行政活動(dòng)編的編纂思路

楊偉東

(中國(guó)政法大學(xué) 法治政府研究院,北京 100088)

隨著《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱“民法典”)的成功編纂,法典化迅速成為理論與實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)話題。行政法法典化是其中備受關(guān)注的重要議題,全國(guó)人大常委會(huì)已將行政法法典化列入立法工作計(jì)劃①2021年4月公布的《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確提出要“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。(《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》,載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第4號(hào),第921頁)2022年5月公布的《全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃》提出要“研究啟動(dòng)條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作?！陛d中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml.,學(xué)術(shù)界圍繞這一議題展開了熱烈討論。目前,行政法法典化工作尚處于起步階段,編纂的方向和思路具有全面性和開放性,現(xiàn)有研究總體上亦帶有很強(qiáng)的宏觀性和導(dǎo)向性。不過,行政法法典化工作的推進(jìn),既需要整體性、方向性的宏觀布局和戰(zhàn)略構(gòu)想,也需要針對(duì)具體制度的深入分析和細(xì)節(jié)安排。本文主要關(guān)注行政活動(dòng)編的編纂思路,側(cè)重從中觀層面思考和探討有關(guān)行政活動(dòng)法律規(guī)范進(jìn)入法典涉及的“形”與“實(shí)”的問題?！靶巍敝饕干婕靶姓顒?dòng)的法律規(guī)范載入行政法典的用語、范圍、體系、結(jié)構(gòu)等問題,“實(shí)”主要指規(guī)范行政活動(dòng)的方向和重點(diǎn)等問題,希冀能通過討論和分析不斷推動(dòng)行政法法典化研究的深化。

一、行政活動(dòng)編的用語和范圍

當(dāng)前圍繞行政法典的編纂思路、方式和體系等基本問題,學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)紛呈,存在諸多分歧。聚焦到行政法不同組成部分的法典化上,學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)議則呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。行政組織規(guī)范、行政監(jiān)督救濟(jì)規(guī)范是否應(yīng)納入行政法典本身即存在很大爭(zhēng)議,而不應(yīng)納入的理由各不相同。相反,在行政活動(dòng)法律規(guī)范法典化問題上,學(xué)術(shù)界有共識(shí),也有爭(zhēng)議。

行政活動(dòng)法律規(guī)范應(yīng)進(jìn)入行政法典并成為法典的重要部分,是目前學(xué)術(shù)界的主要共識(shí)。我國(guó)學(xué)者對(duì)行政法的界定盡管不統(tǒng)一,但是通常認(rèn)為行政法是“有關(guān)行政的主體及職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟(jì)關(guān)系等的法律規(guī)范的總稱”①應(yīng)松年:《行政法與行政訴訟法》,高等教育出版社2018年版,第8頁。,主要由行政組織法、行政行為法、行政監(jiān)督救濟(jì)法三部分組成。就此三部分進(jìn)入行政法典問題,學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)有較大分歧:一些學(xué)者認(rèn)為,行政組織法主要調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系,規(guī)范行政內(nèi)部事務(wù),與公民、法人或者其他組織的關(guān)聯(lián)程度較弱,主張不將其納入行政法典之中;也有學(xué)者以“行政救濟(jì)法在我國(guó)已發(fā)展為獨(dú)立的、成熟的規(guī)范體系,納入行政法典中意義不大”②王萬華:《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期,第118頁。為由,提出將行政監(jiān)督救濟(jì)法排除在法典之外。對(duì)致力于構(gòu)建體系化的行政法典的編纂者而言,這些觀點(diǎn)顯然有辨明的空間,行政組織法和行政監(jiān)督救濟(jì)法是我國(guó)行政法體系不可或缺的組成部分,理應(yīng)成為行政法典的重要內(nèi)容,與行政活動(dòng)編共同構(gòu)筑行政法典的整體。③楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁。不過,從這些認(rèn)識(shí)中可以看出,與行政組織法、行政監(jiān)督救濟(jì)法的法典化在現(xiàn)階段存有較大爭(zhēng)議形成對(duì)照的是,學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為或行政活動(dòng)法律規(guī)范進(jìn)入行政法典鮮有爭(zhēng)議。

在現(xiàn)代社會(huì),行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理,必然要采取一定的措施或者實(shí)施相關(guān)的活動(dòng)。行政活動(dòng),是指行政機(jī)關(guān)以維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和提供社會(huì)福祉為目的,行使管理職能而采取的各項(xiàng)措施、行為。行政活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)和行政組織的行為輸出,也是行政監(jiān)督救濟(jì)的對(duì)象。對(duì)行政活動(dòng)的有效規(guī)范,既是現(xiàn)代行政法的重要使命,也是抓住規(guī)范行政權(quán)力的關(guān)鍵點(diǎn),因而將行政活動(dòng)納入行政法典之中加以規(guī)定,獨(dú)立成編,甚至成為法典的核心部分,是基本共識(shí)。④江必新:《邁向統(tǒng)一的行政基本法》,載《清華法學(xué)》2012年第5期,第105-111頁;章志遠(yuǎn):《中國(guó)特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學(xué)》2018年第9期,第93-94頁;梁鳳云:《直接制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟》,載《民主與法制》2021年第33期,第42-43頁;馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第43-60頁。然而,在此共識(shí)之外的許多問題上則存在較大分歧,首當(dāng)其沖的是行政活動(dòng)編的用語和范圍。

(一)用語

使用哪一用語作為行政活動(dòng)編的名稱并非簡(jiǎn)單的技術(shù)問題或語詞選擇問題,而是關(guān)系到基本概念或者核心概念的選擇及其承載的理念傳遞和體系確立,以及法典調(diào)整范圍的重大問題。

一直以來,“行政行為”一詞為中外行政法學(xué)界使用。王名揚(yáng)先生很早就指出,行政行為“是國(guó)際公認(rèn)的研究行政法學(xué)的專用詞”。①王珉燦:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第97頁。其創(chuàng)立源于19世紀(jì)法國(guó)和德國(guó)行政法理論②[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第181頁。,并逐漸成為“行政法學(xué)體系中一個(gè)樞紐性、基礎(chǔ)性的核心概念”③楊海坤:《第十二章行政行為》,載應(yīng)松年:《當(dāng)代中國(guó)行政法》,人民出版社2018年版,第752頁。。大陸法系國(guó)家,行政行為是行政法學(xué)中的核心概念,也是行政法規(guī)范的主要對(duì)象?！靶姓ń炭茣芯研姓幕顒?dòng)和活動(dòng)形式置于首要地位”④[德]平特納:《德國(guó)普通行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版,第83頁。,相應(yīng)地在(部分)行政法典中具有特別地位。如有學(xué)者指出,“行政行為是世界各國(guó)和地區(qū)行政程序法典的重心所在?！雹輵?yīng)松年:《行政程序法立法研究》,中國(guó)法制出版社2001年版,第335頁。在現(xiàn)有較為全面的行政法典中,行政行為地位亦是如此。例如,蒙古國(guó)2015年《一般行政法》共設(shè)五編,行政決定與其他行政行為分別成為兩個(gè)獨(dú)立的編。格魯吉亞1999年《一般行政法典》共有16章,有關(guān)行政行為一般規(guī)定、行政合同、行政程序一般規(guī)定與專門規(guī)定程序多達(dá)9章。⑥楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第66-67頁。行政行為的地位在英美法系國(guó)家雖不如大陸法系國(guó)家,但同樣具有重要作用。例如,美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》不僅對(duì)行政行為而且對(duì)規(guī)則制定、裁決、許可、制裁等特定的行政行為專門作出了界定。⑦如“‘a(chǎn)gency action’ includes the whole or a part of an agency rule, order, license, sanction, relief, or the equivalent or denial thereof,or failure to act”. U.S. Code, §.551.

