法治進(jìn)步、金融發(fā)展促進(jìn)了PPP模式嗎？

吳石磊，靳 玥，李 成

(山東理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 淄博 255000)

引 言

在世界經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，政府與社會資本合作模式(PPP)是一種受歡迎的公私合作形式，我國已成為全球最大PPP市場。PPP已成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動力(王克強(qiáng)等，2020)[1]。為推廣和規(guī)范PPP模式，我國于2014年正式建立CPPC(政府與社會資本合作中心)，經(jīng)過六年的發(fā)展，在庫項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到近9 000個，投資總額超過11萬億元，切實(shí)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給賦能。但目前，PPP模式的發(fā)展面臨著監(jiān)管不健全、制度不規(guī)范、法治環(huán)境對政府約束較弱以及社會資本無法從金融市場得到有效融資等困境。如2019年包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個投資總額約300.2億元的示范項(xiàng)目，由于監(jiān)管和制度漏洞，導(dǎo)致項(xiàng)目金額觸碰地方政府10%的公共預(yù)算投資紅線，造成項(xiàng)目退庫；北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個項(xiàng)目，由于社會資本方缺乏資金無法完成采購，被調(diào)出示范項(xiàng)目名單。由此，為增強(qiáng)PPP模式發(fā)展動力，不僅需要解決地方政府法治不健全阻礙PPP模式運(yùn)行問題，還必須解決金融開放度不足導(dǎo)致PPP模式面臨的融資難題。

一、文獻(xiàn)綜述

以制度性概念(institutional conception)來解釋，法治包括兩個基準(zhǔn)：一是公權(quán)力在法律框架內(nèi)行為；二是法律能為人們的行為提供合理預(yù)期[2]。法治通過法律框架和政府治理影響PPP模式的運(yùn)行，完備的法律框架和良好的政府治理是PPP平穩(wěn)運(yùn)行的先決條件。尤其在“減稅降費(fèi)”政策背景下，地方政府財政吃緊，法治進(jìn)步在保障PPP行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮愈加重要的作用。一方面，法治水平通過法律環(huán)境的塑造影響PPP發(fā)展效果。法制環(huán)境能夠通過調(diào)節(jié)地方政府官員晉升激勵抑制官員對明股實(shí)債PPP的參與[3]。亞洲發(fā)展中國家在2017—2018世界經(jīng)濟(jì)論壇全球競爭力報告中的法律和制度環(huán)境質(zhì)量排名總體較低，僅一半擁有專門的PPP法律[4]，PPP法律方面的空白、PPP政策不完備、不完全契約造成的不確定性，成為了整個PPP流程的阻礙[5]。對PPP協(xié)議法律性質(zhì)的爭議已引起PPP模式相關(guān)立法矛盾和司法的不統(tǒng)一，造成PPP模式行為在行政和民事處理上的混亂(尹少成，2019)[6]。而以上這些缺失原本應(yīng)該在PPP模式中發(fā)揮協(xié)調(diào)、質(zhì)量控制和對采購流程的問責(zé)以及增加PPP談判的透明度等[5]責(zé)任。另一方面，法治水平通過政府治理成為PPP發(fā)展必不可少的因素。Moszoro等(2014)[7]發(fā)現(xiàn)，PPP的私人投資對法律規(guī)定、法規(guī)質(zhì)量政府腐敗以及部門內(nèi)的爭議數(shù)量高度敏感。管理薄弱會降低許多亞洲發(fā)展中國家PPP項(xiàng)目的吸引力[5]，進(jìn)而阻礙私營部門對基礎(chǔ)設(shè)施PPP的投資。鄭子龍(2017)[8]更是認(rèn)為，PPP模式的推廣最有效的方法不是完善PPP法律框架，而應(yīng)主要提升政府治理效率，以達(dá)到促進(jìn)PPP模式推廣的最佳效果。根據(jù)地區(qū)商業(yè)情況來看，影響投資者信心的最緊迫問題是政府效率低下、腐敗和政治不穩(wěn)定，這個觀點(diǎn)業(yè)已得到國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者的一致贊同。因此，法治就是PPP發(fā)展環(huán)境的決定因素，正如Pongsiri(2002)[9]和Zouggari(2003)[10]指出，法律和監(jiān)管框架的透明、強(qiáng)有力特點(diǎn)共同成為私營部門參與PPP的先決條件，二者相互作用將有助于確保PPP有效運(yùn)作并優(yōu)化公共資源的使用。

