美國大學共同治理的特質與挑戰(zhàn)

王 霞

（1. 華中科技大學 教育科學研究院，湖北 武漢430000；2. 牡丹江師范學院 西方語言學院，黑龍江 牡丹江157000）

治理是高等教育運作的核心。隨著美國高等教育環(huán)境的變化，其治理模式也在不斷發(fā)展。1966 年，美國教育委員會全國校長協(xié)會（The American Council on Education of National Association of Presidents，ACE）、美國大學教授協(xié)會（The American Association of University Professors，AAUP）和全國高校理事協(xié)會（The Association of Governing Boards，AGB）發(fā)表了共同治理責任聲明[1]，美國大學共同治理，即校長、董事會、教師群體共同治理大學模式正式確立。半個世紀的實踐證明，共同治理符合美國高等教育發(fā)展需求，成功推動美國在高等教育領域取得了舉世矚目的成績。那么，美國大學共同治理在其生成與發(fā)展中遵循了怎樣的邏輯？又具有怎樣的特質表現(xiàn)？在發(fā)展進程中又面臨了哪些挑戰(zhàn)？對上述問題進行系統(tǒng)梳理將有助于全面認識美國大學共同治理，為我國大學治理體系現(xiàn)代化建設及其相關研究提供借鑒。美國高等教育在自治的制度下發(fā)展，各州在教育治理方面存在一定差異，因此，本文所研究的為美國大學共同治理中的共性問題與現(xiàn)象。

一、美國大學共同治理的生成與發(fā)展邏輯

從美國第一所學院創(chuàng)辦（1636）到大學共同治理模式確立（1966），再從共同治理開始至今半個世紀的發(fā)展實踐來看，大學自治的制度基礎、大學發(fā)展的內(nèi)部呼吁、教師權力的法律保障及知識經(jīng)濟的時代要求構成了美國大學共同治理的生成與發(fā)展邏輯。

（一）大學自治的制度基礎

美國大學共同治理生成的重要因素之一就是其高等教育的自治制度，該制度在挑戰(zhàn)權威與法律賦權的雙重背景下確立與鞏固。早在殖民地時期，美國新大陸一批清教徒在馬薩諸塞殖民地議會的批準下創(chuàng)辦了美國第一所學院——哈佛學院（Harvard College），并在4 年后獨立授予了首屆9 名畢業(yè)生學位[2]，這一舉動違背了英格蘭壟斷大學學位授予權的傳統(tǒng)，彰顯了殖民地時期清教徒們勇于挑戰(zhàn)權威、力求變革的魄力與雄心，成為美國邁向大學自治的第一步，此后殖民地陸續(xù)建立起來的其他學院也同樣沿襲了自治的管理模式。美國獨立初期，聯(lián)邦政府曾試圖開辦國家大學，遭致各州的抵制，計劃破產(chǎn)。[3]可見，當時美國的大學自治已經(jīng)在各州初步達成了共識，并在一定范圍內(nèi)得到認可。1819 年，達特茅斯學院（Dartmouth College）訴伍德沃德（Woodward）案在美國高等教育領域引起轟動。案件起因為新罕布什爾州的行政官員設立了對該學院進行單獨管理的機構，并且要把其校名更改為達特茅斯大學。達特茅斯學院院長弗朗西斯·布朗（Francis Brown）與學院董事們堅持捍衛(wèi)學院自治權力，最終勝訴，排除了州政府的行政干擾，維護了大學自治的權益。[4]自此，美國大學的自治制度在法律層面得以確認，在法律的保護下，美國大學免受外界干擾與控制，在高度自由中發(fā)展，為美國大學共同治理奠定了基礎。

