比較視野下我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力困境及其超越

耿宗程 王和平

摘要：高等教育第三方評(píng)估作為“管辦評(píng)分離”政策的重要環(huán)節(jié)，其公信力的構(gòu)建具有重要的基礎(chǔ)性作用，且當(dāng)下公信力業(yè)已成為影響我國(guó)高等教育第三方評(píng)估良性發(fā)展的重要因素。高等教育第三方評(píng)估內(nèi)含的推動(dòng)教育評(píng)估獨(dú)立性、專業(yè)性與客觀性的特質(zhì)，構(gòu)成了其公信力的完整范疇。國(guó)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家重視通過(guò)立法維護(hù)高等教育第三方評(píng)估的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、人員專業(yè)性、手段科學(xué)性，并建構(gòu)完善的監(jiān)督機(jī)制。與之相比，我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力較為薄弱?；凇胺ㄖ紊鐣?huì)”的理論命題及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法的方式實(shí)現(xiàn)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行，輔之以專業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)與評(píng)估手段，推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同并進(jìn)，從而有效提升我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力。

關(guān)鍵詞：第三方評(píng)估;公信力;法治社會(huì);獨(dú)立性;專業(yè)性;客觀性

一、引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了教育領(lǐng)域“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”的改革措施;教育部于2015年頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)深化了這一措施?！肮苻k評(píng)分離”的制度邏輯在于實(shí)現(xiàn)政府依法管理、學(xué)校自主辦學(xué)與教育獨(dú)立評(píng)估的格局。[1]當(dāng)前，在高等教育領(lǐng)域，第三方評(píng)估是落實(shí)管辦評(píng)分離政策的重要手段。高等教育第三方評(píng)估克服了政府教育部門(mén)在教育評(píng)估進(jìn)程中兼理“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的制度闕如，也沖破了高校認(rèn)知單一、利益至上的評(píng)估局限，對(duì)高等教育發(fā)揮著獨(dú)立的研判、監(jiān)督與激勵(lì)功用。[2]《決定》強(qiáng)調(diào)要“委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”，2019年中央發(fā)布的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》亦明確提出要“推動(dòng)社會(huì)參與教育治理常態(tài)化，建立健全社會(huì)參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制。”

高等教育第三方評(píng)估作為管辦評(píng)分離政策的重要環(huán)節(jié)，“其公信力的構(gòu)建不僅是高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是機(jī)構(gòu)發(fā)展的最終目標(biāo)。”[3]當(dāng)前，我國(guó)整個(gè)第三方評(píng)估行業(yè)起步都較晚，諸多第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)背后有官方背景，影響了評(píng)估的客觀性，質(zhì)疑之聲也隨之與日增多。可以說(shuō)，“公信力已成為影響第三方評(píng)估良性發(fā)展的瓶頸?！盵4]因此，提升我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力，就成為了推動(dòng)我國(guó)高等教育質(zhì)量穩(wěn)固上升的重要舉措，這亦是貫徹落實(shí)管辦評(píng)分離政策的時(shí)代要求。

二、高等教育第三方評(píng)估的多元功能及公信力的范疇厘定高等教育第三方評(píng)估多元功能的充分施展是維系其公信力的重要前提。因而，對(duì)其公信力范疇的界定應(yīng)當(dāng)立基于對(duì)其多元功能的充分認(rèn)知。高等教育第三方評(píng)估的初衷在于實(shí)現(xiàn)高等教育管辦評(píng)分離，讓不受政府與高校干涉的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育進(jìn)行客觀評(píng)估。學(xué)理上，依賴獨(dú)立于政府的社會(huì)組織而展開(kāi)社會(huì)活動(dòng)的實(shí)踐理路，其背后隱藏著“法治社會(huì)”的理論命題。所以，從法治社會(huì)的理論命題著手，明確高等教育第三方評(píng)估的法治意涵與多元功能，是科學(xué)澄清高等教育第三方評(píng)估公信力范疇的規(guī)范路徑。

