江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系現(xiàn)狀及其優(yōu)化路徑研究*

呂 武

(江蘇第二師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院， 江蘇南京 211200)

2019年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)中提出要形成“政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系”。這是國(guó)家層面首次明確提出嬰幼兒階段照護(hù)和托育服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。3年來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家衛(wèi)健委等相關(guān)部門(mén)通過(guò)一系列政策文件和制度規(guī)范初步建立了國(guó)家層面普惠性托育服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)和基本框架[1]。江蘇省在國(guó)家托育服務(wù)體系頂層設(shè)計(jì)和基本框架基礎(chǔ)之上積極探索，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)，托育服務(wù)發(fā)展在體系建構(gòu)、制度建設(shè)、體制機(jī)制等諸多方面都取得了明顯進(jìn)展，初步形成了以多樣、多元為特征的普惠性托育服務(wù)體系。不過(guò)，由于歷史因素、發(fā)展基礎(chǔ)、體制機(jī)制等因素制約，當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)體系與普惠優(yōu)質(zhì)要求還存在差距[2]。這種背景下，了解江蘇嬰幼兒托育服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀，分析當(dāng)下問(wèn)題與困境，探索優(yōu)化策略與路徑就顯得尤為緊迫和必要。

為了比較充分地呈現(xiàn)和分析當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的整體狀況，課題組一方面整理和分析了2019年以來(lái)江蘇省政府及其相關(guān)部門(mén)發(fā)布的關(guān)于嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策文件，共計(jì)11份。通過(guò)對(duì)這些政策文件進(jìn)行文本分析，初步勾勒出當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的政策和制度框架。另一方面，為了了解當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建構(gòu)和發(fā)展的實(shí)際狀況，課題組于2021年下半年在全省范圍內(nèi)通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷和實(shí)地考察的方式開(kāi)展了調(diào)研。在發(fā)放問(wèn)卷和實(shí)地考察的同時(shí)，課題組針對(duì)省市縣三級(jí)政府中負(fù)責(zé)托育管理的行政管理人員、嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的舉辦者等主體開(kāi)展了訪談。調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放的對(duì)象是嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)，共回收426份；訪談共計(jì)23人，其中，衛(wèi)健部門(mén)行政管理人員5人，教育部門(mén)相關(guān)行政管理人員4人，嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人14人。政策文本分析的結(jié)果以及調(diào)研獲得的資料與數(shù)據(jù)為呈現(xiàn)和分析江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系現(xiàn)狀提供了比較充分的支撐，也為分析當(dāng)前存在的不足和困難提供了依據(jù)。

一、江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建構(gòu)的基本進(jìn)程

2020年1月，江蘇省政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施意見(jiàn)》”)中提出到2025年，“以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、人才為支撐的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立，公益化指導(dǎo)、普惠性服務(wù)、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的服務(wù)模式基本普及，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系基本形成”。這是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的表述首次出現(xiàn)在省級(jí)政府的政策文件中，也標(biāo)志著江蘇托育服務(wù)體系建構(gòu)政策初步確立。

在《實(shí)施意見(jiàn)》中，關(guān)于托育服務(wù)體系、托育服務(wù)供給體系、托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系等只是方向性和原則性的要求，尚未形成比較具體的規(guī)定。如其中提出要“以需求和問(wèn)題為導(dǎo)向，按照政府引導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、家庭為主、多方參與的總體思路，堅(jiān)持普惠優(yōu)先”，“建立完善促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、服務(wù)供給體系、監(jiān)督管理體系和支持保障體系”，“多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系”等都是對(duì)嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的方向性和原則性的要求。不過(guò)，這些要求為其后托育服務(wù)供給體系的建構(gòu)提供了清晰的方向指引。

2021年初，江蘇省政府工作報(bào)告中提出要“大力發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”，“嬰幼兒托育服務(wù)要取得新進(jìn)展”，“健全托育服務(wù)體系”。在省政府的工作報(bào)告中對(duì)托育服務(wù)提出要求，并且明確供給的方向和目標(biāo)，這意味著托育服務(wù)將從政策倡導(dǎo)進(jìn)入政策實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的新階段。在前期基礎(chǔ)上，2021年9月江蘇省政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中提出要“建立主體多元、依托社區(qū)、優(yōu)質(zhì)普惠的托育服務(wù)體系，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)到4.5個(gè)”。這一規(guī)定標(biāo)志著托育服務(wù)供給體系從整體架構(gòu)階段到了具體建設(shè)的新層面，這也標(biāo)志著江蘇托育服務(wù)供給體系從初步建構(gòu)走向全面深化發(fā)展的新階段。同時(shí)，這一規(guī)定也為江蘇托育服務(wù)供給體系的建構(gòu)和今后的發(fā)展做出了明確指引，確立了江蘇托育服務(wù)供給體系建構(gòu)的基本任務(wù)和長(zhǎng)期目標(biāo)，托育服務(wù)供給體系建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)定的建設(shè)和發(fā)展時(shí)期。