（二）大學發(fā)展的內(nèi)部呼吁

自治的大學管理制度為美國大學發(fā)展提供了廣闊的空間，同時也提出了即便是公立大學也無法回避的挑戰(zhàn)——籌款。足夠的資金是學校生存的基礎與保障，因此，籌款成為美國大學的優(yōu)先發(fā)展事項，并導致在美國大學治理中出現(xiàn)了極為諷刺的現(xiàn)象：美國大學決策層中，不足10%的人員具有高等教育管理經(jīng)驗，更多的是對高等教育管理并無經(jīng)驗的商業(yè)精英或是金融專家[5]，他們能夠在學?；I集資金方面一展身手，卻對高等教育發(fā)展規(guī)律、學術研究前沿動態(tài)不甚了解。然而，大學擔負著為國家培養(yǎng)專業(yè)人才、為社會科技發(fā)展服務的任務，高層次的學術建設與引領是完成任務的必要保證，僅由非專業(yè)人士治理的大學很難在學術發(fā)展上有所建樹與突破。不僅如此，由于缺乏專業(yè)人員的領導，在19世紀的后幾十年，美國大學對商業(yè)價值的追求遠超學術價值。處于大學決策層的商業(yè)精英和金融專家們，對能為學校帶來可觀經(jīng)濟回報的體育設施建設、為社區(qū)服務及開辦假期課程等事項極度熱衷，相比較而言，大學的學術發(fā)展卻備受冷落。[6]教師們在這樣的治校氛圍中找不到歸屬感，辭職跳槽現(xiàn)象時有發(fā)生。1918 年，芝加哥大學助理教授索斯坦·維布倫（Thorstein Veblen）在他的著作《美國高等教育》中呼吁美國大學尋找一種新的方式來實現(xiàn)它們一直提及卻從未實現(xiàn)的為高等教育發(fā)展服務的目標。維布倫的呼吁反映了教師群體的心聲：教師希望他們的專業(yè)知識被充分利用，希望他們的知識受到矚目，希望通過教學和研究獲得學術上的成功。[7]正是這樣的呼聲孕育了美國教師在未來大學共同治理中的一席之地。

（三）教師權力的法律保障

隨著大學教師們的呼聲愈發(fā)高漲，美國大學教授協(xié)會給予了回應。1915 年，美國大學教授協(xié)會發(fā)表了一份“學術自由和學術權利原則宣言”（Declaration of Principles on Academic Freedom and Academic Tenure），其目的是促進公眾對學術自由的理解和支持。宣言指出，大學教師在科學研究與教學中的自由權至關重要，他們對真理的自由探索及闡述將有助于全社會共同利益的提升。[8]1920年，該協(xié)會又發(fā)表了“關于高校治理的聲明”（Statement on Government of Colleges and Universities），強調了教師在行政人員的選擇、其他人事決定和教育政策決策中的關鍵作用。[9]雖然聲明的內(nèi)容在當時并未被多數(shù)大學接受，卻為日后教師在大學治理中地位的確立奠定了基礎。1957 年，新罕布什爾州試圖限制保羅·斯威茲（Paul Sweezy）教授的教學和言論，聲稱他具有顛覆性。為了維護自身權益，斯威茲教授將新罕布什爾州告上法庭。美國最高法院對該案件的裁決結論為：教師作為一所大學的特有團體，擁有四項“基本自由”的權力——誰可以執(zhí)教，教授什么，如何教授以及誰可以被錄取學習[10]，維護了斯威茲教授的權益。至此，美國大學教師的權益獲得了法律保障，為大學共同治理掃除了障礙。1966年，美國大學董事會、校長、教師群體共同治理模式確立，正式聲明了教師們在大學治理中的重要身份，并賦予其合法地位。自此，美國高等教育呈現(xiàn)出前所未有的辦學活力，大學教師們開展教學與研究的熱情空前高漲，美國充分發(fā)揮后來者優(yōu)勢，迅速在世界高等教育領域取得空前發(fā)展，不僅實現(xiàn)了對歐洲高等教育的趕超，還帶動了美國在社會經(jīng)濟技術領域的全面進步。大學共同治理價值凸顯，這是該治理模式得以延續(xù)至今的關鍵因素。

