整體性治理：社區(qū)治理共同體建設(shè)的有效路徑

朱麗德孜·哈依那爾，朱新武

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，烏魯木齊 830046）

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體目標(biāo)，這為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。社會(huì)治理共同體作為促進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)的重要內(nèi)容，從基礎(chǔ)層面展現(xiàn)了治理新格局，豐富了治理理論的內(nèi)涵。而所提的社會(huì)治理共同體目標(biāo)內(nèi)蘊(yùn)了社區(qū)治理多元主體共同努力的要求。當(dāng)政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式與社區(qū)治理多元主體有效參與不足導(dǎo)致社區(qū)治理出現(xiàn)“碎片化”問(wèn)題時(shí)，就需要運(yùn)用一種思維和方式作出積極嘗試。故此，運(yùn)用整體性治理的思維和方式建設(shè)社區(qū)治理共同體解決其“碎片化”問(wèn)題，以期最大限度地激發(fā)社會(huì)活力和創(chuàng)造活力，形成社會(huì)治理整體合力，高水平推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)與此相適應(yīng)的體制機(jī)制不斷完善和治理水平的不斷提高，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)。

一、社區(qū)治理共同體的概念闡釋

社會(huì)治理共同體是適應(yīng)新時(shí)代動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)物，是社會(huì)治理的新目標(biāo)，可以極大促進(jìn)基層社會(huì)治理主體的治理價(jià)值和效能。它要求按照共建共治共享基本原則，在充分尊重治理主體平等地位的基礎(chǔ)上，明確劃分政府、居民、社會(huì)組織等主體的治理權(quán)限和職責(zé)，激發(fā)社會(huì)內(nèi)生力量，真正踐行人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的目標(biāo)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“社區(qū)是基層的基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固。社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”［1］。社區(qū)不僅擔(dān)任著國(guó)家基層治理的基本單位的角色，還是社會(huì)治理共同體的“先行者”；社區(qū)作為國(guó)家與社會(huì)之間的橋梁和紐帶，不僅承擔(dān)著承接國(guó)家賦予的基層政權(quán)建設(shè)和提供公共服務(wù)的職責(zé)，還是回應(yīng)社會(huì)需求的關(guān)鍵場(chǎng)所。因此結(jié)合社會(huì)治理共同體和社區(qū)等相關(guān)概念的闡釋，認(rèn)為社區(qū)治理共同體是指通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，充分尊重社區(qū)多元主體的利益與地位，以培育多元主體的社區(qū)歸屬感，充分發(fā)揮其內(nèi)在價(jià)值和作用，并通過(guò)制度化的機(jī)制，依靠技術(shù)支撐的治理手段來(lái)提高社區(qū)治理效能的治理結(jié)構(gòu)和治理思路。

二、社區(qū)治理共同體建設(shè)的碎片化挑戰(zhàn)

社區(qū)治理共同體作為促進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)的重要內(nèi)容，在其實(shí)踐過(guò)程中還面臨諸多挑戰(zhàn)，例如，政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式與社區(qū)治理多元主體有效參與不足導(dǎo)致的社區(qū)治理“碎片化”問(wèn)題就在一定程度上影響了基層治理效能的發(fā)揮和提升。

（一）政府“一核”主導(dǎo)社區(qū)治理進(jìn)程

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化的推進(jìn)和消費(fèi)主義的到來(lái)，逐漸解構(gòu)集體化的生活方式，身份社會(huì)向契約社會(huì)邁進(jìn)，個(gè)體越來(lái)越居于本位，趨向于個(gè)人主義占據(jù)統(tǒng)治地位的社會(huì)［2］。居民伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，其身份屬性經(jīng)歷著由“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，在單位制的解體與傳統(tǒng)壓力體制的雙重作用下，社區(qū)居民呈現(xiàn)“原子化”傾向，“社區(qū)人”的身份屬性扭轉(zhuǎn)滯后，國(guó)家與社會(huì)之間的紐帶斷裂。社區(qū)居委會(huì)在基層政府任務(wù)下沉過(guò)程中逐漸行政化，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透既重新塑造了趨于渙散的社區(qū)，也保證了政府對(duì)社區(qū)發(fā)展建設(shè)的主導(dǎo)地位。

