中國碳市場回顧與展望(2022)

王 科，李思陽

（北京理工大學(xué) 能源與環(huán)境政策研究中心 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

一、國際碳市場2021年概況

截至2021年，全球共有33個(gè)正在運(yùn)行的碳排放權(quán)交易體系，覆蓋電力、工業(yè)、航空、建筑等多個(gè)行業(yè)，其所處區(qū)域的GDP總量約占全球總量的54%，人口總量約占全球人口的1/3。全球碳市場已覆蓋約16%的全球溫室氣體排放總量，比2005年擴(kuò)大了兩倍。此外，還有8個(gè)碳排放權(quán)交易體系即將開始運(yùn)營，14個(gè)碳排放交易體系正在建設(shè)中[1]。2020年上半年新冠疫情對不同國家和地區(qū)的碳市場造成了一定沖擊，全球碳市場的碳價(jià)大幅下降，但是從2020年下半年開始普遍回溫，逐步恢復(fù)至正常狀態(tài)。全球碳市場在新冠疫情之中表現(xiàn)出較高的韌性得益于不同碳市場的碳定價(jià)工具和市場穩(wěn)定機(jī)制。在未來氣候變化的挑戰(zhàn)下，碳市場可以作為應(yīng)對短期沖擊的氣候工具，用以維持全球長期氣候目標(biāo)[2]。

歐盟碳市場作為全球啟動最早的碳市場在2021年正式啟動第四階段，將年度總量折減因子由第三階段的1.74%提高至2.20%。更嚴(yán)苛的減排目標(biāo)使2021年歐盟碳市場空前活躍，碳價(jià)持續(xù)劇烈增長，屢創(chuàng)歷史新高，在2021年9月底達(dá)75美元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他碳市場。美國區(qū)域溫室氣體倡議碳市場在2021年引入排放控制儲備機(jī)制，改進(jìn)后的市場機(jī)制進(jìn)一步維持碳價(jià)的穩(wěn)定，2020—2021年，碳配額價(jià)格的波動幅度未超過7美元/噸，碳價(jià)整體穩(wěn)定且市場彈性較大。英國脫歐后于2021年啟動了與歐盟碳市場第四階段的機(jī)制安排基本一致的國內(nèi)碳市場，其配額總量設(shè)定比在歐盟碳市場中的總量低5%并計(jì)劃逐年下調(diào)，覆蓋范圍預(yù)計(jì)將擴(kuò)大到電力、工業(yè)和國內(nèi)航空之外的其他部門。新西蘭碳市場于2020年完成了相關(guān)立法改革，改革措施包括使其碳市場政策與新制定的2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)相一致，碳市場由不設(shè)定硬性排放上限過渡到設(shè)定排放上限，建立新的市場穩(wěn)定機(jī)制等。

二、中國碳市場的運(yùn)行情況

2021年7月16日，中國碳排放權(quán)交易市場正式開始上線交易。中國碳排放權(quán)交易市場的注冊登記系統(tǒng)由武漢負(fù)責(zé)，碳配額交易系統(tǒng)由上海負(fù)責(zé)，企業(yè)在湖北注冊登記賬戶，在上海進(jìn)行交易，兩地共同支撐全國碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)行。2021年1月發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》[3]規(guī)定，全國碳市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額（CEA），碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配。交易方式可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價(jià)或者其他符合規(guī)定的方式，已納入全國碳市場的重點(diǎn)排放單位不再參與地方試點(diǎn)碳市場。2021年10月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場第一個(gè)履約周期碳排放配額清繳工作的通知》[4]，要求各省碳市場主管部門抓緊完成第一個(gè)履約周期的配額核定和清繳的工作，確保2021年12月15日17點(diǎn)前本行政區(qū)域95%的重點(diǎn)排放單位完成履約，12月31日17點(diǎn)前全部重點(diǎn)排放單位完成履約。重點(diǎn)排放單位可使用國家核證自愿減排量（CCER）抵消配額清繳，但不能超過應(yīng)清繳配額的5%。