近代我國(guó)在20世紀(jì)初引入行政行為概念,1905年我國(guó)學(xué)者編輯的行政法著作開始使用這一概念,并把行政行為編作為重要內(nèi)容。⑧可參見夏同龢編:《行政法》(上卷)(法政粹編第三種),日本東京并木活版所1905年版,第134-155頁;曹履貞編:《行政法》(法政從編第三種),法政編輯社1905年版,第93-97頁。不過,兩本著作均未對(duì)行政行為作出界定,只是下列“行政法規(guī)”“行政處分”兩章。之后,行政法著作多將行政行為界定為“在法規(guī)之下,經(jīng)行政權(quán)之公之意思表示,而發(fā)生某項(xiàng)法律效果之行為”⑨黃俊:《行政法總論》,北平民國(guó)學(xué)院1915年版,第33頁。,并在此之下分別對(duì)法規(guī)命令、行政規(guī)程、行政處分、行政行為強(qiáng)制執(zhí)行等章節(jié)展開分析。其中的行政處分大體相當(dāng)于我們今天使用的具體行政行為,指“行政權(quán)之作用而為具體與特定之實(shí)施”,包括處分命令、許可、認(rèn)可、特許、征收、裁決、公證、公告等方式。⑩黃俊:《行政法總論》,北平民國(guó)學(xué)院1915年版,第35-81頁。

目前,我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)“行政行為”一詞的使用,雖有行政法學(xué)傳統(tǒng)因素的傳承之意,但更多受到前文已提及的改革開放后由王珉燦先生于1983年主編的第一本全國(guó)統(tǒng)編行政法教材《行政法概要》的影響。當(dāng)今,“行政行為”一詞在我國(guó)已不僅僅是學(xué)理概念,而且通過相關(guān)法律演化轉(zhuǎn)變?yōu)榉筛拍睢?1989年通過的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》率先使用了“具體行政行為”一詞,1999年通過的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》亦采用了這一用語,2014年修正后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》則使用了更為寬泛的“行政行為”一詞。因此,用“行政行為”作為行政活動(dòng)編的名稱似乎順理成章。不過,問題恰恰出現(xiàn)在行政行為外延限度之上。

“行政行為”一詞雖是許多國(guó)家通用的行政法概念和術(shù)語,但其意義和范圍不盡相同?！案鲊?guó)的行政法都有自己的特點(diǎn),當(dāng)然影響學(xué)者對(duì)行政行為的意義和范圍的解釋。”?王珉燦:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第100頁。如法國(guó)采用的是廣義界定,把行政機(jī)關(guān)采取的發(fā)生行政法律效果的行為都?xì)w入行政行為。?王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版,第134-137頁。德國(guó)、葡萄牙等國(guó)則采用狹義的界定,僅指具體行政行為。①《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》(1997年)第35條規(guī)定:“行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施……”?！镀咸蜒佬姓绦蚍ǖ?1996年)》第120條規(guī)定:“在本法典中,行政行為是指行政當(dāng)局的機(jī)關(guān)作出的,旨在一個(gè)別具體情況中依據(jù)公法的規(guī)定產(chǎn)生法律效果的決定?！?應(yīng)松年:《外國(guó)行政程序法匯編》,中國(guó)法制出版社1999年版,第177、504頁。我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界一直對(duì)(具體)行政行為的界定存在不同認(rèn)識(shí)。行政活動(dòng)或者行政行為是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的產(chǎn)出,由于行政事務(wù)多元,行政機(jī)關(guān)完成行政任務(wù)的方式也呈現(xiàn)多樣化,既有制定規(guī)則的行為,也有具體行政行為;既有授益性行政行為,也有負(fù)擔(dān)性行政行為;既存在單方行政行為,也存在雙方行政行為,還包括事實(shí)行為、程序性行政行為等。面對(duì)如此繁多的行政活動(dòng),學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了對(duì)“行政行為”一詞從僅指具體行政行為的最狹義到涵蓋行政主體實(shí)施的所有行為的最廣義多達(dá)六個(gè)梯次的界定。②姜明安:《行政法》,北京大學(xué)出版社2017年版,第234頁。同時(shí),“隨著社會(huì)的發(fā)展,公共行政面臨的事務(wù)越來越多。為妥善解決各項(xiàng)行政事務(wù),行政方式必須因事制宜”③江必新、李春燕:《統(tǒng)一行政行為概念的必要性及其路徑選擇》,載《法律適用》2006年第1-2期,第40頁。,其結(jié)果是行政活動(dòng)及其方式呈現(xiàn)不斷增多之勢(shì)。

面對(duì)外延寬窄明顯不同的行政行為的學(xué)術(shù)界定,修正后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“行政訴訟法”)基于拓寬行政訴訟受案范圍的需要,采用了廣義的行政行為的界定,使“行政行為具有較大的包容性和解釋空間”,可以將抽象行政行為、行政協(xié)議等行為均納入其中④童衛(wèi)東:《進(jìn)步與妥協(xié):〈行政訴訟法〉修改回顧》,載《行政法學(xué)研究》2015年第4期,第23頁。,這也是不少學(xué)者主張應(yīng)堅(jiān)持使用“行政行為”概念⑤王敬波:《行政基本法典的中國(guó)道路》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期,第28頁。的重要原因。

“行政行為”既是學(xué)術(shù)界熟悉的概念也是法律概念,使用這一概念的確有一定的優(yōu)勢(shì)。然而,棘手的是,即使將其外延拓展至行政訴訟法可允許的限度,依然無法涵蓋“行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的或基于公共行政的需要,所實(shí)施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法”⑥江必新、李春燕:《統(tǒng)一行政行為概念的必要性及其路徑選擇》,載《法律適用》2006年第1-2期,第41頁。,如行政調(diào)解、行政指導(dǎo)等。若使用“行政行為”作為編名,顯然無法把行政調(diào)解、行政指導(dǎo)以及未來生成的新型行政活動(dòng)方式納入其中。這極可能意味著必須將它們排除在行政法典之外,對(duì)以構(gòu)建具有涵蓋性、體系性為指向的行政法典編纂者而言,這并非大家愿意看到的結(jié)果。因此,假若堅(jiān)持使用“行政行為”一詞,就必須繼續(xù)拓寬行政行為的外延,將其理解或者確定為“行政主體行使行政權(quán)做出的所有行為”。⑦羅智敏:《行政法法典化背景下我國(guó)行政行為理論研究的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》,載《行政法學(xué)研究》2022年第5期,第37頁。但是,這必然涉及到對(duì)行政訴訟、行政復(fù)議受案范圍的重新審視,極可能需要對(duì)《行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱“行政復(fù)議法”)對(duì)受案范圍的規(guī)定作出修改。更為重大的挑戰(zhàn)是,“不斷拉張行政行為外延”雖可緩解一些矛盾,但也存在造成“嚴(yán)重后果”的可能。⑧余凌云:《行政法講義》,清華大學(xué)出版社2010年版,第212頁。