金融發(fā)展水平對PPP發(fā)展具有重要影響，這一觀點(diǎn)已被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同。而關(guān)于金融發(fā)展對PPP模式具有何種影響，主要有以下兩種觀點(diǎn)：一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，金融發(fā)展是促進(jìn)PPP項(xiàng)目便利性的決定因素，不發(fā)達(dá)的金融體系會成為PPP項(xiàng)目成功的障礙[11]。對發(fā)達(dá)的金融體系而言，金融發(fā)展對PPP發(fā)展存在積極影響。擁有發(fā)達(dá)金融體系的經(jīng)濟(jì)體擁有更多待流動貨幣和資本可被籌集以支持經(jīng)濟(jì)活動，節(jié)省了融資成本[12]，發(fā)達(dá)金融體系的金融產(chǎn)品多樣化也是私營部門投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP的動力[13]。而不發(fā)達(dá)的金融體系則會限制PPP的發(fā)展，金融危機(jī)后商業(yè)銀行為長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的能力下降[14]，貸款條件的惡化，影響了PPP項(xiàng)目的可融資性和資金價值[15]。發(fā)展中國家應(yīng)該發(fā)展國內(nèi)債券市場，將其深度和流動性提高到能夠?yàn)樗綘I部門投資者提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長期資金的水平[16]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對于不發(fā)達(dá)金融體系而言，金融市場對PPP發(fā)展影響甚微。較低水平的金融發(fā)展水平，反而能承擔(dān)促進(jìn)PPP發(fā)展的重要作用。對于金融發(fā)展不完善的新興經(jīng)濟(jì)體，私營合作伙伴的資本成本比公共部門平均高出100-300個基點(diǎn)[8]，加之PPP資本的超高杠桿率，投資PPP項(xiàng)目面臨的資本風(fēng)險過大[17]，反而激勵政府通過糾正市場失靈來幫助確保私人投資[8]。

綜上，國內(nèi)外學(xué)者對法治進(jìn)步、金融發(fā)展和PPP發(fā)展進(jìn)行了大量的研究，為我們開展此類問題的研究提供了有益的借鑒，但仍存在以下拓展空間。第一，以上針對法治進(jìn)步對PPP發(fā)展影響的研究得出地區(qū)法治水平不論從法律還是治理角度都會對PPP發(fā)展產(chǎn)生積極影響，但多是采取定性分析，缺乏定量分析。第二，無論法治進(jìn)步還是金融發(fā)展與PPP的相關(guān)性研究，大多數(shù)都是基于區(qū)域性數(shù)據(jù)，或者省級層面數(shù)據(jù)。因此，本文手動收集并整理2010—2019年8 535個PPP項(xiàng)目基本信息，將相關(guān)數(shù)據(jù)加總到地級市層面與276個地級市數(shù)據(jù)相匹配，通過雙重固定效應(yīng)模型和系統(tǒng)GMM模型，考察地方政府法治水平與金融發(fā)展水平對PPP發(fā)展的影響，為新時期PPP發(fā)展提供新動力。

二、研究假設(shè)

法治水平和金融發(fā)展水平能夠優(yōu)化市場環(huán)境、破解資金瓶頸，創(chuàng)造健康的PPP環(huán)境。以往對PPP的發(fā)展?fàn)顩r大多選取PPP項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目融資額以及行業(yè)構(gòu)成等單一指標(biāo)進(jìn)行衡量[18]，本文則從PPP投資額和PPP項(xiàng)目私有[19]程度兩個角度進(jìn)行衡量。

