我國公共圖書館治理現(xiàn)代化的推進路徑

李秀敏

0 引言

2013年印發(fā)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標之一，其后關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的理論和實踐不斷推進。2019年中共十九屆四中全會進一步提出“到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]的目標。

國家治理涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等眾多領(lǐng)域。公共圖書館作為重要的公共文化服務(wù)機構(gòu)，面向全體公眾開放，屬于社會公共事務(wù)。從系統(tǒng)論角度來考察，公共圖書館治理無疑是國家治理體系的一個子系統(tǒng)[2]。

圖書館學(xué)界對圖書館治理的關(guān)注始于21世紀初。2000年汪曉茵提出“治理”適用于我國圖書館事業(yè)管理[3]。2003年黃穎[4]區(qū)分圖書館“統(tǒng)治”和“治理”的不同，認為圖書館管理范式向“治理型”轉(zhuǎn)變是新公共管理運動的客觀要求和圖書館事業(yè)發(fā)展的趨勢，提出“圖書館治理”概念。隨著2007年以來深圳圖書館、廣州圖書館等機構(gòu)對法人治理結(jié)構(gòu)的探索以及后續(xù)試點工作的開展，公共圖書館治理問題受到越來越多的關(guān)注。期間對公共圖書館治理的研究多在“圖書館治理”理念下展開，學(xué)者們先后對“圖書館治理”作出界定[5-6]，體現(xiàn)了利益相關(guān)者在權(quán)責分配基礎(chǔ)上實行共同治理的理念；也從實施目標、主體設(shè)置、模式機制、影響因素、國外經(jīng)驗等角度切入，對公共圖書館治理展開探討。總體而言，這些研究對我國公共圖書館賴以生存發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境中的國家治理模式考慮較為有限，相關(guān)治理理論多源于國外經(jīng)驗，也借鑒了企業(yè)治理模式，直接影響了與國內(nèi)實際情況的契合度[7]。

一個國家的人文歷史、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)影響著國家治理結(jié)構(gòu)的形成和治理體系的發(fā)展，也決定著治理的重心和策略[8]，公共圖書館治理難以避免受上述因素的影響。正因如此，有學(xué)者強調(diào)治理理論的適用性和本土化問題，提出應(yīng)構(gòu)建符合現(xiàn)實國情、具有中國特色的公共圖書館治理體系[2]?！丁笆奈濉惫参幕?wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出進一步加強文化治理體系和治理能力建設(shè)。在國家治理體系和治理能力相關(guān)研究和實踐日益成熟、治理理論本土化越來越受各領(lǐng)域重視的背景下，有必要結(jié)合國家治理的特征和內(nèi)容，理清我國公共圖書館治理的內(nèi)涵與要求，推進符合現(xiàn)實國情的現(xiàn)代化治理。

1 國家治理背景下公共圖書館治理的內(nèi)涵

我國對治理的研究和實踐受20世紀90年代西方思潮影響，結(jié)合我國的歷史基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，逐漸形成國家治理的豐富內(nèi)涵——不僅汲取了中國傳統(tǒng)治理的政治智慧、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)過程中產(chǎn)生的理論智慧，也從西方治理理論中汲取了治理的“公共性”特質(zhì)[9]。

就基本內(nèi)容而言，我國國家治理與西方的治理理論有眾多相通之處，即在社會治理中都強調(diào)共同目標、多元主體、制度規(guī)則、調(diào)和不同利益者和沖突者的矛盾；治理主體包括國家與政府、市場與企業(yè)、社會公眾及社會組織等；行為方式包括合作、參與、協(xié)商、談判等；在權(quán)力運行方向上，由傳統(tǒng)自上而下的單一向度轉(zhuǎn)為上下互動的過程。我國國家治理也展現(xiàn)出中國特色：一是雖然在治理理論中甚少提及政黨，但我國已經(jīng)形成了一種基于法治的政黨與國家相互嵌入、以政黨為中心的國家治理新模式[9]，政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位十分重要；二是政府不僅是治理主體之一，更是治理基本規(guī)則的制定者、各方利益的協(xié)調(diào)者和治理爭端的處置者[9]，在國家治理中，政府作為決策的執(zhí)行機構(gòu)，正在以轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、提升治理能力等方式打造服務(wù)型政府，力求政府處于“不缺位”“不越位”的狀態(tài)?；谏鲜鎏攸c，不同于西方“弱國家強社會”理念，我國國家治理追求“強國家強社會”模式，強調(diào)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用且“以國家為權(quán)利體系中的權(quán)威主體”[10]，由政府在多元主體中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與、法治保障”[11]的治理格局，最終實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

