高校內部權力運行清單制度的法治化研究

莊炯梅

(常州大學 馬克思主義學院， 江蘇 常州 213164)

“清單制度”在行政法實踐中主要關涉政府行政權的法律規(guī)制。法治視域下高校內部權力運行的清單制度屬于依法治校的重要制度，它具有顯著的法治功能意涵。在遵循高等教育規(guī)律基礎上積極探尋高校權力運行清單制度在實踐中的建構路徑已成為當前的迫切任務。

一、高校內部權力運行清單制度的法治功能詮釋

清單制度是指行政權力面向社會主體明示權力的具體事項清單、面向市場主體明示的具體禁止事項清單和面向權力自身明確的權力責任內容清單。清單包括權力清單、負面清單和責任清單。目前，清單制度主要是對行政權力的靜態(tài)考察，有必要加上程序清單制度以便實現(xiàn)對清單制度的動態(tài)邏輯建構。因此，需要對清單制度進行系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的研究。高校內部四項權力運行也可以在行政權力的法治規(guī)制邏輯中演繹清單制度的制度創(chuàng)新實踐圖景。隨著依法治校的法治期待漸趨成為社會共識，清單制度已成為實現(xiàn)高校高質量發(fā)展的重要保障，同時也是實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，故而有必要對清單制度的法治功能進行較為全面的詮釋。

(一)清單制度具有明確權力運行邊界和限度的法治功能

權力運行在實踐邏輯中隨時都有越出邊界和限度的恣意沖動，這是權力主體為具體個人的人性缺陷所決定的。為了克服和預防此種不利于高校發(fā)展的情形發(fā)生，必須將權力關進制度的籠子里。高校內部的四項權力運行應當受到清單制度的規(guī)范約束。其中，行政權力運行應當受到規(guī)制，比較容易理解；政治權力、學術權力和民主權力運行應當受到規(guī)制，則比較難于理解。其實，政治權力、學術權力和民主權力運行也應當受到規(guī)制，因為這三種權力運行與行政權力運行具有同質性特征。政府清單制度在明確行政權力運行邊界和限度中已然取得了較為理想的現(xiàn)實效果。全國各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)的法治政府建設實效即是明證。這種效果“映射到教育中，政府在其他社會領域和部門日趨成熟的‘三張清單’制度為高等教育領域的放權起到了強有力示范和先行作用”[1]。高?！耙M權力清單推進大學治理現(xiàn)代化，需要明確大學權力清單，明確大學內部不同權力主體的權力邊界，根據(jù)權力清單行使權力，按照法律法規(guī)履行職責，防范和杜絕權力清單之內不作為，權力清單之外亂作為”[2]?？梢?，權力清單制度具有制度創(chuàng)新的法治實踐意義，它確定了高校各項權力運行的邊界和限度，從權力運行缺陷克服與預防的維度，實現(xiàn)了高校內部權力運行清單制度的法治功能。

(二)清單制度具有化解權力爭議和救濟權利的法治功能

高校內部權力運行過程中發(fā)生爭議及權利救濟，雖然在公開信息方面沒有顯示出普遍性，但是一旦發(fā)生即可成為社會熱點。近幾年，一些高校成為被告的司法訴訟讓我們看到了高校內部的管理漏洞，顯示出高校各項權力的過度形式化與法治的要求甚遠。因此，高校內部權力清單制度受到了學術界的關注?！靶聲r期，高等教育處于由規(guī)模擴張向內涵發(fā)展的轉型期，高等教育治理水平在一定程度上決定著轉型的成敗，權力清單制度勢在必行，‘權力清單’重點在于約束行政權力，‘負面清單’重點在于激發(fā)辦學活力。”[3]高校權力清單制度可以在兩個方面化解高校內部的權力爭議并救濟受到侵害的權利。一方面，清單制度為各項權力運行確定明確的實踐內容，可以有效避免發(fā)生內部權力爭議和救濟權利的情形；另一方面，清單制度為化解高校內部權力爭議和權利救濟提供規(guī)范的程序機制和追責反饋途徑，可以在高校內部權力系統(tǒng)運行過程中規(guī)范權力的恣意與消極情形。

(三)清單制度具有保障高校實現(xiàn)高質量發(fā)展的法治功能

進入新時代，高質量發(fā)展已然成為高校發(fā)展的目標任務。這就需要高校對辦學資源進行科學分配和規(guī)范使用。而要做到這一點，法治無疑是重要選項。其中，清單制度尤為重要。將清單制度與高校高質量發(fā)展進行法治關聯(lián)，是為了強調高校高質量發(fā)展需要清單制度確保法治效應。清單制度如何確保實現(xiàn)高校高質量發(fā)展的法治功能，考驗的是清單制度的內在機理和實踐邏輯之間的同一性問題。換言之，清單制度可在四個維度系統(tǒng)化解高校內部權力運行中的主動性、歸責性、邊界性和程序性等方面的問題。清單制度既是提升高校現(xiàn)代治理能力的外在要求，也是高校參與各種競爭的內在需求，具有保障高校實現(xiàn)高質量發(fā)展的法治功能。

