中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性研究
——基于Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)的測算

耿樂樂

（清華大學(xué)教育研究院，北京 100084）

一、問題的提出

公平是人類社會永恒的價值追求，收入公平更是現(xiàn)代社會文明程度的重要標(biāo)志。教育的不平等將導(dǎo)致社會各階層收入的不平等已經(jīng)被很多研究所證實（O’Neill，1995）。教育公平在很大程度上依賴于教育資源的投入，尤其是教育經(jīng)費的投入，更多的經(jīng)費投入意味著更先進(jìn)的教學(xué)設(shè)施、更好的教學(xué)環(huán)境和更優(yōu)秀的師資隊伍。因此，教育經(jīng)費投入的不公平將導(dǎo)致教育結(jié)果的不公平?；A(chǔ)教育生均經(jīng)費反映了一個學(xué)生所能獲得的平均教育資源，并最終影響基礎(chǔ)教育質(zhì)量公平以及接受高等教育機(jī)會的公平?；A(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的區(qū)域公平和省際公平反映了區(qū)域之間的公平程度和省際之間的公平程度，對于衡量全國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度具有重要意義。

自20 世紀(jì)90 年代中期以來，中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出大幅度提高，全國高中、初中和小學(xué)生均經(jīng)費分別從1995 年的1 917.56 元、918.50 元和476.25 元，增長到2018 年的20 406.55 元、18 513.23 元和12 737.00 元。然而，高中、初中和小學(xué)生均經(jīng)費支出最高省份與最低省份之間的絕對差值分別從1995年的4 180.58 元、1 652.14 元和1 375.47 元，增加到2018 年的76 783.96 元、64 724.24 元和30 736.59 元；高中和初中生均經(jīng)費支出最高省份與最低省份之間的比值分別從1995 年的5.77 和4.81，增加到2018年的6.68 和6.28；小學(xué)生均經(jīng)費支出最高省份與最低省份之間的比值則有所下降，從1995 年的7.37 降低到2018 年的4.86。這些數(shù)據(jù)仍然無法全面衡量中國20 世紀(jì)90 年代中期至今的基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度變化規(guī)律，以及當(dāng)前基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度。同時，區(qū)域和省際之間由基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出差異引發(fā)的諸如中小學(xué)辦學(xué)條件、師資力量等地域差距問題成為社會公眾關(guān)注的焦點，對區(qū)域和省際生均經(jīng)費支出公平程度的時空演變趨勢進(jìn)行測量有利于回應(yīng)社會公眾關(guān)切，為未來的基礎(chǔ)教育財政政策制定提供參考。因此，本研究聚焦于：（1）中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度如何；（2）中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度隨著時間如何演變；（3）中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的不平等在多大程度上是由區(qū)域之間的不平等和省際之間的不平等所引起。

二、文獻(xiàn)回顧

生均教育經(jīng)費支出公平是學(xué)界持續(xù)關(guān)注的研究主題。從已有的研究來看，早期的研究主要關(guān)注20 世紀(jì)90 年代前后中國基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出的公平性，所采用的基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出不平等指標(biāo)主要有極差率、變異系數(shù)、Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)等。Tsang 對1989 年中國29 個省份的小學(xué)和中學(xué)（包括初中和高中）生均教育經(jīng)費進(jìn)行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，小學(xué)生均經(jīng)費支出最高省份是支出最低的省份的5.2 倍，中學(xué)生均經(jīng)費支出最高省份是支出最低的省份的4.5 倍（Tsang，1994）?；诮逃坎糠挚h級數(shù)據(jù)用極差、運用極差率、變異系數(shù)、Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)5 個指標(biāo)計算的1997 年和1999 年的義務(wù)教育生均經(jīng)費公平程度顯示，中國義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的不平等程度較高且有增大的趨勢（Tsang &Ding,2005）。Tsang 和Ding 還運用Theil 指數(shù)按省級組和城鄉(xiāng)組進(jìn)行分解，結(jié)果表明，三分之二至四分之三的生均經(jīng)費支出不平等存在于各省內(nèi)部，四分之一至三分之一的生均經(jīng)費不平等存在于各省之間。對于城市和農(nóng)村群體，Theil 指數(shù)分解也表明絕大部分的不平等存在于這些群體內(nèi)部，而不是在這兩個群體之間（Tsang &Ding,2005）。也有學(xué)者運用Gini 系數(shù)分別測算了2000—2003 年基礎(chǔ)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出的公平性（楊穎秀，2005），該研究得出的Gini 系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常值，甚至超過0.60，原因在于該研究中Gini 系數(shù)的計算方法存在一系列缺陷：一是在計算Gini 系數(shù)過程中錯誤地對生均經(jīng)費直接求代數(shù)和（平均數(shù)不能直接求代數(shù)和）；二是在計算Gini 系數(shù)過程中進(jìn)行隊列排序時錯誤地按照各省基礎(chǔ)教育經(jīng)費總支出排序。針對這一存在缺陷的研究，有學(xué)者反駁并試圖糾正錯誤的計算方法，重新計算了2000 年至2003 年生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費的Gini 系數(shù)（葉平，張傳萍，2007），但遺憾的是該研究只糾正了第一個錯誤而沒有糾正第二個錯誤，因而使計算結(jié)果仍然存在較大的偏差。還有一些學(xué)者研究了教育總經(jīng)費支出的公平性（祝梅娟，2003；林濤，成剛，2008）和人均教育經(jīng)費支出的公平性（王善邁，杜育紅等，1998；祝梅娟，2003；盧曉旭，陸玉麒等，2011）。