2022年1月，江蘇省政府工作報(bào)告中提出要增加托育服務(wù)供給，促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展和消費(fèi)，“健全普惠托育服務(wù)體系”。托育服務(wù)供給體系作為托育服務(wù)體系的基礎(chǔ)組成部分必然會(huì)得到進(jìn)一步支持和推動(dòng)。從政策角度分析，當(dāng)前江蘇托育服務(wù)供給體系正處于快速發(fā)展中，且在政策環(huán)境、政策體系等方面均有較好的保障，托育服務(wù)供給體系已初步形成。江蘇省作為我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的典型和代表，作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的骨干，托育服務(wù)供給體系發(fā)展不僅對(duì)江蘇托育發(fā)展和民生改善具有重要意義，對(duì)全國(guó)其他省市嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建構(gòu)也具有示范和引領(lǐng)價(jià)值。

二、當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建構(gòu)的基本現(xiàn)狀

當(dāng)前，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系已初步建立，以普及普惠為基本方向，供給主體多元化，基本結(jié)構(gòu)層次化，保障制度也正在快速建構(gòu)。

1.當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的建構(gòu)方向

江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系在建構(gòu)過(guò)程中嚴(yán)格遵循國(guó)家嬰幼兒托育服務(wù)體系的基本方向和形態(tài)，以普及和普惠為基本方向和目標(biāo)。為了使普及和普惠在供給體系中更為凸顯和明晰，江蘇在嬰幼兒托育服務(wù)體系建構(gòu)過(guò)程中將普及普惠的要求進(jìn)一步細(xì)化，明確提出了普惠性托育服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。普惠性供給體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)而言比較容易制定和落實(shí)，只要讓各相關(guān)主體深度參與就能較好地完成，而普惠性?xún)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不容易確定。為了制定比較合理的普惠性?xún)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省建立了普惠性托育服務(wù)的價(jià)格確定機(jī)制。為了保障普及和普惠的建構(gòu)方向，江蘇省綜合運(yùn)用制定單項(xiàng)規(guī)劃、優(yōu)化土地劃撥和供應(yīng)、住房建設(shè)、投資融資政策、人才支持等政策手段，支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與托育服務(wù)供給，保障供給的質(zhì)量，降低托育供給成本，多途徑引導(dǎo)托育服務(wù)向普及普惠方向發(fā)展。

2.江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系中的供給主體

多元化是江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給主體的基本特征。江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系在國(guó)家托育服務(wù)體系基本要求之上，借鑒其他地區(qū)托育服務(wù)供給體系建構(gòu)的基本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合省內(nèi)不同地區(qū)托育發(fā)展基礎(chǔ)，確立了多元供給的基本路徑。相比幼兒園教育階段，托育服務(wù)的供給比較復(fù)雜，多個(gè)主體之間構(gòu)成了一個(gè)相互嵌套的分布式結(jié)構(gòu)[3]。托育服務(wù)供給的主體從類(lèi)型上分，主要包括政府、集體、市場(chǎng)以及家庭4個(gè)主體。為了確保供給，江蘇根據(jù)各供給主體的供給能力和供給優(yōu)勢(shì)，形成了以政府供給為示范，以市場(chǎng)供給為主體，以集體供給為補(bǔ)充的供給格局。同時(shí)，大力支持示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)帶動(dòng)社區(qū)嵌入式托育點(diǎn)發(fā)展。此外，近年來(lái)，江蘇省內(nèi)以南京和蘇州等為代表的蘇南地區(qū)的家庭托育發(fā)展較為迅速，也已成為托育服務(wù)供給的重要力量。不過(guò)，當(dāng)前家庭式托育機(jī)構(gòu)仍未納入監(jiān)管體系，隨著家庭托育本身的發(fā)展以及相關(guān)制度規(guī)范的完善，今后家庭托育在托育服務(wù)體系中的地位和作用將逐步提升。

