大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法治構(gòu)造

高景芳，邸衛(wèi)佳，張祖增

（1.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006；3.中國政法大學(xué) 環(huán)境法研究所，北京 100088）

人類進(jìn)入21 世紀(jì)以來，全球氣候危機(jī)愈演愈烈，大氣污染的陰霾長期籠罩。統(tǒng)籌大氣環(huán)境治理與碳達(dá)峰、碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)成了我國生態(tài)文明建設(shè)總體布局中的獨(dú)特場域，也成為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要時代課題。遺憾的是，傳統(tǒng)功能主義視域下，我國大氣污染防治與氣候治理在應(yīng)對機(jī)制上往往以分散或割裂的“點(diǎn)對點(diǎn)”姿態(tài)存在，未能立基于大氣污染物與溫室氣體在科學(xué)認(rèn)知上所具有的內(nèi)在耦合性而予以系統(tǒng)性治理。2021 年1月，“協(xié)同控制溫室氣體與污染物排放”[1]作為加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)在《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》中被首次提出。此后，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》均明確提出要“以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為打好污染防治攻堅戰(zhàn)總抓手”[2][3]。特別是2021 年8 月30 日中央全面深化改革委員會第21 次會議對大氣污染與氣候變化協(xié)同治理進(jìn)行了頂層設(shè)計：“十四五”時期，應(yīng)加快構(gòu)建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度體系，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制[4]。以政策為依托，減污降碳協(xié)同增效的治理大幕在我國生態(tài)文明建設(shè)總體布局中徐徐鋪陳開來。然而，相對于以規(guī)定行進(jìn)方向卻不設(shè)定具體行為規(guī)則為價值依歸的政策性文件，法治以穩(wěn)定性、明確性、權(quán)威性而成為一種更為理想的社會治理方式。循此思路，法治作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要依托，大氣污染與氣候變化協(xié)同治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)亦需筑法治之基、積法治之勢。所以，在減污降碳協(xié)同增效上升為國家戰(zhàn)略的時代背景下，如何用法治方式、法治思維回應(yīng)大氣污染與氣候變化協(xié)同治理過程中提出的規(guī)范性要求并形成穩(wěn)固的制度框架，成為我國環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個重要命題。

一、發(fā)生論：大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的科學(xué)機(jī)理與法律原理

（一）大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的科學(xué)機(jī)理

當(dāng)前，我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍停留在以傳統(tǒng)化石能源為主，以可再生能源為輔的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)主輔關(guān)系上，基于此，我國生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于不合理的高碳能源消費(fèi)模式。以煤炭、石油為典型代表的化石燃料的燃燒不僅會產(chǎn)生SO2、CO 以及粉塵等大氣污染物，同時也是二氧化碳等溫室氣體的主要來源，即大氣污染物與溫室氣體均產(chǎn)生于對傳統(tǒng)一次能源的不合理使用，二者“同根同源”①研究表明，中國主要大氣污染物排放源中，幾乎所有SO2 和NOx 排放源，50%左右的VOCs 和85%左右的一次PM2.5（不含揚(yáng)塵）排放源，都與二氧化碳排放源高度一致。，具有污染根源上的關(guān)聯(lián)性與排放領(lǐng)域的高度融合性。據(jù)IPCC 第五次評估報告，源自化石能源燃燒和工業(yè)過程的碳排放在1970 年至2010 年期間對溫室氣體排放總增加量的貢獻(xiàn)率大約為78%[5]；同樣，據(jù)國際能源署報告，效率低下的能源生產(chǎn)和利用過程產(chǎn)生了85%的顆粒物，以及幾乎所有的硫氧化物和氮氧化物[6]。