（一）重點(diǎn)排放單位地區(qū)分布差異較大

《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》[5]規(guī)定納入2019—2020年全國碳市場的重點(diǎn)排放單位為2013—2019年任一年排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）的發(fā)電企業(yè)（含其他行業(yè)自備電廠）。全國碳市場把發(fā)電行業(yè)作為首個(gè)納入的行業(yè)，共納入2 225家重點(diǎn)排放單位①據(jù)2022年1月24日生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會信息，全國碳市場第一個(gè)履約周期共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位的數(shù)量更新為2 162家。，這些企業(yè)碳排放量超過45億噸二氧化碳，其地區(qū)分布如圖1所示。山東覆蓋重點(diǎn)排放單位數(shù)量最多，共338家；海南覆蓋重點(diǎn)排放單位數(shù)量最少，共7家。山東和江蘇覆蓋的重點(diǎn)排放單位均超過了200家，而甘肅、北京、青海和海南等地覆蓋的重點(diǎn)排放單位卻不足20家。重點(diǎn)排放單位在地區(qū)間的分布差異較大。

圖1 全國碳市場覆蓋重點(diǎn)排放單位分布情況

（二）市場活躍度有較大提升空間

在2021年7月16日，即首個(gè)交易日，CEA交易量為410.40萬噸，總成交額2.10億元。截至2021年12月31日，全國碳市場累計(jì)交易量約為1.79億噸，總成交金額約為76.84億元。全國碳市場的配額總量約為45億噸，根據(jù)目前的交易量測算，全國碳排放權(quán)交易市場交易換手率在3%左右。而歐盟碳市場是全球碳市場中交易最活躍的碳市場，歐盟碳市場的換手率從初期的4.09%提升至417%[6]，與歐盟碳市場相比，全國碳市場尚處于發(fā)展初期，市場活躍程度還有較大提升空間。

（三）交易量初期較少，臨近履約截止日期激增

圖2展示了全國碳市場的日交易量的波動情況。全國碳市場的日交易量在開市初期較少，大多在50萬噸以內(nèi)，但從2021年10月份開始，日交易量出現(xiàn)上升趨勢，并在2021年11月和12月急劇增加，大多在500萬～1 000萬噸之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他月份，并且2 048萬噸的全年最大日交易量出現(xiàn)在12月16日。整體來看，臨近履約周期結(jié)束時(shí)碳市場空前活躍，全國碳市場的市場成熟程度有待進(jìn)一步提升。

圖2 全國碳市場的日交易量波動情況

（四）日成交均價(jià)基本平穩(wěn)

圖3展示了全國碳市場的日成交均價(jià)變化趨勢。在2021年7月16日即開市首日，日成交均價(jià)為51.2元/噸。在開市首月，日成交均價(jià)于2021年8月4日最高，為58.7元/噸；于2021年7月28日最低，為41.9元/噸，此期間整體價(jià)格波動性較大。從8月中旬開始，價(jià)格波動性逐漸減弱，日成交均價(jià)逐步下降，并在2021年9—12月初基本穩(wěn)定在40元/噸左右，但于12月中旬急劇回升，至2021年12月31日達(dá)到60.4元/噸，已經(jīng)超過開市狀態(tài)。整體來看，全國碳市場的日成交均價(jià)在40～60元/噸范圍內(nèi)波動，基本保持平穩(wěn)。

圖3 全國碳市場的日成交均價(jià)變化趨勢

（五）大宗協(xié)議交易是目前主要的交易方式

《關(guān)于全國碳排放權(quán)交易相關(guān)事項(xiàng)的公告》[7]規(guī)定，碳排放權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓包括掛牌協(xié)議交易和大宗協(xié)議交易兩種方式，其中單筆買賣申報(bào)數(shù)量在10萬噸以下以掛牌協(xié)議交易的方式成交，10萬噸（含）以上以大宗協(xié)議交易的方式成交。掛牌協(xié)議交易的成交價(jià)格在上一個(gè)交易日收盤價(jià)的±10%之間確定，大宗協(xié)議交易的成交價(jià)格在上一個(gè)交易日收盤價(jià)的±30%之間確定。如圖4所示，截至2021年12月31日，全國大宗協(xié)議的累計(jì)交易量占比遠(yuǎn)高于掛牌協(xié)議，分別為83%和17%。8月—12月，大宗協(xié)議月度總交易量占比均遠(yuǎn)高于掛牌協(xié)議。但是7月的大宗協(xié)議總交易量占比卻遠(yuǎn)低于掛牌協(xié)議，其中大宗協(xié)議占比15%，掛牌協(xié)議占比85%，這可能由于在全國碳市場開市初期，大多數(shù)企業(yè)持觀望態(tài)度，先嘗試小額交易。整體來看，在市場平穩(wěn)后，大宗協(xié)議交易成為當(dāng)前全國碳市場的主要交易方式。