與基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出相對應(yīng)的家庭教育經(jīng)費支出公平性也受到學(xué)者的廣泛關(guān)注(Chi &Qian,2016;Gustafsson &Li,2004)。研究顯示，2011 年中國城市家庭年度教育支出的Gini 系數(shù)為0.52，高于收入分配的Gini 系數(shù)，說明家庭對孩子教育支出的分配比家庭收入的分配更加不平等(Chi &Qian,2016)。在中國，義務(wù)教育支出主要由政府承擔(dān)(Deng &Xue,2014;Song,2019)，小學(xué)和初中學(xué)生不需要繳納學(xué)費，這一政策自2006 年9 月1 日起開始實施。然而，隨著進(jìn)入高中擇校競爭越來越激烈，學(xué)生在校外學(xué)習(xí)上的支出不斷增加，如私人家教或參加校外課程使家庭教育支出處于較高水平。義務(wù)教育之后的高中學(xué)生為了在高考中取得更好的成績，很多家庭將學(xué)生送往校外補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致家庭教育經(jīng)費支出增加。Chi 和Qian 利用2007 年和2011 年中國城市家庭教育調(diào)查數(shù)據(jù)測算了家庭教育支出的公平性。他們發(fā)現(xiàn)，校外教育支出占教育總支出的比重由2007 年的44%上升到2011 年的60%，校內(nèi)教育支出（包括學(xué)費、書本費、住宿費和其他雜費）水平下降，但2007 年至2011 年，抽樣家庭中的校內(nèi)教育支出Gini 系數(shù)有所上升(Chi &Qian,2016)。在某些情況下，家庭教育經(jīng)費支出可能是普遍且高額的，也可能是教育經(jīng)費不平等的主要來源。然而，目前仍然缺乏關(guān)于家庭教育支出費用的連續(xù)時間序列數(shù)據(jù)。由于基礎(chǔ)教育主要由公共財政負(fù)擔(dān)，基礎(chǔ)教育公共財政經(jīng)費支出的生均經(jīng)費省際和區(qū)域公平性，對于促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展具有重大意義。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，中國的小學(xué)和初中生均教育經(jīng)費均存在顯著的省際差異。2003—2005 年，小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)、極差率和Gini 系數(shù)等指標(biāo)的計算結(jié)果顯示，小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費省際不平等程度較高，且不平等程度呈現(xiàn)出先增后降的趨勢（龍舟，劉朝，2007）。義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)顯示，1995—2016 年義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的省際不平等程度總體上處于“相對合理”的區(qū)間，且不平等程度呈現(xiàn)出先增大后減小的趨勢（耿樂樂，2020），張煒和時騰飛的研究也顯示義務(wù)教育生均事業(yè)經(jīng)費在1996—2006 年的不平等程度同樣呈現(xiàn)出先增大后減小的趨勢（張煒，時騰飛，2009）。另一個類似的研究也顯示，1997—2013 年中國普通小學(xué)和中學(xué)生均經(jīng)費支出的省際不平等程度處于“相對合理”的區(qū)間（葉杰，周佳民，2017）。義務(wù)教育生均經(jīng)費除了存在省際差異外，還存在區(qū)域差異。2006—2015 年東部地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的不平等程度高于中部和西部，且東部不公平程度呈現(xiàn)出降低的趨勢，而西部地區(qū)呈現(xiàn)出上升的趨勢（趙雨涵，張勛等，2017）。這些研究主要關(guān)注了義務(wù)教育階段的生均經(jīng)費支出省際或區(qū)域不平等，較少關(guān)注高中生均經(jīng)費支出的不平等。同時，已有研究缺乏對中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等來源的分析，即沒有分析這種不平等程度是由省際差異所導(dǎo)致還是由區(qū)域差異所導(dǎo)致。