而使用更具涵蓋性的“行政活動(dòng)”作為編名,是在保持行政訴訟法對(duì)行政行為內(nèi)涵與外延不變的情況下能夠兼顧各方需要的選擇?！靶姓顒?dòng)”一詞顯然比“行政行為”一語更具涵蓋性和包容性,它雖非法律概念,但實(shí)際上是行政管理和日常生活中的高頻用詞,行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)其的使用率和認(rèn)可度絲毫不亞于“行政行為”,選擇這一用語不會(huì)產(chǎn)生疏離感和陌生感。在“行政活動(dòng)”這一上位概念基礎(chǔ)上,行政法典應(yīng)將“行政行為”作為支撐性概念加以使用。雖然這可能在一定程度上減損“行政行為”概念的地位,但減損度不大。事實(shí)上,一些國(guó)家的理論和立法也采用了這一方式。如日本學(xué)者常用“行政作用”一詞指稱行政機(jī)關(guān)實(shí)施的公法意義上的全部活動(dòng),行政行為是其下位概念。如此安排,并未影響行政行為在行政法(學(xué))上的地位,行政行為仍被“作為行政的主要形式”。①[日]室井力:《日本現(xiàn)代行政法》,吳微譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版,第49-52、80-82頁。《西班牙行政程序法》(1958年)第三編編名使用的是“行政作用”,但該編規(guī)定的重點(diǎn)是行政行為。②應(yīng)松年:《外國(guó)行政程序法匯編》,中國(guó)法制出版社1999年版,第242-252頁。因而,我們傾向于將該編命名為“行政活動(dòng)編”。

(二)范圍

與用語選擇密切關(guān)聯(lián)的另一重要問題,是行政活動(dòng)編的適用范圍,前文對(duì)行政行為外延的分析比較事實(shí)上已清晰呈現(xiàn)了這一問題。在將行政活動(dòng)編所適用的范圍界定在行政機(jī)關(guān)或行政主體行使行政權(quán)實(shí)施的公法意義上的活動(dòng)之后,仍需要闡明和確定是否將行政內(nèi)部活動(dòng)、政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)等納入該編的調(diào)整范圍。

我國(guó)對(duì)行政活動(dòng)和(具體)行政行為的界定和關(guān)注,基本是以外部性活動(dòng)或行為為中心的,特別是行政訴訟和行政復(fù)議的發(fā)展和制度安排強(qiáng)化了外部性活動(dòng)或行為的重要性。2018年2月,最高人民法院公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》,明確把無外部法律效力的行為、層級(jí)監(jiān)督行為、過程性行為排除在行政訴訟受案范圍之外,即是集中體現(xiàn)。③《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款規(guī)定:“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:……(五)行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為; (六)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為;……(八)上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為……”。然而,相當(dāng)多的與外部管理活動(dòng)密切相關(guān)的內(nèi)部性行政活動(dòng)或行為雖不在行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍之內(nèi),但仍須受行政法的規(guī)范和調(diào)整,其中,不少規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)入行政法典之中。不過,需要根據(jù)規(guī)范的內(nèi)容來確定應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到哪一編或部分。涉及到行政組織內(nèi)部管理、運(yùn)行和公務(wù)員管理等事項(xiàng),需要納入到行政組織編部分;涉及到行政監(jiān)督行為,需要納入到行政監(jiān)督救濟(jì)編部分。而涉及到與行政活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的職權(quán)分配、管轄、權(quán)限爭(zhēng)議解決等,則需要納入到行政活動(dòng)編部分。如果設(shè)單獨(dú)的行政程序編,一些規(guī)定需要安排到行政程序編之中。

近年來,一些學(xué)者提出政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)概念,并指出其應(yīng)適用特別規(guī)則。政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)主要指政府以經(jīng)營(yíng)者的身份,通過資源配置和直接或間接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)方式,以達(dá)成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。④薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第87-88頁。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)鮮有關(guān)注,對(duì)其范圍缺乏共識(shí),甚至對(duì)其存在的正當(dāng)性也可能存在爭(zhēng)議。依現(xiàn)有研究,政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)置與調(diào)整、公共基礎(chǔ)設(shè)施布局、國(guó)有企業(yè)的設(shè)置及管理、國(guó)有土地出讓行為、政府采購(gòu)行為、參與市場(chǎng)交易的行為等。⑤薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第87頁。

雖然政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)也屬于廣義的行政活動(dòng),且與以管理職能為基礎(chǔ)的行政活動(dòng)可能存在著一定的交叉,不過二者有明顯的區(qū)別。一是活動(dòng)主體身份不同。在從事政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)時(shí),政府或者行政機(jī)關(guān)的身份和定位主要是經(jīng)營(yíng)者。而在從事一般的行政活動(dòng)時(shí),政府或者行政機(jī)關(guān)的身份和定位則主要是管理者。二是活動(dòng)目的不同。政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮,達(dá)到國(guó)家或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)目的。一般的行政活動(dòng)的目的是維護(hù)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序,以及在此基礎(chǔ)上的增進(jìn)人民福祉。一般的行政活動(dòng)并不排斥并內(nèi)含最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極意圖,但這一意圖基本是以通過營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境,以及給予市場(chǎng)主體更有利的刺激,通過調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性、創(chuàng)造性來實(shí)現(xiàn)的。政府或行政機(jī)關(guān)不是也不應(yīng)是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者,其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是以宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管等間接方式來實(shí)現(xiàn)的。三是活動(dòng)方式不同。一般的行政活動(dòng)傳統(tǒng)上基本是權(quán)力為基礎(chǔ)的,包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等典型的命令服從的行政活動(dòng),限制性、制裁性曾是這類活動(dòng)的重要特點(diǎn)。近年來,我國(guó)重視柔性、激勵(lì)性行政活動(dòng)的運(yùn)用和發(fā)展,嘗試構(gòu)建剛?cè)嵯酀?jì)、約束并激勵(lì)并重的行政活動(dòng)譜系。相反,政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)則以促進(jìn)、激勵(lì)為主。正是源于二者的重大區(qū)別,對(duì)二者的規(guī)范方向和重點(diǎn)存在重大差異,相應(yīng)地二者進(jìn)入行政法典的思路和方式將存在明顯不同,需要分別加以研究和處理?？傮w而言,對(duì)具體的政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)不宜納入行政活動(dòng)編加以調(diào)整和規(guī)范。不過,若不設(shè)單獨(dú)的政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)編,基于規(guī)范的需要可以在總則編中確立政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)遵循的基本原則和要求,為在行政活動(dòng)編對(duì)尚未規(guī)定的特定政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)確立可適用或參照的依據(jù)指引。

二、行政活動(dòng)編的結(jié)構(gòu)

在厘清行政活動(dòng)編的基本范圍后,需要關(guān)注的是行政活動(dòng)編內(nèi)的體系和結(jié)構(gòu)。有關(guān)行政活動(dòng)編體系和結(jié)構(gòu)的安排,不可避免地涉及兩個(gè)重要關(guān)系的妥善處理。

(一)兩個(gè)關(guān)系的處理

1. 實(shí)體與程序規(guī)定的分設(shè)與統(tǒng)一?