（四）知識經(jīng)濟的時代要求

美國大學共同治理能夠在美國教育體制中保持旺盛生命力的另一個原因，是它迎合了知識經(jīng)濟時代對技術人才的迫切需求。上個世紀80年代，歐美國家率先進入了知識經(jīng)濟時代，盛行已久的工業(yè)化大生產(chǎn)逐步為技術創(chuàng)新所取代，勞動力市場對高尖技術人才的需求不斷加大。大學教師作為專門技術人才，在社會發(fā)展中的重要作用不言而喻，而確保其應有地位是教師群體充分發(fā)揮作用的必要前提與根本保證，這成為美國大學共同治理得以鞏固的重要因素。有學者指出，知識經(jīng)濟時代的組織治理一定是管理者與專家雙重治理的格局，而大學作為特殊組織，應是管理者與學者彼此同心、略有交叉又相互協(xié)調的環(huán)狀組織架構（concentric，overlapping，coordinated rings），不應是管理者處于頂端的金字塔結構（pyramid）。[11]如果大學的管理者在治理中采用金字塔模式，他們很可能會因為缺乏對工作意義與勞動力需求的全面認識，低估大學教師所掌握專業(yè)知識的學術價值，忽略這種學術價值對于推動社會經(jīng)濟發(fā)展的潛在貢獻。而美國大學的共同治理鼓勵教師在自由的氛圍中開展創(chuàng)新性研究，使最大限度地利用人才成為大學的常態(tài)性事務，推動大學釋放創(chuàng)造性潛力。大學教師群體在技術研發(fā)方面的能力優(yōu)勢，以及他們在高級人才培養(yǎng)方面的重要作用都使得大學比企業(yè)更好地適應了知識經(jīng)濟時代勞動性質及勞動者能力需求的變化。[12]教師在知識經(jīng)濟時代的重要性使得美國大學共同治理在美國教育體制中的地位越發(fā)重要、越為穩(wěn)固。

二、美國大學共同治理的特質

在制度積淀、內(nèi)部呼吁、法律保障及時代要求的共同推動下，美國大學共同治理得以確立與穩(wěn)固，并在半個世紀的運行中呈現(xiàn)出一定特質，成為其順利運行的重要支撐。

（一）權責分化：共同治理的根本保障

美國大學的共同治理與其傳統(tǒng)治理的根本差異體現(xiàn)在教師群體取得了管理權力，而對教師群體、校長以及董事會的責任劃分是對他們各自權益的維護，保障了共同治理的順利開展。1966年的共同治理聲明中就各治理主體的責任進行了明確界定：董事會對學校財務負主要責任，包括維持獲得捐贈、籌集學校發(fā)展的必備資金以及管理各類基金；校長作為學校行政負責人，要保證學校在合乎法律規(guī)范、合乎道德標準以及財務狀況良好的狀態(tài)下運行；教師在制定學術標準和入學要求、建設課程、雇用和培養(yǎng)師資等方面負有責任；在制定學校戰(zhàn)略規(guī)劃、財政資源分配、確定學校短期和長期優(yōu)先事項以及校長甄選等重大問題上，董事會、校長及教師群體具有共同責任。明確的權責界定有利于促進他們在既定的軌道上各施所長：以各領域精英和專家構成的董事會在籌款方面發(fā)揮其獨有優(yōu)勢，經(jīng)過全面考核聘用的校長在行政事務管理中盡顯才能，教師們也能夠在教學與研究中建立成就感。這種既有各自分工又兼具集中管理的共同治理為美國大學的發(fā)展建設提供了根本保證，是美國迅速成長為世界高等教育強國的重要推動因素之一。

（二）相互制衡：共同治理的內(nèi)在調節(jié)