（一）“法治社會(huì)”理論命題的規(guī)范意涵

法治社會(huì)的理論命題源自于執(zhí)政黨近年來(lái)的治國(guó)理政實(shí)踐，這一命題的提出基于深刻的時(shí)代背景：改革開(kāi)放四十多年來(lái)，政府之外的社會(huì)空間逐漸擴(kuò)大，以自治為導(dǎo)向的社會(huì)組織也愈加活躍;但當(dāng)下社會(huì)力量參與法治建設(shè)的渠道與規(guī)模較之公權(quán)力都遠(yuǎn)為遜色。在這一背景下，為多元的社會(huì)培育共識(shí)，為法治發(fā)展融入社會(huì)力量，使法治從公權(quán)力推進(jìn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w協(xié)同推進(jìn)模式，就成為了執(zhí)政黨以及整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

·高教管理·比較視野下我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力困境及其超越法治社會(huì)特指國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)之外的公共社會(huì)領(lǐng)域的法治化。它是一個(gè)偏正短語(yǔ)，意在強(qiáng)調(diào)法治絕不是公權(quán)力部門(mén)對(duì)社會(huì)的單向度治理，“社會(huì)”自身應(yīng)作為法治建設(shè)的主體，挖掘社會(huì)力量，健全社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)活力，以積極有為的姿態(tài)展開(kāi)社會(huì)自治并監(jiān)督公權(quán)力，從而踐行法治“保障私權(quán)利、約束公權(quán)力”的核心要義，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治社會(huì)”的“善治”狀態(tài)。綜合上述分析，所謂法治社會(huì)，就是指以各類社會(huì)組織為代表的社會(huì)主體自下而上的運(yùn)用國(guó)家立法和社會(huì)規(guī)則實(shí)行社會(huì)自治。

（二）高等教育第三方評(píng)估的功能研判

第一，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升評(píng)估的獨(dú)立性?！艾F(xiàn)代法治的第一個(gè)前提就是它必須是以社會(huì)自治作為其基本社會(huì)構(gòu)造的”[5]，將高等教育的評(píng)估權(quán)交給專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)高等教育評(píng)估層面的社會(huì)自治，避免政府在教育評(píng)估領(lǐng)域的事必躬親。這顯然有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，并提升教育評(píng)估的獨(dú)立性。

第二，提升高等教育評(píng)估的專業(yè)性。一方面，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有著專業(yè)的評(píng)估隊(duì)伍，完善的評(píng)估內(nèi)容，合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)的評(píng)估流程以及充足的評(píng)估時(shí)間，確保了其專業(yè)性的品質(zhì)。[6]另一方面，高等教育第三方評(píng)估的結(jié)果還能夠“反哺”政府決策甚至國(guó)家立法，維系政策及立法的合理性與合法性，這亦再次彰顯了第三方評(píng)估的專業(yè)特質(zhì)。事實(shí)上，法治社會(huì)的功能之一就在于為法治政府提供合法性的基礎(chǔ)，法治社會(huì)中所形成的理念共識(shí)可以通過(guò)合法的方式進(jìn)入到政府決策或立法文件中，從而提升規(guī)范性法律文件的科學(xué)性。[7]高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的結(jié)果正可以彌補(bǔ)政府決策或國(guó)家立法的潛在不足，促使關(guān)于高等教育的政策更為科學(xué)合理。

第三，推動(dòng)高等教育評(píng)估的客觀性。高等教育第三方評(píng)估獨(dú)立性的特質(zhì)在邏輯上與結(jié)果上將顯著提升高等教育第三方評(píng)估的客觀性。易言之，高校進(jìn)行的教育評(píng)估工作難免追求利益至上與自我保護(hù)，其客觀性甚至低于政府的教育評(píng)估工作。而合格、規(guī)范的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府之間保持著高度的自治性與獨(dú)立性，與高校之間也并不存在隸屬或其他利益關(guān)系，因而其評(píng)估結(jié)果通常也是較為客觀的。

（三）功能視域下高等教育第三方評(píng)估公信力的范疇界定

社會(huì)大眾對(duì)高等教育第三方評(píng)估的認(rèn)可與信任，恰恰就來(lái)自于評(píng)估機(jī)構(gòu)功能的順利實(shí)現(xiàn)。基于此，高等教育第三方評(píng)估的公信力主要依賴于如下三種功能特質(zhì)：

