論基層協(xié)作治理的邏輯、不足及法治保障

呂子奇，張建

(1.中國人民公安大學(xué)，北京 100038；2.常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇 常州 213164)

一、問題的提出

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境從低度復(fù)雜性、不確定性向高度復(fù)雜性、不確定性轉(zhuǎn)變，使得城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理面臨著巨大的壓力，“條塊分工”的治理體系在面對(duì)各類新型、新興和突發(fā)事件時(shí)，表現(xiàn)出的失敏、失靈、失效的現(xiàn)象越來越顯現(xiàn)，越來越普遍。正如韓沙所言，“當(dāng)下組織間信息融合度依然不是很高，地方政府之間和政府各個(gè)部門之間的協(xié)作也缺乏標(biāo)準(zhǔn)化流程，導(dǎo)致各項(xiàng)事務(wù)處置協(xié)同不足，基層權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊進(jìn)一步加劇了渾水摸魚和投機(jī)推諉的情況，嚴(yán)重影響基層治理效果”①。

為了更好地滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)基層社會(huì)治理的要求，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求?！笔艑盟闹腥珪?huì)提出，要“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并著重強(qiáng)調(diào)在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局過程中，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。習(xí)近平法治思想又提出，要“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。“縱觀黨和國家推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化系列戰(zhàn)略部署及其實(shí)踐，制度之治是推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義?！雹谒?，不僅要重視對(duì)新時(shí)代基層治理創(chuàng)新的總結(jié)，還要注重法治化地固化基層治理創(chuàng)新中的有益經(jīng)驗(yàn)。

值得追問的問題是：基層社會(huì)治理取得較好的治理成效的運(yùn)作機(jī)理是什么？相較于理想型的基層治理模式，當(dāng)前基層社會(huì)治理又存在哪些不足？按照“在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，應(yīng)該如何為基層社會(huì)治理提供法治保障？

二、“條塊分工”治理體系失敏失靈

“網(wǎng)格化社會(huì)治理”③就是將治理轄區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，利用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的運(yùn)行機(jī)制，將治理資源不斷向基層治理一線下沉，以回應(yīng)和滿足基層社會(huì)治理需求。為了豐富“網(wǎng)格化社會(huì)治理”中的資源，不斷推進(jìn)的“三官一律(法官、檢察官、警官和律師)進(jìn)網(wǎng)格化”活動(dòng)，取得了較好的治理成效。當(dāng)然，“網(wǎng)格化社會(huì)治理”創(chuàng)生之前，基層社會(huì)也有相應(yīng)的治理體系，既有的治理體系遵循職能分化、各管一方的“條塊分工”治理模式?！奥毮芊只敝傅氖腔鶎由鐣?huì)治理主體遵循社會(huì)分工模式，只負(fù)責(zé)制度所規(guī)定的職責(zé)；“各管一方”指的是基層社會(huì)治理主體只負(fù)責(zé)處理自身職責(zé)分內(nèi)的事務(wù)，一旦超出分內(nèi)職責(zé)，就予以終結(jié)并不再將事務(wù)往下推進(jìn)。

“條塊分工”的治理體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)分工不斷細(xì)化的結(jié)果。在對(duì)社會(huì)分工何以可能的問題進(jìn)行研究時(shí)，涂爾干發(fā)現(xiàn)，“社會(huì)容量和社會(huì)密度是分工變化的直接原因，在社會(huì)發(fā)展過程中，分工之所以能夠不斷進(jìn)步，是因?yàn)樯鐣?huì)密度的恒定增加和社會(huì)容量的普遍擴(kuò)大”④。又指出，“隨著社會(huì)容量和社會(huì)密度的增加，勞動(dòng)逐漸產(chǎn)生了分化，這并不是因?yàn)橥饨绛h(huán)境發(fā)生了更多的變化，而是因?yàn)槿祟惖纳娓偁幾兊酶託埧崃恕雹?。顯然，從傳統(tǒng)社會(huì)“皇權(quán)不下縣”“諸法合體，刑民不分”的混沌型的治理模式到當(dāng)下基層社會(huì)“條塊分工”治理體系的生成，客觀上都是因應(yīng)社會(huì)治理需求而不斷分化的結(jié)果。從理論邏輯的角度看，“條塊分工”治理體系符合社會(huì)分工不斷分化、細(xì)化的演進(jìn)邏輯。

