社會治理“四化”視角下城市困難群眾社會救助模式創(chuàng)新研究
——以合肥市瑤海區(qū)S街道為例

吳萍萍,牛紅磊

(安徽開放大學(xué),安徽 合肥 230001)

從概念上講，社會救助是社會保障體系的一個重要組成部分，它是國家和社會對陷入生活困境的社會脆弱群體提供救濟和援助的一種社會保障政策，其目的是保證社會秩序的穩(wěn)定。[1]

中國共產(chǎn)黨的十九大報告進一步指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?/p>

城市在發(fā)展過程中，除了集聚越來越多的人口，也產(chǎn)生出一個問題：城市困難群眾，主要包括以下幾類人群：教育和技能水平偏低的困難流動人口、困難失業(yè)者、孤兒和事實孤兒、困難精神病患者等。[2]

一、習近平關(guān)于社會治理“四化”的重要論述

(一)社會治理“四化”的具體內(nèi)涵

社會治理“社會化”是社會治理“四化”中最基礎(chǔ)最重要的一環(huán)。治理強調(diào)多元主體的互動和共同參與，除了政府以外，企業(yè)和社會組織都能參與到社會公共事務(wù)的治理中，構(gòu)建共建共享共治的治理格局。

社會治理“法治化”指的是社會治理中加強法治保障。習近平在中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會第二次全體會議上指出：“準確把握全面推進依法治國工作布局，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”

社會治理“智能化”主要是指在社會治理中運用計算機技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等先進的信息技術(shù)來提高社會治理能力。2016年10月9日，習近平講到：“隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會治理從線下向線上線下融合轉(zhuǎn)變，從單純的政府監(jiān)管向更注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變?！盵3]2020年11月3日中共中央發(fā)布關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十四五”規(guī)劃里提到“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平?！盵4]

社會治理“專業(yè)化”主要指的是社會治理人才的專業(yè)化。習近平關(guān)于人才工作發(fā)表過重要論述，2016年5月6日，習近平就深化人才發(fā)展體制機制改革作出重要指示：“要樹立強烈的人才意識，真誠關(guān)心人才、愛護人才、成就人才，激勵廣大人才為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標貢獻聰明才智?！盵5]2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，從管理體制、工作機制和組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出人才工作的改革措施。

(二)社會治理“四化”的內(nèi)在聯(lián)系

“社會化”是實現(xiàn)途徑。社會治理需要社會各類主體積極參與其中。如果沒有企業(yè)、社會組織、公民的參與，社會治理就無法實現(xiàn)，只能成為政府的“獨唱”，實際上社會治理應(yīng)該是在政府引導(dǎo)下，各個社會主體共同參與的“合唱”。社會組織憑借其規(guī)范的組織形式、網(wǎng)格化的工作機制和職業(yè)化的工作團隊能夠在社會治理中滿足多樣化的需求，成為構(gòu)建社會治理新格局的重要力量。[6]

“法治化”是行動指南。如何建設(shè)共建共享共治的社會治理新格局，我們要遵循法治化要求。新時代我國面臨經(jīng)濟下行壓力，社會矛盾和問題交織疊加，意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭仍然很復(fù)雜，群眾在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面還有不少難題。例如上海在城市治理中立法先行，確保精細化社會治理有效。2016年出臺《上海市煙花爆竹安全管理條例》，該條例明確各管理部門的職責，給執(zhí)法部門劃定執(zhí)法領(lǐng)域和責任。正是基于這部法規(guī)，上海較為成功地實現(xiàn)了春節(jié)期間的煙花爆竹管控。[7]

“智能化”是科技支撐。黨的十九屆四中全會將“科技支撐”納入社會治理體系。隨著信息科技的發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等新技術(shù)正深入地影響著人們的生活，也改變了治理方式。如今很多城市推出的“最多跑一次”政府服務(wù)，就是利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，把政務(wù)信息相連通，實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”，受到人民群眾的歡迎。

