以高質(zhì)量發(fā)展為導向完善干部考核評價體系

文/王亞華

2022年10月16日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會勝利召開，習近平總書記作了題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗》的重要報告（以下簡稱《報告》）。《報告》回顧了過去五年的工作和新時代十年的偉大變革，提出了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的使命任務?！秷蟾妗访鞔_提出了加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，并明確了人才戰(zhàn)略、全過程民主、依法治國、文化自信、民生福祉、綠色發(fā)展、國家安全、國防建設、一國兩制、人類命運共同體和從嚴治黨等方面的要求。

在回顧過去五年工作時，《報告》指出，“深化黨和國家機構改革”是黨的十九大以來事關黨和國家事業(yè)的重大戰(zhàn)略部署。在回顧新時代十年的偉大變革當中，《報告》充分肯定了“新一輪黨和國家機構改革全面完成”對于推進國家治理現(xiàn)代化的重要意義。這些重要論述說明深化行政管理體制改革的重要性和工作成效。

《報告》提出要“建設堪當民族復興重任的高素質(zhì)干部隊伍”，并將其放在“堅定不移全面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工程”的戰(zhàn)略高度上，為我們進一步推進機構編制管理改革指明了方向。《報告》在堅持黨管干部原則、把政治標準放在首位、完善干部考核評價體系、健全培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部常態(tài)化工作機制、優(yōu)化機構編制資源配置等方面提出了明確要求，為加強干部隊伍建設提供了基本遵循。同時，《報告》提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”，在有關經(jīng)濟發(fā)展的論述中也強調(diào)要堅持以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題。所以，高質(zhì)量發(fā)展是未來經(jīng)濟社會各個領域發(fā)展的基本導向，也是深化行政管理體制改革和提升機構編制管理水平的工作目標。2020年，中組部印發(fā)《關于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》。以此為標志，我國從中央到地方在高質(zhì)量發(fā)展績效考核方面開展了一系列工作，以優(yōu)化完善政績考核來推動高質(zhì)量發(fā)展。以下從四個方面闡述相關內(nèi)容。

一、我國干部考核評價體系的發(fā)展歷程與經(jīng)驗

改革開放以來，我國干部考核評價體系經(jīng)過了40多年的探索，積累了豐富的經(jīng)驗。1979年，中組部印發(fā)《關于實行干部考核制度的意見》，明確績效評價的重點在于“考核干部的工作成績，主要看對現(xiàn)代化建設直接或間接所作的貢獻”，這標志著我國開啟了政府績效考核工作。20世紀90年代，中組部出臺《縣級黨政領導班子政績考核辦法及考評標準體系》，提出經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、精神文明建設和黨的建設四類指標。盡管頂層設計傾向于建立綜合性考評體系，但是，加快經(jīng)濟發(fā)展的目標和環(huán)境，使政府績效考評呈現(xiàn)偏重經(jīng)濟類指標的特征。進入21世紀，《黨政領導干部選拔任用工作條例》出臺，在“德、能、勤、績”的基礎上新增“廉”作為干部考核的重要內(nèi)容，推動政府績效考評的科學發(fā)展，形成了更加綜合的考核體系。2006年，中組部印發(fā)《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。突破“唯GDP”的績效考評，不僅意味著科學發(fā)展觀在干部選拔任用工作中的貫徹落實，也標志著科學化、規(guī)范化的干部考評體系逐步建立健全。2010年以后，特別是黨的十八屆三中全會以后，在建立健全干部考評體系方面又邁出了更大的步伐。其中最突出的就是2020年高質(zhì)量發(fā)展績效考核的工作部署，明確高質(zhì)量發(fā)展考核體系要對應五大發(fā)展理念要求，聚焦民生福祉，反映發(fā)展質(zhì)量與成效，并引導各級領導干部牢固樹立正確的政績觀。

縱觀40多年干部考核評價體系的發(fā)展，我國已形成了一些基本經(jīng)驗，包括：堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以工作實際為導向、與發(fā)展階段相適應，以地方試點和分散探索推動國家宏觀制度設計，多種激勵機制相結合推動領導干部擔當作為。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，面對我國社會主要矛盾變化的新情況新問題，高質(zhì)量發(fā)展考評體系對應創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展要求，精準設置關鍵性、引領性指標，構建起有利于形成各方面高質(zhì)量發(fā)展合力的新激勵機制。