在此背景下，公共圖書館治理理當與國家治理一脈相承，在“強國家強社會”和“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的國家治理格局中，引入多元主體治理機制，以政府為權(quán)威主體，科學(xué)界定相關(guān)利益者的權(quán)責、平衡各方利益需求，通過多元合作、共同協(xié)商，追求社會公共利益的最大化。這一過程應(yīng)包含以下內(nèi)涵：其一，在國家治理中，黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，是治理方向任務(wù)與活動開展的根本保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)須落實到國家治理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)[12]，文化建設(shè)是國家“五位一體”總體布局的重要方面，公共圖書館作為重要的公共文化服務(wù)機構(gòu)，擔負著增強文化自信、提高全民族文明素質(zhì)的使命，在治理過程中理應(yīng)貫徹和對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，在根本方向上保持一致；其二，公共圖書館的治理由傳統(tǒng)的政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共治，政府不再是全能型政府，其他治理主體的能力和作用應(yīng)加以充分培養(yǎng)、發(fā)揮，從而形成“強國家強社會”局面；其三，在多元主體治理中，須以政府為權(quán)威主體，主導(dǎo)各項治理規(guī)則和秩序的制定、維護，在多元主體的互動中發(fā)揮引領(lǐng)作用；其四，實施公共圖書館治理是為了協(xié)調(diào)、平衡利益相關(guān)方的差異化需求，應(yīng)通過廣泛合作、平等協(xié)商，尋求社會公共利益的最大化。

在具體實踐中，公共圖書館治理涉及全國公共圖書館事業(yè)、地區(qū)公共圖書館事業(yè)、具體公共圖書館機構(gòu)等不同層面。不論治理單元如何，其核心要義是統(tǒng)一的，治理主體也是明確的——公共圖書館利益相關(guān)者包括讀者、圖書館工作者、黨政部門、資源供應(yīng)商、行業(yè)機構(gòu)、社會組織、志愿者、文化系統(tǒng)同級單位、媒體、社會公眾等[13]，總體上可劃分為政府、社會力量和公共圖書館三個維度。因此，公共圖書館治理現(xiàn)代化的推進路徑也可從這三個方面加以考察。

2 公共圖書館治理中政府的職能

公共圖書館治理是社會公共事務(wù)治理的一部分。在公共治理中，政府是公共事務(wù)治理的推動者和促進者，政府的能力主要體現(xiàn)在整合、調(diào)控和服務(wù)上，具體體現(xiàn)為有效的制度供給、實施公平的政策、滿足公共物品和服務(wù)需求[14]。就公共圖書館治理而言，蔣永福[15]于2009年提出政府的責任可分為以法律保障為表現(xiàn)形式的制度供給，對公眾需求、問責和建議的積極回應(yīng)，以及以依法規(guī)制、適度從寬和與時俱進為原則的適度規(guī)制，這一觀點在圖書館治理研究中有較為廣泛的影響，就其根本作用而言，仍與上述三個方面契合。

2.1 有效的制度供給

“制度”的內(nèi)涵豐富而寬泛，主要體現(xiàn)在兩個層面。一是宏觀的社會制度，如教育制度、婚姻制度。就該層面而言，政府責任在于建立、維護和創(chuàng)新公共圖書館制度——公共圖書館不但是一種社會機構(gòu)，也是一種社會制度，這種看法得到學(xué)界的普遍認同。公共圖書館作為滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權(quán)益的重要制度，政府有責任維持其有效運行，并結(jié)合社會發(fā)展水平不斷創(chuàng)新、優(yōu)化，包括公共圖書館推行免費開放、建立覆蓋全社會的設(shè)施體系、均等化和高質(zhì)量發(fā)展，都是維護、創(chuàng)新制度的具體體現(xiàn)。二是指具體的辦事規(guī)程和行動準則。在這一層面，政府作為多元治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)威主體，有義務(wù)在考慮各方利益、征求各方意見的基礎(chǔ)上，主導(dǎo)構(gòu)建一系列的制度規(guī)范，作為公共圖書館治理的基本秩序和準則。肖希明等[2]梳理了具有中國特色的公共圖書館治理制度體系的基本架構(gòu)：發(fā)揮決定性、引領(lǐng)性和指導(dǎo)性作用的根本制度，包括國家的重大規(guī)劃和方針、《憲法》《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》的規(guī)定；發(fā)揮基礎(chǔ)性作用并具有長期性、穩(wěn)定性的基本制度，包括有關(guān)設(shè)置主體、社會力量參與、標準化均等化、體系建設(shè)、管理體制和運行機制、經(jīng)費保障、免費開放、法律監(jiān)管的制度；規(guī)范公共圖書館治理的具體事務(wù)并為根本制度和基本制度的落實提供保障的具體制度，如出版物交存、地方文獻整理、古籍保存。