但符合理論邏輯的治理體系為何在當(dāng)前基層治理實(shí)踐中表現(xiàn)出失敏、失靈的趨勢呢？也就是說，不能簡單地用理論的邏輯來替代實(shí)踐的邏輯，一如布迪厄所言，“理論謬誤在于把對(duì)實(shí)踐的理論的看法當(dāng)做與實(shí)踐的實(shí)踐關(guān)系，更確切地說，是把人們?yōu)榻忉寣?shí)踐而建構(gòu)的模型當(dāng)做實(shí)踐的根由”⑥。這提醒我們，應(yīng)該重視真實(shí)的基層治理實(shí)踐?！皸l塊分工”治理體系失敏、失靈的原因有二：一是從治理體系前提假設(shè)看，要真正實(shí)現(xiàn)職能分化、各管一方的“條塊分工”治理體系所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，必然要求“條塊分工”治理體系足夠龐大，能夠回應(yīng)社會(huì)方方面面的治理需求。從客觀實(shí)際角度看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，定然不可能存在不斷分化、無所不包的治理體系，此時(shí)就會(huì)產(chǎn)生治理縫隙、治理不能等問題。二是從治理實(shí)踐效果看，治理體系所面對(duì)的社會(huì)關(guān)系猶如布滿人體的毛細(xì)血管一樣是互聯(lián)互通的，也是一堵而百堵的。當(dāng)治理主體基于職責(zé)而終結(jié)某個(gè)不屬于自身職責(zé)的問題時(shí)，受制于糾紛當(dāng)事人意識(shí)、認(rèn)識(shí)和治理體系不完備等原因，可能就會(huì)產(chǎn)生無法尋找到合適的治理主體的后果，此時(shí)先前的問題就會(huì)淤積在社會(huì)之中，甚至?xí)缤皾L雪球”一樣越來越放大?！皸l塊分工”治理體系也可稱之為官僚制，而“官僚制組織的實(shí)踐是發(fā)生在社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下的，官僚制理論所包含的最為深刻的隱喻也正是社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性這一基層的社會(huì)背景”⑦。所以說，面對(duì)高度復(fù)雜性和不確定性的后工業(yè)社會(huì)，基層社會(huì)治理體系只有作出相應(yīng)的變革，才能真正滿足基層治理實(shí)踐的需求。

三、網(wǎng)格化社會(huì)治理本質(zhì)是協(xié)作治理

面對(duì)基層社會(huì)治理實(shí)踐的要求，既有的“條塊分工”治理體系必須作出變革。“條塊分工”治理體系作為現(xiàn)代官僚制的具體體現(xiàn)，是一種普遍的現(xiàn)象，產(chǎn)生的問題及緣由也具有普遍性。以西方發(fā)達(dá)資本主義國家為例，在20世紀(jì)70年代之后，美國、英國、法國都紛紛開展新公共管理運(yùn)動(dòng)、新公共行政運(yùn)動(dòng)，以解決官僚制帶來的人員臃腫、效率低下等問題。新公共管理運(yùn)動(dòng)主要批評(píng)了公共行政管理效率低下的問題，提出應(yīng)該引入“競爭機(jī)制”“企業(yè)家精神”等；新公共行政運(yùn)動(dòng)側(cè)重于反思官僚制所提出的“價(jià)值中立”“非人格化”等問題，認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化行政管理面向社會(huì)的回應(yīng)性。作為普遍性的經(jīng)驗(yàn)，兩場運(yùn)動(dòng)所提出的經(jīng)驗(yàn)都曾被我國基層社會(huì)治理實(shí)踐加以鏡鑒。進(jìn)入21世紀(jì)后，為了解決基層治理人手短缺、專業(yè)不夠、效率低下等問題，我國曾一度提倡并踐行“引入第三方”的購買服務(wù)運(yùn)動(dòng)，實(shí)踐證明效果未能如愿。出現(xiàn)問題的原因主要有二：一是社會(huì)組織等第三方的引進(jìn)雖然能夠強(qiáng)化基層社會(huì)治理能力，但本質(zhì)上沒有改變基層社會(huì)“條塊分工”的治理體系，在此背景下，“條塊分工”治理體系所固有的短板不僅未能克服，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了；二是我國基層社會(huì)還未能真正成熟起來，長期以來形成的“有事找政府”的慣習(xí)仍然頑強(qiáng)地存在并被強(qiáng)有力地踐行著，社會(huì)組織等第三方作為外來的嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的力量，并未能獲得社會(huì)的普遍承認(rèn)。李瑜青曾指出，“真正的法制不是靠引導(dǎo)建立得起來的，它歸根到底是社會(huì)的需要。不成熟的社會(huì)，它的法制也不可能是成熟的”⑧。進(jìn)言之，不成熟的社會(huì)也不可能依靠自主性構(gòu)建起自洽的治理體系。