由于不存在聯(lián)邦層面的統(tǒng)籌管理，美國的大學發(fā)展遵循的是市場邏輯，追求市場效益也自然成為大學建設的隱形推手。然而，作為以教學和研究（teaching and research）為使命的特殊組織，美國大學的建設與發(fā)展無法回避其應有的學術邏輯，因此，在大學內(nèi)部治理中經(jīng)濟價值與學術價值的沖突時有發(fā)生[13]，成為共同治理主體相互制衡的根源所在。以教師視角為例，相對于大學的經(jīng)濟利益而言，他們往往更關注學校的專業(yè)發(fā)展和個人職業(yè)生涯的變遷。他們認為董事會里的企業(yè)家們對高等教育目標的理解常為市場預算，甚至是商業(yè)利潤所綁架，并且當董事會以商業(yè)利益為導向的決策觸及學術發(fā)展利益時，教師們會堅決抵制董事會的決議。事實上，大學的行政當局也的確難以超脫商業(yè)利益或是財務預算去執(zhí)行對大學的治理。因此，行政當局與教師群體經(jīng)常就彼此對學校重大發(fā)展事項的態(tài)度相互監(jiān)督，彼此約束。2012 年，美國世界級公立研究型大學弗吉尼亞大學（University of Virginia）校長特蕾莎·沙利文（Teresa Sullivan）因與董事會在維護大學教學質量與大學經(jīng)濟利益方面的觀點有分歧，被董事會開除。然而來自該校教師群體對校長的壓倒性支持，迫使董事會不得不改變決定，重新雇用了這位校長。[14]這一事件表明，雖然在美國大學的共同治理中，董事會、校長和教師群體各司其職，共同致力于大學發(fā)展的協(xié)作關系，但與此同時，他們又是相互制約、彼此監(jiān)督、實現(xiàn)各方利益均衡發(fā)展的制衡關系。正是這種相互制衡的內(nèi)在調節(jié)促使共同治理主體在相互控制中逐漸形成治理合力，共同推動大學的不斷發(fā)展。

（三）廣泛參與：共同治理的有效支撐

美國大學的共同治理肯定了教師在學校發(fā)展建設中的話語權和決策權，而美國大學全力保證教師在相關事務決策中的廣泛參與成為共同治理實施的有效支撐。如北卡萊羅納大學（University of North Carolina）某學院的學術院長在任命系主任之前，會親自私下征求相關系部每一位終生教職教師的意見，而后做出決定。[15]169此外，為保證教師們能夠廣泛參與到學校治理中，美國大學鼓勵教師通過多渠道參與學校治理，如：正式的教師委員會（faculty senates）、非正式的學術系部、常設教師委員會及臨時教師委員會等都是教師們參與學校治理的有效渠道。更值得一提的是，除了上述與教師進行溝通的方式外，校內(nèi)各類報紙、教師論壇、大學理事會的網(wǎng)頁等都成為學校以文字形式同教師們進行溝通、交流思想的渠道與平臺，所傳達的信息或是對某項決策的闡釋，或是陳述對某個觀點的支持或反對理由，抑或是歡迎就某事進行討論，確保學校的決策以及擬作出的舉措能夠在教師中有廣泛的傳播，力求獲得廣泛認同。一項基于763所大學共同治理的調查結果表明：超過75%的反饋者認為教師們在本科課程制定、職稱晉升與終身教職評審以及教學評價標準制定等方面發(fā)揮了重要作用。[16]可見，美國大學的共同治理能夠充分尊重教師的意見與建議，將教師們在大學治理中的角色作用落到了實處，真正體現(xiàn)了教師在共同治理中的地位與作用。