圖4 全國碳市場月度和累積的大宗協(xié)議與掛牌協(xié)議交易量占比

（六）首次履約表現(xiàn)較好，未履約處罰力度有待增強(qiáng)

全國碳市場第一個(gè)履約周期為2021年1月1日—2021年12月31日。截至2021年12月31日，全國碳市場自啟動線上交易以來，累計(jì)運(yùn)行114個(gè)交易日。按履約量計(jì)，全國碳市場的第一個(gè)履約周期的履約完成率為99.5%，履約情況整體較好。在第一個(gè)履約周期內(nèi)，全國碳市場仍有0.5%核定應(yīng)履約量未完成履約。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》[3]規(guī)定，重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，由其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款，逾期未改正的，對欠繳部分，由重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的省級生態(tài)環(huán)境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。

三、中國試點(diǎn)碳市場2021年運(yùn)行情況

2011年10月，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》[8]，批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。截至2021年，七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，北京、天津、上海、廣東和深圳五個(gè)試點(diǎn)地區(qū)完成了八次履約，湖北和重慶地區(qū)完成了七次履約。表1展示了2021年各個(gè)試點(diǎn)碳市場的線上交易情況。圖5展示了2021年七個(gè)試點(diǎn)碳市場的線上交易情況和日成交均價(jià)。

表1 2021年度七個(gè)試點(diǎn)碳市場線上交易情況

圖5 2021年七個(gè)試點(diǎn)的日成交均價(jià)和日成交量

如表1所示，2021年七個(gè)試點(diǎn)碳市場共完成線上配額交易量4 603萬噸，達(dá)成線上交易額15.41億元，成交均價(jià)為33.47元/噸。其中北京試點(diǎn)碳市場的年平均成交價(jià)最高，且最高成交價(jià)與最低成交價(jià)相差最多，價(jià)格波動性大；深圳碳市場的年平均成交價(jià)最低，碳配額價(jià)格有待提升。廣東試點(diǎn)碳市場的總交易量和總交易額最多，市場最為活躍；重慶試點(diǎn)碳市場的總交易量和總交易額最少，市場最不活躍。如圖5所示，北京碳市場的日成交均價(jià)遠(yuǎn)高于其他試點(diǎn)，為70元/噸左右，且價(jià)格波動性最大；深圳碳市場的日成交均價(jià)最低，為15元/噸左右；上海碳市場的日成交均價(jià)最平穩(wěn)且僅次于北京，為40元/噸左右；湖北、廣東和重慶碳市場的日成交均價(jià)都呈緩慢上升趨勢，基本在30～50元/噸之間；天津碳市場的日成交均價(jià)基本穩(wěn)定在30元/噸左右。

從每個(gè)交易日的成交量來看，廣東碳市場的總交易量最多，且?guī)缀趺咳斩加刑寂漕~交易，市場活躍度最高。重慶碳市場的總交易量最少，在1—2月的大部分交易日沒有成交量，市場活躍度最低。上海和湖北碳市場的日成交量分布較為均勻，日成交量的變化幅度較小，市場集中度較低。深圳和天津碳市場的日成交量明顯集中在6—7月，即交易量多集中分布在年中履約期截止日期附近，市場成熟度有待進(jìn)一步提高。

總體來看，在2021年，全國七個(gè)試點(diǎn)碳市場的差異性仍然較大，運(yùn)行效果也不盡相同，這與不同碳市場的配額分配機(jī)制、MRV監(jiān)管機(jī)制以及違約處罰等存在較大的差異有關(guān)[9]。整體來看，廣東、湖北碳市場表現(xiàn)較好，重慶碳市場表現(xiàn)相對較差。