已有研究對生均教育經(jīng)費支出的公平性進(jìn)行了有益的探索，研究結(jié)論具有重要的理論價值和實踐價值，為進(jìn)一步的研究提供了基礎(chǔ)。本研究使用更加完整的全國省級基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費時間序列數(shù)據(jù)，對我國自20 世紀(jì)90 年代中期至今的基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性進(jìn)行更全面的分析，探索中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度和公平性時序性變化規(guī)律，以及不同區(qū)域之間生均經(jīng)費支出公平性變化趨勢，并對基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等的來源進(jìn)行分析。

三、研究設(shè)計

（一）測算方法

Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)是用來衡量公平性最為常用的測度方法，已經(jīng)廣泛運用于衡量收入和社會福利的不平等程度，教育領(lǐng)域也已有大量的研究運用Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)來測量教育領(lǐng)域的不平等，如受教育程度不平等（Yang &Huang et al,2014;Varughese &Bairagya,2020）、教育支出不平等（Chi &Qian,2016；Gustafsson &Li,2004；遲巍，錢曉燁，吳斌珍，2011）和教育經(jīng)費不平等（Tsang &Ding,2005；耿樂樂，2020）。Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)有各自的優(yōu)缺點，又具有一定的互補(bǔ)性。Gini 系數(shù)較準(zhǔn)確反映了不平等的程度，但當(dāng)樣本存在較多的“窮人”時，易產(chǎn)生計算結(jié)果偏誤，即對生均經(jīng)費較低個體的觀察值較敏感，如果樣本中生均經(jīng)費較低的個體數(shù)量較大，則Gini 系數(shù)的計算結(jié)果誤差偏大。另外，當(dāng)相同數(shù)量生均經(jīng)費轉(zhuǎn)移到研究樣本時，Gini 系數(shù)的結(jié)果可能全部轉(zhuǎn)移至低生均經(jīng)費樣本，從而對計算結(jié)果有不利影響（綦路，陳蔚，2019）。從已有的研究來看，采用Gini 系數(shù)衡量生均經(jīng)費支出公平性的研究較多，而運用Theil 指數(shù)衡量的相對較少。Gini 系數(shù)有學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而Theil 指數(shù)目前尚沒有普遍認(rèn)同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，本研究運用Gini 系數(shù)衡量中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的整體公平程度，以便與已有的研究結(jié)果進(jìn)行比較分析；運用Theil 指數(shù)衡量變化趨勢并運用Theil 指數(shù)的可分解性，分析區(qū)域差異和省際差異對基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等的貢獻(xiàn)度。

1.Gini 系數(shù)

Gini 系數(shù)最初運用于衡量收入不平等，后來被社會學(xué)家廣泛運用于衡量財富、人口和其他社會福利的平等程度，已經(jīng)成為一種公認(rèn)的衡量公平性的指標(biāo)?；A(chǔ)教育生均經(jīng)費以省為統(tǒng)計單位，運用Gini 系數(shù)可以測算基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的省際公平性和區(qū)域公平性。Gini 系數(shù)的計算方法有多種，本研究所采用的計算方法如下（李茂能，2004；Jenkins，2019）：

在（1）式中，Gini 表示Gini 系數(shù)，k代表教育階段（1、2、3 分別代表小學(xué)、初中和高中），n代表在校生數(shù)，代表k階段的全國生均教育經(jīng)費，Yik代表第i個學(xué)生的教育經(jīng)費。Gini 系數(shù)取值范圍為[0,1]，且具有按類別求代數(shù)和的特征（Kakwani，1977）。

2.Theil 指數(shù)

Theil 指數(shù)作為衡量不平等程度的另一個指標(biāo)，能克服Gini 系數(shù)的不足，Theil 指數(shù)由Theil 于1967 年利用信息理論熵計算收入不平等而來，計算公式如下：

在（2）式中，Tk代表Theil 指數(shù)，k代表教育階段（1、2、3 分別代表小學(xué)、初中和高中），n代表在校生數(shù)，代 表k階段的全國生均教育經(jīng)費，Yik代表第i個學(xué)生的教育經(jīng)費。與Gini 系數(shù)一樣，Theil 指數(shù)越大表明不公平程度越高，Theil 指數(shù)越小則表明公平程度越高，如果絕對公平，則Theil 指數(shù)為0，如果絕對不公平，則Theil 指數(shù)為1。Theil 指數(shù)具有良好的可分解的特性，能夠提煉相互獨立的組間差異和組內(nèi)差異，計算公式如下：

在（3）式中，Theilk代表Theil 指數(shù)，nik代表第i組的在校生數(shù)，Tik代表第i組的Theil 指數(shù)，而Tw代表組內(nèi)Theil 指數(shù)，Tb代表組間Theil 指數(shù)。