（四）內(nèi)外兼治：共同治理的路徑選擇

與更多聚焦于內(nèi)部治理的集權體制下大學治理不同，美國大學的共同治理擔負著學校內(nèi)部治理和外部治理的雙重任務，并形成了外部治理以內(nèi)部治理為依托，同時又拉動內(nèi)部治理的同步治理格局。美國大學的內(nèi)部治理致力于在確保公眾利益的基礎上對學術活動進行協(xié)調與控制，而外部治理活動，隨著大學科學研究在社會經(jīng)濟發(fā)展中地位的凸顯，其內(nèi)容也在增多，如爭取聯(lián)邦政府對大學學術研究活動的資助、對學生獎學金及貸款提供廣泛的資金等。這些財政援助的資格是以美國高等教育認證機構對大學教學、研究等綜合實力的認定為依據(jù)競爭獲得，這種競爭獲取制度在一定程度上對大學的內(nèi)部治理產(chǎn)生了影響。[17]多數(shù)美國研究型大學為幫助教師提升學術研究的競爭優(yōu)勢，建立了研究管理機構以支持并協(xié)調教師們的內(nèi)部研究活動，重點是從外部政府、行業(yè)和基金會獲得資金。同時，聯(lián)邦政府對學術研究資金的競爭性分配也促進了大學內(nèi)部研究組織的生成，這些組織以學科結構能夠滿足社會對相關知識需求為基礎[18]，可見，美國大學的內(nèi)部治理與外部治理兩項任務看似各自獨立，卻常有交叉，相互影響，這就促使美國大學的共同治理選擇了內(nèi)外同步的治理路徑。內(nèi)外兼治是美國大學共同治理的又一特質。

三、美國大學共同治理所面臨的挑戰(zhàn)

雖然美國大學的共同治理在自治的歷史積淀與法律的多重保護中逐步發(fā)展，但隨著美國高等教育由精英化向大眾化邁進，及其在社會諸多領域發(fā)展中作用的凸顯，美國政府與公眾對高等教育愈發(fā)關注，并對大學辦學行為進行干預，主要表現(xiàn)為資助式干預與問責式干預，成為美國大學共同治理的壓力與挑戰(zhàn)，并對其發(fā)展產(chǎn)生一定影響。

（一）資助式干預

美國聯(lián)邦政府對高等教育的財政投入以學業(yè)資助和科研資助為主要形式。為保證高中畢業(yè)生都有機會進入大學繼續(xù)學習，美國聯(lián)邦政府以補助金、貸款、獎學金等多種形式向學生提供資助，同時，政府為鼓勵大學開展科學研究工作，設立了科學研究基金，對大學從事研究提供支持，這些資助成為大學辦學經(jīng)費的重要來源。然而，美國政府的資助常常會伴有附加條款，例如：大學若不能為殘疾學生提供必要設施保障，政府將取消對該大學的資助。[19]9大學對政府資助越依賴，被迫服從政府要求的可能性就越大，政府對大學治理的資助式干預也就此出現(xiàn)。隨著美國高等教育由精英化向大眾化邁進，美國高等教育對政府的資助需求不斷增長，而1992年的經(jīng)濟大蕭條使美國經(jīng)濟狀況一落千丈，政府經(jīng)濟支出能力明顯下降，同時政府意識到大學的教學與研究在推動經(jīng)濟復蘇中的重要作用。在這兩個因素的共同作用下，美國政府對大學的經(jīng)費資助政策發(fā)生了改變。美國學術研究經(jīng)費新政策規(guī)定，多數(shù)學術研究資金需要經(jīng)過有知名度的同行對具有競爭優(yōu)勢的研究項目提案進行審查，然后擇優(yōu)進行分配。隨后有研究指出，在美國大學中，有超過三分之二大學的研究經(jīng)費是由國家科學基金會（The National Science Foundation）、國家衛(wèi)生研究所（the National Institutes of Health）和國家航空航天局（The National Aeronautics and Space Administration）等機構提供，并且，這些聯(lián)邦資助通常附有對獲得資助大學的額外資金支持，以供大學進行研究基礎設施建設。[15]175然而，能夠獲批這些資助的項目絕大部分是為政府目的服務，或是推動政府經(jīng)濟建設，或是提高某項科技水平。因此，政府對大學經(jīng)費資助政策變化的實質是以政府需求為導向，而該導向在一定程度上對美國大學的共同治理構成了干預與控制。豐厚的資助資金對任何一所大學來說都是誘惑，它們愿意花一切代價獲得政府資助。大學開始調整自己的治理理念，甚至是治理結構，從學術團隊的組建方向到新教師聘任的學術科研能力考核，再到行政組織的外聯(lián)能力，大學無不以提升獲批政府資助的競爭優(yōu)勢為努力方向，與此同時，在大學內(nèi)部，一些對基礎研究與理論研究頗感興趣的教師也因長期備受冷落，而轉向更為政府“器重”的研究領域。教師們的學術研究興趣在不知不覺中被左右，大學的學術自由也在悄無聲息間被顛覆。政府資助正裹挾著干預影響著美國大學的共同治理，成為美國大學共同治理不可忽視的挑戰(zhàn)。