(一)地方政府法治進(jìn)步對PPP發(fā)展水平的影響

PPP模式的運(yùn)行受地區(qū)法治水平制約，法治水平切實(shí)影響PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交的全過程，不僅承擔(dān)為PPP賦權(quán)的義務(wù)，還負(fù)有管理和監(jiān)督義務(wù)，如政府依法設(shè)置投資項(xiàng)目審批部門、履行保密義務(wù)、減免財產(chǎn)稅[20]等。法律體系的缺漏將阻礙信貸和保險市場激活、權(quán)益資本的應(yīng)有權(quán)益，治理體系不健全將使PPP項(xiàng)目面臨行政、監(jiān)管、信用違約風(fēng)險。而法治保護(hù)對PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效果的影響呈鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)。在法治水平較高的地區(qū)，政府能夠通過對PPP項(xiàng)目運(yùn)行中監(jiān)管、對接、運(yùn)行和退出機(jī)制的規(guī)定及管理，明確PPP項(xiàng)目全過程風(fēng)險分配、降低社會資本在PPP項(xiàng)目中的進(jìn)入成本和運(yùn)行成本，保護(hù)社會資本權(quán)益，為其運(yùn)行帶來積極影響，有利于PPP模式推廣。在法治水平較低的地區(qū)，PPP模式風(fēng)險分配和監(jiān)管機(jī)制都不健全，社會資本方較難得到金融機(jī)構(gòu)的融資，甚至難以組建合規(guī)的SPV，社會資本方面臨更高的違約風(fēng)險，項(xiàng)目采購受阻，且后期易面臨政府違約導(dǎo)致項(xiàng)目被清退出庫。

首先，政府法治進(jìn)步能通過法律和治理的提升，一方面能創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，激發(fā)社會基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求，相應(yīng)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等項(xiàng)目數(shù)量；另一方面，更好的法治環(huán)境維護(hù)投資市場安全，降低社會資本面臨地方政府的違約風(fēng)險，激發(fā)投資市場信心，因此能在項(xiàng)目需求限度內(nèi)獲得更充裕的項(xiàng)目資金。項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目資金共同增加，地區(qū)PPP項(xiàng)目金額隨之增加。其次，政府法治水平的提高能完善PPP模式糾紛解決機(jī)制，維護(hù)投資市場規(guī)范，進(jìn)而會激發(fā)私有資本更多地投入到風(fēng)險更高的PPP項(xiàng)目中，增加PPP項(xiàng)目的私有程度。因此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：地方政府法治水平能夠促進(jìn)PPP投資額數(shù)量

假設(shè)2：地方政府法治水平能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目私有程度

(二)地方金融發(fā)展水平對PPP發(fā)展水平的影響

首先，金融機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)對社會資本進(jìn)行投資，社會資本和政府簽訂PPP合同并承擔(dān)主要風(fēng)險，政府通過合同對社會資本方進(jìn)行監(jiān)督。PPP的保障在于各參與方的收益和風(fēng)險界定明確且能得到有效維護(hù)，這就需要健全的法律體系[21]。由于政府方在PPP項(xiàng)目中擔(dān)任角色的多重性，為規(guī)范PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，需要規(guī)范政府行為，建立完善的糾紛解決機(jī)制和透明的監(jiān)督管理機(jī)制，以維護(hù)PPP模式契約環(huán)境。同時，社會資本融資存在形式和功能單一的問題，融資約束也就成為PPP模式推廣的首要難題。社會資本因此面臨著較高的融資成本，減小了其運(yùn)用融資投資PPP模式的規(guī)模[22]。

金融發(fā)展水平的提高，有利于提高金融市場信息透明度和自由度，便于市場資金流入更合乎PPP模式要求的社會資本企業(yè)，從而降低企業(yè)的融資成本，增大社會資本投資規(guī)模，相應(yīng)投入PPP項(xiàng)目的資本越多，社會資本在PPP項(xiàng)目中的比例越高。金融發(fā)展水平的提升不僅有利于政府融資，股票、基金、保險市場更能促進(jìn)企業(yè)融資。金融發(fā)展的這種促進(jìn)作用，同樣對PPP模式的應(yīng)用有傳導(dǎo)影響。由于政府受到融資限制，金融市場的資本盈余更多地助力社會資本，這也將使社會資本承擔(dān)的風(fēng)險和PPP模式私有程度有所提高。同時，發(fā)達(dá)的金融市場上流動著大量自由資金，基于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的迫切發(fā)展要求，政府更易于在較發(fā)達(dá)的金融市場采用的PPP模式進(jìn)行建設(shè)，因?yàn)镻PP模式能調(diào)動更多社會資本投資，進(jìn)而該地區(qū)PPP項(xiàng)目總額得到增加。此外，PPP模式作為一種創(chuàng)新融資方式，社會資本投資占70%～90%，社會資本將承擔(dān)大量風(fēng)險，投資收益極大依賴金融發(fā)展水平。因而在更發(fā)達(dá)的金融市場，投資收益與投資風(fēng)險高度正相關(guān)，相應(yīng)有更多社會資本投資PPP模式，提高了PPP模式私有程度。因此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)3：地方金融發(fā)展水平能夠促進(jìn)PPP投資額數(shù)量