組內(nèi)差異和組間差異對不平等的貢獻(xiàn)度計算公式分別如（4）式和（5）式所示：

在（4）式中，CTb代表組間貢獻(xiàn)度；（5）式中CTw代表組內(nèi)貢獻(xiàn)度。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源于1996—2019 年的《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》①以及1995—2018 年的《中國教育統(tǒng)計年鑒》。其中，小學(xué)、初中和高中的生均教育經(jīng)費來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》②，在校生數(shù)來源于《中國教育統(tǒng)計年鑒》，所選擇的初中和高中分別為普通初中和普通高中，不含職業(yè)初中和職業(yè)高中。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中的統(tǒng)計口徑，生均經(jīng)費由生均個人經(jīng)費支出、生均公共財政支出和基本建設(shè)支出三部分構(gòu)成，本研究中的生均經(jīng)費均按照統(tǒng)計年鑒中的統(tǒng)計口徑計算③，即只研究生均經(jīng)費支出的公平性，而不關(guān)注生均個人經(jīng)費支出、生均公共財政支出和基本建設(shè)支出。由于教育經(jīng)費受價格因素的影響，本研究對所有年份的生均經(jīng)費以1995 年價格為基準(zhǔn)進(jìn)行了貨幣平減處理，消除價格因素對研究結(jié)果的影響。

為了全面考查中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度，本研究按照大部分經(jīng)濟(jì)地理文獻(xiàn)的慣例將中國大陸劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)④，分別考查各個區(qū)域的基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等程度，以及各個區(qū)域基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等程度對于全國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不平等程度的貢獻(xiàn)度。

四、測算結(jié)果

（一）基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的整體公平程度

基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)計算結(jié)果如表1 所示?？傮w來看，1995—2018 年小學(xué)、初中和高中階段生均教育經(jīng)費支出Gini 系數(shù)相差不大，小學(xué)和高中生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)變化范圍均在0.16—0.24 之間，而初中Gini 系數(shù)變化范圍在0.16—0.25 之間。當(dāng)Gini 系數(shù)用于衡量收入不平等時，一般以0.4 為警戒線，雖然Gini 系數(shù)用于衡量教育經(jīng)費支出不平等時尚未有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究（胡耀宗，2012），一般認(rèn)為Gini 系數(shù)位于0.1 以下表示高度公平，0.1—0.2 為比較公平，0.2—0.3 為相對合理，超過0.3 為公平程度相對較低。按照該判斷標(biāo)準(zhǔn)，1995—2018年中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)總體而言處于比較公平和相對合理的區(qū)間，這一結(jié)論與已有的研究結(jié)論（葉杰，周佳民，2017）類似，印證了本研究中測算結(jié)果的信度。

表1 1995—2018 年基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)

（二）基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度的變化趨勢

為進(jìn)一步觀察中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性隨時間的變化趨勢，本研究繪制了生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)變化趨勢圖（圖1）。圖1-a、圖1-b 和圖1-c 分別代表小學(xué)、初中和高中生均教育經(jīng)費支出公平性變化趨勢圖，總體來看，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)所反映的基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性的變化趨勢一致。

圖1 基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)與Theil 指數(shù)

圖1-a 反映了小學(xué)生均經(jīng)費支出公平程度變化趨勢，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)均呈現(xiàn)出先增大后減小的“倒U”型變化趨勢。2003 年以前，小學(xué)生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)緩慢增大，表明公平程度逐漸降低；而2004 年以后，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)逐漸減小，表明小學(xué)生均經(jīng)費支出的公平程度逐漸提高。Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)在2003 年達(dá)到歷史最高點，2018 年達(dá)到歷史最低點。2018 年不平等程度遠(yuǎn)低于1995 年，表明20 世紀(jì)90 年代中期至今，中國小學(xué)生均教育經(jīng)費支出的公平程度顯著提升，公平程度從“相對合理”提升至“比較公平”水平。

圖1-b 反映了初中生均經(jīng)費支出公平程度的變化趨勢，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)呈現(xiàn)出典型的“倒U”型變化趨勢。2004 年以前，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)逐漸增大，生均經(jīng)費支出公平程度降低；2004 年以后，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)呈整體下降的趨勢，生均經(jīng)費支出公平程度提高。2008—2010 年，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)出現(xiàn)了反彈趨勢，生均經(jīng)費支出公平程度有所降低，但自2010 年以后，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)緩慢下降并逐漸保持平穩(wěn)，生均經(jīng)費支出公平程度總體上呈現(xiàn)緩慢提高并保持平穩(wěn)的趨勢。2018 年與1995 年相比，初中生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)并無顯著變化，表明2018 年與20 世紀(jì)90 年代中期相比，初中生均經(jīng)費支出的公平性并無顯著變化，但均處于“比較公平”區(qū)間。

