關(guān)于“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制若干問題的思考

蔡尚偉，劉 銳，翟 真

(四川大學(xué) 文化產(chǎn)業(yè)研究中心，成都 610065)

一、引言

1998年文化部設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)司以來，中國文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位不斷提升并在國家相關(guān)政策的鼓勵、引導(dǎo)下，逐步發(fā)展壯大。文化產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展與黨和國家制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃對文化產(chǎn)業(yè)的重視關(guān)系密切。2000年10月，中共中央十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于“十五”規(guī)劃的建議》第一次明確使用了“文化產(chǎn)業(yè)”的概念。2001年3月，“文化產(chǎn)業(yè)”一詞被正式寫進(jìn)九屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要》，確立了文化產(chǎn)業(yè)作為中國當(dāng)代文化建設(shè)的重要形態(tài)的地位。2006年9月，中辦、國辦印發(fā)我國第一個關(guān)于文化建設(shè)的中長期規(guī)劃《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，把文化發(fā)展納入國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步推動了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2009年9月，為發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動產(chǎn)業(yè)升級中的重大作用，繼十大重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后，國務(wù)院正式通過了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，文化產(chǎn)業(yè)作為一項產(chǎn)業(yè)第一次被正式納入國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系。除此之外，國家文化部、新聞出版總署、廣播電影電視總局等分別出臺了國家級文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，多數(shù)省(區(qū)、市)、市縣制定了地方文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃和行業(yè)內(nèi)部專項規(guī)劃，初步建立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為我國新形勢下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，制定描繪我國未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，其編制水平的高低，直接關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)能否在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前，各級政府“十二五”規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動，在“十二五”規(guī)劃中究竟應(yīng)該如何恰當(dāng)擺放文化產(chǎn)業(yè)的位置？如何在“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作中充分汲取“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)驗與教訓(xùn)，使之更科學(xué)、更規(guī)范以保證文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展？回答這些問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

二、文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃編制的幾個問題

綜觀各級“十一五” 文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作，從中央到地方各級部門都以高度負(fù)責(zé)的精神組織人馬精心編制，較為出色地完成了編制任務(wù)，為我國文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作積累了寶貴的經(jīng)驗，同時，規(guī)劃對 “十一五”期間我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用?！笆晃濉?期間，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，蒸蒸日上，總體態(tài)勢良好，這些輝煌成就的背后，各級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作功不可沒。然而，以更高的時代標(biāo)準(zhǔn)回頭審視，可以發(fā)現(xiàn)，由于“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制起步晚，可借鑒的藍(lán)本欠缺，編制工作還存在著缺陷。

(一)部分規(guī)劃目標(biāo)失當(dāng)

一般來說，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)分為定性表述和量化目標(biāo)兩部分。文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃中不少目標(biāo)措辭模糊，缺乏針對性和可操作性。比如《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是“抓好文化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，重塑市場主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，……形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局”，把彈性較大的宏觀要求當(dāng)成了階段性規(guī)劃的目標(biāo)?！秶摇笆晃濉睍r期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》還規(guī)定“‘十一五’時期，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值的年均增長速度明顯高于同期經(jīng)濟(jì)增長速度，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少沒有量的概念。這些原則性的規(guī)劃目標(biāo)是必要的，但是缺少產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必須的產(chǎn)業(yè)總量、產(chǎn)業(yè)增長目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整目標(biāo)等量化目標(biāo)，難以評估規(guī)劃的實施效果。

有些定性目標(biāo)過低，導(dǎo)致發(fā)展失去動力?！侗本┦小笆晃濉睍r期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)定為“把北京建設(shè)成為全國的文藝演出中心、出版發(fā)行和版權(quán)貿(mào)易中心、廣播影視節(jié)目制作和交易中心、動漫游戲研發(fā)制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術(shù)品交易中心、設(shè)計創(chuàng)意中心、文化旅游中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的中心應(yīng)該是不難實現(xiàn)或者已經(jīng)實現(xiàn)，目標(biāo)太低，沒有站在全世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的高度看待文化產(chǎn)業(yè)，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰(zhàn)略中、整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中甚至世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，起不到首都在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的引領(lǐng)和榜樣作用。其實目標(biāo)過低不是個別現(xiàn)象，在不少省區(qū)市的規(guī)劃中不同程度地存在。