首先，評(píng)估主體的獨(dú)立性。獨(dú)立性是高等教育第三方評(píng)估的立身之本，也是法治社會(huì)理論命題的核心要求，這要求高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府與高校，不受其他組織的干涉。

其次，評(píng)估手段的專業(yè)性。高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都是圍繞特定專業(yè)目標(biāo)而予以組件的，具備專業(yè)的人員與流程，這確保了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于高等教育問(wèn)題具有著敏銳的洞察力和科學(xué)的判斷力。

最后，評(píng)估結(jié)果的客觀性。高等教育第三方評(píng)估的社會(huì)認(rèn)可建立在能夠被社會(huì)大眾所直接感知的評(píng)估結(jié)果的客觀性上，客觀性賦予了其組織生存權(quán)。[8]從邏輯上而言，如果評(píng)估機(jī)構(gòu)具備充分的獨(dú)立性與專業(yè)性，那么它的評(píng)估結(jié)果基本也會(huì)是客觀、公正的。

三、比較視野下我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力困境本文選取美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等七國(guó)的部分措施，上述發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育第三方評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)為檢視我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的公信力現(xiàn)狀提供了參考樣本。

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育第三方評(píng)估的實(shí)踐舉措

1.強(qiáng)調(diào)高等教育第三方評(píng)估的立法保障

西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視通過(guò)立法為各項(xiàng)工作提供明確、規(guī)范的發(fā)展路徑。美國(guó)《1965年高等教育法案》（修正案）就對(duì)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的行政地位以及財(cái)務(wù)管理問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。加拿大安大略省1996年頒布的《安大略省教師學(xué)院法案》指出，安大略省教師學(xué)院（Ontario College of Teachers，OCT）是“一家沒(méi)有股本的法人團(tuán)體，它擁有自然人的一切權(quán)力”，該法案亦對(duì)OCT董事會(huì)成員的構(gòu)成和比例及其產(chǎn)生方式進(jìn)行了規(guī)定。[9]立法的明確規(guī)定為高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)行提供了良好的法治環(huán)境。

2.確保評(píng)估機(jī)構(gòu)具備充分的獨(dú)立性

在美國(guó)，高等教育的評(píng)估團(tuán)體為民間社團(tuán)，它們以自愿性、非官方及多元性的同行自我評(píng)鑒為特色[10]，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源并不依賴于政府撥款，而是主要來(lái)源于被評(píng)估高校繳納的會(huì)費(fèi)。政府無(wú)權(quán)對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行干涉，獨(dú)立性較強(qiáng)。例如，美國(guó)工程與技術(shù)認(rèn)證委員會(huì)（Accreditation Board for Engineering and Technology，ABET）就是一所重要的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立于政府，每年發(fā)布的評(píng)估報(bào)告公信力較強(qiáng)，間接影響著聯(lián)邦政府對(duì)工程技術(shù)類高校的撥款與決策。

英法兩國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)雖然是政府主導(dǎo)或授權(quán)建立的，從名稱上看似乎也屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，但它們卻擁有充分的自主管理權(quán)，政府無(wú)權(quán)直接干涉第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為。如英國(guó)高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency，QAA）和法國(guó)的國(guó)家評(píng)估委員會(huì)（Committee of National Evaluation，CNE）就是兩國(guó)重要的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，官方根據(jù)其評(píng)估結(jié)果來(lái)評(píng)估各大高校的教育質(zhì)量并決定撥款事宜。

在德國(guó)，聯(lián)邦與各州政府并不直接負(fù)責(zé)高等教育評(píng)估工作，而是通過(guò)廣大的中介組織予以完成。無(wú)論是全國(guó)性的半官方評(píng)估機(jī)構(gòu)，州政府授權(quán)的地區(qū)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，各學(xué)科專業(yè)委員會(huì)成立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是民間自發(fā)組建的評(píng)估機(jī)構(gòu)，它們雖可以接受政府和各類基金會(huì)的資助，但卻并不受政府的直接管理。[11]