四、CCER交易情況

2012年國家發(fā)改委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》及《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》對CCER項(xiàng)目減排量從產(chǎn)生到交易的全過程進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。

2017年3月14日，國家發(fā)改委公布暫停CCER交易，組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，進(jìn)一步完善和規(guī)范溫室氣體自愿減排交易，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。自2017年暫停CCER項(xiàng)目備案申請之后，新的CCER項(xiàng)目一直處于停滯狀態(tài)。2019年廣東和北京碳市場重新啟動CCER交易，標(biāo)志著CCER已逐漸進(jìn)入恢復(fù)期[9]。2021年7月16日全國碳市場正式啟動上線交易，把CCER納入了交易體系，企業(yè)可以使用CCER抵銷碳排放配額的清繳，比例不超過自身應(yīng)清繳配額的5%。截至2021年12月，國家發(fā)改委公示的CCER審定項(xiàng)目累計(jì)2 871個(gè)，備案項(xiàng)目861個(gè)，進(jìn)行減排量備案的項(xiàng)目254個(gè)。截至2021年3月，全國CCER的累計(jì)交易量約為2.8億噸，CCER的價(jià)格在20～30元/噸波動。目前全國正在積極籌備重新啟動CCER項(xiàng)目的備案和減排量的簽發(fā)，全國CCER市場有望于2022年重啟。全國CCER市場和全國碳市場將進(jìn)一步融合，更有效率地推動全社會減排，助力國家“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

五、2020年新冠疫情對試點(diǎn)碳市場的影響

2020年1月，新冠疫情在武漢暴發(fā)進(jìn)而迅速蔓延至全中國，本文將2020年1月中旬至2020年4月初作為國內(nèi)新冠疫情暴發(fā)階段，進(jìn)一步探究新冠肺炎疫情對國內(nèi)試點(diǎn)碳市場的影響，圖6展示了2020年1—12月的日成交量和日成交均價(jià)的波動情況。

圖6 2020年1—12月試點(diǎn)碳市場的日成交量和日成交均價(jià)波動情況

在新冠疫情期間各試點(diǎn)碳市場的成交量呈現(xiàn)低迷狀態(tài)。除廣東碳市場外，其他試點(diǎn)在此期間半數(shù)以上交易日的交易量為零，廣東碳市場的交易量雖有減少但每個(gè)交易日基本都有交易發(fā)生。整體來看，新冠疫情沖擊對試點(diǎn)碳市場日成交量產(chǎn)生負(fù)面影響，但廣東試點(diǎn)碳市場受新冠疫情影響相對較小。廣東碳市場的日成交均價(jià)在新冠疫情暴發(fā)期間保持平穩(wěn)，在28元/噸左右。北京、上海、湖北碳市場在新冠疫情暴發(fā)前后價(jià)格差異很小。而天津、重慶、深圳碳市場在經(jīng)受新冠疫情的沖擊后碳價(jià)有了小幅度的上漲，其中深圳碳市場碳價(jià)的上漲幅度最大，深圳碳價(jià)在2020年1月中旬為6元/噸左右，2020年4月初為16元/噸左右。整體來看，新冠疫情期間，各個(gè)試點(diǎn)碳市場的日成交均價(jià)并未因?yàn)槭艿叫鹿谝咔榈臎_擊而出現(xiàn)暴跌現(xiàn)象。

六、全國碳市場與試點(diǎn)碳市場的比較

全國碳市場覆蓋溫室氣體排放量約為45億噸二氧化碳，約占全國碳排放的40%左右。試點(diǎn)碳市場覆蓋了約12.7億噸二氧化碳，規(guī)模約是全國碳市場的30%左右。圖7展示了2021年7—12月全國及試點(diǎn)碳市場的月度總交易量占比情況。2021年7月16日至2021年12月31日，全國碳市場的總交易量占比為93.6%，其他試點(diǎn)總交易量之和占比為6.4%，全國碳市場的總交易量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他試點(diǎn)總交易量之和，全國碳市場的月度總交易量占比也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他試點(diǎn)碳市場。整體來看，全國碳市場的參與度更高，較試點(diǎn)碳市場更為活躍。