面對(duì)社會(huì)主要矛盾的變化，具有高度復(fù)雜性、不確定性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的到來，以及社會(huì)民眾所長期形成的“有事找政府”的治理慣習(xí)，迫切需要構(gòu)建能夠回應(yīng)并滿足基層社會(huì)治理需求的治理體系。在基層社會(huì)治理創(chuàng)新中，“網(wǎng)格化社會(huì)治理”以其治理成效逐漸獲得普遍認(rèn)同。認(rèn)同的原因有三：一是網(wǎng)格化社會(huì)治理遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”原則，由黨委政法委具體牽頭運(yùn)作，代表的是黨委、政府，能夠滿足社會(huì)關(guān)于國家職能的想象；二是網(wǎng)格化社會(huì)治理通過網(wǎng)格化管理和資源下沉，能夠覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，解決了“條塊分工”治理體系帶來的治理縫隙、治理不能等問題；三是網(wǎng)格化社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的目的，讓盡可能多的主體融入網(wǎng)格治理體系之中，使網(wǎng)格化社會(huì)治理所具有的能量急劇放大。

網(wǎng)格化社會(huì)治理作為能夠滿足現(xiàn)代基層社會(huì)治理需求的治理機(jī)制，實(shí)質(zhì)就是協(xié)作治理的具體體現(xiàn)，是充分應(yīng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論的典范。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論中，伯特提出的“結(jié)構(gòu)洞”理論認(rèn)為，在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，某些個(gè)體之間存在無直接聯(lián)系或關(guān)系斷裂的情況，從網(wǎng)絡(luò)整體看，就好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴，故而“所謂結(jié)構(gòu)洞是指兩個(gè)關(guān)系人之間的非重復(fù)關(guān)系”⑨。 此時(shí)，將無直接聯(lián)系的兩者連接起來的第三者就擁有了信息優(yōu)勢和控制優(yōu)勢。格蘭諾維特提出的“弱關(guān)系”理論認(rèn)為，“當(dāng)信息傳遞是透過弱連帶而非強(qiáng)連帶時(shí)，這意味著不管什么樣的傳播都能觸及更多的人，以及穿過更大的社會(huì)距離”⑩。網(wǎng)格化社會(huì)治理能夠滿足基層治理需要的邏輯機(jī)理在于其充分發(fā)揮了“結(jié)構(gòu)洞”“弱關(guān)系”的作用。具言之，將基層社會(huì)分割成若干個(gè)網(wǎng)格單元并配置以網(wǎng)格員、網(wǎng)格長等，此時(shí)網(wǎng)格員、網(wǎng)格長等就占據(jù)著“結(jié)構(gòu)洞”的位置，使得他們具有了信息和控制優(yōu)勢，并且層級(jí)越高優(yōu)勢越明顯，這為科學(xué)有效地決策奠定了基礎(chǔ)。盡可能地將更多的資源融進(jìn)網(wǎng)格之中，使得本不具有關(guān)系的主體之間形成弱連接、弱關(guān)系，典型的如城市社區(qū)業(yè)主的QQ群、微信群，實(shí)現(xiàn)了信息效用的放大效應(yīng)。從“結(jié)構(gòu)洞”“弱關(guān)系”社會(huì)網(wǎng)絡(luò)原理可看到，無論是處于“結(jié)構(gòu)洞”位置，還是位于“弱關(guān)系”交匯處，都需要相應(yīng)的主體發(fā)揮積極性和能動(dòng)性，基層協(xié)作治理也不例外。網(wǎng)格化社會(huì)治理之所以能夠取得實(shí)效，滿足基層社會(huì)治理需要，內(nèi)在機(jī)理有二：一是充分發(fā)揮各個(gè)層次網(wǎng)格化社會(huì)治理中心、網(wǎng)格中每個(gè)個(gè)體尤其是網(wǎng)格員、法官、警官等占據(jù)著的“結(jié)構(gòu)洞”位置的作用，使得社會(huì)治理“需求—回應(yīng)”能夠不斷相互耦合，直至良善狀態(tài)；二是網(wǎng)格化社會(huì)治理充分利用“弱關(guān)系”，不斷以治理之名將各種資源聚集到治理體系之中，客觀上起到了擴(kuò)大治理體系覆蓋面和提升治理回應(yīng)能力的效果。