3.江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的基本結(jié)構(gòu)

根據(jù)數(shù)據(jù)分析可知，當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系呈現(xiàn)出明顯的層次化特征。第一層次是各類(lèi)型托育機(jī)構(gòu)，主要是按照《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》設(shè)立的各類(lèi)提供托育的服務(wù)機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)是當(dāng)前托育服務(wù)體系中供給托位數(shù)量最多的類(lèi)型。本課題組調(diào)研結(jié)果顯示，這類(lèi)機(jī)構(gòu)大約占當(dāng)前全省托育機(jī)構(gòu)總數(shù)的七成，面向社會(huì)，對(duì)服務(wù)對(duì)象沒(méi)有明確特殊的要求。這類(lèi)機(jī)構(gòu)從性質(zhì)上分有公辦也有民辦，以民辦為主。第二層次是社區(qū)托育中心。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前七成以上的社區(qū)都建立了社區(qū)托育中心。社區(qū)托育中心服務(wù)的對(duì)象大部分僅限于本社區(qū)嬰幼兒，性質(zhì)上以公辦為主，也有極少部分委托給其他私營(yíng)托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。社區(qū)托育中心的服務(wù)形式差異較大，有些提供全日制服務(wù)；有些提供半日制或計(jì)時(shí)制托育服務(wù)；有些僅提供家庭親子活動(dòng)、家庭托育指導(dǎo)或咨詢(xún)等，不直接提供托育服務(wù)。第三層次是幼兒園托育班。隨著近年來(lái)適齡兒童數(shù)量下降，一些地區(qū)幼兒園出現(xiàn)了學(xué)位空置[4]。江蘇鼓勵(lì)有空置學(xué)位和托育服務(wù)供給潛力的幼兒園加入托育服務(wù)供給的行列。本課題組調(diào)查研究結(jié)果顯示，托育班供給占比不足一成，在性質(zhì)上以民辦幼兒園為主，公辦園極少，并且幼兒園托育班主要集中在農(nóng)村和城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，城市較少。主要原因是當(dāng)前城市幼兒園學(xué)位仍存在缺口，托育供給能力較小。第四層次是家庭式托育。家庭式托育服務(wù)由于變動(dòng)性大，不易準(zhǔn)確估算它的供給規(guī)模和所占比例，其服務(wù)對(duì)象一般沒(méi)有限制，基本是所在社區(qū)及周邊社區(qū)嬰幼兒。

4.江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的保障制度

保障制度是供給體系的重要基礎(chǔ)和支撐[5]。近3年來(lái)，江蘇省在嬰幼兒托育供給體系的保障制度方面取得了明顯進(jìn)展，主要集中在幾個(gè)方面。一是初步明確了省市縣在托育服務(wù)供給體系建設(shè)中各自的職責(zé)。省級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)省域內(nèi)整體性、全局性、基礎(chǔ)性的制度的供給，具體的執(zhí)行和操作規(guī)范由市縣級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。該機(jī)制一方面保障了供給機(jī)制的整體性和規(guī)范性，另一方面也調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府的積極性和內(nèi)在動(dòng)力。二是在托育機(jī)構(gòu)合格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上建立了示范托育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及其評(píng)選機(jī)制，并對(duì)其運(yùn)行和監(jiān)管建章立制，確立了基本規(guī)范。三是將嬰幼兒托育服務(wù)供給納入城市和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。對(duì)農(nóng)村托育服務(wù)發(fā)展提出要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)共建托育服務(wù)點(diǎn)，具備條件的農(nóng)村幼兒園均應(yīng)開(kāi)辦托班，逐步擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)托育服務(wù)覆蓋面。支持農(nóng)村地區(qū)建設(shè)親子小屋等設(shè)施，開(kāi)展科學(xué)育兒指導(dǎo)活動(dòng)。四是初步建立了家庭育兒指導(dǎo)和支持體系。為了保障托育服務(wù)供給質(zhì)量，推動(dòng)托育服務(wù)發(fā)展，江蘇提出要依托基層?jì)D幼保健、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)前教育、社區(qū)、婦聯(lián)等力量，為嬰幼兒家庭開(kāi)展照護(hù)指導(dǎo)服務(wù)。為保障托育服務(wù)的均衡發(fā)展，江蘇省提出要加強(qiáng)社區(qū)嵌入式、分布式、小型化的托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持多個(gè)社區(qū)機(jī)構(gòu)組網(wǎng)集中管理運(yùn)營(yíng)。