圍繞行政法典究竟應(yīng)當(dāng)是行政程序法典還是融實(shí)體與程序?yàn)橐惑w的法典,目前學(xué)術(shù)界尚存在重大分歧。一些學(xué)者主張,我國(guó)行政法典應(yīng)當(dāng)是行政程序法典或至少應(yīng)當(dāng)是行政程序主導(dǎo)的法典。①葉必豐:《行政法的體系化:“行政程序法”》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第157-170頁。然而,根據(jù)我國(guó)行政法的現(xiàn)狀和發(fā)展需要,以及行政法體系化的要求,融實(shí)體與程序?yàn)橐惑w的法典應(yīng)當(dāng)是理想和現(xiàn)實(shí)的選擇。對(duì)此,學(xué)術(shù)界已有不少研究②由于涉及文章較多,恕不一一列出。,而且仍會(huì)繼續(xù)引發(fā)爭(zhēng)鳴和討論,鑒于本文的分析重點(diǎn),在此不予贅述,而將重點(diǎn)放在實(shí)體與程序合一的行政法典如何在內(nèi)容和技術(shù)方面處理二者的關(guān)系之上,即對(duì)實(shí)體事項(xiàng)與程序內(nèi)容一體予以規(guī)定,還是分別規(guī)定甚至是各自成編。

現(xiàn)代行政法的重要成就之一,是對(duì)行政程序的重視以及帶來的行政程序法治的崛起。傳統(tǒng)行政法認(rèn)為,“對(duì)于行政的控制,有依據(jù)實(shí)體法律行政的原理和事后救濟(jì)體系就足夠了。但是,事后救濟(jì)絕對(duì)不是完全的救濟(jì)。理想的做法是盡量公正地作出決定”。③[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第58頁。伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大和行政裁量事項(xiàng)的增多,行政程序的重要性和地位日益提升。正是源于對(duì)行政程序的高度重視,20世紀(jì)中后期行政程序法治及其法典化成為行政法治發(fā)展的一道靚麗風(fēng)景線。

當(dāng)然,“在實(shí)體性規(guī)制之上加入程序性規(guī)制,絕對(duì)不是質(zhì)的變化,而是同質(zhì)的論理性歸結(jié)”④[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第197頁。,能夠使程序與實(shí)體機(jī)制共同構(gòu)筑起規(guī)訓(xùn)行政權(quán)力之網(wǎng)。理論上,將實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定放置于同一編之中并一體加以規(guī)定,是簡(jiǎn)單而直接的選擇。不過,這一安排存在下列問題:一是造成該篇體量過于龐大。行政活動(dòng)或行政行為本身的類別就多,方式又各異,即使單純的實(shí)體性規(guī)定或者單純的程序性規(guī)定,體量應(yīng)當(dāng)就會(huì)超過行政組織編、行政監(jiān)督救濟(jì)編的內(nèi)容規(guī)模,二者合一將使其體量超大,難免造成與其他各編的結(jié)構(gòu)性失衡。二是造成實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定的雜糅。作為規(guī)制行政權(quán)力的方式,實(shí)體性機(jī)制與程序性機(jī)制雖然指向一致且常需要共同作用,但二者的規(guī)制方式不同,規(guī)制重點(diǎn)存在差異,因而針對(duì)不同的行政活動(dòng)或行為事項(xiàng)需要清晰確定使用規(guī)制的思路、重點(diǎn)和方式,并在此基礎(chǔ)上作出具體規(guī)定。換言之,就某一行政活動(dòng)或行為的規(guī)定,是以清晰區(qū)分實(shí)體性機(jī)制與程序性機(jī)制為前提的,而從文本上能夠明確對(duì)二者進(jìn)行清晰界分也有助于實(shí)施。相反,將實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定雜糅在一起,反而不利于辨識(shí)、理解和把握。三是不利于凸顯行政程序的地位和作用。在現(xiàn)代行政法中行政程序的作用突出,在法典的特別部分以“行政程序”命名并列出專門規(guī)定,不僅能宣示行政程序的重要性,而且能清晰呈現(xiàn)有關(guān)行政程序規(guī)則。相反,把實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定混合,將使有關(guān)行政程序的要求湮沒在大量的行政法規(guī)范之中。

基于上述分析,對(duì)行政實(shí)體性事宜與行政程序性內(nèi)容分別規(guī)定是更為合理的選擇。根據(jù)分設(shè)的程度,有兩種可能的方案。一種方案是,設(shè)置獨(dú)立的行政程序與政府信息公開編,將其置于與行政活動(dòng)編同等地位,是高度重視行政程序和政府信息公開的方案,也是理想方案。另一種方案是,把行政程序與政府信息公開內(nèi)容納入行政活動(dòng)編之內(nèi),但在該編內(nèi)專設(shè)行政程序與政府信息公開分編,實(shí)現(xiàn)編內(nèi)實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定的分離。這一折中方案,雖不能避免合一規(guī)定存在的第一個(gè)問題,但基本可以解決后兩個(gè)問題。考慮到后一方案的兼顧性,若需要可將行政程序與政府信息公開分編上升為編,故本文以這一方案安排行政活動(dòng)編的體系和內(nèi)容。

2.行政活動(dòng)編與總則編的內(nèi)容配置

作為行政法典的組成部分,行政活動(dòng)編無疑將與其他編產(chǎn)生重要關(guān)聯(lián)。不過,作為行政法典的分則編,行政活動(dòng)編與其他分則編的關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)為規(guī)定本身的銜接,如對(duì)行政活動(dòng)的界定必然與行政組織法密切關(guān)聯(lián),而行政活動(dòng)的范圍則關(guān)涉到行政監(jiān)督救濟(jì)的規(guī)定。不過,行政活動(dòng)編與行政法典的總則編的關(guān)系則更為復(fù)雜,也更為重要,因?yàn)槠洳粌H涉及到兩編規(guī)定內(nèi)容的銜接問題,更涉及到行政法典的內(nèi)容配置的結(jié)構(gòu)性問題。

行政法典的總則編不僅是行政法典的重要組成部分,而且處于統(tǒng)領(lǐng)性地位。依此定位,凡屬于行政法共同性、核心性的概念、原則和制度理應(yīng)在總則編中加以規(guī)定,而具體性規(guī)定則應(yīng)納入分則各編之中。盡管如此,一旦進(jìn)入具體內(nèi)容的配置,必然會(huì)遇到相關(guān)規(guī)定的甄別、選擇,甚至是對(duì)總則編與分則編關(guān)系的再審視。就行政活動(dòng)編與總則編的內(nèi)容配置而言,需要研究的問題是涉及行政活動(dòng)的哪些規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入總則編之中。①有關(guān)行政法法典總則編的編纂安排的分析,可參見應(yīng)松年: 《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》,載《行政法學(xué)研究》2021年第1期,第3-12頁。