四、基層協(xié)作治理實(shí)踐中的不足

習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，要堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的體制機(jī)制。”對(duì)于基層治理中協(xié)同治理的評(píng)價(jià)，可以從協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制、結(jié)構(gòu)性和制度設(shè)置三個(gè)維度出發(fā)?？陀^而言，當(dāng)前基層治理中存在協(xié)同治理的動(dòng)力不足、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)和制度不足的問題，具體如下：

第一，基層治理中協(xié)作的動(dòng)力不足。動(dòng)力是產(chǎn)生行動(dòng)的前提條件，動(dòng)力一般不外乎價(jià)值、利益和聲譽(yù)三類。在協(xié)同治理的過程中，至少涉及政府、民眾和社會(huì)組織三類主體。就政府來說，由于當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的變化以及高度復(fù)雜性、不確定性狀態(tài)的到來，使得科層制政府及其工作人員既有的按照制度章程辦事情、做決策的行動(dòng)模式趨于失效，現(xiàn)時(shí)代所面臨的社會(huì)形勢需要他們在不確定、高度復(fù)雜的狀態(tài)下進(jìn)行決策、行動(dòng)并獲得平衡，這顯然超出了他們的認(rèn)知和能力范圍。面對(duì)可能存在的“多做多錯(cuò)”的局面，對(duì)于政府及其工作人員來說，最優(yōu)的策略就是選擇懈怠，只在不得已的情境下才進(jìn)行被動(dòng)的決策和消極應(yīng)對(duì)。就社會(huì)民眾來說，長期形成的“有事找政府”的認(rèn)知和行動(dòng)習(xí)慣，導(dǎo)致他們?nèi)狈ψ灾餍袆?dòng)的動(dòng)力和能力，也使得他們形成了依賴政府而不獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的思維方式。總體上，從“政府—社會(huì)”二分及其邏輯角度來說，“有事找政府”并沒有問題，畢竟政府是建立在民眾授權(quán)基礎(chǔ)之上并為民眾服務(wù)的，但具體地看，政府、社會(huì)應(yīng)該有其各自的邊界，在私領(lǐng)域就應(yīng)該由民眾個(gè)體進(jìn)行自我決策和后果承擔(dān)。過分的“有事找政府”，最終只會(huì)導(dǎo)致民眾的自主性不夠，也會(huì)由于政府未能全面滿足民眾需求而出現(xiàn)信任危機(jī)。就社會(huì)組織來說，由于我國社會(huì)組織發(fā)展還不夠成熟，導(dǎo)致它們還不具備獨(dú)立行動(dòng)的可能，它們更多選擇嵌入政府內(nèi)部或協(xié)助政府開展治理。

