建設(shè)工程施工合同補(bǔ)充協(xié)議效力認(rèn)定審計(jì)判斷

◆肖貝/武漢市黃陂區(qū)審計(jì)局

政府投資審計(jì)中，常出現(xiàn)同一建設(shè)工程存在多份合同或協(xié)議、且合同內(nèi)容互不一致的情形，對審計(jì)認(rèn)定造成較大困擾。該情形的出現(xiàn)一般是由于建設(shè)工程合同的履行具有專業(yè)性、長期性、復(fù)雜性和動態(tài)性，易受到政策、市場、自然條件等諸多因素的影響，因此當(dāng)事雙方往往通過補(bǔ)充協(xié)議對合同未盡事宜和新出現(xiàn)情況進(jìn)行約定。但《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，那么后簽訂的補(bǔ)充協(xié)議法律效力如何，是否屬于“背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，在審計(jì)中是否應(yīng)得到認(rèn)可？本文擬對這一問題進(jìn)行初步探討。

一、建設(shè)工程投資審計(jì)中存在的法律適用誤區(qū)

在審計(jì)工作中，有觀點(diǎn)認(rèn)為建設(shè)工程施工合同補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)根據(jù)《民法典》的“意思自治”原則，認(rèn)定為有效。這存在法律適用誤區(qū)，是簡單化、片面化的理解，具體表現(xiàn)在：

（一）對法律條文斷章取義。有觀點(diǎn)認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條僅用于規(guī)范招投標(biāo)環(huán)節(jié)，而后續(xù)簽訂的補(bǔ)充協(xié)議則應(yīng)遵循《民法典》第五百四十三條“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”之條款，根據(jù)“意思自治”原則變更合同內(nèi)容。該觀點(diǎn)是對法律條文的斷章取義，可以根據(jù)目的解釋進(jìn)行辨析。具體而言，首先，從立法目的來看，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條禁止當(dāng)事人就中標(biāo)合同進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性變更”，其立法目的在于禁止當(dāng)事人規(guī)避招投標(biāo)程序訂立合同。如若允許補(bǔ)充協(xié)議對中標(biāo)合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更，則會形成雙方通過補(bǔ)充協(xié)議規(guī)避招投標(biāo)的監(jiān)管漏洞，使得《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條形同虛設(shè)，立法目的落空。其次，從建設(shè)工程合同的公私屬性來看，建設(shè)工程施工合同不僅僅是私法合同，不能簡單適用“意思自治”原則。合同法屬于私法領(lǐng)域，適用“意思自治”原則，但建設(shè)工程施工合同因關(guān)乎公眾生命與財(cái)產(chǎn)安全，需要引入招投標(biāo)制度進(jìn)行規(guī)范，從而具有行政監(jiān)管屬性，即兼具私權(quán)利和公權(quán)力的雙重屬性。比如招投標(biāo)法規(guī)定了必須進(jìn)行招投標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目、不得低于成本報價、投標(biāo)人應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)等，這都是對合同自由的一種限制；在其法律責(zé)任章節(jié)中，有大量行政管理措施和行政處罰規(guī)定，這些公法規(guī)則也證明了招投標(biāo)合同不只是私法合同。由此可見，對補(bǔ)充協(xié)議的效力，絕非“意思自治”原則可以簡單適用。