“專業(yè)化”是根本保障。社會治理需要企業(yè)、社會組織和公民的積極參與。但是社會治理水平的高低取決于社會治理專業(yè)人才的水平。社會治理的專業(yè)人才包括從事社會福利、社會心理服務(wù)、社會慈善等各類專業(yè)社會工作者。[8]2007年北京市委、市政府出臺了加強社會建設(shè)的“1+4”文件，明確提出要加強社區(qū)工作者專業(yè)化建設(shè)的目標。截至目前，北京市已建成一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍。北京的社區(qū)工作者在基層社會治理中發(fā)揮著重要作用，尤其是2020年新冠疫情以來，社區(qū)工作者在疫情防控方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。[9]

(三)社會治理“四化”的最終目標

社會治理“四化”的最終目標是踐行中國共產(chǎn)黨的初心和使命，實現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。

2021年中國共產(chǎn)黨成立100周年，習近平總書記發(fā)表重要講話，其中提到：“江山就是人民、人民就是江山。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依?！盵10]

社會治理社會化旨在把人民群眾的力量調(diào)動起來，一起投身到國家治理的建設(shè)中，讓老百姓真正體會到共建共治共享的社會治理格局；社會治理法治化旨在從法律上為社會治理賦能，讓老百姓有法可依，可以利用法律武器維護自身的合法權(quán)益；社會治理智能化旨在把高科技運用到社會治理中，讓群眾享受科技帶來的社會治理紅利；社會治理專業(yè)化旨在提高專業(yè)化水平，實現(xiàn)讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，提高社會治理的效能。

二、基于社會治理“四化”的城市困難群體救助現(xiàn)狀——以合肥市瑤海區(qū)S街道為例

合肥市瑤海區(qū)S街道城市困難群體主要分為以下幾類：低保對象、特困供養(yǎng)對象、低收入家庭老人以及困難邊緣戶群眾等，這些困難群眾具有難以達到常規(guī)生活水平、發(fā)展能力弱、相對剝奪感較強等特點。在社會救助實踐中，S街道發(fā)揮中心作用，通過向J社會組織購買公共服務(wù)，鏈接社會公益慈善資源，并且組織社會工作者和志愿者進行專業(yè)的社會服務(wù)，以常態(tài)化走訪+個性化服務(wù)為主要方式，對城市困難群體實施精準幫扶。具體采取以下措施：

(一)建立三項清單，完善救助體系

為了實現(xiàn)更為精準的社會救助，S街道通過系統(tǒng)梳理，逐步建立三項清單，即服務(wù)對象的需求清單、社工鏈接的資源清單、各項資源的去向清單，以更好地為困難群眾服務(wù)。

首先是建立服務(wù)對象的需求清單。例如S街道T社區(qū)周阿姨平時出門依靠輪椅出行，但門口臺階非常高，不方便輪椅出行，需要修建無障礙坡道。其次是建立社工鏈接的資源清單。在了解困難群眾的需求清單后，社區(qū)要做的下一步工作就是逐個解決這些需求。有哪些資源可用到？如何調(diào)配資源來解決問題？這就需要社工積極鏈接資源，幫助困難群眾建立支持系統(tǒng)，關(guān)注和引導(dǎo)困難群眾的自我成長及能力提升。近年來S街道不斷收到社會愛心人士的捐款捐物，目前已籌措各類社會資金共計20139.19元，其中，2021年九九公益日捐款及配捐金額14191.59元，各類捐贈物資價值5947.6元。為了更好地監(jiān)督資金款項的去向，S街道在工作中態(tài)度細致，資金使用透明，讓廣大愛心人士及企業(yè)了解到資金的去向，做到每一筆資金都可查可追溯。

(二)發(fā)布微心愿，落實精細幫扶

黨的十九屆五中全會報告中指出，要提高社會建設(shè)水平，完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新社會治理。近年來，面對基層社區(qū)不斷變化的新情況，基層黨組織帶領(lǐng)群眾創(chuàng)新了多種社會治理模式，其中“微治理”就是一種城市老舊小區(qū)治理的重要創(chuàng)新模式。微心愿是微治理的基本內(nèi)容，它是指一種真實但微小的需求，提出微心愿的群眾一般都有生活困難，或者行動不便，或者與人交流有障礙等問題。[11]