基于行政活動(dòng)編的基本范圍和總則編的地位,有兩個(gè)重要事項(xiàng)需要進(jìn)入總則編之中,即行政行為的一般性規(guī)定與行政程序的一般性規(guī)定。如前所述,盡管行政活動(dòng)編可能無法以“行政行為”命名,但并不影響或妨礙行政行為概念在行政法(學(xué))上的核心地位,因而就行政行為的一般性事項(xiàng)納入總則編予以規(guī)定,既能彰顯“行政行為”這一概念的基礎(chǔ)性地位,也能契合總則編統(tǒng)領(lǐng)性作用。詳言之,有四方面的內(nèi)容需要納入總則編:一是行政行為的一般規(guī)定,即行政行為的界定、形式、成立、生效等;二是行政行為的合法要件;三是行政行為的效力,包括效力內(nèi)容、失效(撤銷、撤回、變更、廢止、無效等);四是行政行為的附條件和附期限。行政程序是否應(yīng)納入行政活動(dòng)編是值得討論的重要議題,前文已有分析。但是,無論行政程序是否獨(dú)立成編,都無法回避相關(guān)事項(xiàng)納入總則編問題。鑒于行政程序的重要性,有關(guān)行政程序的一般性、原則性規(guī)定同樣應(yīng)進(jìn)入總則編,包括行政程序的界定、基本要求、基本制度。

(二)確定結(jié)構(gòu)的基本思路

因行政活動(dòng)編涉及面廣,事項(xiàng)繁多且復(fù)雜,加之目前學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)不一致,既給確定本編的結(jié)構(gòu)和體系帶來了難度,也提出了更高要求。不過,這恰恰是行政法法典化的意義和價(jià)值,通過行政法法典化有助于大大促進(jìn)行政活動(dòng)的規(guī)范化、系統(tǒng)化和條理化。因此,確定行政活動(dòng)編的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容理應(yīng)遵循下列思路:

一是體系性。確立行政活動(dòng)編的重要思路和要求,是力圖構(gòu)建合理的行政活動(dòng)特別是行政行為的層次體系,消解目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政行為界定不清、標(biāo)準(zhǔn)不明的混亂狀態(tài)?！爱?dāng)前我國(guó)的行政行為法理論存在的根本性缺陷是行政行為概念理解各異,以行政行為概念理解為基礎(chǔ)的行政行為法結(jié)構(gòu)體系五花八門,行政行為法理論體系建構(gòu)困難。”①閆爾寶:《我國(guó)行政行為法體系建構(gòu)的問題與癥結(jié)》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期,第70頁。因此,行政活動(dòng)編的編纂目的,是建立行政行為法結(jié)構(gòu)體系,即“依照特定的標(biāo)準(zhǔn)并遵循一定的邏輯順序,對(duì)行政活動(dòng)的不同形式進(jìn)行排列組合,進(jìn)而形成一個(gè)由行政行為形式相互聯(lián)系而組成的邏輯清晰、內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律結(jié)構(gòu)體系”。②楊海坤:《第十二章行政行為》,載應(yīng)松年主編:《當(dāng)代中國(guó)行政法》,人民出版社2018年版,第812頁。

二是類型化。面對(duì)多樣化的行政活動(dòng)方式,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分和歸類,并確定相應(yīng)的要求,是行政法法典化的重要使命,也是實(shí)現(xiàn)行政行為體系化的重要途徑,亦是行政法學(xué)研究的重要課題。事實(shí)上,在不少國(guó)家,行政法秩序被塑造為一種型構(gòu)化的行為秩序的重要原因,正在于對(duì)行政行為的類型化,即把“紛繁復(fù)雜的行政活動(dòng)提煉歸納為行政行為、行政合同、事實(shí)行為等具體類型,再抽象整理出不同類型的行為方式的構(gòu)成要件(Tatbestand)和法律后果(Rechtliche Wirkung),而使行政法整體置于行為類型的觀察視角和規(guī)范框架下?！雹圳w宏:《行政行為作為行政法教義學(xué)核心的困境與革新——兼論我國(guó)行政行為學(xué)理的進(jìn)化》,載《北大法律評(píng)論》第15卷第2輯,法律出版社2014年版,第511頁。在我國(guó),已通過《行政訴訟法》等法律轉(zhuǎn)化為法定概念的行政行為,亟需通過法典化進(jìn)行類型化,確立各自的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則,并為行政復(fù)議、行政訴訟和有關(guān)行政監(jiān)督機(jī)制提供審查、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和要求。

三是開放性。行政是面向未來的連續(xù)性活動(dòng),必然隨著國(guó)家生活和社會(huì)生活變遷而變化,因而,盡管行政必然要在法律約束下進(jìn)行,但不能限制行政活動(dòng)或者行政行為的方式,相反,其必然要適應(yīng)行政任務(wù)的發(fā)展而不斷變化。因此,對(duì)行政活動(dòng)或行政行為方式的規(guī)制,既需要對(duì)既有的、確定的行為方式進(jìn)行規(guī)范,也要給其未來發(fā)展留下空間和余地。

(三)具體體系和結(jié)構(gòu)

基于上述分析,可以將行政活動(dòng)編分為五個(gè)分編,即行政規(guī)則制定分編、行政決策與規(guī)劃分編、典型行政執(zhí)法行為分編、其他行政活動(dòng)分編、行政程序和政府信息公開分編。整編的安排體現(xiàn)實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定相對(duì)分離的思路,其中前四分編主要是行政活動(dòng)或行政行為的實(shí)體性規(guī)定,以類型化方式進(jìn)行分類、排序,而第五分編則是對(duì)行政程序和政府信息公開的規(guī)定。

本編雖以行政活動(dòng)命名,但重點(diǎn)仍是行政行為,尤其是前三分編,而第四分編中的行政指導(dǎo)、行政調(diào)解和部分新型行政活動(dòng)未必能歸入行政行為范疇,但仍屬于行政活動(dòng)。有關(guān)行政活動(dòng)的編排順序,遵循先抽象、一般再具體的邏輯。

第一分編為行政規(guī)則制定分編,是對(duì)抽象行政行為的規(guī)定,下設(shè)行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件3章。三者中,行政法規(guī)、規(guī)章在性質(zhì)上屬于行政立法范疇,已由《中華人民共和國(guó)立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》,以及大量的地方性立法對(duì)其作出規(guī)定,可以適當(dāng)調(diào)整后進(jìn)入法典。對(duì)行政規(guī)范性文件,中央立法和地方立法雖多有規(guī)定,但較為分散,需要進(jìn)行整合確立規(guī)則。整體而言,本分編的安排和內(nèi)容共識(shí)更多。

第二分編為行政決策與規(guī)劃分編,可以下設(shè)行政決策、行政規(guī)劃 2章。行政決策和行政規(guī)劃在我國(guó)運(yùn)用廣泛,不過總體而言法治化程度相對(duì)較低。在國(guó)家層面,目前前者的主要依據(jù)是《重大行政決策程序暫行條例》,但因限于重大行政決策范圍較小,且主要是程序性規(guī)定,需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)充。就行政規(guī)劃而言,有學(xué)者認(rèn)為它可以行政立法、行政規(guī)則、行政決定、行政合同等方式呈現(xiàn),因而否認(rèn)其是獨(dú)立的行政行為。①林錫堯:《行政法要義》,三民書局1998年版,第416-417頁。。不過,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,行政規(guī)劃是獨(dú)立類別的行政活動(dòng)或行政行為,需要確立自身的規(guī)則,并納入行政活動(dòng)編之中。加之行政規(guī)劃在實(shí)踐中運(yùn)用廣泛,且尚缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定,需要大力強(qiáng)化?？紤]到與政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的區(qū)分,本分編中的行政規(guī)劃應(yīng)側(cè)重于國(guó)防安全、防災(zāi)、教育文化等涉及政治、社會(huì)和文化方面的規(guī)劃,至于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面規(guī)劃宜主要納入政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)編或相關(guān)的部分規(guī)定。