3.強(qiáng)化評(píng)估人員的專業(yè)性

一方面，美國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專家分為兩類，一類是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的內(nèi)部專職人員，負(fù)責(zé)評(píng)估機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行;另一類則是評(píng)估機(jī)構(gòu)的外聘專家，對(duì)被評(píng)估大學(xué)的教育質(zhì)量展開(kāi)專業(yè)研判。法國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)人員通常包括行政人員、專業(yè)科研人員以及國(guó)內(nèi)外負(fù)責(zé)協(xié)助評(píng)估的專家。同時(shí)，法律規(guī)定上述人員，尤其是專家需要來(lái)自于不同的專業(yè)領(lǐng)域并擁有不同文化、地理背景。

另一方面，美國(guó)要求每一位被聘用的評(píng)估專家在入職前接受嚴(yán)格的培訓(xùn)，確保其入職后行為的規(guī)范性。英國(guó)亦有類似的培訓(xùn)制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的嚴(yán)格選拔與培訓(xùn)。此外，英國(guó)的QAA、加拿大的OCT以及澳大利亞的高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)署（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）還強(qiáng)調(diào)不同評(píng)估機(jī)構(gòu)人員之間的經(jīng)驗(yàn)交流，從而提升其專業(yè)水準(zhǔn)。

4.重視評(píng)估手段的科學(xué)性

第一，評(píng)估流程的細(xì)致性。美國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的流程主要包括：高校提出申請(qǐng)、高校自評(píng)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)地考察、作出評(píng)估結(jié)論、開(kāi)展周期性復(fù)評(píng)、展開(kāi)評(píng)后監(jiān)督、被評(píng)估高校申訴等。英國(guó)的評(píng)估流程包括：通知學(xué)校、確定評(píng)估時(shí)間、收集整理高校信息、收集整理高校上一次評(píng)估結(jié)果、實(shí)地考察、作出評(píng)估報(bào)告等。法國(guó)的評(píng)估流程包括：評(píng)估機(jī)構(gòu)向?qū)W校發(fā)出通知、校長(zhǎng)提供學(xué)?，F(xiàn)狀信息、評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)研、評(píng)估委員會(huì)作出評(píng)估報(bào)告、評(píng)估委員會(huì)對(duì)學(xué)校展開(kāi)最終訪問(wèn)、評(píng)估委員會(huì)形成最終報(bào)告等。流程的細(xì)致性確保了評(píng)估工作的面面俱到與程序正義。

第二，評(píng)估重點(diǎn)的多元化。美國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估重點(diǎn)在于判定學(xué)?；蛘邔W(xué)科是否符合既定目標(biāo);英國(guó)的評(píng)估機(jī)構(gòu)近年來(lái)逐步開(kāi)始重視評(píng)估高等學(xué)校的諸如院校審查制度等內(nèi)部質(zhì)量保障機(jī)制的有效性;法國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估重點(diǎn)較為全面，包括高等學(xué)校的師資、教學(xué)、科研、人事等各個(gè)方面，同時(shí)兼及對(duì)國(guó)家教育政策本身科學(xué)性的評(píng)估。

第三，評(píng)估方法采用內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估程序一般以院校自愿參加和自我評(píng)估為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合同行專家的外部評(píng)估。院校自我評(píng)估通常以過(guò)程為導(dǎo)向，關(guān)注教育的投入和過(guò)程，強(qiáng)調(diào)教學(xué)人員、教育經(jīng)費(fèi)、教育設(shè)備是否符合法定的標(biāo)準(zhǔn);第三方的外部評(píng)估則是以結(jié)果為導(dǎo)向，更關(guān)注院校的教育結(jié)果、科研產(chǎn)出、社會(huì)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容。內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式得以將教育評(píng)估貫穿教育全過(guò)程，確保評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性與公正性。

第四，注重對(duì)評(píng)估結(jié)果的追蹤與反饋。除了定期展開(kāi)新一輪的評(píng)估外，上述這些國(guó)家都非常重視對(duì)每一次評(píng)估結(jié)果的追蹤與反饋。例如，法國(guó)的CNE就非常注重在其評(píng)估后的第18個(gè)月與被評(píng)估高校和師生展開(kāi)會(huì)談，開(kāi)展追蹤調(diào)查。這一措施有效地督促了被評(píng)估高校的自我完善，避免了教育評(píng)估淪為形式。