假設(shè)4：地方金融發(fā)展水平能夠促進(jìn)PPP私有程度

(三)地方政府法治進(jìn)步和金融發(fā)展水平的交互作用對PPP發(fā)展水平的影響

前文已經(jīng)提出，地方政府法治水平的提高有助于促進(jìn)金融環(huán)境的提升，法治是金融風(fēng)險規(guī)避和市場發(fā)展的必需，而金融發(fā)展反過來也會促進(jìn)法律法規(guī)和政府治理的完善。已有研究證明，金融發(fā)展對國家法治發(fā)展有顯著促進(jìn)作用。PPP模式是金融領(lǐng)域融資模式的創(chuàng)新，對政府法治水平有較高的要求。政府在面對PPP這種創(chuàng)新型金融模式的應(yīng)用和推廣過程中，有必要通過修訂新法律法規(guī)、完善治理和監(jiān)管體系，以切實(shí)提高政府自身以及社會資本方的信用，降低金融、建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險，為切實(shí)執(zhí)行PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定的運(yùn)行、收益分配及風(fēng)險條款創(chuàng)造基礎(chǔ)，明確項(xiàng)目參與各方的責(zé)權(quán)關(guān)系。這可以有效緩解社會資本方對政府履約能力的顧慮，激發(fā)社會資本投入PPP模式的積極性。通過本文前兩節(jié)分析可知，地方政府法治水平和金融水平都可以通過擴(kuò)大社會資本方的融資規(guī)模，增大其在PPP項(xiàng)目中的比例。因此，地方政府法治和區(qū)域金融發(fā)展水平是影響PPP模式的兩個共生因素，具體路徑表現(xiàn)為：法治和金融存在互為因果的促進(jìn)關(guān)系，二者對PPP模式項(xiàng)目投資額和PPP模式私有程度及社會資本承擔(dān)的風(fēng)險可能起到互補(bǔ)的促進(jìn)作用。因此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)5：地方政府法治水平和金融發(fā)展水平的交互作用可以促進(jìn)PPP投資額數(shù)量，進(jìn)而對PPP發(fā)展起到促進(jìn)作用

假設(shè)6：地方政府法治水平和金融發(fā)展水平的交互作用可以促進(jìn)PPP模式私有程度，進(jìn)而對PPP發(fā)展起到促進(jìn)作用

三、數(shù)據(jù)來源、變量定義和描述性統(tǒng)計

(一)模型設(shè)定

基于假設(shè)1-6，為驗(yàn)證地方政府法治水平和地區(qū)金融發(fā)展水平對PPP發(fā)展效果的影響，本文參考Brown & Petersen(2011)[23]、汪峰等(2020)[24]，分別針對地方政府法治水平、金融發(fā)展水平和交互項(xiàng)建如下面板模型：

PPP=α+β1ROL+∑βiCvi+ε

(1)

PPP=α+β2FDL+∑βiCvi+ε

(2)

PPP=α+β1ROL+β2FDL+β3ROL·FDL+∑βiCvi+ε

(3)

其中，下標(biāo)i和t分別代表地區(qū)和時期；PPP代表PPP模式的發(fā)展效果，分別記為Pinv和Pmod；ROL和FDL分別代表地方政府法治水平和金融發(fā)展水平；控制變量記為Cv；α為常數(shù)項(xiàng)；βj(j=1,2，3)分別為解釋變量和控制變量回歸系數(shù)；ε為殘差項(xiàng)。