政府憑借其自身所處的治理資源、治理信息優(yōu)勢(shì)等，在需要多元主體參與的社區(qū)治理中處于天然的“一核”優(yōu)勢(shì)地位，并使其他主體逐漸被“邊緣化”。政府在傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式中作為全能主體，壟斷社區(qū)治理的權(quán)力，承擔(dān)基層政治動(dòng)員、提供公共服務(wù)與產(chǎn)品、滿足居民利益訴求等多種功能。市場(chǎng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程與社會(huì)的變遷，改變?cè)械纳鐓^(qū)治理模式，國(guó)家讓渡部分治理權(quán)力給社會(huì)，從而形成社區(qū)居民自治。而基于政府對(duì)基層“原子化”傾向的再組織動(dòng)機(jī)，國(guó)家的行政管理邏輯并沒(méi)有退出社區(qū)基層領(lǐng)域，政府“一核”主導(dǎo)社區(qū)治理建設(shè)進(jìn)程，導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展的自主性受限、社區(qū)自發(fā)性組織功能退化、社區(qū)居民參與意愿降低、社區(qū)居民參與技能不足等，導(dǎo)致所謂社區(qū)的“碎片化”。

（二）主體“多元”帶來(lái)治理目標(biāo)碎片化

伴隨社區(qū)治理多元化主體局面的形成，其面臨復(fù)雜性沖突是主體利益訴求的多元化，多元主體由于受其所掌握的治理資源的多寡、治理能力的高低等諸多因素影響，從而參與社區(qū)治理的廣度和深度參差不齊，追求個(gè)體利益的目標(biāo)和行動(dòng)導(dǎo)致的多元主體之間的張力和沖突，造成社區(qū)治理合力難以形成，為社區(qū)治理共同體建設(shè)帶來(lái)阻礙。

首先，政府與社區(qū)居民委員會(huì)在治理過(guò)程中缺乏目標(biāo)共識(shí)。國(guó)家行政權(quán)力下行，行政事務(wù)向基層延伸，街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，扮演著上傳下達(dá)的角色，兼具行政屬性和社區(qū)屬性，隨著國(guó)家治理重心不斷向基層下沉，使其面對(duì)的壓力與責(zé)任越來(lái)越大，街道辦事處往往對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行命令指派。而作為聯(lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)之間橋梁和紐帶作用的社區(qū)自治組織，即社區(qū)居民委員會(huì)，逐漸“脫離基層自治組織的法理屬性，褪變?yōu)閲?guó)家政權(quán)的末梢環(huán)節(jié)，扮演著國(guó)家代理人的‘準(zhǔn)政府角色’”［3］。社區(qū)居委會(huì)在事實(shí)上承擔(dān)了大量來(lái)自街道辦事處分派下來(lái)的行政事務(wù)，占據(jù)了日常工作的大部分，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向。

除此之外，社區(qū)居民委員會(huì)在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，由于其合法性權(quán)威來(lái)自居民，其除了作為政府的“代理人”以外，還有著社區(qū)居民“代言人”的角色，在實(shí)際的社區(qū)治理過(guò)程中，雙重身份的撕裂導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)的行為趨于復(fù)雜化。有些學(xué)者將居民委員會(huì)扮演的角色稱為“投機(jī)者”，一方面為了應(yīng)付上級(jí)政府的施壓采取“選擇性”執(zhí)行的方式，另一方面通過(guò)討好居民的方式，在與其“互動(dòng)中不斷獲得認(rèn)同和權(quán)力合法性的行為”［4］。政府與居民之間的沖突作用在居民委員會(huì)的身上，不同主體出于自身的利益考量，從而導(dǎo)致行事邏輯的不同，甚至是沖突。