目前我國公共圖書館治理制度體系的建設(shè)已取得了眾多成果，但在制度的執(zhí)行力、有效性、針對性、協(xié)調(diào)性等方面仍有待提升，需要治理主體共同努力，在政府主導(dǎo)下持續(xù)完善、優(yōu)化，推動公共圖書館治理的順利實施。

2.2 實施公平的政策

在國家治理中，良好的制度要配套良好的政策才能產(chǎn)生良好的效能，離開制度保障，政策不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，沒有好的政策，制度則可能被虛置或濫用[16]。對公共圖書館治理而言，制度和政策具有相同的互動關(guān)系。

公共圖書館治理制度體系正在逐步建立，經(jīng)過長期實踐后，經(jīng)費保障、免費開放、出版物交存等制度已經(jīng)有了一定的政策支撐，但仍有一些新制度缺乏相應(yīng)政策的配合。例如，2017年實施的《公共文化服務(wù)保障法》確立了非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠提供、政府購買公共文化服務(wù)、基層公共文化設(shè)施社會化運營管理等制度[17]，但在實踐中相應(yīng)的政策措施尚未完善，制度落實面臨一些困難。為此，政府需要實施公平的政策、制定配套的方案和措施，并在利益相關(guān)者的協(xié)商互動中保持社會公正。

一方面，政府需要以政策的形式完善、細化制度運行的具體內(nèi)容并動態(tài)調(diào)整。由于制度是決定性、指導(dǎo)性、長期性、穩(wěn)定性的基本架構(gòu)，在執(zhí)行落實過程中，需要制定出更為具體的目標、方案、措施，使制度更具可操作性并發(fā)揮實際作用。例如，由于基本公共文化服務(wù)目錄細化程度不足、存在“公益一類事業(yè)單位不得從事經(jīng)營活動”的規(guī)定等，非基本公共文化服務(wù)優(yōu)惠制度的落實存在困難；《公共文化服務(wù)保障法》雖確立了設(shè)施選址征求公眾意見的制度，但對征求意見的途徑、內(nèi)容及公眾意見如何發(fā)揮作用等并無規(guī)定，使得制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。諸如此類，都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，結(jié)合現(xiàn)有的制約因素細化、完善配套的政策，出臺有效的措施，為制度賦予運行方向和實質(zhì)內(nèi)容。

上述政策部分以法律規(guī)定、部門規(guī)章、地方條例等形式得以固化，便于長期執(zhí)行，部分政策則需要根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。例如，為推動基本公共文化服務(wù)標準落地生效，各級政府需要建立國家指導(dǎo)標準、省級實施標準、市縣級服務(wù)目錄組成的標準體系，明確服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量和水平。但隨著社會經(jīng)濟水平的發(fā)展，公眾的公共文化服務(wù)需求也在不斷變化，為此，政府需要結(jié)合實際需求，不斷調(diào)整標準的內(nèi)容并嚴格落實。

另一方面，政府應(yīng)當履行協(xié)調(diào)利益、處置爭端、積極回應(yīng)的義務(wù)，結(jié)合其他治理主體的實際訴求，出臺對應(yīng)的政策措施，及時解決治理過程中出現(xiàn)的問題，營造平等協(xié)商的氛圍和相互信任的環(huán)境，從而確保治理的實質(zhì)性推進。經(jīng)過多年探索，我國公共圖書館治理已經(jīng)取得了一定成效，但在實踐中仍面臨一些問題，包括利益主體之間的合作與信任處于流于形式的缺失狀態(tài)、尚未構(gòu)成政府結(jié)構(gòu)體系之外的社會推動力量、政府讓渡給其他主體的權(quán)力不足[8]以及缺乏吸引社會主體參與治理的政策機制[18]。對于這種局面，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)者的作用，及時回應(yīng)處理，通過具體有效的政策和措施加以鼓勵、引導(dǎo)和支持。例如，為實現(xiàn)基于合作和信任的多元協(xié)商，除推進法人治理結(jié)構(gòu)改革外，對區(qū)域內(nèi)公共圖書館的發(fā)展，應(yīng)以成立專家委員會、定期召開交流會、召開專題溝通會等形式搭建治理主體溝通協(xié)商的平臺，就關(guān)乎公共圖書館發(fā)展的重大事項進行充分探討。為解決因人事管理自主權(quán)、收入分配自主權(quán)不易落實而影響理事會決策有效性的問題，應(yīng)及時讓渡權(quán)力，下放用人單位招聘及崗位管理權(quán)限。同時，政府應(yīng)完善社會力量的扶持、準入、激勵機制，培育出足以承擔多元治理責任的社會力量，并充分調(diào)動社會力量參與治理的積極性。