圖7 2021年7—12月全國及試點(diǎn)碳市場的月度總交易量占比

圖8展示了2021年1—12月全國及試點(diǎn)碳市場的日均價(jià)格變化趨勢。在2021年9月份之前，全國碳市場的碳價(jià)在45～60元/噸之間，僅次于北京碳市場的碳價(jià)，而高于其他所有試點(diǎn)碳市場的碳價(jià)。在2021年10月之后，基本穩(wěn)定在40元/噸的價(jià)格，與湖北、廣東、上海等試點(diǎn)碳市場的價(jià)格基本持平。整體來看，與七大試點(diǎn)碳市場相比，全國碳市場的價(jià)格在初期處于較高水平，趨于穩(wěn)定后基本維持在中等偏上水平。上海、廣東碳市場的日均價(jià)格穩(wěn)定在40元/噸左右，未受到全國碳市場開市的影響。湖北、天津、重慶碳市場的日均價(jià)格穩(wěn)定在35元/噸左右，同樣未受到全國碳市場開市的影響。深圳和北京碳市場日均價(jià)格在全國碳市場開市后均跌入短暫波谷，下降一段時(shí)間后又都于九月份回升，價(jià)格波動性明顯增強(qiáng)。整體來看，深圳和北京碳市場的日均價(jià)格受全國碳市場開市的影響相對較大，其他試點(diǎn)的日均價(jià)格受全國碳市場開市的影響較小。

圖8 2021年1—12月全國及試點(diǎn)碳市場的日均價(jià)格變化趨勢

七、試點(diǎn)碳市場運(yùn)行中存在的不足與對策建議

整體而言，當(dāng)前試點(diǎn)碳市場的建設(shè)為全國碳市場的啟動積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但發(fā)揮的碳減排作用還比較有限：

1.由于缺乏明確的碳排放總量減排目標(biāo)，碳配額總量的確定不夠科學(xué)，配額投放的靈活性不夠高。設(shè)定碳排放總量是碳市場配額分配的基礎(chǔ)，目前各試點(diǎn)的配額總量是依據(jù)重點(diǎn)排放單位的歷史排放數(shù)據(jù)計(jì)算均值并加總得出，沒有與全國碳強(qiáng)度減排或碳排放達(dá)峰目標(biāo)明確對應(yīng)的嚴(yán)格總量上限。排放單位往往高估經(jīng)濟(jì)增長與產(chǎn)能擴(kuò)張速度，上報(bào)過高的配額需求，導(dǎo)致總量設(shè)置寬松，難以起到約束企業(yè)減排的作用，例如重慶2013—2017年的配額結(jié)余總量超500萬噸。另外，政府對碳市場的調(diào)節(jié)不夠靈活[10]，并非所有試點(diǎn)都能根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢與產(chǎn)能水平等的變化，及時(shí)投放或收回配額，例如重慶碳市場配額總量的設(shè)定，簡單遵循逐年持續(xù)下降的原則，缺乏靈活調(diào)整的機(jī)制，2015—2016年受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，重點(diǎn)排放單位的產(chǎn)量持續(xù)下降，導(dǎo)致市場配額大量結(jié)余；而2017—2018年隨著去產(chǎn)能的推進(jìn)，市場逐漸回暖，重點(diǎn)排放單位的產(chǎn)量有所上升，市場又出現(xiàn)了配額短缺的現(xiàn)象，對市場流動性和排放單位履約造成了不利的影響。

2.試點(diǎn)碳市場的準(zhǔn)入門檻較高，采取“抓大放小”的原則納入重點(diǎn)排放單位，覆蓋的排放量占地區(qū)排放總量的比重有待進(jìn)一步提升。盡管各試點(diǎn)基本覆蓋了本地區(qū)的重點(diǎn)高能耗行業(yè)，即碳市場覆蓋行業(yè)的排放量占到了地區(qū)排放量的70%～80%，但覆蓋行業(yè)中重點(diǎn)排放單位的排放量僅占到了地區(qū)排放量的40%～60%，也即覆蓋行業(yè)中的非重點(diǎn)排放單位的碳排放量占到地區(qū)碳排放量的20%～30%[9]，高能耗行業(yè)中仍有相當(dāng)可觀的碳排放量未納入碳市場。