此外，從大氣污染物與溫室氣體相互作用的自然機(jī)理視之，二者存在相互轉(zhuǎn)化、相互反饋與影響。一方面，根據(jù)有關(guān)研究表明，化石能源在充分燃燒的情況下會產(chǎn)生大量的二氧化碳，而如果沒有進(jìn)行徹底的燃燒則會產(chǎn)生許多黑炭與一氧化碳。其中，黑炭是造成區(qū)域霧霾和光化學(xué)煙霧等大氣污染天氣之PM2.5、PM10的重要組成要素。因此，化石燃料燃燒充分與否為大氣污染物與溫室氣體在靜態(tài)層面產(chǎn)生科學(xué)上的關(guān)聯(lián)性創(chuàng)造了基本的物質(zhì)條件。另一方面，大氣污染物與溫室氣體相互影響的機(jī)制主要表現(xiàn)為大氣污染對溫室氣體的抵消作用與氣候變化對大氣污染演進(jìn)所具有的干擾屬性[7]。之于前者，有關(guān)研究表明，不同類型的大氣污染物（空氣質(zhì)量）會加劇或者減緩氣候變化。以大氣氣溶膠為例證，作為大氣污染的主要成分，該物質(zhì)本質(zhì)上為PM2.5、PM10等粒徑不一的顆粒物和SO2、NOx、O3等各類有害氣體組成的混合體。正如IPCC 第四次評估報告所指出的那樣，氣候變化與大氣污染是通過大氣氣溶膠關(guān)聯(lián)耦合到一起的[8]，如氣溶膠通過對太陽輻射的散射作用使得氣候趨于冷卻, 而吸收作用則使得氣候升溫，二者之間的平衡取決于氣溶膠特性和環(huán)境條件[9]。之于后者，全球變暖會影響大氣污染物的環(huán)境容量，即以二氧化碳為元兇導(dǎo)致的全球變暖會改變大氣環(huán)流結(jié)構(gòu)，妨礙大氣污染物的生成與傳輸，導(dǎo)致空氣中的大氣污染物難以擴(kuò)散。對此，有研究指出，全球氣候變暖導(dǎo)致的北極海冰減少與歐亞降雪增加一定程度上改變了區(qū)域大氣環(huán)流結(jié)構(gòu)，使得冬季大量來自工業(yè)與機(jī)動車排放的空氣污染物不能通過水平擴(kuò)散來有效清除，污染物開始大量累積并導(dǎo)致中國霧霾天氣的產(chǎn)生[10]。

（二）大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法律證成

從認(rèn)識論角度講，康德《純粹理性批判》將“關(guān)系”范疇中“協(xié)同性”定義為“主動與受動之間的交互作用”[11]130，即事物間的協(xié)同性在邏輯上分為主動方與在協(xié)同過程中處于劣位的借勢方，映射到大氣污染物與溫室氣體協(xié)同治理場域，由于我國對于氣候變化的治理一直處于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其衍生的國際法體系之下，國內(nèi)尚未生成專門應(yīng)對氣候變化的基本立法。因此，《大氣污染防治法》基于大氣污染物與溫室氣體同根同源這一自然機(jī)理，從價值理念層面作出革新，在總則中添置專門條款對氣候變化問題予以法律觀照：對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。該條款是將溫室氣體減排納入法律框架控制的初步嘗試，其摒棄大氣污染物與二氧化碳分割式、碎片化治理的傳統(tǒng)思維方式，認(rèn)識到二者的辯證統(tǒng)一關(guān)系，使得大氣污染物和溫室氣體治理由“割裂對立”走向“有機(jī)統(tǒng)一”，為減污降碳協(xié)同治理作出根本性價值指引，為溫室氣體與大氣污染物協(xié)同治理提供了基礎(chǔ)性法制依據(jù)。

