。通過這些法律文件，南京國民政府初步建立了教科圖書出版審查審定法律制度。

1.審查審定規(guī)章

涉及審查審定規(guī)程規(guī)章主要有《教科書審查規(guī)程》。1926年10月1日，廣東國民政府教育行政委員會頒布了《教科書審查規(guī)程》，該規(guī)程共18條，規(guī)定了審查對象、標(biāo)準(zhǔn)、修正期限、費用以及審定效力等內(nèi)容，一直沿用到1927年12月14日。審查審定對象分為現(xiàn)采用和將要出版的兩類中小學(xué)教科圖書。對中小學(xué)現(xiàn)采用的教科圖書實行事后審定制。教育行政委員會審定認(rèn)為不當(dāng)或不當(dāng)之處時，有權(quán)不準(zhǔn)采用、禁止發(fā)行或酌定期限飭令修改。對將要出版教科書實行發(fā)行前稿本或印本事先審查制。國民黨黨義、教育程度、教科題材為審查標(biāo)準(zhǔn)。審查費為圖書定價10倍或掛圖類為定價2倍。審定效力沒有規(guī)定具體時間，只是籠統(tǒng)規(guī)定為相當(dāng)時期。

涉及審查審定組織規(guī)章主要有《教科書審查委員會章程》?！督炭茣鴮彶槲瘑T會章程》規(guī)定了教育行政委員會下轄的教科書審查委員會是教科圖書審查主管機(jī)關(guān)。教科書審查委員會按照學(xué)科分為五系，其各系教科書審查委員由教育行政委員會選擇“國內(nèi)專門學(xué)者、教育行政機(jī)關(guān)職員及公私立各校教員中對于各該系研究有得者，聘任或派充之”[2]。如審查涉及公共事項，則開聯(lián)席會議審議。審查委員會職責(zé)除了審查教科書，還要起草審查規(guī)則及決定事項。

2.其他規(guī)范性法律文件

其他規(guī)范性法律文件主要有《小學(xué)教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》《審查小學(xué)國語教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》等。按照章程規(guī)定，教科書審查委員會相繼起草并公布了《小學(xué)教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》《審查小學(xué)國語教科書暫行標(biāo)準(zhǔn)》等審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)分為共同標(biāo)準(zhǔn)和個別標(biāo)準(zhǔn)，把“不違反黨義”作為首要標(biāo)準(zhǔn)。

上述教科圖書審查法規(guī)制定和公布，標(biāo)志著廣東和南京國民政府初步建立了教科圖書出版審查審定法律制度，把教科圖書納入國民政府管控范圍。但是，審查審定法規(guī)沒有規(guī)定教育行政委員會教科圖書定價酌減權(quán)、對審定效力也沒有具體時間規(guī)定。從法律效力等級上看，只有規(guī)章規(guī)定了教科圖書出版審查審定權(quán)，而效力層級更高上位法《教育委員會組織法》卻沒有規(guī)定教科圖書審查審定權(quán)。也就是說，此時教科圖書出版審查審定權(quán)缺少上位法授權(quán)規(guī)定。

(二)大學(xué)院時期的教科圖書出版審查審定法律制度

1927年10月，南京國民政府效仿法國教育制度，在中央設(shè)立大學(xué)院主管全國教育。大學(xué)院時期，涉及教科圖書出版審查審定法律主要有《大學(xué)院組織法》，規(guī)章主要有《教科圖書審查條例》《大學(xué)院教科圖書審查委員會組織條例》等，涉及審查審定程序和組織規(guī)定，還有一些其他規(guī)范性法律文件。

1.教科圖書出版審查審定法律

如上所述，教育行政委員會時期，教科圖書審查審定并沒有法律層級規(guī)定，到了大學(xué)院時期，南京國民政府提升了審查審定規(guī)定法律效力等級，在屬于法律效力等級的《大學(xué)院組織法》中對教科圖書審查審定做了規(guī)定，賦予大學(xué)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文化事業(yè)處教科圖書審查權(quán)，但沒有授予其審定權(quán)。

2.教科圖書出版審查審定規(guī)章

大學(xué)院時期，教科圖書審查審定規(guī)章主要有《教科圖書審查條例》和《大學(xué)院教科圖書審查委員組織條例》，涉及教科圖書審查審定的規(guī)程和組織。

《教科圖書審查條例》對《教科書審查規(guī)程》進(jìn)行了修正，主要是擴(kuò)大了審查審定學(xué)科范圍、賦予了大學(xué)院教科圖書定價酌減權(quán)、新增違反審定規(guī)定而非法發(fā)行的法律責(zé)任、具體規(guī)定審定效力期限等。