3.試點(diǎn)碳交易體系缺乏完善的法律保障，相關(guān)法規(guī)位階較低、效力較弱。目前針對試點(diǎn)碳市場的配額分配、交易、市場監(jiān)管等的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章—《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》之外，主要是地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件。其中，上海、廣東、湖北、重慶均為地方政府規(guī)章，處于最低法律位階；天津只有地方規(guī)范性文件，級別低于地方政府規(guī)章；只有北京和深圳出臺了地方人民代表大會立法，但其法律位階也僅高于地方政府規(guī)章[11]。整體而言，試點(diǎn)碳市場尚缺乏完善的法律保障體系，對重點(diǎn)排放單位的約束力較弱。

4.對重點(diǎn)排放單位未按時(shí)履約的懲罰措施及力度有限，排放單位違約成本較低。各試點(diǎn)依靠地方法規(guī)或規(guī)范性文件對違約行為進(jìn)行規(guī)范，目前只有罰款、限期改正、不享受優(yōu)惠政策等手段，懲罰措施有限[12]。例如天津的違約處罰只有限期改正并于三年內(nèi)無法獲得優(yōu)先融資扶持，而北京的處罰是寬限之后仍不履約將處以市場價(jià)格3～5倍的罰款，處罰力度較輕。由此導(dǎo)致一些排放單位出現(xiàn)“履約不如罰款”的情況，主動減排的動力不足，參與碳市場的意愿較弱。

針對下一階段試點(diǎn)碳市場建設(shè)，本文從完善配額總量確定機(jī)制、優(yōu)化配額分配機(jī)制、統(tǒng)籌碳交易與其他市場機(jī)制、增強(qiáng)配額的市場流動性等方面提出以下建議:

1.不斷完善碳排放核算體系，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可靠性。碳排放數(shù)據(jù)核算是碳配額分配的基礎(chǔ)，也是碳市場有效運(yùn)行的前提。由于碳排放核算要以能源消費(fèi)量及其碳排放因子為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，故應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)能源消費(fèi)量及其碳排放因子等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和實(shí)測能力，提高碳排放數(shù)據(jù)核算的準(zhǔn)確性與權(quán)威性，為配額總量設(shè)定和分配提供更高質(zhì)量的依據(jù)。

2.加快推進(jìn)排放總量控制作為約束性指標(biāo)，為配額總量設(shè)定提供明確的參考依據(jù)。明確碳排放總量控制目標(biāo)是“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的必然要求，有利于協(xié)調(diào)現(xiàn)有節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、低碳發(fā)展的各項(xiàng)約束性指標(biāo)，更是健全碳市場機(jī)制、完善碳配額制度的基礎(chǔ)。明確的配額總量上限能提供穩(wěn)定的價(jià)格信號，有利于形成良好的交易環(huán)境和市場氛圍，推動碳市場良性發(fā)展。

3.注重減排潛力差異，優(yōu)化配額分配方式；結(jié)合宏微觀形勢變化，強(qiáng)化市場配額調(diào)節(jié)功能。不僅應(yīng)根據(jù)總量減排目標(biāo)和歷史排放情況，確定重點(diǎn)排放單位配額量，還應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)的減排難度與減排潛力，差異化行業(yè)控排系數(shù)與市場調(diào)節(jié)因子，優(yōu)化重點(diǎn)排放單位配額量。政府也要靈活運(yùn)用預(yù)留配額，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢起伏、行業(yè)政策調(diào)整、產(chǎn)能水平變化等情況，加強(qiáng)市場調(diào)節(jié)，及時(shí)投放或收回配額。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)法律體系建設(shè)，完善制度規(guī)范，健全配套細(xì)則。加快完善碳排放權(quán)交易管理辦法，為碳市場的建設(shè)和運(yùn)行奠定法律制度基礎(chǔ)。加快完善控排企業(yè)的碳排放監(jiān)測報(bào)告與核查制度、控排企業(yè)的管理和配額分配等制度規(guī)范。持續(xù)健全溫室氣體核算報(bào)告指南、控排企業(yè)碳排放報(bào)告指南、第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法、配額分配清繳履約、交易機(jī)構(gòu)管理辦法等配套細(xì)則。