圖1-c 反映了高中生均經(jīng)費支出公平程度的變化趨勢，整體來看，1995 年至2018 年高中生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)呈現(xiàn)出在震蕩中逐漸下降的趨勢。2004 年Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)達(dá)到峰值，公平程度最低。高中生均經(jīng)費支出公平程度變化趨勢可分為三個階段：一是2004 年以前，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)先減小后增大呈“U 型”變化趨勢，并于2000 年左右達(dá)到最小值。二是2004—2012 年Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)持續(xù)減小，并在2012 年達(dá)到歷史最小值，表明高中生均經(jīng)費支出的公平程度達(dá)到歷史最高水平。三是從2012 年開始至2018 年，Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)均呈增加趨勢，表明高中生均經(jīng)費支出公平程度正在降低，表現(xiàn)出與義務(wù)教育生均經(jīng)費公平程度變化趨勢相反的趨勢。整體來看，2018 年不平等程度遠(yuǎn)低于1995 年，表明20 世紀(jì)90 年代中期至今，中國高中生均教育經(jīng)費支出的公平程度顯著提升，公平程度從“相對合理”提升至“比較公平”水平。然而，自2012 年以來，高中生均教育經(jīng)費支出公平程度有明顯的緩慢下降趨勢。

（三）基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性的區(qū)域差異

將全國劃分為東、中、西部地區(qū)，分別計算各個區(qū)域小學(xué)教育生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)，結(jié)果如表2 所示，變化趨勢如圖2 所示。東部地區(qū)小學(xué)Gini 系數(shù)變動范圍為0.17—0.24，公平程度處于“比較公平”和“相對合理”之間；中部地區(qū)為0.11—0.18，公平程度處于“比較公平”區(qū)間；西部地區(qū)為0.11—0.17，公平程度處于“比較公平”區(qū)間。小學(xué)生均經(jīng)費支出的公平程度從高到低依次為“西部＞中部＞東部”（圖2-a）。從Gini 系數(shù)變化趨勢來看，東部和西部小學(xué)生均經(jīng)費支出的公平性整體呈現(xiàn)震蕩上升趨勢，而中部地區(qū)公平性呈現(xiàn)先降后升趨勢。

表2 1995—2018 年東、中、西部小學(xué)生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)

東、中、西部初中生均經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)如表3 所示，變化趨勢如圖2-b 所示。東部地區(qū)初中Gini 系數(shù)變動范圍為0.16—0.27，公平程度處于“比較公平”和“相對合理”之間；中部地區(qū)為0.09—0.16，公平程度處于“公平”和“比較公平”之間；西部地區(qū)為0.10—0.15，公平程度處于“比較公平”區(qū)間。從整體公平程度來看，中部＞西部＞東部，且公平程度變化范圍東部＞中部＞西部（圖2-a）。從Gini 系數(shù)變化趨勢來看，東、中、西部初中生均經(jīng)費支出的公平性整體均呈先下降后上升趨勢，且2018 年的公平程度小于20 世紀(jì)90 年代中期，公平程度有所下降，其中東部公平性下降程度遠(yuǎn)高于中部和西部。

表3 1995—2018 年東、中、西部初中生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)

東、中、西部高中生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)如表4 所示，變化趨勢如圖2-c 所示。東部地區(qū)高中Gini 系數(shù)變動范圍為0.19—0.23，公平程度處于“相對合理”區(qū)間；中部地區(qū)為0.07—0.12，公平程度處于“公平”和“比較公平”之間，且總體接近“公平”；西部地區(qū)為0.08—0.17，公平程度處于“公平”和“比較公平”區(qū)間。從整體公平程度來看，東部地區(qū)遠(yuǎn)低于中部和西部地區(qū)（圖2-c）。從Gini 系數(shù)變化趨勢來看，東部和中部高中生均經(jīng)費支出的公平性整體均呈現(xiàn)在震蕩中保持平穩(wěn)的趨勢，且2018 年的公平程度與20 世紀(jì)90 年代中期基本持平；西部地區(qū)高中生均經(jīng)費支出的公平程度大幅度提高，2018 年與1996 年相比，公平程度提高了50%以上。

表4 1995—2018 年東、中、西部高中生均經(jīng)費支出Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)

圖2 東、中、西部基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費Gini 系數(shù)變化趨勢圖

總體來看，東部地區(qū)各學(xué)段生均經(jīng)費支出公平程度均遠(yuǎn)低于中部和西部地區(qū)，中部和西部地區(qū)的公平程度呈現(xiàn)出越來越接近的趨勢。然而，從生均經(jīng)費支出的絕對值來看，各個學(xué)段高于全國生均經(jīng)費的省份中，東部省份占據(jù)絕對數(shù)量優(yōu)勢，而中西部地區(qū)高于全國生均經(jīng)費支出的省份數(shù)量較少⑤。