5.構(gòu)建第三方評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制

首先，行業(yè)監(jiān)督是法治社會(huì)維系自治規(guī)范性的重要手段，社會(huì)力量發(fā)達(dá)的西方國(guó)家更是如此。例如，1996年成立的美國(guó)高等教育認(rèn)證協(xié)會(huì)（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）是全美唯一從事高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)審查的民間組織，其作用在于審查認(rèn)定高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力與質(zhì)量，規(guī)范其行為，促使其公正地履行評(píng)估職能。

其次，通過(guò)信息公開(kāi)形成監(jiān)督體系。在美國(guó)，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)必須將評(píng)估程序與標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，并通過(guò)設(shè)立熱線、開(kāi)展聽(tīng)證、網(wǎng)上接受舉報(bào)與監(jiān)督等方式來(lái)主動(dòng)接受社會(huì)大眾以及媒體的監(jiān)督。英法兩國(guó)高等教育第三方評(píng)估強(qiáng)調(diào)學(xué)校、家長(zhǎng)以及社會(huì)的廣泛參與，評(píng)估結(jié)果需要在網(wǎng)站上公開(kāi)，接受社會(huì)各界的直接查詢;被評(píng)估院校更可以對(duì)評(píng)估結(jié)果展開(kāi)直接監(jiān)督。

最后，設(shè)置專門(mén)的申訴渠道。例如，新西蘭被評(píng)估院校如若對(duì)評(píng)估結(jié)果不滿，可以向新西蘭學(xué)術(shù)質(zhì)量署（Academic Quality Agency，AQA）提出重新評(píng)估的申請(qǐng)，AQA董事會(huì)將針對(duì)被評(píng)估院校提出的情況進(jìn)行重新審查;如若高等院校對(duì)重新審查的結(jié)果不滿，則由新西蘭副校長(zhǎng)委員會(huì)（New Zealand Vice-Chancellors Committee，NZVCC）對(duì)之展開(kāi)獨(dú)立的申訴調(diào)查。

（二）我國(guó)高等教育第三方評(píng)估公信力的困境研判

首先，獨(dú)立性較低。在機(jī)構(gòu)屬性方面，當(dāng)前我國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多為政府主導(dǎo)建立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位（如江蘇省教育評(píng)估院），呈現(xiàn)出濃郁的“管評(píng)混沌”的特質(zhì)[12]，而民間自發(fā)的評(píng)估機(jī)構(gòu)（如中國(guó)校友網(wǎng)、中國(guó)大學(xué)評(píng)價(jià)課題組）則相對(duì)弱勢(shì)。[13]在人員配置上，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的人事任命與考核通常由省級(jí)教育行政部門(mén)來(lái)決定，自主用人權(quán)缺乏;在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，缺乏獨(dú)立的收入來(lái)源，主要依靠政府撥款;在運(yùn)行方式上，自主性較為匱乏，通常以省級(jí)教育部門(mén)下發(fā)的文件為主要依據(jù)開(kāi)展評(píng)估工作。

其次，專業(yè)性不足。一方面，由于大部分第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)依附于政府，其評(píng)估人員的選定往往由政府抉擇，但政府人員由于缺乏教育評(píng)估的專業(yè)背景，因而其確定的招聘標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)不免會(huì)影響評(píng)估人員的整體水平;甚至，有的評(píng)估機(jī)構(gòu)還成為了“關(guān)系戶”的容身之所。人數(shù)最多的兼職評(píng)估專家多為退休或退出教育一線的行政人員、高校領(lǐng)導(dǎo)或教師，他們的專業(yè)視野與評(píng)估能力已然大幅下降。而與兼職專家相比，專職的評(píng)估人員更是相對(duì)匱乏。此外，我國(guó)高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的人員基本沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)、專門(mén)的培訓(xùn)。[14]