二、高校內部權力運行清單制度的法治內容展開

高校內部權力運行清單制度的法治內容可以在權力清單制度、責任清單制度、負面清單制度和程序清單制度四個方面展開。

(一)權力清單制度是高校內部權力運行的基礎性規(guī)范制度

權力清單制度，是指高校內部權力運行從起始階段啟動權力到最終階段實現(xiàn)權力效力的整個過程中的權力主體、權力事項和效力范圍等都由具體規(guī)范予以明確規(guī)定，并以清單目錄的形式對外公布的制度。權力清單包括政治權力清單、行政權力清單、學術權力清單和民主權力清單。政治權力清單包括黨組織領導制度、黨委紀委巡視制度、干部選任制度、黨員及教職工和學生的意識形態(tài)工作制度、“三重一大”決策制度，等等。這些制度主要在方向性和宏觀方面落實政治權力的內容。行政權力清單包括職能部門的日常工作規(guī)范、二級學院行政的日常工作規(guī)范。如，招生錄取工作規(guī)范、教育教學工作規(guī)范、科研認定和獎勵工作規(guī)范、教職工和學生的考核工作規(guī)范、重大工程規(guī)劃及建設工作規(guī)范、財務會計工作規(guī)范、后勤保障工作規(guī)范，等等。這些制度涉及高校的全面工作，受到有關各方的關注。學術權力清單包括學術委員會工作規(guī)范、教師職稱評審工作規(guī)范、教師學術水平獎懲工作規(guī)范、學術成果獎項評審工作規(guī)范、學生學位評定工作規(guī)范，等等。這些制度是相關行政工作規(guī)范的組成部分，但也具有相對的獨立性。民主權力清單包括工會工作規(guī)范、教職工代表大會工作規(guī)范、大學生代表大會工作規(guī)范、大學生社團組織工作規(guī)范，等等。它們是師生員工參與學校民主管理和民主監(jiān)督的重要制度，與政治權力清單制度關聯(lián)緊密。值得注意的是，民主權力清單在實踐中的法治意義往往表現(xiàn)為師生員工的知情權和建議權，其權力屬性常常被忽視，甚至遺忘。

權力清單制度是高校內部權力運行的基礎性規(guī)范制度。其“合理性是法治主義的體現(xiàn)，即將法律、法規(guī)所賦予政府的權力具體化、明確化，使之成為一套完整的、具有可預測性的權力實施指南”[4]。權力清單制度如能得到有效落實，那么，高校依法治校的能力和水平將會得到有效提高。

(二)責任清單制度是高校內部權力運行的根本性規(guī)范制度

責任清單制度，是指明確權力主體因行使權力而應承擔責任的制度。責任清單包括政治責任清單、行政責任清單、學術責任清單和民主責任清單。政治責任清單包括黨組織考核獎懲工作規(guī)范、黨委紀委巡察工作規(guī)范、黨委宣傳統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范，等等。政治責任清單與政治權力清單緊密關聯(lián)，這是由“權力—責任”的內在邏輯所決定的。行政責任清單包括干部考核獎懲工作規(guī)范、檢查巡查工作規(guī)范、有關專班工作規(guī)范等，是高校責任清單的主要組成部分，受到多方的關注和重視。學術責任清單包括學術委員會工作規(guī)范以及相關具體學術活動的工作規(guī)范等，是高校需要不斷提升現(xiàn)代治理能力的重要制度。民主責任清單包括工會工作規(guī)范、教職工和大學生代表大會工作規(guī)范等。對于民主責任清單是否可以歸為責任清單，學術界有著較大爭議，其原因是學者們對“民主權力”的法治內涵詮釋有著不同的見解。

責任清單制度屬于“把權力關進制度籠子”的根本性規(guī)范制度?！柏熑吻鍐我w現(xiàn)權力與責任的動態(tài)平衡，權力意味著責任，但權力與責任的統(tǒng)一性必須通過法律法規(guī)予以確定，只有依法設定合理的、明示的責任，才能避免權力邊界的模糊和權力任意擴張?！盵5]在實踐中，責任清單在許多高校并未得到應有的重視，這種現(xiàn)象值得進一步研究和改變。