(二)指標(biāo)選取

1.被解釋變量

區(qū)別于以往文獻(xiàn)大部分選取單一指標(biāo)衡量PPP發(fā)展?fàn)顩r，本文從兩個角度分別衡量PPP模式發(fā)展效果，即PPP項(xiàng)目投資額(Inv)和PPP項(xiàng)目類型(Mod)。前者能夠顯示PPP模式發(fā)展的廣度，而后者可以通過PPP項(xiàng)目類型衡量PPP模式發(fā)展的深度。其中PPP項(xiàng)目類型的使用依據(jù)如下：PPP的原有之意在于調(diào)動社會資本力量補(bǔ)充政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的資金缺口，社會資本可根據(jù)所掌握的項(xiàng)目信息和自身特質(zhì)來選擇風(fēng)險分擔(dān)程度(霍偉東等(2018)[25]。趙靜(2020)[26]基于1990—2017年東盟國家PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)證明項(xiàng)目類別越接近完全私有化，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險越大，因此社會資本越是選擇趨近私有化模式的PPP項(xiàng)目，越說明PPP模式發(fā)揮了對社會資本的激發(fā)作用。本文參考羅煜(2017)[27]按照社會資本風(fēng)險承擔(dān)程度對PPP模式的分類及排序，結(jié)合對我國8 538個PPP項(xiàng)目的整理，將PPP模式按社會資本比例程度由小到大進(jìn)行區(qū)分：(1)管理合約，(2)租賃合約，(3)再建-運(yùn)營-移交(ROT)，(4)修復(fù)—租賃—移交(RLT)，(5)建設(shè)—修復(fù)—運(yùn)營—移交(BROT)，(6)建設(shè)—租賃—移交(BLT)，(7)建造-運(yùn)營-移交(BOT)，(8)建造-擁有-運(yùn)營(BOO)，(9)商業(yè)化，(10)租借，(11)部分私有化，(12)完全私有化，對8 535個PPP項(xiàng)目類型進(jìn)行匹配并依次賦值。

2.解釋變量

(1)法治水平。由于法治水平衡量的復(fù)雜性，當(dāng)前我國關(guān)于政府法治水平的量化研究有限。本文參考Dawson & Swiss(2020)[28]從法制狀況和政府治理兩個角度看待法治水平。從這兩個維度衡量地區(qū)法治水平能更好地概括地區(qū)法律及其對投資者的保護(hù)，在發(fā)達(dá)國家被廣泛應(yīng)用，對我國地方政府法治水平的衡量具有重要借鑒意義。為保證指標(biāo)的可比性，利用熵值將法制水平指標(biāo)和政府治理指標(biāo)進(jìn)行計算并分級合成，進(jìn)而擬合成地區(qū)法治水平指數(shù)(ROL)。

其中，法制水平用地方性法規(guī)發(fā)布數(shù)表示，政府治理從私有財產(chǎn)、人身安全兩個維度表示。私有財產(chǎn)指標(biāo)參考Piketty等(2019)[29]使用家庭所擁有的資產(chǎn)總額，減去他們的債務(wù)。由于檢察院起訴和批捕與法院有罪判決基本一致[30]，本文使用檢察院公訴率作為犯罪率的替代指標(biāo)，計算公式：犯罪率=檢察院起訴人數(shù)/常住人口數(shù)。

(2)金融發(fā)展水平。關(guān)于地區(qū)金融發(fā)展水平FDL，此處采用Goldsmith在《金融結(jié)構(gòu)域經(jīng)濟(jì)及發(fā)展》一書中提出的金融相關(guān)比例進(jìn)行衡量。計算公式為：金融相關(guān)比例=(地區(qū)金融機(jī)構(gòu)存款余額+地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額)/(地區(qū)加速數(shù)*地區(qū)GDP)，其中，地區(qū)加速數(shù)=地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資額/[t期地區(qū)GDP-(t-1)期地區(qū)GDP]。

(3)法治水平和金融發(fā)展水平的交互項(xiàng)。ROL?FDL代表地方政府法治水平和金融發(fā)展水平的交互項(xiàng)，使用前述兩個指標(biāo)的計算結(jié)果。并且，為提高估計的準(zhǔn)確性，交互項(xiàng)再進(jìn)行中心化處理，以交互項(xiàng)的顯著性和大小分析地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額和PPP模式私有程度變化的共同影響。ROL?FDL前系數(shù)為正時，表明二者是互補(bǔ)關(guān)系；若為負(fù)，則互為替代關(guān)系。

3.控制變量

本文對控制變量的選擇主要基于兩個方面考慮：

(1)控制反映宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定因素的重要變量，選取人均生產(chǎn)總值(pgdp)、人口增長率(Pop)。

(2)考慮到地方政府法治及金融發(fā)展水平的內(nèi)生問題，對財政赤字率(Def)[31]、直接融資與間接融資比例(Dr/Idr)[32]進(jìn)行控制，財政赤字率=財政赤字/GDP=(一般公共預(yù)算支出-一般公共預(yù)算收入)/GDP；直接融資與間接融資比率=證券融資/貸款融資。