托育服務(wù)是社會(huì)基礎(chǔ)性公共服務(wù)，對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等領(lǐng)域都具有重要影響。從全國(guó)層面來(lái)看，近年來(lái)托育服務(wù)發(fā)展較快，但是和社會(huì)需求和期待相比還有一定差距[6]。江蘇面臨同樣的狀況。

三、當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的主要不足

3年來(lái)，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系初步形成，托育服務(wù)的供給能力快速提升，建設(shè)成效明顯。不過(guò)，由于建構(gòu)時(shí)間較短，托育服務(wù)需求規(guī)模較大，托育服務(wù)供給體系的建構(gòu)和發(fā)展也面臨著挑戰(zhàn)。綜合江蘇托育服務(wù)供給體系建構(gòu)進(jìn)程及當(dāng)前現(xiàn)狀，結(jié)合其發(fā)展方向和要求，筆者認(rèn)為江蘇托育服務(wù)供給體系存在以下幾方面的不足。

1.托育服務(wù)供給體系的建設(shè)推進(jìn)機(jī)制仍不健全

當(dāng)前，省市縣各級(jí)政府在嬰幼兒托育發(fā)展中的職責(zé)已經(jīng)明確，但嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建設(shè)涉及各級(jí)政府及其衛(wèi)健、發(fā)改、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等諸多部門(mén)。在嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建設(shè)過(guò)程中不僅需要各級(jí)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，還需要建立起各部門(mén)協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制。當(dāng)前，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建設(shè)主要是由省、市、縣三級(jí)政府的衛(wèi)健部門(mén)牽頭，其他部門(mén)協(xié)作推進(jìn)。當(dāng)前的推進(jìn)機(jī)制中對(duì)民政、發(fā)改、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)的職責(zé)規(guī)定仍不夠清晰，在托育服務(wù)供給體系建構(gòu)中的很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題協(xié)同處理比較困難。比如，當(dāng)前國(guó)家已經(jīng)明確鼓勵(lì)有條件的幼兒園可以參與到托育服務(wù)的供給中，在政策上已經(jīng)非常清晰，但從操作層面來(lái)分析，如何界定有條件，如果是民辦幼兒園，提供托育服務(wù)之后托育服務(wù)是否需要和幼兒園分別注冊(cè)，收費(fèi)如何區(qū)別，等等，這些問(wèn)題就需要衛(wèi)健部門(mén)會(huì)同教育、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，單獨(dú)依靠衛(wèi)健部門(mén)難以解決。因此，當(dāng)前供給體系的推進(jìn)機(jī)制仍然需要進(jìn)一步強(qiáng)化，重點(diǎn)是協(xié)同推進(jìn)機(jī)制的建立和不斷完善。

2.托育服務(wù)供給體系的供給能力仍顯不足

當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育發(fā)展總體上處于全國(guó)前列。2021年初，習(xí)總書(shū)記在江蘇考察時(shí)對(duì)江蘇發(fā)展提出“著力在改革創(chuàng)新、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上爭(zhēng)當(dāng)表率，在服務(wù)全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局上爭(zhēng)做示范，在率先實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化上走在前列”要求后，江蘇嬰幼兒托育發(fā)展不僅擔(dān)負(fù)服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、呼應(yīng)社會(huì)需求的職責(zé)和重任，還擔(dān)負(fù)為國(guó)家和其他地區(qū)探索和示范的新使命。在這種背景下，江蘇“十四五”規(guī)劃中提出了千人4.5個(gè)托位的基本目標(biāo)。從本課題組調(diào)查結(jié)果分析，當(dāng)前江蘇托育服務(wù)供給能力整體較弱，換算成千人托位數(shù)為2.2個(gè)左右，僅能夠達(dá)到目標(biāo)要求的約一半。這就意味著當(dāng)前托育服務(wù)供給體系的供給能力仍較小，和需求相比，仍存在較大缺口。當(dāng)然，千人托位數(shù)4.5個(gè)是江蘇省提出的到“十四五”末期需要達(dá)到的目標(biāo)。從時(shí)間進(jìn)度分析，當(dāng)前“十四五”才過(guò)去五分之一，仍有足夠的時(shí)間來(lái)提升和擴(kuò)大托育服務(wù)供給。