此外，美國在《清潔空氣法》中明確將溫室氣體定義為“大氣污染物”，這為在同一法律框架下以傳統(tǒng)“命令—控制”手段對溫室氣體和大氣污染物進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)制提供了域外法治經(jīng)驗?！肚鍧嵖諝夥ā返?02（a）（1）條規(guī)定：如果環(huán)保署長認(rèn)為，新的機(jī)動車或新的機(jī)動車機(jī)器導(dǎo)致或者增加了空氣污染物且可能會危害公共健康或福利……所排放的空氣污染物。《清潔空氣法》第302（h）條對第202（a）（1）條所規(guī)定的“福利”一詞做了如下解釋：“福利”一詞包括天氣變化和氣候變化。所以，綜合《清潔空氣法》第202（a）（1）條、第302（h）條規(guī)定內(nèi)容看，溫室氣體在邏輯上具有納入空氣污染物治理范疇的應(yīng)然性，美國環(huán)保署有義務(wù)對溫室氣體與大氣污染物進(jìn)行一體化規(guī)制[12]。馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署（EPA）一案也以判例的形式對CO2屬于大氣污染物、從而應(yīng)進(jìn)行協(xié)同治理予以了司法確認(rèn)。鑒于美國立法及司法判例均將溫室氣體在法律屬性上認(rèn)定為大氣污染物，為此聯(lián)邦環(huán)境署要求各州環(huán)保局以發(fā)放許可證的形式實(shí)行“一證雙管”，旨在對溫室氣體和大氣污染物的排放進(jìn)行一體化管控。美國域外立法亦為大氣污染與氣候變化所具有的可協(xié)同規(guī)制的內(nèi)在同一性進(jìn)行了法律證成。

二、本體論：大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的理論支撐

（一）成本效益分析理論

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視野審視法律問題，成本效益分析理論以量化的方式為評估法律措施或制度設(shè)計的合理性與有效性提供了一種科學(xué)的“認(rèn)知范例”，有利于選擇最優(yōu)的環(huán)境治理方案。在環(huán)境法領(lǐng)域，成本效益分析最早出現(xiàn)在美國的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐中：聯(lián)邦環(huán)境治理委員會（CEQ）為執(zhí)行1969 年頒布的《國家環(huán)境政策法》（NEPA），其在1973 年制定的《全國環(huán)境影響評價制度指導(dǎo)綱領(lǐng)》中規(guī)定“凡是重大行政決定或立法措施的作出均應(yīng)開展成本效益分析”[13]。此后，該分析理論濫觴于諸多重要的國際環(huán)境法律文本中，如《世界自然憲章》秉承代際正義理念，要求對可能造成顯著風(fēng)險的活動在采取措施前進(jìn)行詳盡的調(diào)查，保證行動預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益要大于潛在的損害；《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》設(shè)定的風(fēng)險預(yù)防原則也對成本效益分析在環(huán)境規(guī)制中的運(yùn)用作了系統(tǒng)闡釋：為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國能力，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。作為一種輔助決策型判斷工具，該原則明確規(guī)定預(yù)防措施的采取要在根本上符合成本效益，即采取預(yù)防措施的成本要小于治理損害結(jié)果需要支付的成本。

作為統(tǒng)籌推進(jìn)污染防治攻堅戰(zhàn)與“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的國家新興戰(zhàn)略，大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法治進(jìn)路體現(xiàn)了鮮明的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析思路，即其是行政機(jī)關(guān)經(jīng)過科學(xué)的量化分析后決定采取的規(guī)制措施投入成本最小化、環(huán)境治理社會效益最大化的一項優(yōu)選抉擇。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次科學(xué)評估報告對此指出，通過協(xié)同效應(yīng)可以使實(shí)施的政策在減緩氣候變化的同時形成大氣污染物減少的共生效益[14]。對于這一效益的科學(xué)意涵，中國環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心（PRCEE）將其解釋為：對溫室氣體排放的管控不僅能減少諸如二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳及PM2.5等其他局域污染物排放，在控制局域的污染物排放及生態(tài)建設(shè)過程中，同時也可以減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體[15]。相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，如果節(jié)能減排、提高能效的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的話，則大氣污染源將減少42%。此外，在2021 年6 月舉辦的第十屆中國環(huán)境院所長論壇上，中國工程院院士賀克斌表示，如果沒有碳達(dá)峰、碳中和的推動力，以現(xiàn)有的政策措施，在2030 年之后減污過程會減緩。但在碳中和情景下，與降碳結(jié)合，則會釋放出更大的減污潛力，在2030 年到2060 年之間，主要污染物排放仍有不小下降空間，為我國大氣環(huán)境治理賦予了一舉兩得之效能。運(yùn)用協(xié)同思維對污染物與溫室氣體進(jìn)行“歸一化”管理，特別是在2018 年機(jī)構(gòu)改革將應(yīng)對氣候變化職能調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部的背景下，可以避免對企業(yè)的重復(fù)檢查與考核，最大限度地降低對企業(yè)正常生產(chǎn)的干擾，有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這在疫情防控常態(tài)化形勢下顯得尤其重要[16]。