另一方面，評(píng)估手段的科學(xué)性也存在較大欠缺。我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的具體項(xiàng)目與指標(biāo)通常是由教育行政部門(mén)來(lái)確定的，沒(méi)有充分融入高校以及社會(huì)的專業(yè)意見(jiàn)，因而在實(shí)效性方面打了折扣，甚至?xí)l(fā)高校的間接抵觸;在評(píng)估技術(shù)方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法仍停留在對(duì)SWOT等分析法進(jìn)行簡(jiǎn)單適用的層面上，缺乏專業(yè)精深的評(píng)估水準(zhǔn);在評(píng)估的后續(xù)工作方面，也缺乏追蹤與反饋機(jī)制。

最后，客觀性欠缺。由于當(dāng)前我國(guó)高等教育第三方評(píng)估的行政依附性較強(qiáng)，且評(píng)估內(nèi)容難以有效融入高校意見(jiàn)，因此第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往會(huì)面臨著行政壓力與高校抵觸的雙重困境，難以作到客觀公正。同時(shí)，評(píng)估手段專業(yè)性的欠缺也會(huì)導(dǎo)致客觀性不足。同樣重要的是，社會(huì)監(jiān)督的缺失亦在很大程度上影響了評(píng)估結(jié)果的客觀性。監(jiān)督的缺失導(dǎo)致處于人情社會(huì)的評(píng)估人員不可避免地因利益、人情因素而沒(méi)有堅(jiān)持公平、客觀的評(píng)估判準(zhǔn);第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也容易為了競(jìng)標(biāo)成功而對(duì)部分高校有所偏袒;第三方評(píng)估的結(jié)果信息公開(kāi)程度較低，缺少大眾監(jiān)督，這同樣容易導(dǎo)致腐敗的滋生。此外，缺乏異議處理環(huán)節(jié)，被評(píng)估高校難以針對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行申訴，因此部分有失公允的評(píng)估結(jié)果難以得到糾正。

四、我國(guó)高等教育第三方評(píng)估公信力的形塑路徑高等教育第三方評(píng)估的公信力依賴于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的主體獨(dú)立性、手段專業(yè)性以及評(píng)估結(jié)果的客觀性。由此，借助法治社會(huì)理論命題的研究范式，以及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高等教育第三方評(píng)估公信力的形塑路徑就在于以確保評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性為核心，以提升評(píng)估的專業(yè)性與客觀性為兩翼，形成科學(xué)合理的現(xiàn)代高等教育評(píng)估機(jī)制。

（一）立法明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的主體地位

內(nèi)容上，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位、成立條件與程序、權(quán)力與義務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ拿鞔_規(guī)定，如允許第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以以社會(huì)團(tuán)體法人或基金會(huì)法人等多種形態(tài)存在，鼓勵(lì)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)或錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng);同時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行程序、教育評(píng)估程序亦應(yīng)由立法展開(kāi)細(xì)致規(guī)定，確保評(píng)估工作的有章可循，避免評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有過(guò)大的自由裁量權(quán);此外，政府與高校在第三方評(píng)估中的角色與權(quán)責(zé)亦應(yīng)有法律的明確規(guī)制，從而為第三方評(píng)估的獨(dú)立性提供保障。

形式上，由教育部先行制定部門(mén)規(guī)章，如《高等教育第三方評(píng)估組織條例》，對(duì)高等教育第三方評(píng)估率先展開(kāi)行政規(guī)制;最后，由全國(guó)人大常委會(huì)制定部門(mén)法《高等教育評(píng)估法》，從立法上明確高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的主體地位及其他運(yùn)行內(nèi)容。

（二）平衡政府的支持與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的提升

一方面，根據(jù)必要性原則，政府的支持主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，出臺(tái)規(guī)范性法律文件，為其運(yùn)行營(yíng)造良好的法治秩序。第二，政府應(yīng)將高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)品納入政府采購(gòu)目錄，提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品供給能力，完備其物質(zhì)保障。第三，針對(duì)公益性（非營(yíng)利性）的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，政府可采取稅收優(yōu)惠等政府予以補(bǔ)貼，但應(yīng)注意一視同仁。第四，構(gòu)建信息共享機(jī)制，通過(guò)官網(wǎng)等途徑及時(shí)向第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公開(kāi)高校信息，實(shí)現(xiàn)資源共享;同時(shí)亦應(yīng)督促高校積極配和評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作，為其評(píng)估工作掃除信息壁壘。