《教科圖書審查委員會條例》是對教科圖書審查組織規(guī)范。大學(xué)院設(shè)立教科圖書審查委員會作為教科圖書審查主管機(jī)關(guān)。教科圖書審查委員會按學(xué)科性質(zhì)分為七組審查。審查委員會委員由大學(xué)院院長聘任，大學(xué)院院長兼任審查委員會委員長。

3.其他規(guī)范性法律文件

其他規(guī)范性法律文件主要有《大學(xué)院暫行教科圖書審查辦法》，該辦法主要規(guī)范了教科圖書審查審定程序。教科圖書審查分為初審、覆審、終審，終審?fù)ㄟ^后由大學(xué)院院長副院長核準(zhǔn)。

通過提升教科圖書出版審查法規(guī)效力等級、賦予大學(xué)院教科圖書定價酌減權(quán)以及規(guī)范教科圖書審查審定程序，大學(xué)院時期教科圖書出版審查審定法律制度得到一定程度發(fā)展。在作為法律層級的《大學(xué)院組織法》沒有賦予大學(xué)院教科圖書審定權(quán)情況下，作為法律效力等級較低的《大學(xué)院暫行教科圖書審查辦法》卻規(guī)定了教科圖書審查終審后“將最終報告陳請大學(xué)院院長副院長核準(zhǔn)施行”[3]，顯示了大學(xué)院時期教科圖書審定權(quán)立法方面沖突。

(三)教育部時期的教科書出版審查審定法律制度

1928年10月，南京國民政府設(shè)立教育部，撤銷了大學(xué)院。教育部時期，按照審查機(jī)構(gòu)不同，可以分為編審處和編譯館時期。教育部時期，教科圖書出版審查審定法律制度體系同樣主要由法律、規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件構(gòu)成。南京國民政府通過修正《教育部組織法》從法律層級上賦予教育部教科圖書審定權(quán)，教科圖書出版審查審定法律制度得到進(jìn)一步完善。

1.教科圖書出版審查審定法律

教育部時期，涉及教科圖書審查審定法律主要有《教育部組織法》。1928年《教育部組織法》賦予教育部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編審處教科圖書審查權(quán)，但沒有規(guī)定審定權(quán)。1933年修正的《教育部組織法》第一次從法律層級規(guī)定了教科圖書出版審定權(quán)。其第十二條規(guī)定：“學(xué)校所用圖書儀器及其他教育用品由教育部審查核定?！盵4]

2.教科圖書出版審查審定規(guī)章

教育部時期的教科圖書審查審定規(guī)章主要由審查規(guī)程和審查組織規(guī)定構(gòu)成。

審查規(guī)程主要有1929年頒布并于1935年修正的《教科圖書審查規(guī)程》和1947年公布的《教科圖書、標(biāo)本、儀器審查規(guī)程》。前述審查規(guī)程是對大學(xué)院時期《教科圖書審查條例》進(jìn)行相應(yīng)的修正。主要變化有刪除審查條例中審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、單獨頒布了《審查教科圖書審查共同標(biāo)準(zhǔn)》、審定效力期限由兩年變?yōu)槿辍⒃黾訉彶橘M用等。

審查組織規(guī)章主要有1928年的《教育部編審處組織條例》、1932年《國立編譯館規(guī)程》、1933年《國立編譯館組織條例》等。《教育部編審處組織條例》規(guī)定了教育部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編審處掌管審查教育用之圖書事項。

教育部時期，教育部編審處是教科圖書出版中央審查組織。到1932年，南京國民政府教育部認(rèn)識到不但要審查教科圖書，而且要通過編譯國外書籍改良國內(nèi)教科書。“查近來國內(nèi)所編發(fā)者，皆為中小學(xué)書本，所有編譯國外書籍而流行我國者，均由各書店主譯，率為營業(yè)性質(zhì)，意在圖利，殊少價值。”[5]因此，1932年，南京國民政府設(shè)立教科圖書編譯與審查相結(jié)合的國立編譯館作為教科圖書審查機(jī)關(guān)。1933年，教育部修正《教育部組織法》，并于當(dāng)年4月22日頒布了《國立編譯館組織條例》，該條例主要規(guī)定了國立編譯館隸屬以及具體的審查步驟。首先明確了國立編譯館隸屬于教育部。審查步驟實行初審、復(fù)審、終審三審制。如初復(fù)審有沖突，可另付特審，特審后，再付終審。