（二）整體系統(tǒng)觀

由于大氣污染物與溫室氣體二者間具有產(chǎn)生根源耦合、既定目標(biāo)重合、功能發(fā)揮聚合的深層關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此對二者的規(guī)制路徑有必要相互配合，有機(jī)統(tǒng)合，此之謂“協(xié)同思維”在我國環(huán)境治理場域的現(xiàn)實(shí)演繹及應(yīng)用。對照之下，法學(xué)意義上的“協(xié)同思維”一般是指以事物所具有的關(guān)聯(lián)性視角來審視特定法律關(guān)系，其運(yùn)用的分析思路及得出的研究結(jié)論呈現(xiàn)出鮮明的綜合性與系統(tǒng)性特征，映射到減污降碳協(xié)同治理問題上，即無論是從政策安排與規(guī)制理念的確立，還是從體制機(jī)制的生成到法律制度的創(chuàng)設(shè)，其都旨在實(shí)現(xiàn)大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同管控及“歸一化”管理。特別是作為一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，在全面依法治國這個系統(tǒng)性工程時代背景下，因應(yīng)大氣污染物與溫室氣體二者間同根同源的自然科學(xué)屬性，大氣污染與氣候變化須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃?；诖?，凝萃于整體主義認(rèn)識論的哲學(xué)原理——整體系統(tǒng)觀，為大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的正當(dāng)性提供了適配的理論根基。

作為融整體性與系統(tǒng)性為一體的思維范式，整體系統(tǒng)觀蘊(yùn)含了從分解、析出再到統(tǒng)合與融構(gòu)的哲學(xué)深意。該理論大體發(fā)軔于西方的生態(tài)整體主義[17]，是對笛卡爾所提的四條還原主義思維方法在思想層面的修正與抨擊[18]16，即面對復(fù)雜化、高層次問題時，人的認(rèn)知慣性首先傾向于庖丁解牛般將其還原為簡單化、低層次問題，但在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用中，若止步于此，往往只得局部、不得全部，恐陷入盲人摸象、一葉障目之困局，在現(xiàn)代環(huán)境治理中則更容易滋生環(huán)境法的分割化、碎片化問題[19]。作為超越還原主義的思維范式，整體系統(tǒng)觀立足于事物間所具有的自然科學(xué)關(guān)聯(lián)屬性而進(jìn)行系統(tǒng)化治理，能對各要素予以優(yōu)化組合、配置，是重構(gòu)現(xiàn)代環(huán)境法治體系的應(yīng)然邏輯。換言之，采用大氣污染和氣候變化合而治之的規(guī)制模式，不僅可以紓解分開治理導(dǎo)致的大氣污染物和溫室氣體“此增彼減”乃至同步增加的問題，還能同時完成“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)”和“雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)攝于生態(tài)文明建設(shè)的總體布局。因此，整體系統(tǒng)觀在大氣污染與氣候變化協(xié)同治理問題上具有充足的適用空間。