（二）對法律適用的位階效力認(rèn)識不清。在審計(jì)工作中，有觀點(diǎn)認(rèn)為《民法典》是上位法，《招標(biāo)投標(biāo)法》是下位法，二者相抵觸的情形，應(yīng)優(yōu)先適用《民法典》。該觀點(diǎn)是對法律適用位階效力的錯誤理解，可以從體系解釋角度進(jìn)行辨析。首先，二者法律效力相同?！睹穹ǖ洹肥侨珖嗣翊泶髸贫ǖ幕痉?，《招標(biāo)投標(biāo)法》是全國人大常委會制定的基本法之外的法律，無論是《憲法》還是《立法法》，都對“基本法”和“基本法以外的法律”效力未加區(qū)分，認(rèn)為二者的法律效力相同。其次，二者并未產(chǎn)生抵觸?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是對《民法典》涉及合同相關(guān)條款的具體化、細(xì)致化、特別化，對簽訂的招投標(biāo)合同作出進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充、完善，是在《民法典》的法理框架下進(jìn)行的立法。如前所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》既涉私法范疇，也涉公法范疇，招投標(biāo)合同的“意思自治”是在公法框架下的有限自治。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條與《民法典》第五百四十三條并不沖突。第三，應(yīng)適用“特別法優(yōu)于一般法”原則?！读⒎ǚā返诰攀l確立了“特別法優(yōu)于一般法”原則，《民法典》在法律體系中居于基礎(chǔ)地位，無疑是一般法的地位和屬性，而《招標(biāo)投標(biāo)法》是對招標(biāo)投標(biāo)活動進(jìn)行全面規(guī)范的單行法，相對于《民法典》而言，屬于特別法的地位。因此，對于招標(biāo)投標(biāo)活動及其簽訂的合同，應(yīng)優(yōu)先由《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，《招標(biāo)投標(biāo)法》沒有規(guī)定的，才適用《民法典》的一般性規(guī)定。

二、投資審計(jì)中建設(shè)工程補(bǔ)充協(xié)議效力認(rèn)定的阻卻因素分析

（一）不可抗力

所謂不可抗力，根據(jù)《民法典》第一百八十條，“不可抗力是不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況”，其構(gòu)成要件包括主觀與客觀兩方面，即：當(dāng)事人主觀上不能預(yù)見，客觀情況不能克服、不能避免。在建設(shè)工程中可能遇到的不可抗力情形，《建設(shè)工程施工合同（示范文本）(GF-2017-0201)》合同通用條款第十七條明確規(guī)定：“……自然災(zāi)害和社會性突發(fā)事件，如地震、海嘯、瘟疫、騷亂、戒嚴(yán)、暴動、戰(zhàn)爭和專用合同條款中約定的其他情形。”若補(bǔ)充協(xié)議的變更是因不可抗力導(dǎo)致，可按照不可抗力條款認(rèn)定其有效性；若變更事由不符合不可抗力的全部構(gòu)成要件，則不應(yīng)認(rèn)定。

針對新冠肺炎疫情是否構(gòu)成不可抗力，2020年2月10日，全國人大常委會法工委就疫情防控有關(guān)法律問題答記者問時明確了新冠肺炎疫情為不可抗力。但在具體案件中，還要結(jié)合個案情況具體分析，嚴(yán)格審查是否滿足不可抗力的全部要件。例如2020年初新冠肺炎疫情突如其來，是普通民眾難以預(yù)見的，符合不可抗力構(gòu)成要件；但隨著疫情轉(zhuǎn)入常態(tài)化防控階段，全國各地紛紛采取了嚴(yán)格的管控措施，當(dāng)事人對疫情已經(jīng)可以有充分的預(yù)見，此時不再符合不可抗力的主觀構(gòu)成要件。

（二）情勢變更

所謂情勢變更，根據(jù)《民法典》第五百三十三條，其定義為“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對方重新協(xié)商”。最高人民法院也通過司法政策性文件進(jìn)一步明確，“建設(shè)工程開工后，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，發(fā)包人與承包人通過補(bǔ)充協(xié)議、會議紀(jì)要、來往函件、簽證等洽商記錄形式變更工期、工程價款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的，不應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！睂徲?jì)實(shí)務(wù)中常遇到的情勢變更有物價極度上漲、貨幣嚴(yán)重貶值、金融動蕩危機(jī)、國家政策變更和法律法規(guī)變化、設(shè)計(jì)變更、工程規(guī)劃調(diào)整、特殊地質(zhì)氣候條件等。若補(bǔ)充協(xié)議的變更是因情勢變更導(dǎo)致，可認(rèn)定其有效性，否則不應(yīng)認(rèn)定。