第三分編是典型行政執(zhí)法行為(或行政處理行為)分編,規(guī)范的是單方性、具體的行政行為。此類行為是典型的行政活動(dòng),也曾是我國(guó)立法的重點(diǎn),以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱“行政處罰法”)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的行政行為立法“三部曲”為代表。采用“行政執(zhí)法”一詞,是因?yàn)槠湓谛姓芾碇衅毡槭褂?且為《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》等黨中央和國(guó)務(wù)院文件以及不少地方性立法②例如,福建省人大常委會(huì)于2019年通過的《福建省行政執(zhí)法條例》第3條第1款規(guī)定:“本條例所稱行政執(zhí)法,是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)特定公民、法人和其他組織作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政檢查等行為?！辈杉{。不過,作為替代亦可考慮使用一些學(xué)者創(chuàng)制的“行政處理行為”一詞。鑒于很難對(duì)這類行政行為作出窮盡性規(guī)定,建議借鑒《民法典》對(duì)具體的合同類型的規(guī)定方式。《民法典》對(duì)具體合同的規(guī)定使用的是“典型合同”分編,對(duì)19種典型合同作出了規(guī)定。③《中華人民共和國(guó)民法典》第三編第二分編“典型合同”。因此,本分編可以命名為“典型行政執(zhí)法行為”分編,集中對(duì)實(shí)踐中使用廣泛、學(xué)理上較為成熟和有共識(shí)的行政執(zhí)法行為加以規(guī)定,與此同時(shí),站在包容性和開放性的立場(chǎng),對(duì)本分編雖未專門規(guī)定的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)提供一般性規(guī)則,并允許單行法律作出規(guī)定。

根據(jù)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響不同,可以把行政執(zhí)法行為分為授益性行為與負(fù)擔(dān)性行為兩類,這不僅是學(xué)理上常見的分類,而且體現(xiàn)在一些國(guó)家立法之中。因此,在第三分編可以下設(shè)授益性行為章和負(fù)擔(dān)性行為兩章。在授益性行為一章中,設(shè)置三節(jié),分別對(duì)行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)作出規(guī)定;負(fù)擔(dān)性行為一章,設(shè)置四節(jié),分別對(duì)行政處罰、行政征收征用、行政檢查調(diào)查、行政強(qiáng)制作出規(guī)定。在這七類行為中,除行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制因已有立法規(guī)定,經(jīng)調(diào)整后進(jìn)入法典外,其他四類行為均需要進(jìn)行填補(bǔ)性立法,這應(yīng)當(dāng)成為研究和編纂的重點(diǎn)。

第四分編是其他行政活動(dòng)分編,是對(duì)未列入上述三個(gè)分編的活動(dòng)或行為的規(guī)定。這類活動(dòng)或行為的樣態(tài)很多,有雙方行政行為的行政協(xié)議(合同),有帶有確認(rèn)性的行政確認(rèn),有解決民事爭(zhēng)議的行政裁決和行政調(diào)解,也有不具強(qiáng)制性的行政指導(dǎo),除此之外,亦有處于發(fā)展和運(yùn)用之中的新型行政活動(dòng)。因此,在本分編可下設(shè)行政協(xié)議、行政確認(rèn)、行政裁決、行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、新型行政活動(dòng)共6章。

第五分編為行政程序和政府信息公開分編,下設(shè)行政程序、政府信息公開兩章。其中,政府信息公開一章可以《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》為基礎(chǔ),將相關(guān)規(guī)定調(diào)整后升級(jí)進(jìn)入法典。本分編的編纂重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政程序,雖然國(guó)外已制定有大量行政程序法,國(guó)內(nèi)對(duì)行政程序及其立法也有不少研究積累。同時(shí),湖南、山東、江蘇、浙江四省和寧夏回族自治區(qū),以及西安、蘭州、?？?、汕頭、蚌埠五市,共十個(gè)地方政府以地方政府規(guī)章的方式制定了行政程序規(guī)定,在國(guó)內(nèi)進(jìn)行了有益的行政程序立法地方實(shí)踐。但是,從國(guó)家層面在行政法典中對(duì)行政程序作出統(tǒng)一規(guī)范仍是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,并非易事,有關(guān)內(nèi)容需要結(jié)合我國(guó)行政法治實(shí)踐和未來發(fā)展進(jìn)行全新安排。總體而言,行政程序部分對(duì)行政程序的規(guī)范應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)具有共性的一般性事項(xiàng)作出規(guī)定,有關(guān)特定行為或活動(dòng)的特別程序可以分散在各類行政行為或行政活動(dòng)中加以規(guī)定。具體而言,行政程序部分可分四節(jié):第一節(jié)為一般規(guī)定(包括回避、期日期間、證據(jù)、送達(dá)等),第二節(jié)為程序制度(包括參與、陳述意見、聽證、說理理由等),第三節(jié)為程序環(huán)節(jié)(包括啟動(dòng)、進(jìn)行、終結(jié)),第四節(jié)行政程序簡(jiǎn)化。政府信息公開部分可分為五節(jié):一般規(guī)定、不公開事項(xiàng)、公開主體、主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開、監(jiān)督救濟(jì)。如所前述,若將本分編升級(jí)為單獨(dú)一編,可將行政程序與政府信息公開兩個(gè)部分設(shè)為兩個(gè)分編,上述相應(yīng)的節(jié)可以調(diào)整為章。行政程序部分的內(nèi)容較為豐富、復(fù)雜,如送達(dá)、證據(jù)等不少重要程序事項(xiàng)法律規(guī)定較為欠缺,需要補(bǔ)強(qiáng),因而可以考慮在章下設(shè)節(jié)。

三、對(duì)行政活動(dòng)規(guī)制的方向和重點(diǎn)

基于行政活動(dòng)在我國(guó)行政法上的重要地位和有關(guān)行政活動(dòng)的法律規(guī)范的不充分性、不平衡性,行政法法典化在推動(dòng)行政活動(dòng)法治化方面被寄予厚望。結(jié)合行政活動(dòng)法律規(guī)范的現(xiàn)狀和未來發(fā)展,行政法典對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范應(yīng)當(dāng)從下列三方面著力:

(一)推動(dòng)行政活動(dòng)規(guī)定的充分化

目前,我國(guó)有關(guān)行政活動(dòng)法律規(guī)范數(shù)量雖然眾多,但涵蓋性明顯不足,導(dǎo)致相當(dāng)多的行政活動(dòng)領(lǐng)域缺乏規(guī)則規(guī)范。在前述18類行政活動(dòng)中,只有行政法規(guī)制定、規(guī)章制定、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、重大行政決策6類行為有專門的國(guó)家統(tǒng)一立法,數(shù)量?jī)H占三分之一,且一些主要是程序性立法。其余三分之二類別的活動(dòng)或者行為沒有統(tǒng)一的規(guī)則,只能依據(jù)某些具體領(lǐng)域的規(guī)定或者地方性規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。這一狀況與行政法治建設(shè)的基本要求是不匹配的,亟待加以強(qiáng)化。行政活動(dòng)進(jìn)入行政法典的首要任務(wù),是為主要類別的行政活動(dòng)提供行為規(guī)則,填補(bǔ)行政活動(dòng)規(guī)范的空缺。通過行政法法典化方式,可為這些行政活動(dòng)供給統(tǒng)一規(guī)則,是快捷而有效的立法途徑,可以避免為這些行為逐一立法可能遇到的立法障礙,至少能夠減少逐一納入立法計(jì)劃、進(jìn)行立項(xiàng)、起草審議等程序。