2.3 滿足公共物品和服務(wù)需求

滿足公共物品和服務(wù)的需求，在公共圖書館治理中對應(yīng)于設(shè)施建設(shè)和相關(guān)資源、服務(wù)的供給。由于公共物品具有非競爭性和非排他性，市場在公共物品的供給上難以發(fā)揮配置資源的決定性作用，因此需要由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，具體包括提供純公共物品、引導(dǎo)和支持準公共物品、監(jiān)管私人產(chǎn)品的提供[15]。

我國公共圖書館建設(shè)已經(jīng)由最初的政府獨辦逐漸轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、社會力量參與的模式，《公共圖書館法》也規(guī)定國家鼓勵社會力量參與圖書館的建設(shè)，政府應(yīng)通過政策扶持等手段調(diào)動社會力量參與的積極性。從多元治理角度來說，較理想的供給模式是政府作為主要供給者的“權(quán)威”+“多中心型”模式[19]，但在社會力量充分發(fā)展成熟、政府職能實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)變之前，仍對政府有較高的依賴性。一方面，政府需要明確事權(quán)責任和支出責任，保證設(shè)施、資金等方面的投入，確保公共圖書館的運營和基本公共文化服務(wù)需求的滿足；另一方面，政府有責任建立秩序、完善規(guī)則，培育和扶持社會力量參與供給，充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量的能力，并做好對供給內(nèi)容和質(zhì)量的引導(dǎo)、監(jiān)管，為多元治理的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

3 公共圖書館治理中的社會力量

社會力量是公共圖書館治理的重要主體，表現(xiàn)為普通公眾、各類社會組織、相關(guān)企業(yè)、媒體等多種形式。國家治理中需要借助以公眾為核心的社會參與，通過決策、評估、調(diào)查、監(jiān)督和參與社會治理等一系列公共活動，最大限度地釋放國家治理效能[9]。在公共圖書館治理中，社會力量應(yīng)積極參與公共圖書館選址建設(shè)、資源供給、運營決策、監(jiān)督評價的全過程，發(fā)揮共建、共治、監(jiān)督的作用。而這些行動的有序、有效開展，都需要由政府主導(dǎo)、治理主體共同建立完善的規(guī)則制度作為支撐——這顯然是個長期的過程。

3.1 社會力量參與共建

所謂共建，即社會力量積極參與公共圖書館的建設(shè)投入和資源服務(wù)的供給，通過政府和社會力量的協(xié)作互補，解決單一供給主體存在的弊端，構(gòu)建多層次、靈活運作的保障體系，主要表現(xiàn)在兩個方面。

(1)以政府購買、政府和社會力量合作為主要形式的有償供給。2013年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》后，民政部、財政部先后印發(fā)系列文件對社會組織承接政府購買服務(wù)作出指導(dǎo)和規(guī)范[20]，國務(wù)院也成立了政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，可以說政府購買社會組織服務(wù)的政策環(huán)境正在日趨完善。具體到公共圖書館，2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》在購買主體、承接主體、購買內(nèi)容和目錄、購買機制、資金保障、監(jiān)管機制、績效評價等方面作出了初步規(guī)定?！豆矆D書館法》也規(guī)定國家鼓勵社會力量自籌資金設(shè)立公共圖書館，并采取政府購買服務(wù)等措施對其進行扶持，為政府購買社會力量提供的服務(wù)提供了法律保障。實踐中，以整體委托、部分業(yè)務(wù)外包、購買崗位、第三方評估評價等方式進行的政府購買已成為包含公共圖書館在內(nèi)的公共文化機構(gòu)社會化發(fā)展的主要形式。政府和社會力量的合作則包括社會力量參與設(shè)施建設(shè)、低收費服務(wù)、社會力量以聯(lián)盟方式參與公共文化服務(wù)等途徑[21]。