（四）基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出差異的來源分解

小學(xué)、初中和高中生均教育經(jīng)費支出的Theil 指數(shù)分解，以及組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)的貢獻(xiàn)度計算結(jié)果如表5 所示。小學(xué)和初中組內(nèi)Theil 指數(shù)遠(yuǎn)高于組間Theil 指數(shù)，表明小學(xué)和初中生均經(jīng)費支出的不公平性主要來源于省際差異而非區(qū)域差異，即這種不公平性主要由東、中、西各個區(qū)域內(nèi)省份之間的不公平所導(dǎo)致，而非由東、中、西差異所導(dǎo)致。高中的組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)除個別年份接近外，大多數(shù)年份的組內(nèi)Theil 指數(shù)高于組間Theil 指數(shù)，即高中生均經(jīng)費支出的不公平性主要來源于省際差異而非區(qū)域差異。從Theil 指數(shù)分解圖來看（圖3），小學(xué)生均經(jīng)費組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)均呈下降趨勢（圖3-a），表明區(qū)域公平性和省際公平性均在提升；初中生均教育經(jīng)費支出的組內(nèi)Theil 指數(shù)和組間Theil 指數(shù)變化趨勢與Theil 指數(shù)均呈現(xiàn)出“倒U”型變化趨勢（圖3-b），且2018 年與1995 年相比，組間Theil 指數(shù)下降而組內(nèi)Theil 指數(shù)上升，即初中生均經(jīng)費支出的區(qū)域公平性上升而區(qū)域內(nèi)省際公平性下降；高中生均經(jīng)費支出的組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)從2000 年后呈現(xiàn)出相反的變化趨勢（圖3-c），組內(nèi)Theil 指數(shù)略有上升而組間Theil 指數(shù)明顯下降，即高中生均經(jīng)費支出的區(qū)域公平性明顯上升而省際公平性略有下降。

圖3 基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出Theil 指數(shù)及其分解

表5 1995—2018 年基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出Theil 指數(shù)分解

從Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度來看，小學(xué)和初中生均經(jīng)費支出的組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度（超過60%）遠(yuǎn)高于組間Theil 指數(shù)，表明義務(wù)教育階段生均經(jīng)費的省際差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于區(qū)域差異；2000 年以后，高中生均經(jīng)費支出的組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度（超過50%）高于組間Theil 指數(shù)，表明高中教育生均經(jīng)費支出的省際差異高于區(qū)域差異。從基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度變化趨勢圖來看（圖4），小學(xué)生均經(jīng)費組間Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度明顯下降而組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度明顯上升（圖4-a），表明省際差異擴(kuò)大而區(qū)域差異縮小，但從2016 年開始，組內(nèi)和組間差異呈收斂趨勢，省際差異逐漸縮小。初中生均經(jīng)費組間Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度下降而組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度上升（圖4-b），同時，組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度自2012 年開始有明顯的收斂趨勢，省際差異逐漸減小。高中生均經(jīng)費組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)自2006 年后開始明顯分化（圖4-c），組內(nèi)貢獻(xiàn)度增加而組間貢獻(xiàn)度下降，但自2013 年后，組內(nèi)Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度有明顯的收斂趨勢，省際差異逐漸縮小。

圖4 基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出組內(nèi)和組間Theil 指數(shù)貢獻(xiàn)度變化趨勢

五、討論與政策建議

（一）討論

本研究基于1995—2018 年基礎(chǔ)教育生均教育經(jīng)費支出數(shù)據(jù)，運用Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)分析了我國小學(xué)、初中和高中生均教育經(jīng)費支出的公平性問題。得出主要結(jié)論如下：

第一，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度的歷史變化趨勢表明，中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度提高了，且公平程度處于“比較公平”和“相對合理”水平。一方面，2018 年小學(xué)、初中和高中生均教育經(jīng)費支出的公平程度均高于1995 年，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度提高了。另一方面，1995—2018 年基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的不平等程度相對較低，即使在不平等程度最高的年份也未超出合理范圍。中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度提高的主要原因在于，在改革開放后的20 年到40 年里，基礎(chǔ)教育發(fā)展始終基于“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展原則，使公平理念始終貫穿于基礎(chǔ)教育發(fā)展過程中。中央政府的各項基礎(chǔ)教育政策中不乏包括“增加邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的教育經(jīng)費”等表述。為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，中央政府逐漸加強(qiáng)政策引導(dǎo)，關(guān)注點聚焦于東西部、城鄉(xiāng)、特殊群體的基礎(chǔ)教育公共財政支出公平，通過中央財政經(jīng)費支持保證基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性始終處于合理范圍。