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置失當(dāng)，一定程度上也造成了規(guī)劃中提出的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施針對性和可操作性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用大為降低。

(二)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)不夠

首先，國家級規(guī)劃之間未能很好地銜接。以文化部根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》和《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》制定的《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》為例，該規(guī)劃與《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》即存在著明顯的銜接失誤?！秶摇笆晃濉睍r期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首先明確規(guī)定了重點發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)重點文化產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，加快文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些都是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必需的核心內(nèi)容，但是，與之銜接的專項規(guī)劃——《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》卻對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局的規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化、具體化不夠，操作性強(qiáng)的政策措施、規(guī)劃的支撐條件建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容有待強(qiáng)化，由于談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個規(guī)劃之間的銜接不夠。

其次，中央級和省(區(qū)、市)、市縣級等地方行政級別的規(guī)劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規(guī)劃簡單套用中央級規(guī)劃的表述方法有余，結(jié)合自身實際實質(zhì)性地貫徹總體思路的積極性、主動性和創(chuàng)新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制忽略了與區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他規(guī)劃比如旅游規(guī)劃等的配合，難以承擔(dān)分解、支撐國家級總體發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的重任。某些地方對文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業(yè)上報產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、然后將這些規(guī)劃簡單“打包”的方式來編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這種自下而上匯總式的規(guī)劃編制方式也容易致使規(guī)劃之間出現(xiàn)銜接問題，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象較為普遍。

(三)規(guī)劃編制程序不盡合理

規(guī)劃編制程序不盡合理首先表現(xiàn)在規(guī)劃編制過程中政府部門外部人員的實質(zhì)參與度低上。我國以往編制的規(guī)劃大多是行政拍板的產(chǎn)物，很少考慮公眾參與。盡管《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，但由于規(guī)定的彈性大，編制部門執(zhí)行起來隨意性強(qiáng)，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規(guī)劃編制的相對封閉性。

編制程序的缺陷還表現(xiàn)在規(guī)劃隊伍的組織形式上，某些規(guī)劃或者完全依靠政府部門力量，或完全委托給外來專業(yè)規(guī)劃隊伍操作，兩者沒有很好地結(jié)合起來進(jìn)行。單獨由政府部門編制文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，由于基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等工作內(nèi)容龐雜，費時費力，專業(yè)性強(qiáng)，難度很大。而專業(yè)規(guī)劃隊伍編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的好處是專業(yè)性強(qiáng)，但是對于各地區(qū)、各行業(yè)的具體情況缺乏了解，容易造成規(guī)劃與實際脫節(jié)。另外，在規(guī)劃編制過程中，招投標(biāo)的方式正在被越來越多的政府部門所采用。招投標(biāo)的優(yōu)勢在于程序規(guī)范透明，信息、規(guī)則公開，競爭機(jī)會公平。但形式上的公正公開透明有時未必能找到合適的編制機(jī)構(gòu)。由于招投標(biāo)中容易出現(xiàn)因較多組織單位過分迷信個別編制機(jī)構(gòu)的名氣等原因“蜂擁而至”，致使某些規(guī)劃編制部門承擔(dān)規(guī)劃編制項目過多、任務(wù)過重造成規(guī)劃編制中克隆和翻版現(xiàn)象較多的問題。另外，評標(biāo)人員組成不科學(xué)，導(dǎo)致“以低評高”的現(xiàn)象，或者招投標(biāo)過程中出現(xiàn)本應(yīng)避免的人脈關(guān)系的影響等，這些都會造成某些水平較低的編制單位入選，而真正高水平的合適的編制機(jī)構(gòu)卻抱憾出局。

