科研經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施前提和財務(wù)管理實(shí)踐問題探討

潘洹，張建江

(江蘇理工學(xué)院財務(wù)處，江蘇 常州 213001)

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著科學(xué)研究(含技術(shù)開發(fā)，下同)與經(jīng)濟(jì)社會相互影響的深化，以及科學(xué)研究對象、功能、方式方法和管理體制的拓展，科研鏈各環(huán)節(jié)面臨的發(fā)展瓶頸越來越多[1]，其中，科技管理體制和相關(guān)制度政策改革受到了前所未有的關(guān)注。達(dá)成科學(xué)研究目標(biāo)的基本要素是人、財和物。其中的“人”主要是指直接從事科研工作的科研人員或團(tuán)隊，在科學(xué)研究各要素中居于核心和主導(dǎo)地位?！柏敗敝饕侵笧楸Ｕ峡蒲泄ぷ黜樌M(jìn)行由政府、企業(yè)或相關(guān)單位提供的資金(科研經(jīng)費(fèi))，是確?？蒲泄ぷ黜樌M(jìn)行和達(dá)成科研目標(biāo)的基本保障。“物”主要是指支撐科學(xué)研究的實(shí)(試)驗場所、必要的基本裝備和耗材，其終極來源為“財”。根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)資金來源的性質(zhì)，通常將項目分為縱向科研項目和橫向科研項目。縱向經(jīng)費(fèi)是指開展科研活動取得的各級財政撥款，經(jīng)費(fèi)來源為財政資金。橫向經(jīng)費(fèi)是指開展科研活動取得的非財政撥款，通過委托研究、科技咨詢、技術(shù)服務(wù)、科技開發(fā)與成果轉(zhuǎn)讓等方式取得的經(jīng)費(fèi)。

在現(xiàn)實(shí)研究中，“人”“財”“物”三者之間的矛盾，尤其是“人”與“財”之間的矛盾較為尖銳和突出。作為經(jīng)費(fèi)使用主體的科研人員對“財”的支配往往感到無所適從或疲于應(yīng)付。項目承擔(dān)單位的財務(wù)管理部門同樣也感到力不從心，這已經(jīng)嚴(yán)重制約科技創(chuàng)新的質(zhì)量和效率的提升。

鑒于科研工作中各要素之間的矛盾和現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理制度存在的缺陷，國家相關(guān)部門已將“科研項目經(jīng)費(fèi)管理的‘放管服’改革”作為深化科研管理體制改革的重要內(nèi)容，相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)、《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2021〕177號)、《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》(財教〔2021〕237號)等多項文件，尤其是李克強(qiáng)在2019年《政府工作報告》中提出了“要在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域開展項目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)”以后，各省市和相關(guān)部門依據(jù)中央文件出臺了更為詳細(xì)和可操作的實(shí)施辦法或管理文件，旨在有效解決科研項目經(jīng)費(fèi)在預(yù)算編制、開支范圍、定額比例、報銷審批等方面存在的問題，提高科研工作的效率，調(diào)動科研人員的積極性。本文基于科研項目經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐，探討了科研項目經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施前提和包干制下財務(wù)管理實(shí)踐問題。

1 科研項目經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施前提

因橫向科研經(jīng)費(fèi)主要來源于非財政性資金，按照科研合同約定的經(jīng)費(fèi)用途和開支范圍，執(zhí)行國家和項目承擔(dān)單位的相關(guān)管理辦法，其本質(zhì)是合同約定的“包干制”。

縱向科研項目是各級科技主管部門或機(jī)構(gòu)基于國家、區(qū)域或行業(yè)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求或未來發(fā)展趨勢而設(shè)立的項目，因經(jīng)費(fèi)來源于國家公共財政撥款，體現(xiàn)社會公共利益，所以項目立項的必要性、項目承擔(dān)的公平性、經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性、經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、項目驗收的績效性等，將成為實(shí)施縱向科研項目經(jīng)費(fèi)包干制的必要條件。本文所談的科研經(jīng)費(fèi)包干制，其對象主要是指縱向科研項目經(jīng)費(fèi)。