二、高質(zhì)量發(fā)展績效考核的內(nèi)涵與實施現(xiàn)狀

根據(jù)《關于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，高質(zhì)量發(fā)展績效考核有六項基本要求，其內(nèi)涵核心包括三個方面。第一，在發(fā)展思想層面，堅持以人民為中心。黨的十八大以來，習近平總書記明確提出以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為中心的發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展考評體系的實施提供了價值遵循和行動指引。第二，在指導原則方面，堅持三個原則。一是導向性原則，以體現(xiàn)新發(fā)展理念和反映群眾幸福美好生活為導向，引導領導干部樹立正確的政績觀和治理觀。二是可比性原則，要從評估結果的橫向和縱向?qū)Ρ确治鲋?，反映地方政府和領導干部推動高質(zhì)量發(fā)展的努力程度與地區(qū)差距，為政府調(diào)整工作安排、補齊發(fā)展短板提供依據(jù)。三是應用性原則，將高質(zhì)量發(fā)展考評結果作為評價領導班子和領導干部政績的依據(jù)，建立“首位”見榜、“末位”問責機制，形成高質(zhì)量發(fā)展考評的激勵約束機制。第三，在操作層面，形成科學的評價體系。按照全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、普遍性的發(fā)展理念要求，逐步構建起高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價體系。各地的考核體系在遵循共同基本原則的同時，也因地制宜地提出了一些更有針對性的具體規(guī)定，體現(xiàn)了頂層設計與地方特色的統(tǒng)一。

很多地方政府已經(jīng)開始了高質(zhì)量發(fā)展考核實踐，浙江、廣東、江蘇早在2018年就已啟動了這項工作。成都市也實行得比較早。經(jīng)過五年的運行，我們發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展考核對于推動城市發(fā)展起到了非常重要的作用，在高質(zhì)量發(fā)展政績觀的導向之下，各地根據(jù)發(fā)展實際將其落實到各個領域的工作之中。比如，近年來成都非常重視智慧城市建設、公園城市建設。有很多高質(zhì)量發(fā)展考核的特色指標對地方高質(zhì)量發(fā)展起到了積極的推動作用，這些地方經(jīng)驗可以作為深化落實高質(zhì)量發(fā)展考核的重要參考。最近全國人大常委會通過了《中華人民共和國黃河保護法》，提出“國家實行黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展責任制和考核評價制度”。這說明高質(zhì)量發(fā)展考核不僅是對經(jīng)濟社會，還對生態(tài)文明建設起到非常重要的引導性作用，是提綱挈領的制度安排。

三、高質(zhì)量發(fā)展政績考核對行政管理體制的影響

高質(zhì)量發(fā)展政績考核對行政管理體制的影響可以從宏觀和微觀兩個層面來看。對宏觀層面的影響主要包括政策、組織機構和績效管理三個方面以及三者之間的互動關系。對于政策子系統(tǒng)，高質(zhì)量發(fā)展績效考核為政策目標提供了明確價值遵循，為政策制定提供了總體要求與指導原則，為政策執(zhí)行提供了具體抓手與機制保障。對于組織子系統(tǒng)產(chǎn)生了三方面的影響：協(xié)調(diào)政府與其他社會主體間的關系，整合政府內(nèi)部形成合力，實現(xiàn)決策中心的分散和下沉。對于績效管理子系統(tǒng)則可以幫助樹立績效管理的價值基礎，建立全局性的績效管理視角，推進部門間的合作關系的評價。同時，高質(zhì)量發(fā)展政績考核也改善了三個子系統(tǒng)之間的互動關系，讓三者可以相互支撐、相互促進，共同推動行政管理體制的整體完善。在微觀層面，高質(zhì)量發(fā)展考核體系對干部微觀個體也會產(chǎn)生重要的影響。相對于傳統(tǒng)的考核體系，高質(zhì)量發(fā)展績效考核對領導干部在目標偏好、責任態(tài)度、合作態(tài)度、主動性、開放性、行政成本偏好方面都會形成非常重要的影響。比如，在過去的考核體系下，因為行政成本和自己的工作考評無關，所以一些干部對此并不關心，而在高質(zhì)量發(fā)展考核下，行政成本和考核掛鉤，必然會考慮如何降低行政成本。此外，過去是以部門考核為主，很多干部以擴大本部門的權力為出發(fā)點，但高質(zhì)量發(fā)展考核需要打破部門的利益邊界，讓部門積極尋求和其他部門之間的協(xié)同，這也是非常重要的一個導向。所以高質(zhì)量發(fā)展考核體系在微觀上會對干部產(chǎn)生重要的激勵和引導，在宏觀上則會推動整個行政管理體制更加導向高質(zhì)量發(fā)展。