三、運(yùn)行論：大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法治構(gòu)造

良法善治是現(xiàn)代法治建構(gòu)的終極目標(biāo)與判斷標(biāo)準(zhǔn)，其基本意涵包括靜態(tài)、文本層面的“良法”，以及動態(tài)、治理層面的“善治”[20]。以此為依托，法治因自身所具有的顯性優(yōu)勢，成為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的應(yīng)然進(jìn)路也就不足為奇。映射到大氣污染與氣候變化協(xié)同治理場域，法治構(gòu)造主要有以下三個方面。

（一）循舊立新：減污降碳協(xié)同增效法律規(guī)則的有效供給

立法規(guī)范是法治的外在表現(xiàn)形式與基本構(gòu)成維度之一，也是善治的前提。正所謂，法者，治之端也[21]。因此，建構(gòu)完備且融貫的法律規(guī)范體系是建設(shè)成熟且自洽的大氣污染與氣候變化協(xié)同治理法治系統(tǒng)的首要環(huán)節(jié)。基于我國大氣污染及氣候變化領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀，可逐步從溫室氣體法律屬性確立、發(fā)揮環(huán)境保護(hù)基本法統(tǒng)領(lǐng)作用、在關(guān)聯(lián)性環(huán)境單行法中對大氣污染和氣候變化協(xié)同治理問題進(jìn)行規(guī)則回應(yīng)，以及推動政治決策法律化予以進(jìn)階展開。

首先，確立溫室氣體的法律屬性，梳理并明確大氣污染物與溫室氣體兩者關(guān)系是補(bǔ)充基礎(chǔ)性規(guī)則的關(guān)鍵。由于現(xiàn)階段將溫室氣體列入大氣污染物范疇會對我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，及基于《大氣污染防治法》第1 條第2 款將溫室氣體與大氣污染物并列提出的法律表達(dá)，結(jié)合出于現(xiàn)實(shí)考慮且為保證法律的統(tǒng)一性，目前不宜在部門規(guī)章中作出“溫室氣體屬于大氣污染物”的定性，但可將其論述為“溫室氣體視同大氣污染物”[22]，進(jìn)而可比照大氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、借大氣污染防治法，以及完善且充沛的制度規(guī)范對二者排放予以協(xié)同管控，此為最便捷的應(yīng)對氣候變化的立法模式與技術(shù)[23]。應(yīng)在總則中提出的污染物與溫室氣體協(xié)同控制目標(biāo)，一方面，可制定相關(guān)配套辦法；另一方面，可在分則中增加具體監(jiān)管條款，在規(guī)劃、統(tǒng)計、標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)分配與交易、落后設(shè)備與工藝淘汰、信用管理、協(xié)同治理目標(biāo)責(zé)任考核等方面進(jìn)行法律規(guī)范的添置。其次，建議對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行補(bǔ)充，可在其總則部分納入“應(yīng)對氣候變化”的立法目的，同時在分則中增設(shè)應(yīng)對氣候變化的專門條款，并對分則中的關(guān)聯(lián)條款進(jìn)行修改，增加應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容[24]，為驅(qū)動社會各行各業(yè)進(jìn)行減污降碳協(xié)同治理行動提供統(tǒng)籌性、權(quán)威性的環(huán)境基本立法支撐。再次，將大氣污染與氣候變化協(xié)同治理理念融入《森林法》《草原法》《可再生能源法》《煤炭法》《電力法》等相關(guān)聯(lián)的單行法之中，以單行法的修訂對《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》難以顧全的交叉區(qū)域予以規(guī)則補(bǔ)位。最后，有必要加強(qiáng)二者間協(xié)同治理的立法，盡快制定《大氣污染與氣候變化協(xié)同治理條例》。具體為：對現(xiàn)行有關(guān)氣候變化與大氣污染協(xié)同治理政策中經(jīng)實(shí)踐檢驗認(rèn)為較為成熟和穩(wěn)定的規(guī)則進(jìn)行提煉或補(bǔ)充，將符合法律規(guī)范和協(xié)同治理需要的部分進(jìn)行法律確認(rèn)，推動政治決策的現(xiàn)實(shí)法律轉(zhuǎn)化。推動政策法律化的意義在于，通過制定專門的《大氣污染與氣候變化協(xié)同治理條例》，可以法律規(guī)制的方式賦予減污降碳協(xié)同增效以明確的法律地位，強(qiáng)化協(xié)同治理的責(zé)任承擔(dān)，為各社會主體在大氣污染與氣候變化協(xié)同治理層面提供可預(yù)測、可執(zhí)行的行動指引[25]。