根據(jù)前述分析,重點(diǎn)是為行政規(guī)范性文件制定、行政規(guī)劃、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政征收征用、行政檢查調(diào)查、行政協(xié)議、行政確認(rèn)、行政裁決、行政調(diào)解、行政指導(dǎo)等類別的行為建章立制。在這些類別的行為中,行政規(guī)范性文件制定、行政協(xié)議、行政調(diào)解、行政指導(dǎo)已有一定的研究基礎(chǔ),也積累了一定的規(guī)則,具備提供較詳細(xì)規(guī)則的基礎(chǔ)和條件。有關(guān)行政規(guī)范性文件制定的法律規(guī)范,在國(guó)家層面主要有2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》①國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)。和《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》②國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)。,以及國(guó)務(wù)院部門制定的少數(shù)部門規(guī)章,如國(guó)家廣播電視總局《行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》(2020年)和中國(guó)氣象局《氣象行政規(guī)范性文件管理辦法》(2020年)。在地方,31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本上制定了有關(guān)行政規(guī)范性文件管理、審核或備案的地方政府規(guī)章。有關(guān)行政協(xié)議或行政合同的一般性規(guī)定主要有:最高人民法院2019年通過的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》③法釋〔2019〕17號(hào)。,以及部分地方制定的規(guī)章,有《廣州市政府合同管理規(guī)定》(2012年制定并于2015、2019年修訂)、《蘭州市政府合同管理規(guī)定》(2019年)、《珠海市政府合同管理辦法》(2013年),《岳陽市政府合同管理辦法》(2018年)等。不過,地方政府規(guī)章所規(guī)定的政府合同范圍寬于行政協(xié)議,且主要制定根據(jù)是原《中華人民共和國(guó)合同法》,目的偏重合同內(nèi)部管理。針對(duì)行政調(diào)解,迄今為止共有北京、天津、遼寧、廣州、貴陽、拉薩、武漢、邯鄲八個(gè)地方制定了地方政府規(guī)章。而針對(duì)行政指導(dǎo),雖尚未有專門立法面世,但有大量的規(guī)范性文件。在國(guó)務(wù)院部門層面,主要是原國(guó)家工商行政管理總局印發(fā)的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》④工商法字〔2013〕3號(hào)。,在地方主要是相關(guān)部門制定的指導(dǎo)意見或者實(shí)施方案。

上述行為之外的其他類別的行為,無論是制度建設(shè)還是在研究上皆存在不足,要提供較詳細(xì)規(guī)則有一定的難度,因此,針對(duì)每個(gè)類別的行為規(guī)范性程度可能存在差異。不過,法典至少應(yīng)當(dāng)為每一類別行為提供最低限度的制度規(guī)范,即應(yīng)當(dāng)在下列事項(xiàng)上作出規(guī)定:對(duì)該類行為作出界定,確立該類行為應(yīng)遵循的特別原則和要求(一般性原則和要求應(yīng)當(dāng)納入總則編作統(tǒng)一規(guī)定),明確該類行為的形式和方式,規(guī)定該類行為應(yīng)遵循的特別程序(一般性程序應(yīng)當(dāng)納入行政程序和政府信息公開分編予以統(tǒng)一規(guī)定),以及確定其他特別事項(xiàng)。

因行政活動(dòng)種類眾多,行政法典不可能作窮盡性規(guī)定,在無其他相關(guān)法律明確規(guī)定的情況下,將出現(xiàn)法律規(guī)范空缺,致使行政活動(dòng)失去法律約束。“行政行為被作為權(quán)力性行為的象征來把握,在這種限度內(nèi),是依法律行政原理所直接適用的領(lǐng)域。”⑤[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第82頁。對(duì)未能進(jìn)入行政法典予以明文規(guī)定的行政活動(dòng),法典也應(yīng)當(dāng)確立基本要求?！睹穹ǖ洹穼?duì)法典未予明確規(guī)定的非典型合同提供了約束性和指導(dǎo)性的規(guī)則,規(guī)定“本法或者其他法律沒有明文規(guī)定的合同,適用本編通則的規(guī)定,并可以參照適用本編或者其他法律最相類似合同的規(guī)定。”①《中華人民共和國(guó)民法典》第467條。與民事活動(dòng)相比,行政活動(dòng)受到法律的拘束性更強(qiáng),因而行政法典對(duì)未進(jìn)入法典作出專門規(guī)定的行政活動(dòng)的要求應(yīng)當(dāng)更高,相應(yīng)的法律之網(wǎng)應(yīng)更密。對(duì)這些活動(dòng)應(yīng)從三個(gè)方面加以規(guī)定:一是總則編確立的基本原則和基本要求,應(yīng)當(dāng)對(duì)其有適用力;二是針對(duì)更為一般類別的活動(dòng)提出要求,如負(fù)擔(dān)性行為應(yīng)受到更為嚴(yán)格的法律保留約束②由于給付行政的擴(kuò)大、對(duì)行政要求相應(yīng)提升,法律保留已突破了侵害行政領(lǐng)域,但總體而言,侵害行政的法律保護(hù)要求更高、更嚴(yán)。參見[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第109-118頁。;三是通過行政程序規(guī)定加以約束。

(二)強(qiáng)化行政活動(dòng)的合作化

傳統(tǒng)的行政管理是以命令服從為顯著特征的,制裁、強(qiáng)制是主導(dǎo)性的行政活動(dòng)方式,在這一模式中當(dāng)事人常常處于被動(dòng)服從的地位或者被視為是消極的。然而,政府治理和行政管理的目的在于達(dá)成有效的社會(huì)秩序和良好的社會(huì)福祉,命令服從為主的行政管理方式顯然忽視了當(dāng)事人的積極作用,以及行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間的良性互動(dòng)?，F(xiàn)代治理越來越注意當(dāng)事人和公眾在政府治理中的積極、能動(dòng)作用,開始摒棄傳統(tǒng)的命令控制或者命令服從的行政策略,代之以由相關(guān)利益關(guān)系人控制的連續(xù)的、能動(dòng)過程。③See Lisa Blomgren Bingham, The Next Generation of Administrative Law: Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance,Wisconsin Law Review,Vol. 2010, No. 2, 2010, pp.300-301.在這一過程中,有別于傳統(tǒng)的行政管理方式,即開放的、更少?gòu)?qiáng)制、更多依賴褒獎(jiǎng)、合作、相互評(píng)估的方式④See Olatunde C.A. Johnson, Overreach and Innovation in Equality Regulation, Duke Law Journal, Vol. 66, No. 8, 2017, p. 1776.,受到重視并在實(shí)踐中運(yùn)用,甚至被冠以合作治理(Collaborative Governance)模式。當(dāng)然,這并非意味著行政處罰、行政強(qiáng)制這些強(qiáng)力措施不再有價(jià)值和作用。事實(shí)表明,在政府治理中,為實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的結(jié)果,必須實(shí)現(xiàn)治理中各方力量的努力和作用的最優(yōu)化,合作與制裁都是必需的。⑤See Sidney A.Shapiro and Randy S. Rabinowitz, Punishment versus Cooperation in Regulatory Enforcement: A Case Study of OSHA,Administrative Law Review, Vol. 49, No. 4, Fall 1997, p. 723.