1.1 項目設(shè)置的必要性

現(xiàn)行縱向科研項目的設(shè)置，除了國際公認(rèn)亟須解決的基礎(chǔ)理論、技術(shù)創(chuàng)新和相關(guān)趨勢研究以外，普遍采用的形式是專家提出立項建議，國家或省市科技管理部門組織評議，采用立項指南形式對外發(fā)布。所以，如何針對經(jīng)濟(jì)社會和文化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，合理地設(shè)置項目指南和相關(guān)項目經(jīng)費(fèi)總額，是各級科技管理部門必須解決的現(xiàn)實(shí)問題，必須明確立項的目的意義、擬定解決問題以及終止研究的前提，這是包干制順利實(shí)施并達(dá)成目標(biāo)的第一前提。

1.2 項目承擔(dān)的公平性

用國家公共財政撥款設(shè)置的科研項目，到底應(yīng)該由誰來承擔(dān)，是深化科研管理體制改革的重要問題。盡管國家投入的研發(fā)經(jīng)費(fèi)逐年增加、總量巨大，但是廣大科研人員仍然有“僧多粥少”“大項目開小會確定，小項目開大會確定”等問題。因此，改革項目承擔(dān)者的遴選方法，采用“揭榜掛帥”“目標(biāo)管理”“指定性任務(wù)”等方式，以確保項目承擔(dān)的公平性，這是實(shí)施科研項目經(jīng)費(fèi)包干制的第二前提。

1.3 經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性

完成一項科研任務(wù)實(shí)際需要支出多少費(fèi)用，是一個很難界定的問題。科學(xué)研究目標(biāo)確定后，因?qū)嵤┭芯康穆窂健㈨椖砍袚?dān)者的前期工作基礎(chǔ)和自身條件不同，必將帶來經(jīng)費(fèi)支出的不確定性。一方面，在經(jīng)費(fèi)投入不足的情況下，項目承擔(dān)者大多采用“有多少錢干多少事”的方式來工作。國家級、省部級甚至市廳級項目也經(jīng)常采用通過項目承擔(dān)單位承諾配套一定比例經(jīng)費(fèi)的方式，來解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，名義上是形成科研利益共同體，實(shí)際上很容易帶來“先用財政經(jīng)費(fèi)，后用配套經(jīng)費(fèi)”“虛假配套”等問題。在經(jīng)費(fèi)不足的前提下，科研人員的績效支出形同虛設(shè)，嚴(yán)重影響科研人員的積極性和科研成果的產(chǎn)出質(zhì)量。另一方面，一個項目如果經(jīng)費(fèi)投入超出實(shí)際需求，則容易造成隨意擴(kuò)大用途、弄虛作假等違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)套取科研經(jīng)費(fèi)等違法行為。因此，作為國家公共財政投入的科研項目一旦設(shè)定，就必須保證足夠的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額，同時有一套完整的結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用管理辦法。怎樣測算和核定合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額是實(shí)施包干制的第三前提。