（二）軟硬兼施：大氣污染與氣候變化協(xié)同治理執(zhí)法體系的塑造

徒法不足以自行，僅有紙上規(guī)范而缺乏秩序井然的以實(shí)操性為價值旨?xì)w的制度載體，必然導(dǎo)致法律治理效能陷入低下的窠臼之中。所以，應(yīng)將制度實(shí)施奉為實(shí)現(xiàn)氣候變化法律體系生命力的圭臬，即塑造剛?cè)峒鏉?jì)的大氣污染與氣候變化協(xié)同治理法律執(zhí)行機(jī)制十分必要。在構(gòu)建協(xié)同執(zhí)法體系時，宜兼用以強(qiáng)制性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為主的“命令—控制型”管理手段和具有資源配置，及正向激勵功能的“市場導(dǎo)向型”規(guī)制措施，從硬性約束和軟性導(dǎo)向兩方面推進(jìn)大氣污染與氣候變化的協(xié)同治理。

在“命令—控制型”管理機(jī)制方面，應(yīng)構(gòu)造明確政府協(xié)同減排政治責(zé)任、擴(kuò)大環(huán)保督察范圍、建立溫室氣體與大氣污染物協(xié)同監(jiān)測體系與信息化管理平臺、建構(gòu)適配于二者協(xié)同治理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)與排放評價制度的執(zhí)法體系。以此為運(yùn)作邏輯，首先，應(yīng)對各級政府及有關(guān)部門減污降碳的責(zé)任進(jìn)行具化，將大氣污染與氣候變化協(xié)同治理一并納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保績效考核制度中去，構(gòu)筑科學(xué)、高效、嚴(yán)格的環(huán)境績效審計制度。其次，建議擴(kuò)大中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范圍，將地方政府的污染物減排和溫室氣體減排任務(wù)一同納入其中。再次，借鑒污染物排放總量控制制度的經(jīng)驗來建立與完善碳排放總量控制制度。最后，制定大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的企業(yè)評估與政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)，豐富我國生態(tài)環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)體系。

“市場導(dǎo)向型”執(zhí)法機(jī)制以碳排放許可制度為基礎(chǔ)，利用許可制度中對企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和碳交易市場行為的要求，旨在實(shí)現(xiàn)協(xié)同減污降碳的軟性導(dǎo)向。由于碳排放交易市場是置于政府監(jiān)管下的市場，政府可通過碳排放權(quán)交易制度對碳市場主體的交易行為和碳排放配額管理等事項進(jìn)行管理，促使參與企業(yè)進(jìn)行合規(guī)交易，同時可協(xié)同開展用能權(quán)交易、煤炭壓減指標(biāo)交易和能耗指標(biāo)交易。此外，建議嘗試在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、稅收減免、押金返還制度、排污收費(fèi)等一系列經(jīng)濟(jì)措施中，將溫室氣體控制和大氣污染物控制協(xié)同考慮[26]，以實(shí)現(xiàn)高效率的資源配置。