(三)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文以微觀PPP項(xiàng)目為研究樣本，數(shù)據(jù)時間范圍自2010—2019年，囊括國家PPP項(xiàng)目庫、地方項(xiàng)目庫，項(xiàng)目細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)均由作者手工整理，根據(jù)數(shù)據(jù)的完整性要求最終篩選出8 535個PPP項(xiàng)目。此外，地方政府法治水平、金融發(fā)展水平指標(biāo)計算數(shù)據(jù)來自北大法寶法律法規(guī)檢索平臺、《統(tǒng)計年鑒》及《中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》，控制變量數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。此外，基于數(shù)據(jù)完整性要求，最終篩選出276個城市進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

表1給出了主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，由表可見，PPP項(xiàng)目投資額均值13.562億元，項(xiàng)目投資額差距很大，最低項(xiàng)目投資額為20萬元，而最高項(xiàng)目投資額高達(dá)708.4億元，這說明有必要通過不同指標(biāo)檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性。私有程度均值為6.893，中位數(shù)為7，比較接近，且標(biāo)準(zhǔn)差較小，說明PPP模式私有程度較集中地分布在BOT模式。地方政府法治水平極差較大，區(qū)域分布上呈現(xiàn)由西向東逐漸遞增的態(tài)勢，但均值與極大值相對較近，說明盡管地區(qū)間政府法治水平有較大的差異，但大多數(shù)地區(qū)政府法治水平較高。同時，金融發(fā)展水平也呈現(xiàn)出區(qū)域差異，極差較大顯示各地區(qū)金融發(fā)展水平有較明顯差距。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

四、實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)估計結(jié)果

1.地方政府法治水平對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的影響

表2模型(1)顯示地方政府法治水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額和私有程度影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，可知：(1)地方政府法治水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的彈性系數(shù)為3.028，在1%顯著水平上顯著，驗(yàn)證了假設(shè)1，隨著地方法治水平的提高，PPP項(xiàng)目總投資額提高，PPP發(fā)展規(guī)模相應(yīng)提升。表2模型(2)顯示，在固定效應(yīng)模型中，地方法治水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度的彈性系數(shù)為2.102，在5%顯著水平上顯著，即地方法治水平每增加1%，該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度就增加2.102%，驗(yàn)證了假設(shè)2，地方法治水平越高，社會資本參與到PPP項(xiàng)目的意愿就越高，也就更愿意承擔(dān)更大的項(xiàng)目風(fēng)險。

根據(jù)以上結(jié)論，在我國地方法治水平較高地區(qū)，一方面，法治水平的完善可以更好地保護(hù)社會資本的合法權(quán)益，降低社會資本的運(yùn)行風(fēng)險，使得社會資本更加積極和政府進(jìn)行合作，增加社會資本對PPP項(xiàng)目的投資；另一方面，嚴(yán)格執(zhí)法有利于政府提高自身信用，使PPP項(xiàng)目的運(yùn)行獲得更加多元化的融資渠道，有利于擴(kuò)大PPP模式的融資規(guī)模。

2.金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的影響

表2模型(3)是地方金融發(fā)展水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額和私有程度影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。由模型(3)可知：地方金融發(fā)展水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的彈性系數(shù)為4.135，在1%顯著水平上顯著，即地方金融發(fā)展水平每增長1%，該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額就增加4.135%，假設(shè)3得到了驗(yàn)證。進(jìn)一步說明地方金融發(fā)展水平越高，越有助于擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資額。表2模型(4)可見，地方金融發(fā)展水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度不顯著，與假設(shè)4不相符。這說明，地方金融發(fā)展水平的高低和該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度沒有必然聯(lián)系，也就是說地方金融發(fā)展水平與社會資本風(fēng)險承擔(dān)程度沒有必然聯(lián)系。

根據(jù)以上結(jié)論，在金融發(fā)展水平較高地區(qū)，可以提高該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額。而地方金融發(fā)展水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度不顯著的原因主要有以下三點(diǎn)：第一，地方PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品服務(wù)類等項(xiàng)目，具有公益屬性，私有程度更加考慮公共部門與廣大使用者的意識形態(tài)和現(xiàn)實(shí)利益等因素。這些因素對PPP項(xiàng)目私有程度的影響扭曲了地方金融發(fā)展水平帶來的影響；第二，金融發(fā)展水平越高的地區(qū)，金融工具的使用更加多元化，公共項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和管理所需要的資金可以通過更多的融資渠道獲得，不僅降低了PPP項(xiàng)目中社會資本的風(fēng)險性，還降低了PPP項(xiàng)目私有程度。第三，金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，社會資本投資渠道呈現(xiàn)多元化，PPP項(xiàng)目作為長期投資項(xiàng)目，對社會資本的使用和占用時間較長，資金的占有的年限與收益率拉低了PPP項(xiàng)目的私有程度。