1.4 經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性

科研項目經(jīng)費(fèi)使用過程中如何確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即科研人員經(jīng)費(fèi)使用的自主性權(quán)利和保證財政性資金不受侵犯和浪費(fèi)的責(zé)任，是科研項目經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性的核心?，F(xiàn)行合規(guī)性審查在管理理念、法理基礎(chǔ)、運(yùn)行和保障機(jī)制等3個方面尚需進(jìn)一步優(yōu)化和完善，這是實(shí)施包干制的第四前提。一是更新管理理念。雖然項目承擔(dān)單位財務(wù)管理部門為社會公共利益行使縱向科研項目經(jīng)費(fèi)管理的代理權(quán)是法律賦予的公權(quán)力，但由此產(chǎn)生的以權(quán)力本位為核心的科研項目經(jīng)費(fèi)管理理念和制度設(shè)置，必將形成以公權(quán)力為中心的“管控模式”[2]。這種管理理念的核心是以科研資助部門或機(jī)構(gòu)的意志為導(dǎo)向，強(qiáng)化科研資助機(jī)關(guān)與科研人員之間“管理與被管理”的關(guān)系，以過程控制而非結(jié)果導(dǎo)向為手段，期待完成高質(zhì)量科研任務(wù)。二是界定法理基礎(chǔ)。在科研活動中，科研人員是科研契約的主體，是科研創(chuàng)新活力的主導(dǎo)者，其所從事的是與一般生產(chǎn)勞動有本質(zhì)區(qū)別的創(chuàng)造性工作，因此，科研項目經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性審查，應(yīng)該將過多的他律性約束轉(zhuǎn)變?yōu)樽月尚约s束，將科學(xué)研究回歸到不同于一般性生產(chǎn)勞動的創(chuàng)造性工作本質(zhì)上來。三是建設(shè)運(yùn)行和保障機(jī)制?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)管理制度是合規(guī)性的“規(guī)”，是當(dāng)下加快科技創(chuàng)新、落實(shí)科研項目經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的核心內(nèi)容，科研項目經(jīng)費(fèi)使用包干制本質(zhì)上就是國家對其“規(guī)”所作的試點(diǎn)改革，雖然已經(jīng)取得了初步成效，但其所面臨的問題依然突出，改革落地依然舉步維艱。

1.5 項目驗收的績效性

科研項目經(jīng)費(fèi)使用包干制的“包”不僅是將經(jīng)費(fèi)使用包給科研人員，同時也將科研目標(biāo)和任務(wù)包給了科研人員。因此，做好科研項目的驗收工作是“包干制”是否取得實(shí)效的最后把關(guān)點(diǎn)。從現(xiàn)行科研項目驗收一般流程看，技術(shù)驗收居于核心地位，原有的財務(wù)驗收現(xiàn)已合并到技術(shù)驗收或與技術(shù)驗收同步進(jìn)行。項目驗收一般由項目下達(dá)部門組織或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行，對項目創(chuàng)新點(diǎn)和是否達(dá)到項目任務(wù)書的預(yù)設(shè)指標(biāo)往往是驗收專家關(guān)注的重點(diǎn)，而成果的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會效益往往成為輔助性指標(biāo)。這種驗收方式造成了大量“國際領(lǐng)先、國際先進(jìn)、國內(nèi)領(lǐng)先和國內(nèi)先進(jìn)”的表面成果。所以，建立與包干制相配套的科研項目驗收機(jī)制，項目驗收從簡單的對照預(yù)定目標(biāo)和重過程向注重成果應(yīng)用和重結(jié)果轉(zhuǎn)變[3]，確?？蒲谐晒冃гu價的真實(shí)性將成為包干制是否取得實(shí)效的關(guān)鍵，也是實(shí)施包干制的第五前提?？梢試L試實(shí)施研究階段驗收和綜合績效評價2個層次的驗收機(jī)制，在項目預(yù)定研究期限結(jié)束后的若干年后再進(jìn)行綜合績效評價，著重考量項目成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化和社會效益，在更長時間段內(nèi)看其學(xué)術(shù)影響力和經(jīng)濟(jì)效益，并將綜合績效評價結(jié)果作為項目承擔(dān)者科研誠信等的重要依據(jù)。

2 包干制下的若干財務(wù)管理實(shí)踐問題

項目承擔(dān)單位的財務(wù)部門承擔(dān)著項目經(jīng)費(fèi)的具體支出管理。在“包干制”背景下如何制訂好以科學(xué)研究結(jié)果和目標(biāo)為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)支出、資金結(jié)算、票據(jù)審核、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等系列管理制度，是包干制取得成功的關(guān)鍵。