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和依法行政的不斷推進(jìn),政府管理理念也在發(fā)生改變,逐步擺脫了單純或主要從行政權(quán)力行使出發(fā)的偏狹視角,行政管理方式開始走出了命令服從的單一模式,呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì),在傳統(tǒng)的行政管理和執(zhí)法方式中注入服務(wù)和公眾參與的現(xiàn)代理念和因素的同時(shí),非強(qiáng)制、柔性、合作等新的管理方式在實(shí)踐中受到重視和青睞。早在2004年,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》⑥國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)。就明確提出要“改革行政管理方式”,“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。近年來,更多的行政機(jī)關(guān)注重從管理實(shí)效和所針對(duì)對(duì)象利益角度安排和設(shè)計(jì)行政管理方式方法,并在實(shí)踐中積極運(yùn)用這些手段和方式,取得了不錯(cuò)的成效。

對(duì)合作治理的運(yùn)用需要獲得法律的支持和支撐,上升為制度化安排。如前所述,在行政活動(dòng)編中,對(duì)行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等類型的行為專門作出規(guī)定正是重要體現(xiàn)之一。不過,行政法對(duì)合作治理的重視和規(guī)范,不僅應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)具體的、特定的合作治理或者新型治理方式的確認(rèn)和規(guī)定之上,而且應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)新角色定位以及合作治理的機(jī)制的肯認(rèn)。在合作治理中,行政機(jī)關(guān)的角色定位有別于傳統(tǒng)的定位,是最低標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定者、多方協(xié)商的召集者和推動(dòng)者、與之形成伙伴關(guān)系的機(jī)構(gòu)能力的建設(shè)者。①See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, UCLA Law Review, Vol. 45, No. 1, October 1997, pp. 31-32.相應(yīng)地,合作治理強(qiáng)調(diào)如下運(yùn)行機(jī)制的建立:問題解決導(dǎo)向,重視設(shè)計(jì)和實(shí)施創(chuàng)造性解決問題方案以及與此相應(yīng)的當(dāng)事人的信息共享和合議;利害關(guān)系人全過程參與,這一參與不同于利益代表(Interest Representation),是制度化(Institutionalized)參與,使參與融入行政決定作出過程;即時(shí)性方案(Provisional Solutions),合作治理是與科學(xué)、技術(shù)、知識(shí)進(jìn)步相適應(yīng)的靈活機(jī)制,針對(duì)特定情形通過各方就目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施目標(biāo)的機(jī)制、評(píng)價(jià)等的溝通、反饋?zhàn)鞒龌貞?yīng)。②See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, UCLA Law Review, Vol. 45, No. 1, October 1997, pp. 22-29.上述要求,亦應(yīng)體現(xiàn)在行政法典之中。

(三)推進(jìn)行政活動(dòng)的智能化

在人類歷史長(zhǎng)河中,科學(xué)技術(shù)對(duì)人類的發(fā)展和治理始終發(fā)生著重要影響?！懊棵砍霈F(xiàn)新技術(shù),出現(xiàn)看待世界的新視角,人類的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)便會(huì)發(fā)生深刻變革?！雹踇德]克勞斯·施瓦布:《第四次工業(yè)革命:轉(zhuǎn)型的力量》,李菁譯,中信出版社2016版,第3頁。近20年來,以信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)的快速發(fā)展和運(yùn)用,對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生了重大影響,在改變著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行方式的同時(shí),對(duì)行政管理及其活動(dòng)方式也產(chǎn)生了深刻影響。這不僅表現(xiàn)為因新技術(shù)的運(yùn)用產(chǎn)生新的監(jiān)管或執(zhí)法領(lǐng)域拓展了行政管理的范圍,需要行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì),而且表現(xiàn)為科技發(fā)展促成的技術(shù)創(chuàng)新為行政機(jī)關(guān)提供了更有效管用的監(jiān)管和執(zhí)法方式,需要行政機(jī)關(guān)加以有效利用。如借助技術(shù)手段可以實(shí)施違法線索自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、遠(yuǎn)程取證固定證據(jù)等,以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)管。不同地域、不同領(lǐng)域的管理執(zhí)法平臺(tái)數(shù)據(jù)的聯(lián)通匯聚,有利于推動(dòng)部門、地域之間的有效合作。

基于此,努力將互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的創(chuàng)新成果與政府治理深度融合,提高政府治理的能力和成效,成為時(shí)代課題。2018年10月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng),促進(jìn)政府監(jiān)管規(guī)范化精準(zhǔn)化智能化④《李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議》,載《光明日?qǐng)?bào)》2018年10月23日,第3版。的要求,從而將借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)創(chuàng)新行政監(jiān)管和執(zhí)法提升到了新高度。2021年8月,由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱“綱要”)則更進(jìn)一步地把智能化上升為法治政府建設(shè)的全面性要求?！毒V要》完善并提高了法治政府的標(biāo)準(zhǔn)要求,將已有的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”⑤該標(biāo)準(zhǔn)由2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》確立。載本書編寫組:《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》,人民出版社2014年版,第15頁。標(biāo)準(zhǔn),升級(jí)為“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府”。從中可以清晰看到,新標(biāo)準(zhǔn)彰顯了智能化的重要地位,將“智能高效”作為應(yīng)對(duì)和響應(yīng)信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對(duì)政府治理的新要求。

信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)在行政管理中的廣泛運(yùn)用和發(fā)展,不可避免地涉及到許多行政管理或者行政執(zhí)法要素、運(yùn)行機(jī)制和方式的改變,既影響到行政管理或者行政執(zhí)法對(duì)象的權(quán)利義務(wù),也影響到行政系統(tǒng)的運(yùn)行,需要在立法層面上加以確認(rèn),方能為行政管理或者行政執(zhí)法提供堅(jiān)實(shí)的法律支撐。新修訂的《行政處罰法》在此方面作出了一定的回應(yīng),如對(duì)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集證據(jù)提出清晰的要求①《行政處罰法》第41條。,明確把電子數(shù)據(jù)作為行政處罰程序中的證據(jù)類別②《行政處罰法》第46條。,準(zhǔn)用電子送達(dá)方式③《行政處罰法》第61條第2款規(guī)定:“當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書的,行政機(jī)關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式,將行政處罰決定書等送達(dá)當(dāng)事人?！?。作為對(duì)涉及面更廣、行為方式更多的行政活動(dòng)作出規(guī)定的行政活動(dòng)編,必須充分考慮這一變化,對(duì)相關(guān)問題作出更為全面、充分的回應(yīng),既要為行政管理電子化、信息化提供通道和保障,保證行政機(jī)關(guān)能夠利用電子化、信息化為當(dāng)事人和公眾提供高效、快捷的行政管理和服務(wù),也要解決電子化、信息化可能引發(fā)的安全問題、個(gè)人信息泄露等風(fēng)險(xiǎn)問題。ML