(2)以志愿服務(wù)和捐贈為主要形式的無償供給。《公共文化服務(wù)保障法》鼓勵社會力量通過捐建公共文化設(shè)施、資助項目、文化志愿服務(wù)、捐贈設(shè)立基金會等方式參與公共文化服務(wù)的建設(shè)；《公共圖書館法》則明確了鼓勵措施，即依法給予捐贈者稅收優(yōu)惠，可以捐贈者、設(shè)立者的姓名、名稱命名文獻信息專藏或?qū)ｎ}活動、公共圖書館及其館舍或其他設(shè)施，并對志愿服務(wù)給予必要的指導(dǎo)和支持。在實踐中，志愿服務(wù)已經(jīng)在各地公共圖書館普遍開展，成為社會力量參與的重要方式。在志愿者隊伍日益壯大、志愿服務(wù)活動數(shù)量日益增加、內(nèi)容日益豐富的同時，產(chǎn)生眾多有積極社會影響的志愿服務(wù)方式。例如，深圳圖書館2006年以來通過專業(yè)志愿者為視障讀者開展電腦培訓(xùn)，服務(wù)視障讀者超過6，000人次[22]；佛山市圖書館以“市民館長”方式吸引公眾參與智能圖書館的日常運營維護、服務(wù)和資源的宣傳推廣、讀者溝通和需求調(diào)研、活動策劃和組織，為市民帶來了眾多文化藝術(shù)活動[23]。就捐贈而言，文獻捐贈作為社會力量捐贈的主要途徑，在各地公共圖書館得到普遍實踐，對豐富文獻資源有重要的貢獻。此外，杭州圖書館、溫州市圖書館建立基金會，接受社會力量的捐贈，用以支持和推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

社會力量參與公共圖書館建設(shè)的途徑日益多元，已成為公共圖書館治理中的重要力量，但仍存在社會力量準入、風險控制、評估及監(jiān)督等相關(guān)的法規(guī)條例和實施細則尚未形成[24]，文獻捐贈辦法不完善、標準不明確、管理不嚴謹、捐贈程序存在法律隱患等問題[25]，影響社會力量參與共建的實效。為此，一方面政府和公共圖書館應(yīng)完善配套政策，健全社會力量準入、監(jiān)督、管理評估的程序和實施細則，并在捐贈、志愿服務(wù)中設(shè)置預(yù)評估機制，降低無償供給后可能存在的法律風險；另一方面需要營造全社會開展公益活動、慈善捐贈、共建共享的氛圍，并完善對應(yīng)的激勵措施，鼓勵和引導(dǎo)公眾積極參與志愿服務(wù)和捐贈。

3.2 社會力量參與共治

共治體現(xiàn)在公共圖書館決策、管理過程中的參與，主要包括三個方面。其一，公眾參與公共圖書館相關(guān)規(guī)劃、政策的制定和重大事務(wù)的決策，對關(guān)乎切身利益的事項提出建議、表達訴求，從而形成共識，實現(xiàn)決策過程的民主化、公開化、科學(xué)化。其二，社會力量參與公共圖書館的理事會，在發(fā)展規(guī)劃、資金使用、項目安排及服務(wù)活動等重要事項中充分表達公眾訴求，維護公眾的利益，同時，利用自身的資源、優(yōu)勢和影響力，帶動更多社會資源投入公共圖書館的建設(shè)中，提升其服務(wù)質(zhì)量，最終使公眾受益，形成共建共治共享的格局。其三，隨著治理理論的發(fā)展和社會協(xié)同治理的實踐需求，社會組織日益成為重要的多元治理主體之一[9]，公共圖書館的行業(yè)組織作為溝通交流的平臺，需要發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)的作用，促成多元協(xié)商共治的實現(xiàn)，同時也應(yīng)發(fā)揮一定的行業(yè)自治作用，協(xié)助政府構(gòu)建和維護秩序、規(guī)則，如《中國圖書館員職業(yè)道德準則》《圖書館服務(wù)宣言》都在規(guī)范和引導(dǎo)秩序中發(fā)揮著重要作用。