由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，情勢變更與不可抗力難免有競合之處，在司法實(shí)踐中，往往采用一體化應(yīng)對機(jī)制，將不可抗力和情勢變更一體對待，在個案中視具體情形予以靈活適用。比如針對新冠肺炎疫情的處理，湖北、上海、山東、江蘇、浙江、四川等多地法院采取了類似的一體化應(yīng)對機(jī)制，在明確承認(rèn)本次疫情構(gòu)成不可抗力的情況下，如果當(dāng)事人請求變更合同，可以類推適用情勢變更原則。

（三）招投標(biāo)文件的約定

補(bǔ)充協(xié)議是否背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，還需要參考招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書中的約定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》（法釋〔2018〕20號）第十條規(guī)定：“當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款不一致，一方當(dāng)事人請求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書作為結(jié)算工程價款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持?！笨梢姡?dāng)事人通過招標(biāo)投標(biāo)方式訂立的建設(shè)工程施工合同，其招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書，均是建設(shè)工程施工合同文本的組成部分。因此，若招標(biāo)文件中已明確說明各項(xiàng)工程內(nèi)容的變更條件，或招標(biāo)文件的合同條款中有對工程內(nèi)容的變更約定，這些條件或約定公開公平地面向每一位投標(biāo)人，那么補(bǔ)充協(xié)議的調(diào)整就是正當(dāng)合理的。

三、投資審計(jì)中建設(shè)工程補(bǔ)充協(xié)議效力認(rèn)定的操作路徑

補(bǔ)充協(xié)議的定性應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容及目的進(jìn)行實(shí)質(zhì)性分析，判斷其是否構(gòu)成對中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更。根據(jù)上述分析可知，不可抗力、情勢變更和招投標(biāo)文件的約定都是中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性變更的阻卻事由，應(yīng)予以排除，在審計(jì)認(rèn)定中可遵循以下操作路徑。

（一）判定變更事由是否屬于不可抗力或情勢變更

不可抗力或情勢變更導(dǎo)致的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，為當(dāng)事人訂立合同時無法預(yù)見，且未對招標(biāo)投標(biāo)活動的公平、公正、公開產(chǎn)生負(fù)面影響，所以該變更行為屬正常行使合同變更權(quán)。

需要注意的是，在審計(jì)實(shí)踐中，應(yīng)審慎、嚴(yán)格判斷補(bǔ)充協(xié)議變更事由是否適用情勢變更制度。最高人民法院在《關(guān)于當(dāng)前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2009〕40號）中明確指出“慎重適用情勢變更制度，合理調(diào)整雙方利益關(guān)系”，在司法實(shí)踐中，各級人民法院也都以禁止變更為原則，認(rèn)可變更為例外。

在判定變更事由是否屬于情勢變更時，一般而言，異常的地質(zhì)條件，須是通過正常的地質(zhì)勘查無法了解到的；異常的氣候狀況，須是訂立合同時無法預(yù)見的。對于因政策或市場環(huán)境變化導(dǎo)致的工料機(jī)等市場價格的波動，法院一般認(rèn)為這是理性專業(yè)的市場主體在投標(biāo)和簽訂合同時應(yīng)合理預(yù)見的商業(yè)風(fēng)險，不應(yīng)適用情勢變更原則。

（二）判定變更內(nèi)容在招投標(biāo)文件中是否有約定、約定是否合法

如果在招投標(biāo)文件中，雙方約定可以就中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如工程價款、工程期限等，訂立補(bǔ)充協(xié)議進(jìn)行變更，對于這種情況，其有效性應(yīng)分而論之。其一，如果當(dāng)事人在中標(biāo)合同中約定允許變更的內(nèi)容，僅涉及當(dāng)事人自身利益的處分，并不侵害第三人利益、國家社會公共利益時，一般應(yīng)認(rèn)定變更有效。其二，如果中標(biāo)合同中約定的可變更內(nèi)容，會對第三人利益、國家社會公共利益造成侵害，則應(yīng)認(rèn)定該約定違反《民法典》第一百五十四條的強(qiáng)制性規(guī)定，屬于無效條款。