（三）防治結(jié)合：大氣污染與氣候變化協(xié)同治理司法保障體系的建立

作為國家治理的形式載體，法治是靜態(tài)的文本層面的法律規(guī)范體系、動態(tài)的治理層面的制度實(shí)施體系和規(guī)則適用的司法保障體系的有機(jī)統(tǒng)一體。因此，堅持在法治軌道上推進(jìn)大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的現(xiàn)代化，除了增加減污降碳協(xié)同增效法律規(guī)則的有效供給、塑造大氣污染與氣候變化協(xié)同治理的法律實(shí)施體系外，還應(yīng)發(fā)揮好司法保障在我國生態(tài)環(huán)境原貌底色的最后一道防線作用。

因為大氣污染與氣候變化在自然科學(xué)上的同根同源屬性，應(yīng)探索建立以損害救濟(jì)為導(dǎo)向的氣候變化訴訟制度，以發(fā)揮氣候司法彌補(bǔ)我國氣候變化立法缺漏及拉動國內(nèi)大氣污染司法治理“疲軟”之作用?！吨袊h(huán)境資源審批（2019）》白皮書提出加大對因溫室氣體排放、臭氧層損耗物質(zhì)等引起氣候變化的案件審理力度，2021 年發(fā)布的《世界環(huán)境司法大會昆明宣言》第1 條也指出：在各自國家國情的基礎(chǔ)上，依據(jù)各國國內(nèi)法及其參加或締結(jié)的國際條約依法審理節(jié)能減排、碳交易、低碳技術(shù)等相關(guān)案件，促進(jìn)氣候變化減緩和適應(yīng)。然而，由于氣候變化訴訟和大氣污染訴訟在原告資格難以識別、因果關(guān)系難以證明、司法救濟(jì)手段難以確定等方面存在梗阻，司法在我國氣候治理中的適度能動作用相比對生物多樣性保護(hù)及其他環(huán)境要素污染治理顯得十分“吝嗇”，如2017年自然之友針對國網(wǎng)甘肅電力公司提起的“甘肅棄風(fēng)案”至今未作出任何實(shí)質(zhì)性宣判。因此，應(yīng)以減污降碳協(xié)同增效這一國家戰(zhàn)略的提出為契機(jī)，以典型大氣污染案的法律適用及賠償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為參照，在法律規(guī)范容許的解釋空間內(nèi)積極運(yùn)用司法策略對已經(jīng)損害社會公共利益的氣候變化案件[27]，能動性發(fā)揮氣候司法的救濟(jì)性功能，推進(jìn)針對私營主體排放行為導(dǎo)致大氣污染與氣候變化的環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展成熟。

針對國內(nèi)目前以“賠償損失”為主要形式的環(huán)境損害承擔(dān)方式，在為行政權(quán)行使預(yù)留足夠空間的前提下，探索建立應(yīng)對大氣污染與氣候變化的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。無論是氣候變化抑或大氣污染都屬于強(qiáng)風(fēng)險性環(huán)境問題，具有一旦發(fā)生便不可逆轉(zhuǎn)的屬性，為從源頭消解二者對人類健康與生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的損害及現(xiàn)實(shí)威脅，有必要在氣候司法中適用風(fēng)險預(yù)防原則。具體路徑為：首先，以《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中提出的“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的環(huán)境污染行為”為可訴性依據(jù)；其次，處理好環(huán)境司法與行政之關(guān)系，通過賦予環(huán)保組織以環(huán)境行政公益訴訟起訴資格，注重檢察公益訴訟中風(fēng)險預(yù)防的適用[28]，督促環(huán)境行政機(jī)關(guān)積極利用其在大氣污染與氣候治理方面所具有的資金、技術(shù)、人才及科學(xué)認(rèn)知優(yōu)勢依法進(jìn)行履責(zé)，以發(fā)揮好氣候司法對氣候執(zhí)法的外部約束與撬動作用；最后，以風(fēng)險預(yù)防理念為司法審判價值指引，強(qiáng)化司法禁令、訴前保全等多樣化措施在預(yù)防大氣污染或溫室氣體過度排放導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生或擴(kuò)大方面的運(yùn)用。