另一方面，政府的培育只是手段而非目的，政府的越位將會(huì)產(chǎn)生“諾斯悖論”[15]，進(jìn)而阻礙社會(huì)活力的迸發(fā)。因而，政府不能固守國(guó)家建構(gòu)主義的傳統(tǒng)理念，也不應(yīng)對(duì)社會(huì)組織懷有提防的心態(tài)[16]，而是應(yīng)給予第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的地位和權(quán)力。

首先，在經(jīng)濟(jì)上，除一視同仁地給予公益性組織以稅收優(yōu)惠外，政府應(yīng)避免對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接的財(cái)政資助，而應(yīng)促使其自我發(fā)展，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧;鼓勵(lì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供多層次的評(píng)估服務(wù)，實(shí)現(xiàn)教育評(píng)估的商品化，從而通過(guò)市場(chǎng)獲得評(píng)估經(jīng)費(fèi)。

其次，在人員配置上，應(yīng)清晰劃定教育行政人員與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的從業(yè)界限，促使高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主招聘人員，享有充分的用人自主權(quán)。實(shí)際上，這本來(lái)就是社會(huì)組織應(yīng)然的人員選聘方式。

總之，必須明確的是，政府應(yīng)改變現(xiàn)存的“做大做強(qiáng)”“樹(shù)立典型”的扶植思維，避免行政扶持，促使高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)多元化與活力化。易言之，“社會(huì)公共領(lǐng)域的組織程度、健康程度和活力并不取決于組成社會(huì)的單個(gè)組織的規(guī)模，甚至也不取決于單個(gè)組織的強(qiáng)健程度。社會(huì)公共領(lǐng)域的繁盛與否取決于它開(kāi)放、多元和包容的程度?！盵17]政府應(yīng)摒棄家長(zhǎng)主義的實(shí)用立場(chǎng)，尊重社會(huì)組織自我生發(fā)與自我成長(zhǎng)的固有屬性，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)汰弱留強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)法則，促進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的良性、自由競(jìng)爭(zhēng)。

（三）構(gòu)建專業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)與評(píng)估手段

高等教育第三方評(píng)估的專業(yè)性包含評(píng)估人員與評(píng)估手段的專業(yè)性。

評(píng)估人員的專業(yè)性是教育評(píng)估專業(yè)化的核心保障。除教育評(píng)估專業(yè)知識(shí)外，評(píng)估人員還需掌握教育管理、統(tǒng)計(jì)分析、資料采集、數(shù)據(jù)處理等專業(yè)技能，從而確保評(píng)估工作的客觀性與科學(xué)性。這首先要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充其專職評(píng)估人員的人數(shù)比例，如可以從教育學(xué)等學(xué)科中招收博士畢業(yè)生擔(dān)當(dāng)評(píng)估人員。但是，評(píng)估專家職業(yè)化目前來(lái)看仍有一些難度，因此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)仍需從各個(gè)高校中有選擇地吸收部分高素質(zhì)的處于教學(xué)一線且具有評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的人士，發(fā)揮其專業(yè)技能。

當(dāng)然，還應(yīng)借鑒英美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建評(píng)估人員的培訓(xùn)機(jī)制：其一，人員入職前應(yīng)設(shè)置培訓(xùn)項(xiàng)目，促使其掌握本機(jī)構(gòu)評(píng)估工作的流程與方法;其二，在具體的評(píng)估工作開(kāi)展之前，評(píng)估人員還要再次接受培訓(xùn)，確保其熟知此次評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序;其三，在日常工作中展開(kāi)周期性培訓(xùn)，確保評(píng)估人員了解最新的評(píng)估理念與方法;其四，設(shè)立一套健全完整的評(píng)估人員從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與處罰規(guī)則，約束、規(guī)范評(píng)估人員的行為。[18]