3.供給和需求在耦合性上存在一定錯(cuò)位

有研究指出，托育服務(wù)需求存在3個(gè)明顯的特征，一是地域上的郊區(qū)化，二是群體上的年輕化，三是服務(wù)上的優(yōu)質(zhì)化[7]。這意味著在區(qū)域上當(dāng)前最需要托育服務(wù)的地區(qū)集中在郊區(qū)。主要是近年來(lái)隨著城市化的進(jìn)程日趨加快，年輕人安家立業(yè)主要是在郊區(qū)和新建城區(qū)，他們的需求存在明顯的地域性。這部分群體一般受教育程度較高，對(duì)托育服務(wù)的質(zhì)量有較高的需求。從本課題組調(diào)查結(jié)果分析，江蘇省托育服務(wù)需求也存在相似的特征。不過(guò)，當(dāng)前江蘇省托育服務(wù)的供給體現(xiàn)出比較明顯的中心城區(qū)化趨向，即供給主要集中在城市的中心城區(qū)。這種趨向的形成主要由于中心城區(qū)人口基數(shù)大，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，大多數(shù)經(jīng)營(yíng)性的托育機(jī)構(gòu)都開(kāi)設(shè)在這類(lèi)區(qū)域。同時(shí)，從本課題組的調(diào)研結(jié)果分析，當(dāng)前的托育服務(wù)供給中普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)占比超過(guò)七成。但由于整體上托育服務(wù)供給不足，從而導(dǎo)致一部分家庭雖然支付能力不強(qiáng)，但仍不得不接受更高價(jià)的非普惠性服務(wù)。因此，從當(dāng)前江蘇省托育服務(wù)的供給狀況分析，其供給和需求之間的耦合性仍不高，供給和需求之間存在一定錯(cuò)位。

4.托育服務(wù)供給體系的整體性不高

從服務(wù)體系的角度分析，普惠性托育服務(wù)供給體系應(yīng)是一個(gè)結(jié)構(gòu)清晰、層次多樣的整體性結(jié)構(gòu)。在該體系中，不同類(lèi)型的需求應(yīng)該都能夠得到較好的滿(mǎn)足，不同類(lèi)型的供給之間也應(yīng)存在差異化的發(fā)展，最終形成一個(gè)結(jié)構(gòu)良好、功能健全的供給系統(tǒng)。然而，當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系中各個(gè)系統(tǒng)之間尚未形成比較合理的定位。根據(jù)國(guó)際普遍做法，在供給體系的幾類(lèi)供給主體中，幼兒園附設(shè)的托育班更適合2—3歲的孩子；0—1歲和1—3歲的嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)如果提供全日制服務(wù)一般會(huì)區(qū)分開(kāi)，讓各自有各自的服務(wù)對(duì)象和發(fā)展定位，這樣能夠讓各類(lèi)機(jī)構(gòu)能夠更專(zhuān)業(yè)地發(fā)展，提供更專(zhuān)業(yè)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，也能夠最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和功能。當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育發(fā)展面臨的主要問(wèn)題仍是供給不足，因此，各類(lèi)主體只要能夠提供托位和服務(wù)都被鼓勵(lì)和支持，內(nèi)部差異性不強(qiáng)的問(wèn)題尚未表現(xiàn)出來(lái)。隨著托育服務(wù)的發(fā)展，托位將逐漸增加，托育需求將逐步得到滿(mǎn)足。當(dāng)托育供給和需求實(shí)現(xiàn)均衡乃至超過(guò)需求之后，這種定位不清極易帶來(lái)供過(guò)于求后各主體之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。因此，供給體系中各主體之間關(guān)系分散、定位不清、整體性不高是當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系存在的突出問(wèn)題之一。