其次，社會(huì)組織缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。社會(huì)組織在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的大多數(shù)情況下，是作為重要的承接主體參與到社區(qū)治理領(lǐng)域中，主要致力于滿足多樣化、復(fù)雜化的居民公共服務(wù)需求和社區(qū)工作力量相對(duì)薄弱的實(shí)際，雖然社會(huì)組織是社區(qū)治理的有機(jī)構(gòu)成部分，但其是作為外部性主體，以“嵌入”的方式參與社區(qū)治理，在各個(gè)方面都需要依靠社區(qū)居民委員會(huì)協(xié)助，有一定的依附性，處于弱勢(shì)地位的社會(huì)組織容易成為社區(qū)居民委員會(huì)的“外派部門”。同時(shí)，部分社區(qū)組織受到服務(wù)項(xiàng)目的約束，政府購(gòu)買項(xiàng)目的變更或終止便意味著社會(huì)組織的退出，從而終止與社區(qū)的聯(lián)系，在整個(gè)過(guò)程中往往“被邊緣化”，無(wú)法真正發(fā)揮其功能［5］。社會(huì)組織在社區(qū)治理中的地位、角色、作用逐漸失能失效，造成社會(huì)組織對(duì)于社區(qū)缺乏應(yīng)有的認(rèn)同感和歸屬感。

再次，社區(qū)居民的共同體意識(shí)淡薄。社區(qū)居民在市場(chǎng)化和現(xiàn)代化浪潮的沖擊下，分子化的傾向?qū)е铝藗€(gè)體化的行動(dòng)邏輯，集體觀念和情感缺失。帕克指出：“在那里，成千上萬(wàn)的人雖然居住和生活近在咫尺，但是連見(jiàn)面點(diǎn)頭之交都沒(méi)有，初級(jí)群體中的那種親密關(guān)系弱化了，依賴這種關(guān)系的道德秩序慢慢解體了?！保?］社區(qū)的基礎(chǔ)功能是居民生活的共同體，鄰里而居、守望相助，而現(xiàn)實(shí)中，由于居民彼此之間工作和生活難有交叉匯集：一方面由于職業(yè)的不同、社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)條件的差異等綜合因素的影響，造就鄰里關(guān)系淡漠如水，彼此之間相見(jiàn)都未必相識(shí)，集體情感缺失，對(duì)社區(qū)缺乏歸屬感，難以形成共同意識(shí)，逐漸演變?yōu)橐环N“脫域”的共同體；另一方面，社區(qū)居民的思維不僅受到政府管理體制的影響，還受到市場(chǎng)化背景下功利思想熏染，造成社區(qū)集體的、共同的利益訴求轉(zhuǎn)向居民個(gè)體的、單獨(dú)的利益訴求，并逐漸趨向多元化、復(fù)雜化。不同于西方的是，中國(guó)的政府治理秉持著集體化治理的思想，居民利益訴求的個(gè)體化傾向與此形成了一定的內(nèi)在張力，從而造成政府與居民之間所追求的目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突。

（三）規(guī)范化的治理機(jī)制建設(shè)不足

“在新時(shí)代背景下，社區(qū)治理共同體及其制度化面臨政治體制重心下移和社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的交叉壓力”［5］。社區(qū)作為國(guó)家與社會(huì)連接的重要節(jié)點(diǎn)，既需要承擔(dān)一定的國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的重要職能，也需要去發(fā)揮作為社會(huì)自我調(diào)節(jié)場(chǎng)域的重要作用。這就需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，真正給予社區(qū)自主發(fā)展的權(quán)力空間。而當(dāng)前，國(guó)家行政運(yùn)行邏輯的慣性，加之條塊的政府行政體制及其行政任務(wù)下沉基層，從縱向上看，處于行政體系基層的區(qū)級(jí)政府的權(quán)力沒(méi)有完全下放，街道辦自主權(quán)力不足，社區(qū)自治權(quán)力弱化，社區(qū)治理各主體職責(zé)定位不清、關(guān)系失調(diào)的關(guān)鍵性問(wèn)題并未完全有效根治。同時(shí)，科層制的政府運(yùn)作邏輯反而伴隨著權(quán)力下放的過(guò)程而下潛到社區(qū)基層。