第二，基層治理中協(xié)同的結(jié)構(gòu)不穩(wěn)。我國的基層社會(huì)治理是一種目標(biāo)治理，“這就要求處理好黨、政府以及社會(huì)組織和個(gè)人在協(xié)同治理中的等級(jí)、位置與關(guān)系，即政府與市場之間的關(guān)系，構(gòu)建一種高效能、高效力的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)”。具而言之，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的要求，構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，既要充分地發(fā)揮黨和政府在協(xié)同治理中的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，又要保障其他參與主體的合法權(quán)益，更要在黨委、政府、社會(huì)組織和公眾等主體間形成良好的信任關(guān)系和集體意識(shí)。要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的穩(wěn)定，至少要具備目標(biāo)一致和分工合理兩個(gè)基本要素。就當(dāng)前我國基層治理中協(xié)同治理的目標(biāo)來說，則存在目標(biāo)多元的問題，即黨委、政府的協(xié)同治理目標(biāo)與其他參與各方的協(xié)同目的不一致問題，不同部門協(xié)同治理目標(biāo)不一致的問題，甚至作為組織的黨委、政府與其工作人員就參與協(xié)同治理也會(huì)存在目標(biāo)不一致的問題。與此同時(shí)，由于基層協(xié)同治理的目標(biāo)是在高度復(fù)雜、具有不確定性的情景中生成、轉(zhuǎn)換與變化的，治理目標(biāo)決定了治理主體的參與范圍、參與深度和職責(zé)分工，客觀上使得治理主體的職責(zé)分工始終處于不確定的動(dòng)態(tài)之中，進(jìn)言之，這需要不同的協(xié)同主體不斷地調(diào)試自己的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)以適應(yīng)變動(dòng)中的崗位職責(zé)。動(dòng)力不足與職責(zé)不定雙重不足的疊加，所帶來的后果就是協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。

第三，基層治理中協(xié)同的制度不夠。有學(xué)者認(rèn)為，“由于黨的十八大之后，協(xié)同治理理念才逐漸推廣開來，在這種背景下，協(xié)同制度首先應(yīng)該當(dāng)且能夠解決的就是合法性問題，這是協(xié)同組織內(nèi)部和協(xié)同組織外部在觀念和關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同的重要保障?！焙戏ㄐ钥煞譃橛^念和行為合法性兩種，周雪光認(rèn)為：“合法性不僅僅指的是法律制度的作用，而且還包括文化制度、觀念制度、社會(huì)期待等制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響?！薄昂戏ㄐ詸C(jī)制指的是那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念的力量?！睆膽?yīng)然的角度看，在推進(jìn)基層協(xié)同治理的過程中，首先應(yīng)該做好制度保障先行的工作，但由于在高度復(fù)雜性、不確定性的狀態(tài)中尋求確定性逐漸成為實(shí)踐的常態(tài)，使得制度的供給與需求之間形成緊張關(guān)系，如何構(gòu)建快速有效的制度反饋成為當(dāng)前基層協(xié)同治理亟需解決的問題。當(dāng)前制度不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是構(gòu)筑在制度基礎(chǔ)之上形成的關(guān)于基層協(xié)同治理的合法性觀念未能深入且普遍地形成，如政府不同部門對(duì)為何頻頻被作為參與主體介入其他部門主導(dǎo)的治理不是特別理解，民眾對(duì)為何要在政府主導(dǎo)的治理中發(fā)揮主體作用不甚理解，等等。二是作為不同主體職責(zé)界分、程序界定、機(jī)制設(shè)置等制度的供給不足。由于制度供給不足，使得政府部門不具備號(hào)召其他同級(jí)部門參與協(xié)同治理的行動(dòng)能力，只能寄希望于傳統(tǒng)的科層制方式予以協(xié)調(diào)，最終影響了協(xié)同治理的實(shí)效。

在當(dāng)前基層協(xié)同治理取得較好實(shí)效的背景下，尤其是在新冠肺炎疫情防控過程中“網(wǎng)格化社會(huì)治理”發(fā)揮了巨大效能的情況下，更應(yīng)該居安思危，更應(yīng)該從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)出發(fā)，從法治的角度審視其中存在的問題。有必要針對(duì)基層協(xié)同治理中的動(dòng)力不足、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)和制度不夠的問題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

五、基層協(xié)作治理的法治優(yōu)化

習(xí)近平法治思想提出，要“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而“我國社會(huì)主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障”?？陀^而言，由于基層協(xié)作治理是隨著科技發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市規(guī)模擴(kuò)大帶來的新生事物，是基層社會(huì)治理的最新表現(xiàn)形式，因此它還未能形成穩(wěn)定的狀態(tài)，離法治化要求還有一定的距離。而法治能夠發(fā)揮好“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的功能，所以，必須要完善基層協(xié)作治理的法治保障體系，提升基層協(xié)作治理的法治實(shí)踐能力。