3.地方政府法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的影響

表2模型(5)是地方政府法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額影響傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果。地方法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的系數(shù)為2.011，在1%顯著水平上顯著，即地方法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)影響傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果。

表2 地方政府法治水平、金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的影響

每增長1%，該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額就增加2.011%，同時假設(shè)5得到了驗(yàn)證。進(jìn)一步說明地方法治水平和地方金融發(fā)展水平的協(xié)同促進(jìn)，有助于擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資額。表2模型(6)是地方政府法制水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)對該地區(qū)PPP1項(xiàng)目私有程度影響傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果。地方法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)對該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有化程度的系數(shù)為1.975，在1%顯著水平上顯著，即地方法治水平和金融發(fā)展水平交互項(xiàng)仍正向影響PPP項(xiàng)目私有化程度，同時假設(shè)6得到了驗(yàn)證，證明地方法治水平和地方金融發(fā)展水平的協(xié)同促進(jìn)，有助于擴(kuò)大PPP項(xiàng)目私有化程度。

根據(jù)以上結(jié)論，為推動PPP發(fā)展，有必要推動地方政府法治和金融市場協(xié)同發(fā)展，互相促進(jìn)，共同作用于PPP投資額的擴(kuò)大和社會資本的進(jìn)入。

(二)進(jìn)一步分析：地方政府法治和金融發(fā)展水平對PPP異質(zhì)性發(fā)展影響

在運(yùn)用PPP模式的問題上，由于地方政府法治水平對PPP投資行為的影響主要在于社會資本而非政府自身，因此，私有程度和地方政府法治水平有可能存在反向聯(lián)系。因而本研究選取私有程度最低6種PPP模式和程度最高的5種PPP模式進(jìn)行分組檢驗(yàn)(由于完全私有模式的極端性，此處剔除完全私有化模式，保留余下的11種模式)，回歸結(jié)果見表3。

由表3(1)、(2)列，對PPP項(xiàng)目投資額而言，地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對私有程度高組的回歸系數(shù)分別為2.541和1.525，且都在1%水平上顯著，對私有程度低組不顯著，說明私有程度高組，地方政府法治和金融發(fā)展水平對PPP投資額的正向促進(jìn)作用仍然存在，假設(shè)1、3得到驗(yàn)證。由表3(3)、(4)列，對PPP模式而言，地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對私有程度高組的回歸系數(shù)分別為0.109和1.972，仍在1%水平上顯

表3 地方政府法治水平、金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的分組檢驗(yàn)結(jié)果

著，而對私有程度低組，地方政府法治水平呈負(fù)向影響且在5%水平上顯著，金融發(fā)展水平仍不顯著，此結(jié)果再次驗(yàn)證假設(shè)2、4，地方政府法治水平與金融發(fā)展水平仍對私有程度高的PPP項(xiàng)目促進(jìn)作用更顯著，而對私有程度低組，地方政府法治水平則會對PPP產(chǎn)生負(fù)向影響。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了更進(jìn)一步驗(yàn)證本文結(jié)果的穩(wěn)健性，一方面，本文在模型中繼續(xù)控制年份效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)，以防止遺漏變量造成的估計結(jié)果偏誤；另外，為保證回歸結(jié)果的無偏性、一致性，研究選擇動態(tài)面板廣義矩估計(GMM)進(jìn)行回歸。變更模型后的回歸結(jié)果顯示，地方政府法治水平對PPP項(xiàng)目投資額及私有程度、金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額都在1%水平上顯著，而金融發(fā)展水平對PPP模式私有程度影響不顯著，與表2結(jié)論相同，進(jìn)一步說明地方政府法治水平的提高對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額和私有程度、地方金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額有正向影響，而地方金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目私有程度不顯著，回歸結(jié)果穩(wěn)健，進(jìn)一步說明了本文結(jié)果的可靠性。