第二，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度整體上呈現(xiàn)出先降低后增高的“U”型曲線變化趨勢。小學(xué)、初中和高中生均教育經(jīng)費支出的Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)的倒“U”型變化趨勢表明，生均教育經(jīng)費支出的公平程度呈現(xiàn)出“U”型變化趨勢，公平程度最低的年份約在2004 年左右。基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度先降低后增高的變化規(guī)律是由于基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出主要為公共財政支出，即生均經(jīng)費支出不具獨立性，而依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。公共財政支出受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，已有的研究表明，在1995—2004 年之間，義務(wù)教育生均教育經(jīng)費支出與各省人均GDP 水平的相關(guān)系數(shù)不斷增大，直至2004 年達(dá)到峰值（張榮馨，2020），即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，生均教育經(jīng)費支出也越高，反之亦然。2004 年以后，義務(wù)教育生均經(jīng)費支出與各省人均GDP 相關(guān)系數(shù)不斷減?。◤垬s馨，2020），即基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的獨立性有所增強(qiáng)，對當(dāng)?shù)谿DP 發(fā)展水平的依賴性有所減弱，這是由于中央財政通過轉(zhuǎn)移支付使基礎(chǔ)教育經(jīng)費向基礎(chǔ)教育發(fā)展相對落后地區(qū)傾斜，提高了中央財政分擔(dān)比例，從而使基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)性逐漸降低。與此同時，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性變化規(guī)律表現(xiàn)出與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展省際均衡性變化規(guī)律相似的變化趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展省際差異最大的年份為2006 年左右，2006 年以前逐漸擴(kuò)大，之后逐漸縮小，并在2013 年左右以后有逐漸擴(kuò)大的趨勢（李偉，2018）。這表明，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出仍然主要受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，但中央財政通過政策傾斜提高了基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性。

第三，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性主要受省際層面差異的影響而非區(qū)域?qū)用?。從基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出不公平程度的貢獻(xiàn)度來看，省際貢獻(xiàn)度大于區(qū)域貢獻(xiàn)度，表明省際差異大于區(qū)域差異，即東、中、西部區(qū)域之間的公平程度差異小于同一區(qū)域內(nèi)各個省份之間的差異。然而區(qū)域差異小于省際差異并不意味著區(qū)域差異很小，從生均經(jīng)費支出的實際數(shù)據(jù)來看，東部省份基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部省份，東西省份之間基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出差異較大仍然是影響全國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平程度的最主要因素。東部地區(qū)基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度較低，生均教育經(jīng)費支出的省際差異較大，表現(xiàn)在三個方面：一是東部地區(qū)2018 年初中和高中生均經(jīng)費支出公平程度均低于1995 年，即從歷史變化趨勢來看公平程度下降了。二是自2010 年以來，小學(xué)、初中和高中生均經(jīng)費支出的不公平程度依然較高，且高中生均經(jīng)費支出的不平等程度有明顯的擴(kuò)大趨勢。三是東部地區(qū)基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中部和西部地區(qū)。從生均經(jīng)費支出數(shù)據(jù)來看，東部地區(qū)各省份之間小學(xué)、初中和高中的生均教育經(jīng)費支出均存在巨大的差異，是導(dǎo)致東部地區(qū)生均經(jīng)費支出的公平程度較低的主要原因。

第四，高中生均教育經(jīng)費支出的公平程度有降低的趨勢。中國義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的公平程度越來越高，高中生均經(jīng)費支出的公平性也有所提升，但從2012 年以來，高中生均經(jīng)費支出的公平程度有下降趨勢，生均經(jīng)費支出的省際差異逐漸擴(kuò)大的趨勢較明顯，且這種趨勢主要由東部各省高中生均經(jīng)費支出差異的增大而引起。義務(wù)教育生均經(jīng)費支出公平性提升而高中生均經(jīng)費支出公平性在最近幾年有降低趨勢的一個解釋是教育財政政策的影響。小學(xué)教育和初中教育目前屬于義務(wù)教育，而高中教育目前尚未納入義務(wù)教育范圍。中央財政優(yōu)先確保義務(wù)教育發(fā)展的均衡性，因此，與高中生均教育費支出的公平性相比，義務(wù)教育生均經(jīng)費支出的公平性受中央財政調(diào)控影響較大，1995—2018 年的義務(wù)教育生均經(jīng)費支出公平程度整體上高于高中生均經(jīng)費支出在一定程度上也印證了這一觀點。在目前的教育財政政策下，地方財政投入以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對高中生均經(jīng)費支出的公平性仍然具有決定性的影響。

（二）政策建議

根據(jù)以上研究結(jié)論，為了進(jìn)一步提升中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性，促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該從以下方面著手：