(三)負面清單制度是高校內部權力運行的必要性規(guī)范制度

負面清單制度，是指明確高校內部各項權力邊界和限度的制度。負面清單包括政治權力負面清單、行政權力負面清單、學術權力負面清單和民主權力負面清單。政治權力負面清單包括黨組織重要事項工作規(guī)范、黨組織與行政共同決定事項工作規(guī)范，以及基層組織創(chuàng)新選擇事項工作規(guī)范等負面清單。由于高校政治權力是“縱覽全局、協(xié)調各方”的全面性權力，是定方向和定規(guī)矩的決策權力，因此政治權力負面清單的法治內容要相對宏觀、相對抽象。行政權力負面清單包括職能部門和二級學院日常行政工作規(guī)范以及重大事項決策和執(zhí)行的工作規(guī)范中的負面清單。它在高校內部權力運行中占據(jù)重要地位，是衡量高校治理能力和水平高低的重要指標，尤其在發(fā)揮二級學院辦學主動性和積極性方面體現(xiàn)得最為顯著。學術權力負面清單包括校院兩級學術委員會重要事項決策工作規(guī)范和具體學術活動處理工作規(guī)范中的負面清單。民主權力負面清單包括工會決策重要事項的工作規(guī)范、教職工代表大會和學生代表大會討論、決策重要事項的工作規(guī)范中的負面清單。

負面清單制度是高校內部權力運行的必要性規(guī)范制度?！案咝！畽嗬撁媲鍐巍膶嵸|含義是‘高校不得……’的禁止性事項清單，在這份禁止性事項清單以外各種可能權利都屬于高校自主權利范圍?！盵6]在實踐中，由于有關主體過于強調權力的權威性和運行通暢性，權力的邊界和限度往往被忽視，從而導致負面清單制度未能發(fā)揮應有的作用。這種現(xiàn)象需要引起有關各方的注意。

(四)程序清單制度是高校內部權力運行的保障性規(guī)范制度

程序清單制度，是指高校在明確權力主體、啟動權力運行、執(zhí)行權力規(guī)范、反饋權力效果過程中的程序性規(guī)范制度。程序清單包括政治權力程序清單、行政權力程序清單、學術權力程序清單和民主權力程序清單。政治權力程序清單是關涉高校重要事項決策的程序規(guī)范，尤其是在與其他權力關聯(lián)決策終局性問題時所應遵守的程序規(guī)范。行政權力程序清單是關涉高校日常事務，特別是重要事項執(zhí)行的程序規(guī)范。學術權力程序清單主要是關涉高校學術活動及相關成果專業(yè)性判斷的程序規(guī)范。民主權力程序清單主要指高校重要事項的民主監(jiān)督程序規(guī)范。

程序清單制度是高校內部權力運行的保障性規(guī)范制度。因為“程序能及時、恰當?shù)貫閷崿F(xiàn)權利和行使職權提供必要的規(guī)則、方式和秩序，是權力運作必須遵循而不能背離的剛性約束，直接制約權力的運作”[7]。在實踐中，有些高校不重視程序清單制度的建立和運行，從而導致權力運行的不規(guī)范，進而損害權力運行的權威性和有效性。

三、高校內部權力運行清單制度的法治困境梳理

高校內部權力運行清單制度存在權力主體認識不深刻、權力運行過程不系統(tǒng)和權力評價指標不科學三個方面的現(xiàn)實困境。

(一)權力主體認識不深刻導致對清單制度法治意涵的理解片面

在高校高質量發(fā)展目標任務的決策過程中，各項內部權力的主體均能將制度建設作為治理能力和水平提升的重要手段和途徑。但是，在具體制度建設方面則強調權力對象主體的義務，突出對權力對象考核指標的量化，對權力主體自身反而沒有提出清單制度所意涵的法治內容。其原因在于對權力主體的認識不深刻，對清單制度的法治意涵理解片面，使得各項制度建設停留在紙面上，極大地影響了內部權力運行的效果。在四項清單中，權力清單比較受重視，另外三項清單受到的關注較少，責任清單和負面清單甚至被選擇性忽略?？梢?，對權力清單制度法治意涵的認識并不是一個簡單的問題，而是一個需要繼續(xù)提高和深化認識的問題。

(二)權力運行過程不系統(tǒng)導致清單制度的法治邏輯實踐錯位

高校四項權力須為高校的高質量發(fā)展服務，否則即失其正當性。然而，在實踐中，四項權力各行其道，甚至相互對立的情形，常常發(fā)生。其主要原因在于清單制度的法治內容沒有得到應有的落實，從而導致四項權力出現(xiàn)“兩強兩弱”的現(xiàn)象，即政治權力與行政權力強，而學術權力與民主權力弱。其深層次原因在于，四項權力發(fā)生了法治邏輯錯位。其主要表現(xiàn)是過于依賴政治權力和行政權力，未能找到四項權力在保障高質量發(fā)展方面的最大公約數(shù)。“鑒于我國高校內部治理結構仍面臨著各項權力的界限不明或關系失衡問題，推行‘權力清單’制度以規(guī)范行政、學術以及師生民主參與權力的責任和范圍，就成為優(yōu)化高校內部結構的必然選擇?！盵8]