（三）判定變更內(nèi)容是否屬于實(shí)質(zhì)性變更

排除不可抗力、情勢變更和招投標(biāo)文件約定等例外情形后，主要爭議點(diǎn)就集中在補(bǔ)充協(xié)議的變更內(nèi)容是否屬于對中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更。合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是對雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)性影響的內(nèi)容，可從以下三個方面進(jìn)行判定。

1.變更內(nèi)容是否屬于法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定情形。根據(jù)最高人民法院對于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的司法解釋，可以對補(bǔ)充協(xié)議的變更內(nèi)容進(jìn)行初步判定?！蹲罡叻P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔2020〕25號）第二條規(guī)定，工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等屬于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此在審計(jì)中，如果建設(shè)工程補(bǔ)充協(xié)議的內(nèi)容在以上方面與中標(biāo)合同不一致，則應(yīng)認(rèn)定為無效條款，應(yīng)以中標(biāo)合同為審計(jì)結(jié)算依據(jù)。另外，對于工程價款的變更，上述司法解釋第二條第二款規(guī)定，在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場價格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈財(cái)物等另行簽訂合同變相降低價款的，屬于背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，應(yīng)確認(rèn)為無效條款。此外，對于雙方中標(biāo)之后合意達(dá)成的工程價款變更，雖然不會擾亂招投標(biāo)秩序，但違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，應(yīng)被認(rèn)定為無效。

2.變更內(nèi)容是否屬于評標(biāo)辦法關(guān)鍵因素或否決投標(biāo)情形。根據(jù)變更內(nèi)容是否屬于評標(biāo)辦法的關(guān)鍵因素或否決投標(biāo)的情形，可以對補(bǔ)充協(xié)議的變更進(jìn)行進(jìn)一步判定。招標(biāo)文件中的評標(biāo)辦法是招標(biāo)文件的核心，決定了招標(biāo)人對項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求以及投標(biāo)人的響應(yīng)程度，不同項(xiàng)目特點(diǎn)不同，其關(guān)鍵因素也不同。因此可以將評標(biāo)辦法中的關(guān)鍵因素，認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。同時，變更內(nèi)容若涉及評標(biāo)辦法中規(guī)定的否決投標(biāo)情形，或者未響應(yīng)招標(biāo)文件中標(biāo)注星號的條款，應(yīng)視為不滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，屬于實(shí)質(zhì)性變更。

3.結(jié)合變更內(nèi)容與變更幅度綜合進(jìn)行判斷。需要注意的是，并非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的任何變化，均視為實(shí)質(zhì)性變更，還應(yīng)綜合考慮變更幅度的大小及影響。如果變更幅度極小，或變更涉及的金額占合同總體標(biāo)的價值比例極低，即便變更內(nèi)容涉及合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但因該變更未深刻影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，仍可認(rèn)定為有效變更。反之，如果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更導(dǎo)致當(dāng)事人之間的合法權(quán)益利益失衡，或變更涉及的金額占合同總體標(biāo)的價值比例較高，則應(yīng)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性變更。

綜上所述，對于建筑工程施工合同補(bǔ)充協(xié)議，我們不能簡單地適用民法“意思自治”原則認(rèn)定為有效，而應(yīng)綜合考慮不可抗力、情勢變更、招投標(biāo)文件約定等對合同變更的影響，就其內(nèi)容及目的進(jìn)行實(shí)質(zhì)性分析，判定是否構(gòu)成對中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性變更，進(jìn)而確定其在審計(jì)中的法律效力。