2.1 審批權(quán)限的主體性和經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性

包干制下的經(jīng)費(fèi)支出審批權(quán)限設(shè)置應(yīng)該充分考慮科研項目負(fù)責(zé)人的最終決定權(quán)，刪除原有的逐級審批、多頭審批規(guī)定。科研項目負(fù)責(zé)人作為某一科研項目的直接責(zé)任人，必須對經(jīng)費(fèi)支出審批具有最終決策權(quán)和全額支配權(quán)，因為科研契約關(guān)系已經(jīng)非常明確地界定了其合法地位，過度審批只會浪費(fèi)時間和降低工作效率。

科研項目經(jīng)費(fèi)支出與項目研究的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容必須緊密相關(guān)。項目承擔(dān)單位財務(wù)部門可以對原始憑證的合法性與合規(guī)性進(jìn)行審核，但一般而言無法對經(jīng)費(fèi)支出的合理性和相關(guān)性進(jìn)行有效判斷，會計人員很難在票據(jù)合法性的基礎(chǔ)上鑒別其與研究任務(wù)的相關(guān)性。所以包干制背景下經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)性認(rèn)定的直接責(zé)任人應(yīng)該是項目負(fù)責(zé)人而非會計人員。江蘇省政府辦公廳《關(guān)于改革完善江蘇省省級財政科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)施意見》(蘇政辦發(fā)〔2022〕13號)已經(jīng)就此問題制定了相關(guān)規(guī)定，明確提出了“項目負(fù)責(zé)人在承諾遵守科研倫理道德和作風(fēng)學(xué)風(fēng)誠信要求、經(jīng)費(fèi)全部用于與本項目研究工作相關(guān)支出的基礎(chǔ)上，自主決定項目經(jīng)費(fèi)使用”，即在上述前提下，經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性審查的主體必須是項目負(fù)責(zé)人。

2.2 會計審核的務(wù)實(shí)性和結(jié)算方式的開創(chuàng)性

科研項目經(jīng)費(fèi)報銷的核心問題是票據(jù)審核。解決審核過程中原始票據(jù)丟失、范圍標(biāo)準(zhǔn)模糊、審批手續(xù)冗長等難題的途徑是建立自我約束、自我調(diào)整的財務(wù)管理新機(jī)制。以差旅費(fèi)和會議費(fèi)的包干為例，所謂的經(jīng)費(fèi)包干就是摒棄傳統(tǒng)的實(shí)報實(shí)銷，采取總額核定、不用票據(jù)、按規(guī)補(bǔ)助的報銷方式。差旅費(fèi)包干可結(jié)合《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》(財行〔2013〕531號)規(guī)定，對出差過程中所發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、公雜費(fèi)等各項費(fèi)用，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)按出差天數(shù)實(shí)行預(yù)算總量控制。會議費(fèi)包干可按照“分類管理、分項計算”的管理機(jī)制，根據(jù)《中央和國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》(財行〔2016〕214號)，對不同類別會議執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)，會議期間產(chǎn)生的伙食費(fèi)、住宿費(fèi)和場租費(fèi)等費(fèi)用，在事前審批的基礎(chǔ)上，根據(jù)參會人數(shù)的規(guī)模統(tǒng)籌使用。差旅費(fèi)和會議費(fèi)是科研項目經(jīng)費(fèi)科目中報銷頻次最高的經(jīng)費(fèi)，也是最容易實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干的科目。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上可以逐步推廣到其他科目，解決會計審核的務(wù)實(shí)性問題。

包干制下科研經(jīng)費(fèi)使用的一個難題是如何對經(jīng)費(fèi)使用過程進(jìn)行有效監(jiān)管，建立健全可追溯的結(jié)算方式?？梢試L試實(shí)施一卡一項目的科研經(jīng)費(fèi)結(jié)算方式，即一科研項目唯一對應(yīng)一張銀行卡，與項目研究相關(guān)的費(fèi)用支出不需要通過單位財務(wù)部門，而是通過該項目對應(yīng)的銀行卡由項目負(fù)責(zé)人自行支付，項目研究期內(nèi)每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、相關(guān)性、合法性由項目負(fù)責(zé)人對其負(fù)責(zé)。此銀行卡結(jié)算情況將作為財務(wù)驗收內(nèi)容之一，以便以后查賬。這種結(jié)算方式對探索符合科研創(chuàng)新活動規(guī)律的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正意義上的經(jīng)費(fèi)包干具有重要意義。