規(guī)范化的治理機(jī)制既包括正式的法律法規(guī)建設(shè)，也包括社區(qū)治理中共同體建設(shè)過(guò)程中形成的“居規(guī)民約”等機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》由中央政府以法律文件的形式，明確而詳細(xì)地規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)和居民自治的基本權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)層面中，居民委員會(huì)和居民的自治權(quán)利受到政府一定程度的限制，政府與社區(qū)自治組織之間的職責(zé)與權(quán)力界限不清。首先，在國(guó)家層面，由于針對(duì)性的法律法規(guī)散布于政府各部門、地方等其他規(guī)范性法律文件之中，造成專項(xiàng)立法缺乏和現(xiàn)行立法層級(jí)不高等問(wèn)題，此外，部分立法內(nèi)容存在不足，包括整體內(nèi)容欠缺科學(xué)性、體系性、完備性，具體內(nèi)容之間相互矛盾等，最終導(dǎo)致法律法規(guī)約束性無(wú)法形成強(qiáng)有力的作用，政府行為合法性深受質(zhì)疑，逐漸陷入合法性困境。其次，在社區(qū)層面，社區(qū)居規(guī)民約相較于國(guó)家層面的法律規(guī)范而言更容易得到社區(qū)成員的認(rèn)可和遵守，更具有實(shí)用性和可操作性。而在現(xiàn)行社區(qū)治理實(shí)踐過(guò)程中，普遍存在體系不夠健全、內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、規(guī)約效力乏力的問(wèn)題。再次，社區(qū)法治服務(wù)機(jī)制不健全，政府幾乎壟斷了法制建設(shè)、法律服務(wù)、法律教育等資源，整個(gè)社區(qū)法治資源的來(lái)源渠道呈現(xiàn)單一的特點(diǎn)，難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。最后，由于監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)欠缺、監(jiān)督途徑不暢等因素影響，對(duì)監(jiān)督服務(wù)機(jī)制起不到實(shí)質(zhì)性作用。

（四）治理方式傳統(tǒng)落后加劇碎片化問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)的行政模式對(duì)社區(qū)的管理中，政府扮演著唯一管理者的角色實(shí)行全權(quán)管理，與作為客體的被管理者之間形成一種單向度、垂直型的權(quán)力關(guān)系。政府作為管理的主體通過(guò)自上而下的權(quán)力運(yùn)行方式，憑借政權(quán)力量強(qiáng)制性地推行命令，客體去被動(dòng)執(zhí)行，從而導(dǎo)致主客體之間缺乏平等的、雙向的互動(dòng)，居民的合理訴求難以得到有效回應(yīng)。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，這種傳統(tǒng)的管理模式已不合時(shí)宜。與此同時(shí)，我國(guó)社區(qū)發(fā)展過(guò)程中社區(qū)組織行政化、居民委員會(huì)有責(zé)無(wú)權(quán)等現(xiàn)象凸顯。在單位制解體的背景下，政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有改變政府包辦社區(qū)事務(wù)的原有管理邏輯?，F(xiàn)階段社區(qū)面臨責(zé)任大、權(quán)力小、任務(wù)繁重、能力不足的困境，“上面千條線，下面一根針”成為社區(qū)治理工作的普遍現(xiàn)象且是真實(shí)寫照，社區(qū)工作出現(xiàn)“小馬拉大車”和疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，難以發(fā)揮真正作用。除此之外，在調(diào)解和化解社會(huì)化的矛盾沖突方面，針對(duì)性的社區(qū)治理的方式和手段有所欠缺，相對(duì)單一。