5.不同區(qū)域之間托育供給均衡性較差

江蘇是全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較均衡的省份之一[8]。不過(guò)，省內(nèi)蘇南與蘇北、城市與農(nóng)村之間還是存在一定的地區(qū)差距,在托育服務(wù)供給體系中這一點(diǎn)也表現(xiàn)得較為突出。根據(jù)本課題組調(diào)查結(jié)果分析，當(dāng)前蘇南地區(qū)托育服務(wù)發(fā)展較快，托育服務(wù)供給體系也較為完善，供給相對(duì)比較充分，千人托位數(shù)可以達(dá)到2.8個(gè)左右，部分城市千人托位數(shù)甚至超過(guò)了4個(gè)。但在蘇北地區(qū)供給相對(duì)要低很多，部分地區(qū)不足1.5個(gè)。在城鄉(xiāng)維度上，城市普遍高于農(nóng)村地區(qū)。不過(guò)情況較為復(fù)雜。在實(shí)地調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，蘇北部分農(nóng)村地區(qū)由于幼兒園學(xué)位供給過(guò)剩，幼兒園轉(zhuǎn)型提供托育服務(wù)。但由于適齡兒童近年持續(xù)減少，該地區(qū)托育服務(wù)供給已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)剩。在人群維度上，部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)兒童、部分城市流動(dòng)兒童等尚未得到均等的享受托育服務(wù)的機(jī)會(huì)。

綜上所述，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系近年發(fā)展較快，但在推進(jìn)的體制機(jī)制、供給能力、體系結(jié)構(gòu)等方面還存在一些不足。必須盡快優(yōu)化，促進(jìn)托育服務(wù)體系更好地發(fā)展。

四、江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系優(yōu)化路徑分析

江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系在建構(gòu)過(guò)程中一方面吸納了長(zhǎng)期以來(lái)形成的各類(lèi)托育資源；另一方面，充分借鑒了國(guó)內(nèi)發(fā)展較快地區(qū)和發(fā)達(dá)國(guó)家的很多經(jīng)驗(yàn)，整體發(fā)展較快。從形態(tài)上分析，江蘇在國(guó)家托育服務(wù)體系頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)江蘇托育服務(wù)發(fā)展的實(shí)際需求，積極探索，初步形成了以社區(qū)為主、社會(huì)參與、政府支持的托育服務(wù)供給體系。不過(guò)，由于多方面的原因，當(dāng)前該體系在多個(gè)方面還存在一些比較明顯的不足。結(jié)合托育服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)以及發(fā)展需求和趨勢(shì)，筆者認(rèn)為，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系優(yōu)化可以嘗試在以下幾方面進(jìn)行重點(diǎn)改革。

1.完善嬰幼兒托育服務(wù)體系的整體設(shè)計(jì)

近年來(lái)，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)體系發(fā)展較快，但該體系的內(nèi)在整體性并不高。同時(shí)，當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)也處在比較關(guān)鍵的變革期，人口趨勢(shì)的變化、社會(huì)對(duì)托育服務(wù)的需求等都在快速變革中[9]。這意味著當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)體系建構(gòu)必須緊隨這種變化，根據(jù)這些要素不斷調(diào)整才能夠適應(yīng)社會(huì)對(duì)托育服務(wù)的需求。因此，當(dāng)前江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系需要在充分考慮這些要素的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)和規(guī)劃，對(duì)服務(wù)體系發(fā)展的原則、方向和路徑給予明確的規(guī)定，就標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、推進(jìn)機(jī)制、供需對(duì)接等短板必須制定詳細(xì)計(jì)劃，落實(shí)切實(shí)可行的方案。

2.在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基礎(chǔ)上細(xì)化地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

近年來(lái)，我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面取得了明顯進(jìn)步。不過(guò)，在具體操作層面，當(dāng)前關(guān)于嬰幼兒托育服務(wù)供給的很多方面仍缺乏詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在江蘇，省級(jí)層面的制度規(guī)范已經(jīng)比較詳細(xì)。比如，省一級(jí)的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系、基層托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等都已經(jīng)出臺(tái)，但從業(yè)人員準(zhǔn)入、日常管理、監(jiān)督監(jiān)管等方面亟須出臺(tái)更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這也是今后江蘇嬰幼兒托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系需要著重優(yōu)化的內(nèi)容。此外，當(dāng)前尚未有針對(duì)家庭式嬰幼兒托育服務(wù)體系化的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。家庭式嬰幼兒托育服務(wù)目前尚無(wú)國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，需要根據(jù)江蘇省實(shí)際情況，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行框架設(shè)計(jì)和體系建構(gòu)，這也是今后標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范發(fā)展需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