5.擴(kuò)大覆蓋范圍，試點(diǎn)碳市場逐步納入更多非工業(yè)部門的排放單位。建議將能耗和排放同樣較為集中且減排成本較高的建筑業(yè)、交通運(yùn)輸、餐飲酒店、零售業(yè)等非工業(yè)行業(yè)，以及公共建筑等部門納入試點(diǎn)碳市場，這些部門的排放單位更有可能成為配額的凈需求方，有動機(jī)向市場大量購買配額，從而吸引減排成本較低的工業(yè)部門的排放單位加大減排力度并出售盈余配額，提升市場配額的流動性，促進(jìn)全行業(yè)整體履約成本降低。

6.以碳市場為引領(lǐng)統(tǒng)籌節(jié)能減排和低碳發(fā)展的市場機(jī)制，促進(jìn)正向協(xié)同。碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易、可再生能源配額制等市場機(jī)制，在覆蓋范圍、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、交易對象、政策手段等方面存在大量重疊交叉，這些機(jī)制的并行，容易形成多頭管理和重復(fù)管控問題，增加涉及的單位在運(yùn)營管理、節(jié)能減排、低碳轉(zhuǎn)型等方面的成本。建議以碳排放權(quán)交易為引領(lǐng)協(xié)調(diào)上述機(jī)制，推進(jìn)市場交易的有機(jī)銜接，促進(jìn)市場機(jī)制的正向協(xié)同。

八、2022年碳市場展望

（一）國際碳市場展望

2021年11月13日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會正式結(jié)束，近200個(gè)與會國家共同達(dá)成《格拉斯哥氣候協(xié)定》，并且153個(gè)國家提出了更為嚴(yán)格的2030年國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。同時(shí)此次大會就資金問題達(dá)成一致，發(fā)達(dá)國家承諾在2025年提供的氣候適應(yīng)資金較2019年翻一番并最遲在2023年實(shí)現(xiàn)每年向發(fā)展中國家提供1 000億美元?dú)夂蛟Y金的目標(biāo)，進(jìn)一步加大應(yīng)對氣候變化的力度并幫助經(jīng)濟(jì)落后國家實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)。此次大會還就《巴黎協(xié)定》第六條款的實(shí)施細(xì)則達(dá)成共識，合理解決了碳排放額的雙重核算問題，初步建立了全球碳市場的基本制度框架[13]。

在此次大會的推動下，預(yù)期未來全球各碳市場會進(jìn)一步加深合作，碳排放權(quán)有望逐步實(shí)現(xiàn)國際間的流通。同時(shí)為了達(dá)到將全球升溫控制在1.5°C以內(nèi)的氣候目標(biāo)，各區(qū)域碳市場將會設(shè)置更為嚴(yán)苛的減排目標(biāo)，加大減排資金的投入。還會有更多的國家和地區(qū)建立碳排放權(quán)交易機(jī)制，不斷擴(kuò)大全球碳市場的覆蓋區(qū)域。全球碳市場發(fā)展的深度和廣度將進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）中國碳市場展望

未來中國碳市場將進(jìn)一步完善市場機(jī)制，通過釋放合理的價(jià)格信號，來引導(dǎo)社會資金的流動，降低全社會的減排成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)碳減排資源的最優(yōu)配置，推動生產(chǎn)和生活的綠色低碳轉(zhuǎn)型，助力中國如期實(shí)現(xiàn)“二氧化碳排放在2030年前達(dá)到峰值，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。