在這種傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式中，政府幾乎包辦一切事務(wù)。這一方面導(dǎo)致了政府“越位”帶來(lái)的行政負(fù)擔(dān)過(guò)重，從而降低了政府的行政效率，無(wú)法及時(shí)有效滿足群眾的合理訴求，在一定程度上激起群眾的不滿情緒；另一方面，政府職能泛化，擠壓居民和社區(qū)自治組織發(fā)揮職能的生存空間，影響居民參與公共事務(wù)的熱情，既不利于培養(yǎng)居民的主體意識(shí)，也不利于居民參與能力和社區(qū)自治組織辦事能力的提高，使本就參與不足、水平相對(duì)落后的社區(qū)自治和社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)程緩慢，延緩了基層民主化的進(jìn)程。政府依然保持傳統(tǒng)的行政管理思維和“包辦”的管理邏輯，在實(shí)質(zhì)上不僅沒(méi)有完成真正向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，而且也在無(wú)形之中強(qiáng)化政府的“一元”核心領(lǐng)導(dǎo)地位，并“邊緣化”其他社區(qū)治理主體。同時(shí)，居民對(duì)政府社區(qū)治理的單向依賴和過(guò)高期望，一旦出現(xiàn)政府實(shí)際運(yùn)行低效和無(wú)法滿足預(yù)期的矛盾，居民對(duì)政府的失望會(huì)進(jìn)一步加重社區(qū)治理碎片化。

三、整體性治理有效應(yīng)對(duì)碎片化挑戰(zhàn)的邏輯理路

單位制的解體與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)逐漸解體，城市人口呈現(xiàn)高度流動(dòng)與分散化的趨勢(shì)，社區(qū)成為“陌生人”的社會(huì)，一群群缺乏社會(huì)聯(lián)系的陌生人生活在彼此相對(duì)封閉的空間場(chǎng)域，容易引發(fā)復(fù)雜性沖突，從而使社區(qū)治理“失靈”［7］。伴隨著“陌生人”社會(huì)的轉(zhuǎn)變，個(gè)體化的利益訴求取代集體化的利益共識(shí)，多元主體的多元利益訴求以及由此導(dǎo)致的不同行為導(dǎo)向，使社區(qū)治理逐漸“碎片化”。面對(duì)這一變化，基層政府慣用“科層下移+技術(shù)嵌入”的治理邏輯予以應(yīng)對(duì)社區(qū)的復(fù)雜沖突［8］，短期效果顯著但從長(zhǎng)期來(lái)看，則無(wú)益于發(fā)揮社區(qū)多元主體的價(jià)值和內(nèi)生動(dòng)力解決問(wèn)題。力圖解決碎片化問(wèn)題的整體性治理理論，其作為一種新的理論分析框架，對(duì)當(dāng)前更新治理理念、重塑治理結(jié)構(gòu)、破解治理困境以及優(yōu)化治理路徑提供了新的指導(dǎo)思路。

整體性治理在對(duì)新公共管理的批評(píng)中發(fā)展而來(lái)，其代表人物英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂故状瓮ㄟ^(guò)《整體政府》一書提出整體治理理念。而所謂“整體性治理”，就是政府機(jī)構(gòu)組織基于“協(xié)調(diào)-整合-互嵌”機(jī)制，在政策目標(biāo)充分一致的前提下，通過(guò)相輔相成的執(zhí)行手段，在相互作用中相互強(qiáng)化政策的執(zhí)行以此實(shí)現(xiàn)共同體目標(biāo)的治理行動(dòng)。“整體性治理針對(duì)的是碎片化治理帶來(lái)的一系列問(wèn)題，整體主義的對(duì)立面是碎片化而不是專業(yè)化”［9］。因此，“重新整合”成為整體性治理的核心思想之一。在登力維看來(lái)，整體主義的改革在于簡(jiǎn)化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶之間的整個(gè)關(guān)系，是真正以公眾需求為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的治理模式，由此便衍生出整體性治理的另一個(gè)內(nèi)容，即“整體性治理以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建”［10］。整體性治理作為公共管理新范式，其以整體性的價(jià)值理念為指導(dǎo)、力求以公民的需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合、合作的治理機(jī)制，彌補(bǔ)傳統(tǒng)的官僚體制科層體制只有縱向執(zhí)行而缺乏橫向溝通的缺陷，同時(shí)改變新公共管理理論的管理主義與缺乏公共性的不足，構(gòu)建起整體性政府以提供全方位、合作化、無(wú)縫隙的服務(wù)［11］。在我國(guó)社區(qū)治理領(lǐng)域中，整體性治理不僅是指導(dǎo)政府與社區(qū)之間的一種治理關(guān)系，還是構(gòu)建社區(qū)治理共同體的一種治理理念和模式。