微心愿的誕生與基層社會公共產(chǎn)品的供給不夠精細有關(guān)系，主要表現(xiàn)在3個方面：公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、錯位和過剩[12]。以公共產(chǎn)品供應(yīng)過剩為例，主要是因為缺乏規(guī)范的法律制度，公共產(chǎn)品供給過程中，決策者缺乏民主、公正、公開的原則，存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。于是一些回扣多、有利可圖的公共產(chǎn)品便大量提供，造成了公共產(chǎn)品過剩。[13]

(三)開展喘息服務(wù)，豐富救助種類

到2030年我國60歲及以上的老齡人口數(shù)量將增加到3.29億，而且隨著我國人民生活水平的提高和醫(yī)療技術(shù)的進步，老齡人口與勞動年齡人口之比將變?yōu)?：2.31，[14]尤其是一些癱瘓老人的養(yǎng)老問題較為突出。喘息服務(wù)具有緩解居家養(yǎng)老壓力、減輕被照顧者的心理負擔、讓照顧提供者“喘口氣”、推進社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)等作用。[15]S街道社工針對轄區(qū)內(nèi)癱瘓老人的子女開展小組喘息服務(wù)，為精神壓力大的老人子女舒緩身心，提供一定精神支持。

三、基于社會治理“四化”視角的城市困難群體社會救助完善途徑

(一)以招募志愿者和培育社會組織為基礎(chǔ)，提升社會救助社會化水平

以社會救助中的養(yǎng)老救助為例，我國已經(jīng)進入老齡化社會，如何解決養(yǎng)老問題，是擺在社會前面的一個難題。現(xiàn)今的養(yǎng)老形式主要包括居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，但根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，絕大部分老人選擇居家養(yǎng)老。[16]如果老人年紀尚輕，生活能夠自理，居家養(yǎng)老就沒什么問題。但一部分老人有基礎(chǔ)疾病，再加上子女不在身邊，生活就存在困境，在這種背景下，社區(qū)照顧就凸顯出它的優(yōu)勢。社區(qū)照顧這個概念源自于英國，意思是指運用社會資源，以正規(guī)和非正規(guī)的形式為社區(qū)中的困難群眾提供全面照顧。[17]一開始社區(qū)照顧的主要責任在地方政府，也就是正規(guī)照顧。隨著社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)今的社區(qū)照顧更多地向非正規(guī)照顧轉(zhuǎn)變，也就是轉(zhuǎn)向由家人、鄰居和朋友提供。社區(qū)照顧的優(yōu)勢在于可以彌補居家養(yǎng)老的不足，可以實現(xiàn)照顧的屬地化、人性化和網(wǎng)絡(luò)化，有助于社區(qū)居民提升凝聚力和認同感。[18]。

社會組織是參與社會救助的一股重要力量，但是社會組織在參與社會救助的實踐中面臨著社會認知的困境以及自主性困境。[19]如何更好地培育社會組織，地方政府需要更多地解決社會組織經(jīng)費不足的問題。目前社會組織的收入多來源于政府采購，以后還要加強政府采購力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年合肥市政府購買服務(wù)23.1億元，同比增長11.6%；實施項目888個，同比增長34.6%，公共服務(wù)和城鄉(xiāng)社區(qū)成為政府購買服務(wù)的重點。從承接購買服務(wù)的主體看，社會組織發(fā)揮越來越重要的作用，2020年社會組織承接項目233個，占項目總數(shù)的26.2%。[20]

(二)以建設(shè)現(xiàn)代法治體系為本，提升社會救助法治化水平

在提升社會救助法治化水平方面，應(yīng)從立法、執(zhí)法、司法這幾個方面來進行。

在科學(xué)立法方面，需要根據(jù)社會發(fā)展建構(gòu)適合于社會救助的法律。近年來地方政府與時俱進，在立法方面做到精細化，確保立法行得通。2021年11月1日，合肥市民政局、市財政局、市醫(yī)保局等14家單位聯(lián)合印發(fā)《合肥市低收入人口認定及救助幫扶暫行辦法》?！掇k法》分為“總則”“認定機制”“救助幫扶”“管理監(jiān)督和法律責任”“附則”等?！掇k法》首先明確了“低收入人口”的范圍，方便基層政府依規(guī)摸排困難群眾。為做到精準幫扶，在第二章“認定機制”中，《辦法》明確了申請人的家庭財產(chǎn)狀況。《辦法》的出臺為社會救助提升法治化水平提供了堅實的基礎(chǔ)。