(四)規(guī)劃編制評估缺失

檢驗規(guī)劃工作的最高標(biāo)準(zhǔn)是實施效果。對規(guī)劃實施情況的科學(xué)評估，是規(guī)劃編制工作中的重要環(huán)節(jié)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中明確規(guī)定實行規(guī)劃評估制度，要求編制部門在規(guī)劃實施過程中適時組織開展對規(guī)劃實施情況的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的原因，提出有針對性的對策建議。而不少的“十一五”規(guī)劃編制經(jīng)過研究起草階段、銜接論證階段、審議修改階段、對外發(fā)布階段以后工作任務(wù)就結(jié)束了，評估體系的建立就超出了規(guī)劃編制工作的范圍。一般來說，對規(guī)劃編制的評估分為兩部分，一是靜態(tài)的規(guī)劃編制流程評估；二是動態(tài)的規(guī)劃實施過程評估。目前，不僅“十一五”規(guī)劃的靜態(tài)編制流程中的某些環(huán)節(jié)評價缺位，而且規(guī)劃的動態(tài)性不受重視，苛刻地要求它完美無缺或是一勞永逸地解決一切問題，動態(tài)評估普遍缺失，無法根據(jù)變化進(jìn)行修訂。

三、文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制問題的原因分析

(一)規(guī)劃總體地位偏低

文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃編制中出現(xiàn)的各種問題很大程度上與文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的地位偏低有關(guān)。在國家級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，文化產(chǎn)業(yè)是作為“十一五”規(guī)劃之文化發(fā)展規(guī)劃的一部分出現(xiàn)的，尚沒有國家級的獨立的文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。只有一些地方政府制定了文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。

在現(xiàn)有涉及文化產(chǎn)業(yè)的“十一五”規(guī)劃體系中，不少規(guī)劃對文化產(chǎn)業(yè)的重視程度與文化產(chǎn)業(yè)的實際地位不相稱?！笆晃濉币詠恚覈幕a(chǎn)業(yè)的基本面一直保持了平穩(wěn)快速增長的態(tài)勢。2006年，實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)增加值5 123億元，比2005年增長21.5%，占GDP的比重為2.45%；2007年全國文化產(chǎn)業(yè)增加值總量大概在6 412億元，比2006年增長18.4%，占GDP的比重為2.6%。同比增長年年都在兩位數(shù)以上，遠(yuǎn)高于同期經(jīng)濟(jì)增長速度。[1]金融危機(jī)背景下，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，部分行業(yè)甚至存在著“口紅效應(yīng)”，出現(xiàn)逆勢上揚的態(tài)勢。然而，不少規(guī)劃卻未能把文化產(chǎn)業(yè)放在應(yīng)有的位置。一些產(chǎn)業(yè)規(guī)劃僅僅是粗淺的概念規(guī)劃綱要，還沒有推進(jìn)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的程度。諸如規(guī)劃編制過程封閉，規(guī)劃隊伍的組織形式不科學(xué)、銜接協(xié)調(diào)不夠等，其根本原因在于“十一五”時期文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃本身的法律地位偏低，約束力小，導(dǎo)致對規(guī)劃編制的重視程度不夠。

(二)規(guī)劃編制思路有偏差

現(xiàn)行的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃模式奠基于計劃經(jīng)濟(jì)時期，隨著經(jīng)濟(jì)體制的市場化轉(zhuǎn)型，其弊病逐漸暴露無遺。從目前一些地方制定的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃看，編制機(jī)構(gòu)對“文化事業(yè)”與“文化產(chǎn)業(yè)”之間關(guān)系的認(rèn)識依然存在偏差，潛意識里仍然認(rèn)為文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系是簡單的主從關(guān)系，文化事業(yè)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于文化產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)只能依附于文化事業(yè)而存在。由于文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)關(guān)系認(rèn)識存在誤區(qū)，并且，中國的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛、數(shù)據(jù)滯后，研究成果不足以支撐政府部門的決策，政府部門不得不使用早已習(xí)慣的計劃經(jīng)濟(jì)的思維模式規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)。