社區(qū)治理共同體建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要政府參與治理，還需要依靠市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民等多元主體共同參與。而就目前來(lái)看，首先，長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)社區(qū)治理的進(jìn)程和方向，政府既是社區(qū)治理的主體，又是社區(qū)治理的外部性力量，其他主體作為社區(qū)治理的內(nèi)生性力量的價(jià)值無(wú)法充分被調(diào)動(dòng)和激發(fā)，由此產(chǎn)生在社區(qū)治理場(chǎng)域中，政府與其他治理主體之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不對(duì)等是導(dǎo)致碎片化的主要原因；其次，社區(qū)治理共同體建設(shè)的重點(diǎn)是建設(shè)科學(xué)規(guī)范的體制機(jī)制，而實(shí)際建設(shè)中的制度缺失、治理方式的不適應(yīng)，又進(jìn)一步強(qiáng)化了碎片化。

運(yùn)用整體性治理的思維方式建設(shè)社區(qū)治理共同體，是指以整體性的價(jià)值理念為指導(dǎo)，以居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)體制機(jī)制的構(gòu)建來(lái)整合社區(qū)管委會(huì)與市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民等多元主體的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元主體參與共治、協(xié)商民主增進(jìn)共識(shí)、法治建設(shè)促進(jìn)規(guī)范、科技支撐推進(jìn)現(xiàn)代化的共同治理模式，為社區(qū)居民提供全方位、合作化、無(wú)縫隙的高質(zhì)量社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。更進(jìn)一步講，建設(shè)社區(qū)治理共同體最終的目標(biāo)在于高水平推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)與此相適應(yīng)的體制機(jī)制不斷完善和治理水平不斷提高，以實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享”的社會(huì)治理共同體目標(biāo)。

四、整體性治理下的社區(qū)治理共同體建設(shè)實(shí)踐路徑

運(yùn)用整體性治理的理念建設(shè)社區(qū)治理共同體，并在其實(shí)踐過(guò)程中形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元主體參與共治、協(xié)商民主增進(jìn)共識(shí)、法治建設(shè)促進(jìn)規(guī)范、科技支撐推進(jìn)現(xiàn)代化的共同治理模式，以科學(xué)的模式帶動(dòng)實(shí)際工作，切實(shí)為社區(qū)居民提供全方位、合作化、無(wú)縫隙的高質(zhì)量社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（一）黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)厚植組織優(yōu)勢(shì)

黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)既是整體性治理本土化調(diào)適最顯著的特點(diǎn)，也是構(gòu)建社區(qū)治理共同體的根本前提。只有抓住這一根本前提，才能使得整體性治理在社區(qū)治理共同體建設(shè)中落到實(shí)處，推進(jìn)相關(guān)工作高效開(kāi)展。首先，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在相關(guān)制度中明確黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的組織力量，確保黨委在治理體系中凝聚共識(shí)、總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力和作用；其次，要及時(shí)摒除片面性、一元化的治理思維模式，將“整體全面性”“合作協(xié)調(diào)性”等具有中國(guó)特色的思維貫穿于建設(shè)社區(qū)治理共同體的全過(guò)程和各方面，協(xié)調(diào)整合各方力量和運(yùn)用多種手段來(lái)進(jìn)一步提高效率與增強(qiáng)效能；最后，進(jìn)一步完善相關(guān)的工作體系，明確建設(shè)社區(qū)治理共同體的牽頭部門，建立多方參與、攜手共進(jìn)的工作機(jī)制，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、全員協(xié)同配合的整體性工作格局。