在嚴格執(zhí)法方面，社會救助工作的推進必須嚴格按照有關(guān)法律規(guī)定來執(zhí)行，以推進社會救助的質(zhì)量。

司法是指國家司法機關(guān)及工作人員依照法定職權(quán)和程序，適用國家法律處理司法案件，解決社會糾紛的活動。[21]在公正司法方面，要在處理社會救助涉及到的法律案件過程中樹立以人民為中心的理念，努力做到司法公平公開公正，確保法律面前人人平等，提升人民群眾的獲得感。

(三)以“互聯(lián)網(wǎng)+社會救助”為突破口，提升社會救助智能化水平

在互聯(lián)網(wǎng)+各傳統(tǒng)行業(yè)中，“+”不代表簡單的兩者相加，而是利用信息技術(shù)實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)行業(yè)的深度融合，并創(chuàng)造新的發(fā)展業(yè)態(tài)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+社會救助”有很多形式，以社會公益為例。“互聯(lián)網(wǎng)+公益”將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與“公益”深度融合，實現(xiàn)了公益主體與客體的雙向互動，并且豐富了公益的參與形式。具有手機操作的“指尖公益”、參與主體擴大的“人人公益”、輕松趣味的“快樂公益”等特征。[22]例如騰訊公益眾籌。從概念上講，公益眾籌是指資助者為了支持受益人的事業(yè)，不期望獲得物質(zhì)或者非物質(zhì)回報的眾籌模式。[23]結(jié)合中華慈善日的到來，可以利用騰訊公益網(wǎng)站發(fā)起“慈善救助”項目，邀請愛心人士、愛心企業(yè)等進行捐款，然后再利用這些善款救助街道轄區(qū)內(nèi)的困難群眾。

(四)以社會工作者為抓手，提升社會救助專業(yè)化水平

社會救助的實施離不開社會工作者的辛勤付出，為了穩(wěn)固社會工作人才隊伍，必須從以下幾個方面來健全社會工作者的激勵保障機制。

第一，提高社會工作者的薪酬待遇，提高社會工作者的職業(yè)認同。對外應(yīng)加強對社會工作的宣傳，讓公眾知道社會工作是一項專業(yè)工作；對內(nèi)應(yīng)鼓勵社會工作者把個人發(fā)展和行業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，為社會工作者建立職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)社工轉(zhuǎn)向社區(qū)的人力資源管理工作，或者轉(zhuǎn)向從事公益項目評審和評估工作。

第二，多渠道緩解社會工作者的心理壓力。邀請專業(yè)的心理咨詢師為社會工作者開展培訓(xùn)，緩解社工的心理壓力；開展關(guān)于心理減壓的公益講座；定期開展社工之間的經(jīng)驗交流會，讓社工分享自己的工作心得，方便大家互相借鑒學(xué)習。

第三，提高社會工作者的專業(yè)知識?；鶎用裾块T要開展提高社會工作者專業(yè)知識的培訓(xùn)，努力使社會工作者能夠適應(yīng)提升社區(qū)治理的要求。已有文獻研究證明如果社會工作者能獲得更多培訓(xùn)機會，社會工作者就會有更高的自我評價，也會比沒有獲得培訓(xùn)的社會工作者更有機會獲得職業(yè)上的成功和更高的收入。[24]培訓(xùn)內(nèi)容包括在社區(qū)開展社會工作的方法和技巧；社會工作者如何更好地鏈接社會公益資源；社區(qū)建設(shè)方面的內(nèi)容；報考助理社會工作師和社會工作師的相關(guān)內(nèi)容，鼓勵社會工作者持證上崗。