2.3 票據(jù)管理的前瞻性和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的防御性

隨著我國票據(jù)市場的發(fā)展，現(xiàn)行國家發(fā)票管理的信息化手段已經(jīng)完備，相關(guān)制度也基本健全，2021年國家稅務(wù)總局發(fā)布了《中華人民共和國發(fā)票管理辦法(修改草案征求意見稿)》，將發(fā)票電子化改革推向了新階段，同時也加快了財務(wù)數(shù)字化管理的轉(zhuǎn)型速度。從面對面的現(xiàn)場報銷轉(zhuǎn)向背靠背的鍵盤服務(wù)、指尖服務(wù)，從手工報賬到電子票據(jù)，從線下審批到移動審批，從紙質(zhì)文件到電子簽章，從憑證歸檔到電子掃描，打破審批時間和地域空間限制，通過電子發(fā)票系統(tǒng)與財務(wù)核算系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)的對接，高效完成憑證審核、票據(jù)查驗、報銷付款、歸檔存查等會計流程，充分利用信息化建設(shè)手段，緩解科研人員報銷壓力，減少資源浪費(fèi)，提高社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，科研經(jīng)費(fèi)票據(jù)管理的前瞻性首先應(yīng)該體現(xiàn)為票據(jù)的電子化和無紙化，提高項目承擔(dān)單位財務(wù)信息化建設(shè)水平，為科研項目經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施提供技術(shù)支撐。

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第67條規(guī)定：“虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留用于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的財政性資金，依照有關(guān)財政違法行為處罰處分的規(guī)定責(zé)令改正，追回有關(guān)財政性資金和違法所得，依法給予行政處罰；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！币虼?，建立健全“包干制”下包括經(jīng)費(fèi)監(jiān)管在內(nèi)的全套科學(xué)制度是包干制下財務(wù)管理順暢運(yùn)行的根本保障。

科研經(jīng)費(fèi)管理的本質(zhì)是對科研項目所批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行管理，屬于一種控制行為，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制來保障。在包干制下建立和完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，首先必須擴(kuò)展監(jiān)督對象，使之不僅包括項目組成員的科研進(jìn)展情況，而且包括科研管理部門的項目管理情況和財務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)管理情況，對科研立項、經(jīng)費(fèi)下?lián)?、資金使用、執(zhí)行評價等全過程進(jìn)行規(guī)范控制和陽光監(jiān)督；其次是必須進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)事前控制和事后監(jiān)管，減少項目實(shí)施周期內(nèi)的評審、檢查、審計等活動，切實(shí)減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，從注重過程考核轉(zhuǎn)向注重結(jié)果評價；最后是必須創(chuàng)新監(jiān)督方式，對虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留等違規(guī)行為進(jìn)行整理，逐步建立完善科研經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單，明確經(jīng)費(fèi)使用的禁止性行為，增強(qiáng)科研人員經(jīng)費(fèi)包干使用的合規(guī)性。

3 結(jié)語

科研經(jīng)費(fèi)包干制是我國科研經(jīng)費(fèi)管理改革的重大舉措，是推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”落地的創(chuàng)新變革。如何用好包干制這個推進(jìn)器，讓好制度落地生效是科研管理部門的重要任務(wù)。本文立足科研經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施條件，從項目負(fù)責(zé)人、財務(wù)部門、科研第三方多個維度提出了實(shí)現(xiàn)包干制管理的解決思路，以期為包干制的有效實(shí)施提供參考和借鑒。