（二）構(gòu)建多元主體參與的共治體系

社區(qū)治理需要多主體的參與和共同努力，這就要求理順各主體之間的關(guān)系，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理格局。當(dāng)前，國(guó)家大力倡導(dǎo)政府轉(zhuǎn)移職能、發(fā)展社會(huì)組織、引導(dǎo)社區(qū)自治，全力推進(jìn)和培育發(fā)展社會(huì)治理的“三共”格局［12］。這就要求社區(qū)治理要充分發(fā)揮基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，明晰參與到社區(qū)治理中的社區(qū)居民委員會(huì)、社會(huì)組織和居民等治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，有效促進(jìn)多主體共同參與，發(fā)揮多元主體協(xié)同共治作用。政府長(zhǎng)期以來(lái)是社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，政府掌握著社區(qū)治理的大量資源，社區(qū)重大事務(wù)和突發(fā)事務(wù)需要政府來(lái)進(jìn)行“兜底”。與此同時(shí)，社區(qū)居民利益訴求多樣化、多元化、復(fù)雜化，這就要求更多的社會(huì)組織有序地參與進(jìn)來(lái)，釋放社會(huì)組織和市場(chǎng)的活力，充分發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的重要補(bǔ)充作用。而居民的個(gè)體化行動(dòng)邏輯與政府集體化治理方式的內(nèi)在矛盾，要求社區(qū)居民積極參與到社區(qū)治理共同體的建設(shè)中來(lái)，在激發(fā)社區(qū)居民積極性的同時(shí)，推動(dòng)政府治理理念的轉(zhuǎn)變。多元主體以平等的地位參與社區(qū)治理共同體的建設(shè)，從而改變以往的政府條塊的行政運(yùn)行邏輯，有助于行政體系形成扁平化網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，形成“自愿和強(qiáng)制之間的一種中間體或糅合體”［12］。

（三）協(xié)商民主增進(jìn)多元主體的共識(shí)

在黨建的引領(lǐng)下構(gòu)建社區(qū)民主協(xié)商治理模式，促使最大限度地保證多元主體以規(guī)范的程序在社區(qū)治理過(guò)程中聚合各自優(yōu)勢(shì)進(jìn)而發(fā)揮出高效作用。只有形成規(guī)范化的程序，才能保障多元主體的合法權(quán)益與合理訴求。在此基礎(chǔ)上，才能對(duì)涉及雙方或者多方利益的事務(wù)采取平等、民主及友好的形式進(jìn)行商討，尋求利益的最大公約數(shù)，達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)，以獲得多元主體的理解，達(dá)成共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)共同期盼的目標(biāo)，推動(dòng)社區(qū)和諧發(fā)展和持續(xù)進(jìn)步。社區(qū)協(xié)商民主通過(guò)公開(kāi)的對(duì)話、理性的溝通、協(xié)商等方式，使持不同觀點(diǎn)的參與者的利益訴求得到表達(dá)，在取得一致認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上提高公共決策的質(zhì)量。這種協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的是理性的訴求而非情緒化的表達(dá)，這不僅能夠加深彼此之間的相互理解，尊重對(duì)方的需求，包容存在的差異和基本訴求，而且使得黨和政府能夠了解居民真正的需求并且及時(shí)回應(yīng)，力求實(shí)現(xiàn)政府民生工程與居民需求的最優(yōu)對(duì)接，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，形成社區(qū)治理共同體。針對(duì)社區(qū)協(xié)商民主在實(shí)踐中所存在的問(wèn)題，首先，要做的就是搭建社區(qū)協(xié)商民主平臺(tái)，給予參與社區(qū)治理的各主體一個(gè)可以充分交流的機(jī)會(huì)；其次，需要進(jìn)一步完善其運(yùn)行機(jī)制，最大限度地保證利益相關(guān)者的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)的規(guī)范化建設(shè)；最后，需要培育社區(qū)居民的公共精神，激發(fā)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與意愿和參與熱情。