第一，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出較低省份的地方政府需要進(jìn)一步提高財政收入水平并增加基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入。在中國的現(xiàn)行財政體制中，地方政府是基礎(chǔ)教育經(jīng)費承擔(dān)的主體，而地方政府對基礎(chǔ)教育的投入強(qiáng)度取決于當(dāng)?shù)氐呢斦杖胨胶彤?dāng)?shù)卣畬A(chǔ)教育投入的偏好，而這歸根結(jié)底又取決于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。為了縮小基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)的地方政府必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提高財政收入水平，同時實施基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，保持基礎(chǔ)教育投入的穩(wěn)步增長。

第二，繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入機(jī)制，提高貧困地區(qū)教育經(jīng)費中央財政承擔(dān)比例。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，僅僅依靠地方政府財政無法實現(xiàn)基礎(chǔ)教育公平、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展，中央財政需提高貧困地區(qū)教育經(jīng)費承擔(dān)比例。中央財政可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及基礎(chǔ)教育發(fā)展水平，將基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出較低的省份劃分等級，并根據(jù)劃定的等級承擔(dān)相應(yīng)比例的教育經(jīng)費。需要注意的是，基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出較低省份等級的劃定必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)教育發(fā)展水平實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，避免地方政府對基礎(chǔ)教育經(jīng)費的投入過度依賴中央財政的支持。

第三，提高中央財政對基礎(chǔ)教育經(jīng)費的統(tǒng)籌能力。首先，設(shè)立中央財政專項經(jīng)費支持貧困落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展，建立偏遠(yuǎn)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費中央財政與地方財政共同支持機(jī)制。其次，建立發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)“對口支援”機(jī)制，加大發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費支持力度，從而增加落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入。最后，繼續(xù)實施“全面改薄”工程，改善偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)條件。

第四，在省級層面建立多元化的基礎(chǔ)教育經(jīng)費籌措機(jī)制?；A(chǔ)教育生均經(jīng)費支出較低的省份，需要建立多元化的基礎(chǔ)教育經(jīng)費籌措機(jī)制，進(jìn)一步加大非財政性教育經(jīng)費投入，這就需要轉(zhuǎn)變觀念，完善土地、稅收和金融等優(yōu)惠政策以吸引企業(yè)投資和個人投資，完善教育捐贈激勵機(jī)制鼓勵社會捐贈和教育公益事業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)社會力量投資基礎(chǔ)教育從而拓寬基礎(chǔ)教育經(jīng)費的來源。

六、研究局限與展望

在現(xiàn)行的中國基礎(chǔ)教育經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制下，基礎(chǔ)教育公共經(jīng)費支出由中央財政和地方財政共同分擔(dān)，以地方財政為主。在這種分擔(dān)機(jī)制下，縣級基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費的支出數(shù)據(jù)能更全面地反映全國生均經(jīng)費支出的公平性。但由于數(shù)據(jù)可得性限制，本研究主要從省際層面衡量了中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平性。在縣級數(shù)據(jù)可獲得情況下，Theil 指數(shù)可以更好地衡量省內(nèi)和省際之間的基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出公平性。在未來的研究中，應(yīng)該進(jìn)一步探索獲取縣級生均教育經(jīng)費支出數(shù)據(jù)的可能性，通過計算Gini 系數(shù)和Theil 指數(shù)來更全面地反映中國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費支出的公平程度。與此同時，未來的研究中還需要進(jìn)一步探索生均經(jīng)費支出公平程度變化背后的機(jī)理。

（耿樂樂工作郵箱：geng159@126.com）

注 釋：

①《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計的是出版年上一年的數(shù)據(jù)，而《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計的是出版年當(dāng)年的數(shù)據(jù)，因此本研究對相應(yīng)年份的數(shù)據(jù)進(jìn)行了對應(yīng)處理。

② 1997 年西藏初中生均經(jīng)費支出值異常（遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常值），因此刪掉1997 年西藏初中生均經(jīng)費數(shù)據(jù)，即1997 年初中生均經(jīng)費支出的相關(guān)計算按照30 個省份計算。

③重慶市于1997 年成立，因此1997 年之前的相關(guān)計算按照30 個省份計算，而1997 年之后的按照31 個省份計算。

④東部地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省10 個?。ㄊ校?，中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、黑龍江省、吉林省、遼寧省9 個?。ㄊ校?，西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)12 個省（市、自治區(qū)）。

⑤以2018 年生均經(jīng)費為例，除義務(wù)教育階段由于中央政府向西部邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，使西部地區(qū)高于全國生均經(jīng)費的省份數(shù)量（8 個）高于東部地區(qū)（7 個）外，高中階段生均經(jīng)費高于全國均值的東部省份有8 個，西部地區(qū)僅為3 個（西藏、青海和重慶）。