第一，強(qiáng)化基層協(xié)作治理中的法治思維。在推動(dòng)基層協(xié)作治理的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持法治思維。所謂法治思維就是“主體在對(duì)規(guī)范(法律)與事實(shí)的認(rèn)識(shí)和構(gòu)建過程中利用法律解釋、法律推理和法律論證等具體法律方法得出法律結(jié)果的思維過程”。法治思維具有價(jià)值判斷和制度規(guī)范兩層基本屬性。之所以要堅(jiān)持法治思維，原因有二：一是在創(chuàng)新基層社會(huì)治理，推動(dòng)協(xié)作治理不斷發(fā)展過程中，必然會(huì)面臨諸多新的境況，這些境況有可能是超越現(xiàn)行有效法律體系的規(guī)定的，要不要對(duì)新的現(xiàn)象和問題予以治理、如何治理等都成為具體而現(xiàn)實(shí)的問題。在具體法律規(guī)范缺位的情況下，則需要從法治價(jià)值的視角進(jìn)行判斷，此時(shí)人民立場、公正、效率、秩序等都可能成為判斷的前提。反之，不從法治價(jià)值立場出發(fā)，則可能會(huì)陷于立場先行的具體利益之爭中，不能看到治理的法治價(jià)值維度。二是基層協(xié)作治理不單純是基層治理體制、制度和機(jī)制的變革，更是整個(gè)國家治理體系變革的一部分，堅(jiān)持法治思維尤其是法律規(guī)范思維，就是要求不同主體在參與協(xié)同治理的過程中，自覺地將基層協(xié)作治理置于整體治理之中，置于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之中予以考量。

第二，完善基層協(xié)作治理中的法律體系?？陀^而言，區(qū)別于相對(duì)已經(jīng)定型的“條塊分工”的治理體制，以“網(wǎng)格化社會(huì)治理”為代表的基層協(xié)作治理還處于法律規(guī)范相對(duì)缺位的背景之中。在基層協(xié)作治理過程中不同治理主體職責(zé)、主體間協(xié)作機(jī)制、協(xié)作程序等究竟應(yīng)該如何規(guī)范還處于探索階段。但是在國家與社會(huì)關(guān)系之中，基層社會(huì)治理體系是國家連接社會(huì)最直接、最底層的裝置，它能不能發(fā)揮作用、發(fā)揮的作用好不好直接決定了我國基層社會(huì)治理的實(shí)效。與此同時(shí)，基層社會(huì)治理又處于國家與社會(huì)的雙重疊加要求之下，即：一方面基層社會(huì)治理會(huì)受到國家治理要求的總體性支配，國家對(duì)治理的要求最終都會(huì)傳遞到基層社會(huì)治理之中；另一方面基層社會(huì)治理又要直面基層社會(huì)治理需要，需要不斷回應(yīng)具體而現(xiàn)實(shí)的各類治理要求。在國家規(guī)范要求與基層具體需求之間，基層治理體系會(huì)處于較大的張力之中，不對(duì)基層協(xié)作治理中的主體職責(zé)、協(xié)作機(jī)制、協(xié)作程序、責(zé)任機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范，就可能出現(xiàn)單方面傾向國家要求或簡單回應(yīng)基層治理需求的情況，最終導(dǎo)致治理冒進(jìn)、治理后退、治理縫隙、治理不能等后果。完善基層協(xié)作治理的法律體系，就是為協(xié)作治理的規(guī)范化、有序化提供基本的法律規(guī)范依據(jù)，就是為了確?；鶎訁f(xié)作治理結(jié)構(gòu)能夠處于穩(wěn)定的狀態(tài)中，確保基層協(xié)作治理始終能夠在法治軌道上運(yùn)作。