(三)權力評價指標不科學導致清單制度的法治質效表現(xiàn)失準

高校高質量發(fā)展是其內部四項權力發(fā)揮功能價值的目標任務所在，因而高質量發(fā)展的衡量指標自然也就成為權力運行效果評價的指標。然而，高校內部權力評價的實踐卻是對于“標志性成果”的簡單化操作。各項“標志性成果”又被層層分解和落實在個人和升級單位身上。這就導致高校僅在考核評價權力對象方面關注個體和下屬單位，而在對權力自身的評價方面卻忽視或者弱化責任。其原因在于“以權制權本身即存在異化的沖動，僅靠權力清單制度本身是很難承擔‘鎖定權力’的重負，需要配套的程序流程機制以及責任監(jiān)管機制來有效保障”[9]。因此，只有權力自身有強烈的責任意識和擔當行為，嚴格遵循權力運行的程序，才能在權力評價指標上體現(xiàn)應有的品格，才能提升高校法治的質效。

四、高校內部權力運行清單制度的法治路徑探尋

權力清單制度為高校內部權力運行提供了確定且可預期的制度保障，有利于高校實現(xiàn)高質量發(fā)展的目標任務。因而，高校需要選擇恰當?shù)姆ㄖ温窂?，建立全面、系統(tǒng)和協(xié)同的權力清單制度。

(一)全面提升對權力運行清單制度法治意涵的理解認知

意識是行動的先導。提升高校權力清單制度運行的法治質效，首先應當在認知層面全面提升對權力運行清單制度法治意涵的理解和認知，以解決權力主體逃避或者忽略權力來源正當性以及治理能力不足的問題。第一，所有權力主體都應當加強對于自身權力清單制度的梳理和分析，以解決自身權力正當性來源不足和主觀認知不足的問題。第二，權力主體之間需要不斷加強溝通和交流，共同提升在目標任務等重大問題上的責任意識和程序意識。第三，權力主體應當在與權力對象的角色互換中深切感知權力運行的法治規(guī)范意涵，在實現(xiàn)高校高質量發(fā)展問題上與權力對象達成高度共識。應當指出的是，權力的自我革命不僅僅是主觀意愿問題，它還需要在透明開放的場域中接受多方主體的監(jiān)督，才能實現(xiàn)。

(二)系統(tǒng)關照權力運行清單制度法治邏輯的實踐過程

認識固然重要，但光有認識、沒有行動，也是不行的。因此，權力主體需要系統(tǒng)關照權力運行清單制度法治邏輯的實踐過程。第一，區(qū)分不同權力主體所管轄的日常事項和重要事項的責任歸屬，簡化日常事項權力運行的環(huán)節(jié)，明確權力主體的一般性責任，突出權力主體對重要事項的主體責任。第二，明確程序清單中不同權力運行的關鍵性環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮一般程序清單和特別程序清單各自的功能。第三，重視權力主體之間關聯(lián)重要事項的決策機制。其中，人、財、物的調配是核心問題，需要給予系統(tǒng)關照。

(三)科學設定權力運行清單制度法治質效的評價指標

如前所述，高校唯“標志性成果”的考察指標使得其內部權力運行的法治質效評價過于簡單化，因而需要協(xié)同校準高校權力運行清單制度法治質效的評價指標。第一，應當精細化具體指標的權重在各自權力清單制度上的考察內容，不能簡單地將指標壓力向下傳導，而應當從系統(tǒng)化視角科學建立、統(tǒng)籌發(fā)揮高校五大功能(1)指人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作。的資源分配模型。第二，不同高校對五大功能應當作出符合自身特色的選擇。相應地，權力清單制度也應當具有差異性。這就需要整體考察高校權力運行實踐模型的系數(shù)檢測與校準，以避免簡單復制其他高校的考核辦法。第三，關注反饋性指標的設置。這是因為“高校內部權力關系復雜，數(shù)量龐大，不同法律、法規(guī)、規(guī)章中對其也有不同規(guī)定，很難將所有的權力梳理清楚并予以公布，權力清單不可能如法律一樣長期具有穩(wěn)定性和完整性”[10]。因此，高校法治質效評價體系應當關注反饋性指標的設置，力爭使各項評價指標能夠及時、客觀、全面地反映法治質效的本真樣貌。應當注意的是，指標設定要與高等教育的規(guī)律相契合，不能唯數(shù)據(jù)論，更不能出現(xiàn)神化數(shù)據(jù)治理的不合理做法。