3.加大對(duì)社區(qū)托育、家庭等托育服務(wù)的支持

近兩年來(lái)，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的主體主要是經(jīng)營(yíng)性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。經(jīng)營(yíng)性托育機(jī)構(gòu)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可以根據(jù)社會(huì)需求提供服務(wù)，服務(wù)形式靈活，設(shè)置便利。不過(guò)，它的缺點(diǎn)也較為突出，它本身的經(jīng)營(yíng)性容易導(dǎo)致忽視質(zhì)量，政府的監(jiān)管成本較高，且容易受偶然性因素影響。而多種類(lèi)型托育服務(wù)形式多元發(fā)展可以在一定程度上降低其不利影響，保障托育服務(wù)發(fā)展的穩(wěn)定性。因此，發(fā)展社區(qū)托育和家庭式托育將是今后江蘇省托育服務(wù)支持和發(fā)展的重要內(nèi)容。從當(dāng)前江蘇省托育發(fā)展的相關(guān)政策分析，社區(qū)托育和家庭托育的重要性已經(jīng)被充分認(rèn)識(shí)，但是對(duì)其如何支持尚未有比較明確的內(nèi)容和舉措。根據(jù)本課題組調(diào)研分析，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、提供場(chǎng)地、減免稅費(fèi)、人員培訓(xùn)、提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)、納入監(jiān)管等方式對(duì)其進(jìn)行支持是托育機(jī)構(gòu)的普遍期待，通過(guò)這些方式的支持將在很大程度上增加托育服務(wù)供給，優(yōu)化托育服務(wù)的結(jié)構(gòu)。

4.加強(qiáng)農(nóng)村托育服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量

當(dāng)前，農(nóng)村仍是江蘇省托育服務(wù)發(fā)展的洼地。增加和強(qiáng)化農(nóng)村托育服務(wù)的供給是今后江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給的重要任務(wù)。從本課題組調(diào)研結(jié)果分析，蘇南農(nóng)村地區(qū)托育服務(wù)整體上供給相對(duì)充分，其面臨的主要問(wèn)題是質(zhì)量不高，因此，蘇南地區(qū)農(nóng)村托育服務(wù)供給的主要任務(wù)是提升供給質(zhì)量；在蘇中和蘇北農(nóng)村地區(qū)，托育服務(wù)一方面數(shù)量不足，另一方面托育服務(wù)質(zhì)量也不高，因此，在著手?jǐn)U大供給規(guī)模的同時(shí)，質(zhì)量的提升和保障也是重要工作。因此，將農(nóng)村托育機(jī)構(gòu)建設(shè)納入鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，將托育服務(wù)供給與質(zhì)量保障納入托育服務(wù)體系一體規(guī)劃，進(jìn)而強(qiáng)化農(nóng)村托育服務(wù)供給和質(zhì)量提升將是江蘇托育服務(wù)供給體系發(fā)展的重中之重。

5.建立健全嬰幼兒托育服務(wù)供給及其質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)體系

監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)是保證質(zhì)量的有效途徑。當(dāng)前，托育服務(wù)發(fā)展處于快速發(fā)展變化之中，在這種狀況下，監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)就顯得更為重要和迫切。托育服務(wù)供給與質(zhì)量監(jiān)測(cè)能夠?qū)崟r(shí)掌握實(shí)際情況，早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早解決，給托育服務(wù)的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境和保障[10]。江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給及其質(zhì)量監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)體系建設(shè)首先需要?jiǎng)澐趾痛_定省、市、縣以及社區(qū)在監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)中的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，建立監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)工作機(jī)制；其次，根據(jù)江蘇嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展實(shí)際狀況建立托育服務(wù)供給及其質(zhì)量監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)的指標(biāo)體系；最后是建立嬰幼兒托育服務(wù)供給及其質(zhì)量監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)結(jié)果的獎(jiǎng)評(píng)機(jī)制。通過(guò)這三方面的機(jī)制的建立，最終形成全省托育服務(wù)供給及其質(zhì)量監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)體系。

近年來(lái)，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系建構(gòu)取得了一定進(jìn)展，但由于眾多現(xiàn)實(shí)和客觀因素的制約，也存在一些不足和困難。當(dāng)前省級(jí)層面政策對(duì)全省嬰幼兒托育服務(wù)供給體系確立了明確的發(fā)展方向和要求。隨著相關(guān)政策的推進(jìn)，江蘇嬰幼兒托育服務(wù)供給體系的建構(gòu)將不斷完善，同時(shí)，也將為全國(guó)其他省市嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。