科學(xué)的評(píng)估手段亦是必不可少的。首先，高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)，并根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的分類評(píng)估和“建立科學(xué)、多樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”的要求，針對(duì)不同種類的高校或者學(xué)科適當(dāng)設(shè)定不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其次，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的評(píng)估技術(shù)與方法，促進(jìn)第三方評(píng)估的靈活性、精深性與針對(duì)性。最后，我國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)基本遵循學(xué)校自評(píng)、專家考察、發(fā)布結(jié)論的評(píng)估程序，[19]缺乏后續(xù)的追蹤與反饋環(huán)節(jié)，因此應(yīng)構(gòu)建后續(xù)的周期性復(fù)評(píng)機(jī)制，從而給予高校以針對(duì)性的改進(jìn)意見(jiàn)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)同并進(jìn)

一方面，高等教育第三方評(píng)估的內(nèi)部監(jiān)督主要依靠行業(yè)協(xié)會(huì)所帶動(dòng)的行業(yè)自律。法治社會(huì)的實(shí)踐表征是各類社會(huì)組織的自治，而維系社會(huì)自治的重要組織樞紐就是行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)自律是行業(yè)成熟的重要標(biāo)識(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強(qiáng)交流，并在政府適度牽頭、組織下形成行業(yè)協(xié)會(huì)，進(jìn)而由行業(yè)協(xié)會(huì)較為獨(dú)立地建立本地區(qū)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如資格準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、回避標(biāo)準(zhǔn)、退出標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，由行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督，完善本地評(píng)估機(jī)構(gòu)的財(cái)會(huì)制度、人員聘用制度、資金使用機(jī)制。

另一方面，政府與社會(huì)是高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督機(jī)制的主體。

就政府而言，其監(jiān)督行為應(yīng)以督促第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合法、合理地運(yùn)行為準(zhǔn)則，避免對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性造成損害。這種監(jiān)督主要體現(xiàn)為：其一，在指標(biāo)設(shè)定、外部審計(jì)、收費(fèi)等方面，為高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)定最低的要求。其二，加強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督，對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與績(jī)效展開(kāi)審核與評(píng)估，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題予以指導(dǎo)或責(zé)令整改甚至停業(yè)，并構(gòu)建教育評(píng)估人員執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定制度，提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性[20]，從而在行業(yè)協(xié)會(huì)偶有失靈的情況下發(fā)揮政府的兜底功能。

就社會(huì)而言，其監(jiān)督的進(jìn)行主要是借助于信息公開(kāi)制度與申訴機(jī)制：建立評(píng)估公開(kāi)制度，所有評(píng)估資料均在網(wǎng)上公示[21]，倒逼第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公正地開(kāi)展評(píng)估工作。渠道方面，可通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙等形式向社會(huì)公眾定期公布信息，形成穩(wěn)定的信息獲取機(jī)制;內(nèi)容方面，應(yīng)包含評(píng)估資質(zhì)、評(píng)估方案、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果等信息，確保社會(huì)各界充分了解評(píng)估的全程，提升透明度;反饋方面，應(yīng)設(shè)置投訴熱線、網(wǎng)上留言等渠道，為社會(huì)大眾提供意見(jiàn)表達(dá)的平臺(tái)。同時(shí)，構(gòu)建高等教育第三方評(píng)估申訴制度，給予被評(píng)估高校以質(zhì)疑、申訴的權(quán)利。如若被評(píng)估高校對(duì)評(píng)估結(jié)果不滿，則其可以向評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴，在申請(qǐng)理由合理、證據(jù)材料充分的情況下，評(píng)估機(jī)構(gòu)必須受理申訴請(qǐng)求，并通過(guò)廣泛征求專家意見(jiàn)及再次實(shí)地考察的方式，對(duì)原評(píng)估結(jié)果進(jìn)行全面審查并作出適當(dāng)調(diào)整。

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（責(zé)任編輯賴佳）

收稿日期：2021-05-16

作者簡(jiǎn)介：耿宗程，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究人員;王和平，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究人員。（南京/210023）

*本文系2020年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“中華法系與中華法律文化問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20@ZH038）的成果之一。

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