四、理論思考與政策取向

對于高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系，有以下幾點基本的理論認識。第一，我國目前的高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系，是經(jīng)過40多年的經(jīng)驗積累，與我國當代的公務員職務職級體系相結合，與我國的國情相契合，已經(jīng)在實踐中被證明是推動中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的有效方式。第二，通過高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系選拔和培育高質(zhì)量的公務員隊伍，將為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供動力和人才源泉。第三，高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系不僅適用于行政管理體系內(nèi)部，而且可以應用于各類治理領域之中，從而全面促進國家的高質(zhì)量發(fā)展格局。第四，高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系在實踐中最終必須要落實到考核對象的個體，對個體產(chǎn)生恰當?shù)募畈拍軌蛉〉妙A期效果，因此，既對班子考核也要對個體考核，兩者要相結合。第五，對于不同地區(qū)，高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系的具體內(nèi)容應當因地制宜。第六，要發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系的強激勵功能和體檢功能，更多是體檢功能，避免指標困境和指標陷阱。

在高質(zhì)量發(fā)展政績考核實施過程中建議堅持以下政策取向。一是堅持頂層設計與地方探索相結合。上級政府應當為地方探索符合自身條件的考核體系建構創(chuàng)造條件。通過自上而下政策體系的構建，使廣大領導干部和公務員隊伍真正理解高質(zhì)量發(fā)展考核的內(nèi)涵和價值，樹立高質(zhì)量發(fā)展政績觀。二是關注考核體系對于公務員微觀個體的實際效果。開通基層公務員的信息反饋平臺，廣泛吸收基層意見作為考核體系完善的重要參考。堅持問計于基層、問需于群眾，建立評價反饋機制，跟進把控高質(zhì)量發(fā)展評價工作的執(zhí)行質(zhì)量。三是積極利用新技術加強高質(zhì)量發(fā)展考核建設。利用信息技術搭建方便社會多元主體參與公共治理的數(shù)字化平臺，提高多元主體參與考評工作的積極性。協(xié)同互聯(lián)網(wǎng)服務平臺和大數(shù)據(jù)服務商，建立高質(zhì)量發(fā)展評價大數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)積累形成一套融合短期、中期、長期發(fā)展的績效數(shù)據(jù)。比如，統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)往往滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展實踐，不能及時動態(tài)反映地方經(jīng)濟社會發(fā)展最新情況。而大數(shù)據(jù)技術可以實現(xiàn)對經(jīng)濟社會運行的實時動態(tài)監(jiān)測，如果能夠引入這樣的技術平臺，可以更快地反饋高質(zhì)量發(fā)展運行的結果，更快地讓領導干部做出決策和行為調(diào)整。四是完善高質(zhì)量發(fā)展考核體系的配套政策。圍繞高質(zhì)量發(fā)展考核，完善選拔與獎懲激勵機制，信息獲取與共享機制，建立有效的績效考核組織體系，使高質(zhì)量發(fā)展考核體系能夠形成長效機制。如果是僅僅推行一套考核體系，而沒有配套的獎懲機制、信息機制，則可能會在制度實施過程中出現(xiàn)一些偏差，影響高質(zhì)量考核發(fā)展體系發(fā)揮其應有作用，因此，還要重視相關配套政策的制定。