再者，建立在不同利益群體之間博弈基礎(chǔ)上的規(guī)劃不一定符合社會發(fā)展理性。各相關(guān)部門常常從部門利益出發(fā)提出規(guī)劃意見，至于規(guī)劃是否符合文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律和社會公共利益就被置于次要地位。出于政績和部門利益的考慮，規(guī)劃的落點自然就放在了最容易出成績的重大工程之類的硬件設(shè)施上，甚至把目標(biāo)設(shè)在已經(jīng)實現(xiàn)的基點上，原地踏步。結(jié)果造成規(guī)劃目標(biāo)定位不清，規(guī)劃目標(biāo)有所失當(dāng)。

(三)規(guī)劃編制管理不到位

文化產(chǎn)業(yè)分屬于不同的行業(yè)管理，相關(guān)規(guī)劃需要協(xié)調(diào)不同的部門共同編制。受制于目前條塊分割的行政管理架構(gòu)，我國文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃的編制，經(jīng)常是由宣傳部(文產(chǎn)辦)或文化部門牽頭，然后相關(guān)職能部門共同參與編制，不少省市還成立了相應(yīng)的文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，然而，由于部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制在文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制過程中往往演變成為謀取部門利益的手段，再加上協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)不夠明晰，牽頭部門若與相關(guān)部門平級，監(jiān)管乏力，就失去了協(xié)調(diào)機(jī)制本來的目的和意義。并且，協(xié)調(diào)本身沒有建立起長期有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，不能有效地動態(tài)地評估因編制因素造成的實施問題。

對于“十一五”規(guī)劃編制工作的監(jiān)督管理主要依據(jù)是國家級、省(區(qū)、市)級、市縣級政府頒布各級政府發(fā)布的關(guān)于“十一五”規(guī)劃編制工作的意見。全國人大及其常委會的監(jiān)督檢查，對中期報告和規(guī)劃修訂的評估審批也都是原則性規(guī)定。無論規(guī)劃編制有什么偏差都很少見國家或地方因此對“十一五”規(guī)劃做出修訂，由于用語模糊，彈性大，隨意性強(qiáng)，沒有納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核，根本談不上對規(guī)劃編制的評估和管理，結(jié)果各級相關(guān)部門改進(jìn)編制工作的動力不足，依然照搬過去模式。

(四)規(guī)劃編制研究基礎(chǔ)薄弱

目前國際社會尚未形成統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)定義和行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，各國之間對文化產(chǎn)業(yè)的概念內(nèi)涵、行業(yè)范圍、統(tǒng)計口徑等均存在差異，再加上文化產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展歷史不長，文化體制改革處于起步階段，理論研究相對滯后，而文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)、布局、重點項目等均需要大量基礎(chǔ)性研究，并且，文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的行業(yè)種類繁多，數(shù)據(jù)統(tǒng)計水平參差不齊，數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系和指標(biāo)評價體系尚待完善，尤其是指標(biāo)評價體系更是如此?？茖W(xué)合理的指標(biāo)體系既是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，又是確定規(guī)劃目標(biāo)、編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提?！笆晃濉币?guī)劃的目標(biāo)用語模糊的根源就在于指標(biāo)評價體系缺失，直接導(dǎo)致了相關(guān)研究人員很難掌握文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本面，不能清晰預(yù)測文化產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展脈絡(luò)，規(guī)劃目標(biāo)只能指向建構(gòu)出來的理想主義的終極藍(lán)圖或者較容易實現(xiàn)的基點。

(五)編制隊伍建設(shè)尚待加強(qiáng)