3.其他規(guī)范性法律文件

其他規(guī)范性法律文件主要有1929年《教育部編審處分組規(guī)程》、1933年《國立編譯館辦事細(xì)則》。《教育部編審處分組規(guī)程》主要規(guī)定編審處第二組掌管教育所用之圖書審查事項。《國立編譯館辦事細(xì)則》主要規(guī)定了國內(nèi)編譯館按學(xué)科性質(zhì)分為人文自然兩組對教科圖書進(jìn)行審查，并對教科圖書范圍進(jìn)行了列舉。

從上述分析中可以看出，通過提升教科圖書審定規(guī)范效力等級、明確教科圖書范圍、編譯與審查相結(jié)合等方式，教育部時期，教科圖書出版審查審定法律制度進(jìn)一步完善。

綜上所述，南京國民政府時期，通過不斷提升教科圖書審查審定規(guī)范法律效力等級、具體規(guī)范教科圖書審查程序和步驟、探索教科圖書編譯與審查結(jié)合、明確教科圖書范圍等方式，南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度逐步完善。

三、南京國民政府教科圖書出版審查法律制度探析

以上是從歷史維度對南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度進(jìn)行了概述，但對審查審定內(nèi)外法律關(guān)系、法律效力以及其性質(zhì)還不甚明了，因此需要從行政法法學(xué)角度對教科圖書出版審查審定法律性質(zhì)、審查審定主體及其行為法律效力、審定授權(quán)法律規(guī)定等三個方面做進(jìn)一步探析。

(一)教科圖書出版審查、審定法律性質(zhì)

從行政法角度看，南京國民政府教科圖書審查法律性質(zhì)是審查主體內(nèi)部行為，而教科圖書審定是具有外部法律效力的行政裁決，因此符合行政許可的法律特征，屬于行政許可行為范疇。

行政許可指“行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為”[6]。編譯館時期教科圖書出版審定行為非常符合行政許可特征。首先，南京國民政府教科圖書審定實行呈送請求審查制，也就是申請受理制，符合無申請則無許可的特征。其次，符合行政許可頒發(fā)執(zhí)照形式特征。如，1935年修正的《教科圖書審查規(guī)程》第九條規(guī)定：“教科圖書之稿本經(jīng)審定后，方準(zhǔn)付印。印本呈送覆核無誤后，由教育部發(fā)給審定執(zhí)照?！盵7]再次，符合行政主體賦予行政相對人從事某種行為資格的特征。行政主體教育部對教科圖書審定通過后，通過發(fā)給執(zhí)照方式，賦予行政相對人教科圖書出版發(fā)行人發(fā)行資格，否則教科圖書出版發(fā)行人不得從事教科圖書發(fā)行活動。最后，符合行政許可權(quán)利救濟(jì)原則。行政許可權(quán)利救濟(jì)途徑為行政復(fù)議和行政訴訟。南京國民政府在20世紀(jì)30年代通過了《訴愿法》和《行政訴訟法》，依據(jù)這兩部法律，行政相對人對行政主體違法或不當(dāng)行政處分可以提起類似于行政復(fù)議的訴愿和行政訴訟。1930年頒布的《訴愿法》規(guī)定“人民因中央或地方官署之違法或不當(dāng)處分致?lián)p害其權(quán)利或利益者得提起訴愿”[8]。因行政訴訟之訴愿為其先行程序，故只有對訴愿再訴不服的，方可提起行政訴訟。1932頒布的《行政訴訟法》規(guī)定：“人民因中央或地方官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利經(jīng)依訴愿法提起再訴而不服其決定或提再訴愿三十日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟?！盵9]

(二)教科圖書出版審查審定主體及其行為法律效力

南京國民政府不同時期，教科圖書審查審定主體不同，存在法律層級上沒有規(guī)定審定主體，而規(guī)章層級規(guī)定審定主體的情況。從行政法角度來說，審查和審定兩種法律效力是不一樣的。審查是一種提供審查意見的行為，如審查主體是行政機(jī)關(guān)，屬于內(nèi)部行政行為，不具有對外效力。而審定是根據(jù)審查機(jī)構(gòu)的審查意見做出的具有外部法律效力的行政裁決，具有可訴性。

1.教科圖書出版審查審定主體

教育行政委員會時期，教科圖書審查主體為教科書審查委員會，具體審查主體為教科書審查委員會下設(shè)五系。審定主體法律層級沒有規(guī)定，事實審定主體應(yīng)是教育行政委員會。