（四）法治化建設(shè)促進(jìn)治理機(jī)制規(guī)范化

習(xí)近平總書記指出：“只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)?！保?3］社區(qū)治理的規(guī)范體系是“硬”的法律規(guī)范體系和“軟”的居規(guī)民約兼顧的綜合治理體系，彼此協(xié)調(diào)配合、功能互濟(jì)。“硬”法包括理論層面和實(shí)踐層面的法治意識(shí)形態(tài)、法治原則、法律實(shí)施體系等，要繼續(xù)堅(jiān)持并且逐步完善社區(qū)治理的法律法規(guī)體系，切實(shí)做到有法可依，為社區(qū)建設(shè)提供有力的制度保障，為社區(qū)治理法治化建設(shè)提供更實(shí)用、更具有操作性的法律依據(jù)。首先，設(shè)立社區(qū)法治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括設(shè)立社區(qū)民主監(jiān)督平臺(tái)、重大事項(xiàng)評(píng)議監(jiān)督等，逐步推進(jìn)社區(qū)法治監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化、體系化；其次，大力加強(qiáng)社區(qū)法治工作服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，需要多方引進(jìn)培育人才，創(chuàng)新社區(qū)法治人才培育機(jī)制，著力提升法治服務(wù)能力和水平，不斷加強(qiáng)正規(guī)化、專業(yè)化社區(qū)法治隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)法治服務(wù)人才的力量整合，形成合力；最后，精心培育和弘揚(yáng)法治文化，加大社區(qū)法制宣傳力度，提高社區(qū)居民在參與社區(qū)治理中的法治意識(shí)。

“軟”法包括立足地方實(shí)際，彰顯地方特色的社區(qū)居民公約、自治章程等。社區(qū)居民公約是與具體事務(wù)、具體社區(qū)和具體空間相聯(lián)系的多樣化、多層次的行為準(zhǔn)則。與硬法相比，軟法具有特殊的價(jià)值，表現(xiàn)形式多樣化、內(nèi)容更加民主，也更具有活力，能夠矯正硬法失靈方面發(fā)揮著重要作用，彌補(bǔ)硬法實(shí)施中觸及不到的細(xì)枝末節(jié)，有利于充分發(fā)揮其在社區(qū)治理中的正向積極作用，“軟”化制度機(jī)制的“剛”性，實(shí)現(xiàn)“自治、法治、德治”的“三治”有效融合。面對(duì)社區(qū)居民的利益訴求日益多元化、差異化，社區(qū)問(wèn)題和事務(wù)日益復(fù)雜化，因此，每個(gè)社區(qū)應(yīng)該根據(jù)不同的需求和問(wèn)題，制定適合本社區(qū)的居民公約。社區(qū)居民在擬定和施行“軟”法的過(guò)程中，居民的法治意識(shí)得到培養(yǎng)，社會(huì)參與的積極性也同時(shí)得到提高。

（五）科技支撐推動(dòng)治理方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變

2014年，八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將“智慧社區(qū)”作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等高科技的發(fā)展及其應(yīng)用，“智慧城市”建設(shè)得到了快速發(fā)展，智慧社區(qū)作為智慧城市的基本單元，是智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)，在基層治理中發(fā)揮了重要作用。智慧社區(qū)的建設(shè)需要以“服務(wù)”為核心轉(zhuǎn)變治理方式和治理思路。首先，社區(qū)的智慧化建設(shè)亟須實(shí)現(xiàn)從面向管理者向面向多元主體的轉(zhuǎn)變，需要提供更加高效、科學(xué)、精準(zhǔn)、智慧的管理與服務(wù)；其次，要著眼于居民的實(shí)際需求，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)側(cè)重居民服務(wù)，提供便民、利民和惠民的精細(xì)化服務(wù)，強(qiáng)調(diào)居民的主體性地位；最后，要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社區(qū)管理模式向智慧社區(qū)服務(wù)模式的轉(zhuǎn)化，需要進(jìn)一步優(yōu)化城市居民日常生活切實(shí)需求的服務(wù)、提高生活便捷度與生活質(zhì)量，滿足居民多層次、多樣化的需求。