文化產(chǎn)業(yè)涉及面廣，牽涉眾多學(xué)科和領(lǐng)域，要求規(guī)劃編制人員必須具有較高的素質(zhì)，具備合理的知識架構(gòu)，既要有敏銳的政治頭腦，又要有深厚的文化底蘊和積淀，還要有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，懂經(jīng)營，會管理，然而，“十一五”文化產(chǎn)業(yè)編制團(tuán)隊中，這樣的綜合性、復(fù)合型編制人員卻不多見，更多的編制人員“只及一點，不及其余”。一般來說，政界的編制人員政治意識較強(qiáng)，但文化積累和產(chǎn)業(yè)意識欠缺，編制規(guī)劃往往成為御用型研究。而文化研究者諳熟文化發(fā)展規(guī)律，但往往缺乏產(chǎn)業(yè)意識，有時甚至還排斥產(chǎn)業(yè)思維。業(yè)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界擅長產(chǎn)業(yè)思維，但又容易忽略文化生產(chǎn)和傳播的特殊規(guī)律。同時，編制人員的素質(zhì)問題不僅僅體現(xiàn)為個體局限，而且表現(xiàn)為團(tuán)隊缺陷，整個編制團(tuán)隊知識結(jié)構(gòu)不合理，理論與實踐的脫節(jié)的問題突出，導(dǎo)致規(guī)劃編制問題頻出。

四、對文化產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃編制的幾點建議

(一)高水平、高規(guī)格制定國家級文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃

首先，制定國家“十二五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃是抓住《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》機(jī)遇，乘勢而上，推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)新跨越的迫切要求。以往，國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃淹沒在文化發(fā)展、文化建設(shè)規(guī)劃之中，造成文化產(chǎn)業(yè)的功能地位模糊，不利于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，且文化發(fā)展、文化建設(shè)規(guī)劃不易進(jìn)入國務(wù)院及國家發(fā)改委的規(guī)劃體系。國務(wù)院、發(fā)改委主管經(jīng)濟(jì)工作，規(guī)劃重心在經(jīng)濟(jì)層面，而文化發(fā)展規(guī)劃則帶有較多的意識形態(tài)色彩，與國務(wù)院和發(fā)改委的規(guī)劃體系無法有效對接。然而，2009年，這種情況已經(jīng)發(fā)生重大改變?！段幕a(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》的出臺，標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)第一次被正式納入國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系。規(guī)劃的出臺意義重大，影響深遠(yuǎn)。在這種情形下，乘勢而上，編制“十二五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，正好可以鞏固和延伸《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》成果，與《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》相接軌，提升文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略層次，使文化產(chǎn)業(yè)在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

從根本上說，制定國家層面的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃是中國文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的長期性、戰(zhàn)略性需要。十年前，幾乎與中國同步意識到文化產(chǎn)業(yè)重要性的日本和韓國通過有力措施的推進(jìn)實現(xiàn)了本國文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，其中，制定的規(guī)劃功不可沒。韓國政府1999—2001年就先后制訂了《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展5年計劃》、《21 世紀(jì)文化產(chǎn)業(yè)的設(shè)想》和《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)計劃》等，日本政府從2003年起每年都會推出《知識財產(chǎn)推進(jìn)計劃》，對內(nèi)容產(chǎn)業(yè)做出專項規(guī)劃。這些規(guī)劃有力地促進(jìn)了日韓文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日韓也一躍成為世界文化產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國。當(dāng)然，國情不同不能盲目照搬，但文化產(chǎn)業(yè)是一個具有特殊意義的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，同時中國文化產(chǎn)業(yè)又是分屬幾個部門管理的由若干個行業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群，它的發(fā)展需要較高的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，尤其是在我國的文化體制改革進(jìn)展緩慢的情況下，打破行政和行業(yè)壁壘，從文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的需要出發(fā)，整合文化產(chǎn)業(yè)資源，更是少不了權(quán)威的、站在總體高度、超越部委層面的國家文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)，因此，很有必要高水平、高規(guī)格制定國家級的“十二五”文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，正常乃至超常發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。

(二)站在時代的高起點上樹立新的編制思路

一方面，如前所述，我國文化產(chǎn)業(yè)自身已經(jīng)站在一個較高的起點上，面臨新的發(fā)展形勢，迫切需要文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制與時俱進(jìn)，真正擔(dān)當(dāng)起指導(dǎo)未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任；另一方面，我國規(guī)劃編制工作的新發(fā)展已經(jīng)向“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制提出更高的要求。下面幾點需要引起重視。