表4是地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額和私有程度影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。由模型結(jié)果可知：(1)地方政府法治水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的系數(shù)為1.983，金融發(fā)展水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資額的系數(shù)為3.885，且都在1%顯著水平上顯著，假設(shè)1、3得到了驗(yàn)證。進(jìn)一步說明隨著地方法治水平和金融發(fā)展水平的提高，PPP效果相應(yīng)提升。(2)在固定效應(yīng)模型中，地方法治水平對該地區(qū)PPP項(xiàng)目私有程度的彈性系數(shù)為1.051，在5%水平上顯著，即地方法治水平每增加1%，該地區(qū)PPP項(xiàng)目

表4 地方政府法治水平、金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目投資額和私有程度的GMM結(jié)果

私有程度就增加1.051%，同時假設(shè)2得到驗(yàn)證。進(jìn)一步說明地方法治水平的越高，社會資本參與到PPP項(xiàng)目的意愿就越高，也就更愿意承擔(dān)更大的項(xiàng)目風(fēng)險。而金融發(fā)展水平對PPP項(xiàng)目私有程度則不顯著，與前文結(jié)論相同。

五、結(jié)論與建議

本文通過對我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀以及地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對PPP效果影響的分析發(fā)現(xiàn)，在我國PPP迅速發(fā)展時期，相當(dāng)比例的PPP項(xiàng)目受到地方政府法治水平和金融發(fā)展水平的影響?；鶞?zhǔn)回歸雙向固定效應(yīng)模型和GMM模型分析顯示，PPP項(xiàng)目投資額和私有程度明顯受地方政府法治水平影響；PPP項(xiàng)目投資額受地方金融發(fā)展水平明顯，但PPP模式私有則不受其顯著影響；重要的是，我們發(fā)現(xiàn)地方政府法治水平和金融發(fā)展水平的交互項(xiàng)對PPP發(fā)展具有正向影響。以上結(jié)論均通過穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

上述結(jié)果充分表明，為推進(jìn)PPP模式發(fā)展，使其更好地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，需要推進(jìn)地方政府法治建設(shè)和金融發(fā)展水平的提升。由于政府在PPP模式中同時擔(dān)任參與者及項(xiàng)目質(zhì)量與服務(wù)價格的監(jiān)管者，政府在合作關(guān)系中具有優(yōu)勢地位。一旦政府方由于政府債務(wù)原因借PPP之名發(fā)生融資異化行為，將引起信任危機(jī)，降低社會資本方的投資積極性，勢必也會阻礙PPP模式的推廣和應(yīng)用。法治建設(shè)和原始資本積累對金融發(fā)展具有重要影響，自由化程度高且金融保障體系完善的國家擁有更多市場投資行為。另外，金融發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化也會倒逼政府法治水平的完善，政府需要根據(jù)金融發(fā)展提出的新需求，改善保護(hù)投資者權(quán)力的法律條款，增強(qiáng)執(zhí)法效率，推動社會資本接入PPP模式。

地方政府法治和地區(qū)金融發(fā)展水平的提高，能對PPP市場起到支撐作用，但更為根本的問題在于地方政府法治和金融發(fā)展沒有發(fā)揮好協(xié)調(diào)互補(bǔ)從而促進(jìn)PPP的運(yùn)用，單靠政府的扶持和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法進(jìn)一步激發(fā)PPP在基礎(chǔ)建設(shè)中的功效。即便通過嚴(yán)格管控PPP項(xiàng)目，也無法使PPP動力難題得到根本解決。要從根源上解決PPP動力問題，需要從多個方面入手。首先，從兩個動力單獨(dú)來說，針對地方政府法治水平，要加強(qiáng)對地方政府的行為監(jiān)管，并明確政府主政官員對政府方PPP行為違約的主體責(zé)任；針對地區(qū)金融發(fā)展，要豐富金融投資多樣性，通過組合貸款、綠色通道等提高PPP投資比率。其次，由于法治與金融是同向作用、互為因果的兩個因素，因此要確認(rèn)以政府為主導(dǎo)、法治與金融共同完善PPP法規(guī)和運(yùn)行環(huán)境的思路，共同構(gòu)建金融——政府建議開放平臺，在法治更高、金融更開放的環(huán)境下，協(xié)力解決PPP發(fā)展動力不足問題，促進(jìn)資源有效分配。