1.預(yù)期2022年全國碳市場納入建材和鋼鐵行業(yè)，有望“十四五”期間納入全部重點(diǎn)能耗行業(yè)。2021年，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司先后正式委托中國建筑材料聯(lián)合會、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會分別開展建材行業(yè)、鋼鐵行業(yè)納入全國碳市場的配額分配和基準(zhǔn)值測算等工作。預(yù)期2022年，建材行業(yè)和鋼鐵行業(yè)將會成為第二批納入全國碳市場的行業(yè)，預(yù)計(jì)在“十四五”期間會逐步完成除發(fā)電行業(yè)外的其他七個(gè)重點(diǎn)能耗行業(yè)（石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空）的納入。預(yù)計(jì)完成八大行業(yè)覆蓋之后，全國碳市場的配額總量有可能會從目前的45億噸擴(kuò)容到70億噸，覆蓋全國二氧化碳排放總量的60%左右。

2.預(yù)期2022—2023年全國碳市場優(yōu)先引入機(jī)構(gòu)投資者，之后逐步引入個(gè)人投資者。預(yù)期全國碳市場的市場主體會更加多元化，在2022—2023年會優(yōu)先納入機(jī)構(gòu)投資者，之后逐步納入個(gè)人投資者。金融機(jī)構(gòu)將碳市場作為投資渠道，提供金融中介服務(wù)，有助于推動交易順利進(jìn)行，形成更加公平有效的市場價(jià)格，進(jìn)一步提升碳市場的交易活躍度。

3.預(yù)期全國碳市場將在“十四五”期間逐步增加交易品種，豐富碳金融產(chǎn)品。目前全國碳市場主要是現(xiàn)貨交易，將來會更多地把碳金融衍生品納入到碳市場。預(yù)計(jì)在“十四五”期間，全國碳市場將會在現(xiàn)貨產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，增加期權(quán)期貨等碳排放交易的衍生品。碳交易產(chǎn)品多樣化，可以活躍市場、提升控排企業(yè)和投資者對市場和碳減排政策的信心，但與此同時(shí)需要注重市場的風(fēng)險(xiǎn)管理[14]。

4.預(yù)期開征碳稅進(jìn)程將提速，與全國碳市場協(xié)同助力雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》[15]中提出，要研究碳減排相關(guān)稅收政策。碳稅是以二氧化碳排放量為征收對象的稅種，更為靈活且可以很好地覆蓋小型企業(yè)甚至是個(gè)人，直接利用現(xiàn)有的稅收體系成本低且見效快。而碳排放權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最佳配置，但時(shí)間長、成本高，因此碳稅是對全國碳市場的有效補(bǔ)充。在雙碳目標(biāo)的嚴(yán)格約束下，中國未來有望加速出臺碳稅相關(guān)政策，與全國碳市場協(xié)同助力雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.預(yù)期全國碳市場的制度規(guī)則將進(jìn)一步完善，碳配額總量設(shè)置堅(jiān)持適度從緊。未來的碳排放權(quán)交易市場預(yù)期將從目前的基于強(qiáng)度減排的配額總量設(shè)定方式，向基于總量減排的配額總量設(shè)定方式過渡，碳減排目標(biāo)的確定直接影響碳配額的供給與需求，進(jìn)而影響碳市場的價(jià)格。在碳中和目標(biāo)下，未來中國碳減排力度將進(jìn)一步增強(qiáng)，全國碳市場的碳配額總量確定預(yù)期會長期堅(jiān)持“適度從緊”的原則，并且在交易平臺的公開透明性、排放和配額數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性、核查監(jiān)管機(jī)制的嚴(yán)格性等方面持續(xù)加強(qiáng)。

6.預(yù)期中國碳市場將加深與全球碳市場的合作，開始探索國際化道路。2021年9月，中國—加州碳市場聯(lián)合研究項(xiàng)目正式啟動，以共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)，早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)為目的，促進(jìn)美國加州碳市場與中國碳市場之間的合作。未來中國碳市場會進(jìn)一步加強(qiáng)與全球各碳市場的合作，協(xié)調(diào)中國與國際碳排放權(quán)交易機(jī)制間的差異，加快中國碳市場的國際化進(jìn)程。同時(shí)，中國碳市場作為全球最大碳市場，在全球性碳市場建設(shè)中有望發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。