第三，構(gòu)建基層協(xié)作治理中的激勵(lì)機(jī)制。不僅要重視法律制度的構(gòu)建完善，還應(yīng)該重視法律制度的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化。在從“紙面上的法”向“行動(dòng)中的法”轉(zhuǎn)化的過程中，最為重要的則是法律制度之下的行動(dòng)者。在基層協(xié)作治理中，黨委、政府、社會(huì)組織及其工作人員、民眾等就是受制于法律制度的行動(dòng)者，他們的認(rèn)識(shí)、能力和動(dòng)力決定了法律制度實(shí)施效果的優(yōu)劣。針對(duì)當(dāng)前基層協(xié)作治理出現(xiàn)的動(dòng)力不足的問題，除了制度化地規(guī)范基層協(xié)作治理中主體的職責(zé)外，還應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。一如上文所言，行動(dòng)者的行動(dòng)動(dòng)力主要有價(jià)值、利益和聲譽(yù)三種，故要充分綜合地利用好三種激勵(lì)機(jī)制，并針對(duì)不同的行動(dòng)主體構(gòu)建不同的激勵(lì)機(jī)制。在基層協(xié)作治理中，對(duì)于黨委、政府工作人員來說最為重要的是成績得到肯定、錯(cuò)誤得到包容，為此應(yīng)該充分利用“結(jié)構(gòu)洞”原理，對(duì)他們的工作盡可能地予以肯定，讓他們占據(jù)更多的“結(jié)構(gòu)洞”，同時(shí)，還應(yīng)該構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于社會(huì)組織來說，如何更為廣泛、深入地參與基層社會(huì)治理是它們所希冀的，從“弱關(guān)系”的角度看，聲譽(yù)對(duì)它們來說就極為重要，好的聲譽(yù)能夠讓它們獲得更多的“弱關(guān)系”，而“弱關(guān)系”越多越有助于它們參與社會(huì)治理?！懊裆鷨栴}乃民心所向、國運(yùn)所系，是我黨歷來十分重視的問題?！睂?duì)于個(gè)體民眾來說，最重要的是解決具體而現(xiàn)實(shí)的問題，故應(yīng)充分地利用利益手段，精準(zhǔn)而快速地對(duì)他們的訴求予以回應(yīng)。

總之，新時(shí)代的基層社會(huì)治理創(chuàng)新始終應(yīng)該在法治化的軌道上，堅(jiān)持人民立場，不斷回應(yīng)基層社會(huì)治理需求。當(dāng)然，本文僅是利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論中的“結(jié)構(gòu)洞”與“弱關(guān)系”理論，對(duì)基層社會(huì)協(xié)作治理中的“協(xié)作治理”的機(jī)理與機(jī)制進(jìn)行初步的解釋和闡述，對(duì)其中存在的問題提供了相應(yīng)的對(duì)策，但對(duì)以“網(wǎng)格化社會(huì)治理”為代表的基層社會(huì)協(xié)作治理中的諸多問題(如治理數(shù)字化、智能化等)還未能涉及，因而具有一定的局限性。

注釋：

①韓沙：《基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迫切性、挑戰(zhàn)性與突破點(diǎn)》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2021年第12期，第29頁。

②宋世民：《堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第3期，第21頁。

③對(duì)于“網(wǎng)格化社會(huì)治理”的緣起有兩種說法：一種觀點(diǎn)認(rèn)為“網(wǎng)格化社會(huì)治理”2003年在上海孕育，當(dāng)時(shí)上海市政府為了抗擊“非典”，在既有的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)格”的城市管理體制基礎(chǔ)之上，探索了網(wǎng)格化社會(huì)管理模式。與此同時(shí)，在《中共上海市委常委會(huì)2004年工作要點(diǎn)》中將“網(wǎng)格化管理”概念及其運(yùn)作方式作為重要內(nèi)容下發(fā)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為“網(wǎng)格化社會(huì)治理”起源于2005年北京市東城區(qū)萬米單元網(wǎng)格化城市管理模式，直接背景是當(dāng)時(shí)東城區(qū)為了迎接奧運(yùn)會(huì)，在強(qiáng)化社會(huì)管理的基礎(chǔ)上提出了“萬米單元網(wǎng)格管理法”等口號(hào)。田毅鵬：《網(wǎng)格化管理形態(tài)轉(zhuǎn)換與基層治理升級(jí)》，《學(xué)術(shù)月刊》，2021年第3期，第125-126頁。

④⑤涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年，第219頁，第223頁。

⑥布迪厄：《實(shí)踐感》，蔣梓驊譯，譯林出版社，2012年，第115頁。

⑦張康之：《走向合作制組織：組織模式的重構(gòu)》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期，第49-50頁。

⑧李瑜青：《法治社會(huì)理論與實(shí)踐探索》，上海人民出版社，2016年，第24頁。

⑨羅納德·伯特：《結(jié)構(gòu)洞：競爭的社會(huì)結(jié)構(gòu)》，任敏、李璐、林虹譯，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第18頁。

⑩格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第75頁。