大學(xué)院時期，教科圖書審查主體為教科圖書審查委員會，具體審查主體為教科圖書審查委員會下設(shè)七組。審定主體法律層級沒有規(guī)定，只是比規(guī)章層級更低的《大學(xué)院暫行教科圖書審查辦法》規(guī)定了大學(xué)院院長、副院長對教科圖書的核準(zhǔn)審定權(quán)。

教育部時期，教科圖書審查主體為編審處、編譯館，具體審查主體為編審處下設(shè)第二組、編譯館下設(shè)的人文自然兩組。審定主體按1933年修正《教育部組織法》的規(guī)定為教育部。

2.不同主體審查審定行為的法律效力

從行政法律關(guān)系來看，不同審查、審定主體做出的行為法律效力是不同的。

教科書審查委員會下設(shè)5系、教科圖書審查委員會下設(shè)7組、編審處下設(shè)第二組、編譯館下設(shè)人文自然兩組為專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格。因此，審查委員會和編審處、編譯館下設(shè)的上述機(jī)構(gòu)提供審查意見行為僅是咨詢行為，而不是行政行為。

教科書審查委員會或教科圖書審查委員會為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如未經(jīng)法律特別授權(quán)，不具有行政主體資格。編審處、編譯館是教育部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或隸屬于教育部，具有行政主體資格，但其審查行為屬于內(nèi)部行政行為，不具有對外法律效力。

教育行政委員會、大學(xué)院事實審定行為雖是外部行政行為，但由于那時南京國民政府還未頒布《訴愿法》和《行政訴訟法》，故其審定行為不具有可訴性。教育部審定行為對教科圖書發(fā)行人產(chǎn)生直接的權(quán)利和義務(wù)影響，是具體行政行為，具有對外法律效力，具有可訴性。

(三)教科圖書出版審定授權(quán)法律問題

按照行政法相關(guān)規(guī)定，規(guī)章是不能設(shè)立行政許可的，只有法律或行政法規(guī)才能設(shè)立行政許可。也就是說，設(shè)立行政許可行為，需要法律或行政法規(guī)層級授權(quán)。由于教科圖書審定是一種行政許可，因此必須要有法律或行政法規(guī)層級相應(yīng)規(guī)定。從這個角度來說，教育行政委員會、大學(xué)院和教育部編審處時期，南京國民政府教科圖書出版審定存在授權(quán)法律規(guī)定不足的問題。

在上述三個時期，設(shè)立審定行政許可權(quán)依據(jù)的是《教科書審查規(guī)程》《教科圖書審查條例》《教科圖書審查規(guī)程》。這三項法規(guī)都是最高教育行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)章。而作為法律層級的《教育行政委員會組織法》《大學(xué)院組織法》和1933年修正前的《教育部組織法》都沒有教科圖書審定權(quán)相關(guān)規(guī)定。《教育行政委員會組織法》不但沒有規(guī)定其教科書審定權(quán)，而且連審查權(quán)都沒有規(guī)定?！洞髮W(xué)院組織法》只規(guī)定了大學(xué)院教科圖書審查權(quán)，但沒有規(guī)定其審定權(quán)。1933年修正前的《教育部組織法》只規(guī)定其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編審處教育所用之圖書審查權(quán)，同樣沒有規(guī)定其審定權(quán)。因此，前述三個時期，設(shè)立審定權(quán)僅僅依據(jù)的是部門規(guī)章，而作為其上位法《教育行政委員會組織法》《大學(xué)院組織法》等法律卻沒有規(guī)定審定權(quán)，導(dǎo)致這三個時期教科圖書出版審定授權(quán)法律規(guī)定不足。

四、結(jié)語

從行政法角度出發(fā)，南京國民政府教科圖書出版審查、審定具有不同的法律性質(zhì)。教科圖書審定行為法律性質(zhì)為行政許可，需要法律層級授權(quán)規(guī)定。而教科圖書審查行為根據(jù)審查主體不同，則具有不同法律性質(zhì)，審查委員會下設(shè)機(jī)構(gòu)具體審查行為是一種專業(yè)咨詢行為，而審查機(jī)關(guān)的審查行為為內(nèi)部行政行為。南京國民政府教育行政委員會、大學(xué)院時期，雖在教科圖書審查規(guī)章中規(guī)定了審查、審定兩種行為，但對其法律性質(zhì)認(rèn)識不清，出現(xiàn)了審定在規(guī)章中做了規(guī)定而在法律層級上位法卻沒有規(guī)定的矛盾情況。1933年南京國民政府修正了《教育部組織法》，從法律層級規(guī)定了教科圖書審定權(quán)，表明南京國民政府認(rèn)識到了教科圖書審查和審定法律性質(zhì)的不同。