首先，要全面、準(zhǔn)確認(rèn)識文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際國內(nèi)環(huán)境，加強(qiáng)與“十一五”規(guī)劃中期評估結(jié)果和2020年確定的發(fā)展目標(biāo)的銜接?？紤]到2020年是我國提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵年份，“十七大”明確提出2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，必然相應(yīng)要求經(jīng)濟(jì)社會各項指標(biāo)保持一定的增速，“十二五”規(guī)劃期是2011—2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和要求。[2]作為“十二五”規(guī)劃的重要組成部分，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制也必須服從這一要求。

其次，規(guī)劃編制要具有寬廣的國際視野，內(nèi)外統(tǒng)籌。文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展和我國規(guī)劃編制的新特點都要求“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制必須高瞻遠(yuǎn)矚，立足國內(nèi)，放眼世界，將文化產(chǎn)業(yè)放到世界文化產(chǎn)業(yè)格局中去考量。規(guī)劃編制過程中，要科學(xué)評估國際文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢和我國整體、各省市文化產(chǎn)業(yè)的國際地位，從國際和國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重要求出發(fā)確定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定既有一定前瞻性又切實可行的未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，內(nèi)外統(tǒng)籌，加快“走出去”步伐，擴(kuò)大我國文化的覆蓋面和國際影響力。

規(guī)劃編制還要同時考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件對2020年農(nóng)村改革發(fā)展的思路做出重大部署，此舉標(biāo)志著我國農(nóng)村改革站在了一個新的歷史起點上。文件提出必須不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，“因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。”這無疑明確了涉農(nóng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會。我國是農(nóng)業(yè)大國，然而長期以來，農(nóng)村市場卻未能得到有效的開發(fā)，因此，“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制中，要充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體思路，給予涉農(nóng)文化產(chǎn)業(yè)一定程度的重視，從而不斷縮小城鄉(xiāng)文化產(chǎn)業(yè)差距，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

值得注意的是，在編制規(guī)劃過程中，要觀照到發(fā)改委擬定組織實施的規(guī)劃體系內(nèi)的其他規(guī)劃，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃相銜接，避免銜接失當(dāng)。

(三)夯實規(guī)劃編制研究基礎(chǔ)

創(chuàng)建全國統(tǒng)一的科學(xué)合理的文化產(chǎn)業(yè)指標(biāo)評價體系，準(zhǔn)確量化文化產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展水平，預(yù)測文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?。采用單項指?biāo)評價法、綜合評價法和偏離-份額分析法等分析文化產(chǎn)業(yè)的競爭力，科學(xué)測度文化產(chǎn)業(yè)效益、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等，為規(guī)劃編制打下科學(xué)基礎(chǔ)。

編制規(guī)劃前，提前發(fā)布文化產(chǎn)業(yè)重點研究課題，鼓勵經(jīng)濟(jì)學(xué)和文化界的學(xué)者進(jìn)行相關(guān)研究。專家學(xué)者在研究中要注意運用產(chǎn)業(yè)理論分析文化產(chǎn)業(yè)的基本面和競爭力，認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作，及時與有關(guān)方面進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的研究基礎(chǔ)還包括充分汲取政府部門領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)代表、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、外來投資者、文化產(chǎn)業(yè)研究人員等不同的利益群體的意見?？刹捎谜剷?、圓桌會議、入企(入戶)訪問、社會問卷調(diào)查、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)會議等方式，提高社會公眾參與度。規(guī)劃過程的每一環(huán)節(jié)都重視顧問、參謀、思想庫、咨詢團(tuán)、智囊團(tuán)的作用，集思廣益，使規(guī)劃更加符合效率原則和公平原則。