（二）問責式干預

雖然美國大學一直在自治的制度框架下運行發(fā)展，但聯(lián)邦政府與公眾有權力對大學辦學行為進行監(jiān)督，以確保大學在一定的道德基礎與社會責任范疇下辦學。如若大學的教學行為或是研究行為違反了政府相關制度與條例，政府將對大學進行問責。進入20世紀后，美國社會各方面發(fā)展迅速，政府在各領域的立法與計劃愈發(fā)完備健全，對大學治理的問責式干預也愈發(fā)廣泛。如禁止種族歧視的法律條款可能引發(fā)政府對大學就招生方案與標準進行問責；為確保保健服務普及推廣計劃的實施，政府要求醫(yī)學院調整其課程設置與培訓安排，以培養(yǎng)大量能提供初級保健護理服務的醫(yī)生。[19]42為免受政府問責，美國大學的共同治理不得不隨著聯(lián)邦政府在諸多領域的發(fā)展戰(zhàn)略變化而進行調整，以履行相應的社會責任。這種強加式的社會責任與可能帶來的問責以直接或間接的方式干擾了美國大學的自主建設與學術發(fā)展。而且，美國政府對大學辦學的監(jiān)督與問責在上個世紀的后20年成為體系化行為。20世紀80年代，美國發(fā)起高等教育質量評估運動（assessment movement），此項運動由國家發(fā)起，其性質為內(nèi)部評估，目的是敦促各大學自行檢驗學校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的制定與完成情況，以供政府了解大學辦學的有效性，并帶動大學的教學與課程改革。雖然，此次運動在一定程度上推動了美國大學的發(fā)展變革，但其實質是政府對教師教學工作的規(guī)范[20]，因而也是對大學共同治理中教師治理權益的挑戰(zhàn)，反映的是政府在大學治理領域影響力與控制力的增加。進入90年代，美國政府對大學的問責開始轉向外部問責（external accountability）。政府將大學對一系列業(yè)績指標的達成情況向廣泛的教育投資者、學生、家長和公眾等利益相關群體公布，并通過大量數(shù)據(jù)掌握大學對政府優(yōu)先任務的完成情況，以及大學對公共資源的利用情況。[21]新問責政策公開與透明的一面有利于公眾對大學有更多的認識與了解，然而，且不論以指標為導向的業(yè)績評估行為能否真實全面展現(xiàn)一所大學的辦學情況，問題的關鍵還在于這些目標、指標已成為綁架教師思想與行為的枷鎖，在一定程度上禁錮了大學的治理方向，不利于大學創(chuàng)造性成果的產(chǎn)出，因此受損的不止是大學利益，還有大學學術研究可能生成的社會價值。如何在維護大學權益的同時，有效應對政府問責已成為美國大學共同治理的另一挑戰(zhàn)。

四、結 語

美國大學共同治理的生成、發(fā)展與面臨的挑戰(zhàn)都與教師權力、大學教學與研究密切相關，這是由大學的使命——教授先進知識、創(chuàng)造新知識所決定。要完成這項使命意味著大學的發(fā)展過程和治理實踐都不能偏離學術這個核心。對教師權力的尊重與保護，就是對學術的尊重與保護，這是美國大學共同治理的關鍵所在。盡管美國政府與公眾的干預，在一定程度上對美國大學共同治理產(chǎn)生了沖擊，但不能否認相應干預在對大學教學與研究的監(jiān)督及其行為質量標準建立與保護方面發(fā)揮了積極作用。也許，正是學術權力的維護與政府公眾的介入成就了美國大學共同治理在其高等教育發(fā)展中不可撼動的重要地位。