(四)加強(qiáng)對規(guī)劃編制的管理

健全文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)僅僅是科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制的一個環(huán)節(jié)，在建立機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)協(xié)作對話交流機(jī)制、重要信息溝通反饋機(jī)制、協(xié)調(diào)溝通長效機(jī)制等。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要充分承擔(dān)起協(xié)調(diào)溝通等職責(zé)，建立統(tǒng)一的信息庫，實現(xiàn)資源共享，對需要共同協(xié)商解決的有關(guān)重大問題，應(yīng)當(dāng)及時向其他各方反饋信息，有效履行編制過程中的監(jiān)督管理。同時，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不是一個為編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃而設(shè)的臨時組織，而應(yīng)是一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便動態(tài)地追蹤文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制、實施過程，做好組織、評估、修訂文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的工作。

組織、確定編制團(tuán)隊的工作要確保公開公平公正，避免受到人際關(guān)系不良影響，詳加審查編制團(tuán)隊資質(zhì)，同時要注意選調(diào)高質(zhì)量的評審人員，防范出現(xiàn)“以低評高”的現(xiàn)象。完善編制工作評價體系，提高規(guī)制的約束力，根據(jù)規(guī)劃實施狀況反思編制工作漏洞，制定獎懲標(biāo)準(zhǔn)，把規(guī)劃編制、實施納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核體系。在集中控制的基礎(chǔ)上，可分別對規(guī)劃的編制、評估、決策與實施建立幾個相對獨立的二級控制機(jī)構(gòu)，分別完成編制目標(biāo)、評估目標(biāo)、決策目標(biāo)和實施追蹤目標(biāo)。

(五)科學(xué)整合編制隊伍資源

對于編制隊伍問題，解決的根本之道即在于編制人員自身要提高素質(zhì)，加強(qiáng)政治、文化、經(jīng)濟(jì)學(xué)素養(yǎng)，打造高水平的團(tuán)隊，然而，這類人才和團(tuán)隊的培育不是短期之內(nèi)能夠完成的。因此，在國家級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的組織形式上，可以考慮由各相關(guān)政府部門、國家級重點大學(xué)、社科院、業(yè)界合作，組建文化產(chǎn)業(yè)編制團(tuán)隊，由學(xué)界專家組在聽取相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人、重點文化企業(yè)負(fù)責(zé)人、中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人士等方面意見的基礎(chǔ)上通過嚴(yán)格、科學(xué)的調(diào)查研究程序具體編制。學(xué)界專家應(yīng)注意選擇國家布局在全國各大區(qū)域的學(xué)科結(jié)構(gòu)較為完備的重點綜合大學(xué)的高水平研究人員。業(yè)界專家則要重點考慮其行業(yè)成就與影響、公正性、學(xué)理性等因素。地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制主體則主要應(yīng)由既熟悉地方情況又有寬廣國際視野的國家級研究型重點綜合大學(xué)的文化產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)擔(dān)綱，各級行政部門的編制工作應(yīng)由了解上一級全局的文化產(chǎn)業(yè)專業(yè)人員承擔(dān)。規(guī)劃隊伍結(jié)構(gòu)中，應(yīng)注意當(dāng)?shù)匾?guī)劃人員與外地規(guī)劃專家相結(jié)合，既充分發(fā)揮當(dāng)?shù)匾?guī)劃編制人員熟悉地方細(xì)節(jié)情況等長處，又廣泛吸收外地專家學(xué)者參與規(guī)劃，以站在全國乃至全世界的角度、以旁觀者的身份審視當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，提出更具有戰(zhàn)略性、前瞻性的解決方案。

總之，文化產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃的編制是一項工程浩大的動態(tài)過程，承擔(dān)著保證國民經(jīng)濟(jì)和社會、文化發(fā)展發(fā)展的重任，涉及各方面的切身利益，需要根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢的新形勢，厘清、優(yōu)化編制思路，精心組織、協(xié)調(diào)，各方精誠團(tuán)結(jié)，編制出高水平的科學(xué)的“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以更好地促進(jìn)中國文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步振興和騰飛。

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