在圖書館治理現(xiàn)代化進程中，應(yīng)當推動社會力量更廣泛、深入地參與共治。首先，要完善公眾參與治理的渠道，除繼續(xù)推行法人治理改革，吸引公眾更踴躍地參與公共圖書館的各項工作外，在區(qū)域內(nèi)公共圖書館的規(guī)劃、布局等關(guān)乎公眾切身利益的重大事項上，政府作為主導(dǎo)者，有必要通過廣泛的宣傳令公眾知曉動態(tài)并征求公眾的意見，包括民意調(diào)查、召開各類人群的座談會、借助官方網(wǎng)站和新媒體平臺征集意見等多種形式。其次，需要建立公眾意見的反饋、利用機制，對公眾普遍反映的問題給與回應(yīng)，并合理采納公眾意見，使其成為重大事項決策的重要依據(jù)。例如，2021年實施的《佛山市公共圖書館管理辦法》規(guī)定，在設(shè)施選址中，要將公眾意見作為規(guī)劃部門核發(fā)相關(guān)文件的重要依據(jù)[26]，這是對公眾意見利用做出的有益探索。最后，各級、各地區(qū)的行業(yè)組織應(yīng)積極履行職責，在行業(yè)自律、利益表達以及政府、公共圖書館、社會公眾間的溝通協(xié)調(diào)中發(fā)揮積極作用。

3.3 社會力量參與監(jiān)督

社會力量參與監(jiān)督，即各種形式的社會力量通過績效評估、滿意度評價、大眾媒體和自媒體的輿論監(jiān)督、意見、建議、提案等多種途徑，對政府和公共圖書館進行社會監(jiān)督并加以評價。充分而成熟的社會監(jiān)督既有助于發(fā)現(xiàn)治理中存在的問題，督促政府和公共圖書館提升能力和水平，也能夠反饋公眾的實際需求、提出建設(shè)性意見，從而推動公共圖書館的發(fā)展。社會力量對政府的監(jiān)督主要在于設(shè)置主體、治理主導(dǎo)者的責任落實情況，例如公共圖書館建設(shè)用地的保障是否到位、規(guī)劃布局是否合理、公共文化服務(wù)標準/目錄中公共圖書館相關(guān)的內(nèi)容是否按照承諾實施、決策過程中是否按規(guī)定征集公眾意見、是否及時回應(yīng)公眾的訴求等。對公共圖書館的監(jiān)督則包括運行過程中涉及的經(jīng)費使用、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等各個方面。目前，在社會力量監(jiān)督方面，已經(jīng)有了包括政府制定和公開公共文化服務(wù)標準/目錄、公共圖書館建立信息公開制度和年報制度、意見征集、服務(wù)評價等眾多實踐。但在公共圖書館治理現(xiàn)代化的進程中，還需要從四個方面加以完善。

(1)提升社會力量參與監(jiān)督和評價的意識。社會力量發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是充分的社會參與，公共圖書館作為保障公民基本公共文化權(quán)益的重要途徑，關(guān)乎服務(wù)范圍內(nèi)所有公眾的切身利益。因此，需要開展廣泛而充分的宣傳，明確公眾擁有的權(quán)利，提升公眾作為治理主體的意識，并調(diào)動其參與監(jiān)督的積極性。

(2)為社會力量參與監(jiān)督提供法律保障?！豆矆D書館法》提出公共圖書館應(yīng)建立投訴渠道、完善反饋機制、接受社會監(jiān)督。湖北省、廣州市、深圳市等地的公共圖書館條例都提出，讀者享有向公共圖書館或者文化主管部門提出建議和意見的權(quán)力，《廣州市公共圖書館條例》還就社會力量對公共圖書館進行監(jiān)督的渠道、公共圖書館的反饋等做出了更為細致的規(guī)定。但總體而言，現(xiàn)有條例中僅提出了讀者的權(quán)利，對社會監(jiān)督如何發(fā)揮作用并無規(guī)定，導(dǎo)致約束力較為有限，且部分地區(qū)的條例中并未涉及社會監(jiān)督相關(guān)的內(nèi)容。為此，需要通過法律途徑進一步明確監(jiān)督的主體、客體和監(jiān)督評價機制，使得社會監(jiān)督有法可依。

(3)細化、明確社會力量監(jiān)督的內(nèi)容，通過清單、目錄等形式，明確社會力量對政府、公共圖書館進行監(jiān)督評價的具體范圍和事項，使其有方向和規(guī)則可依。

(4)完善社會力量參與監(jiān)督的渠道。在政府層面，需要建立開展公共圖書館相關(guān)的政務(wù)公開、意見征集、投訴建議的平臺，并將相關(guān)內(nèi)容納入政務(wù)考核和評價；在公共圖書館層面，需要落實信息公開制度和年報制度，建立意見反饋機制，鼓勵公眾根據(jù)信息公開和服務(wù)開展情況進行常規(guī)化的監(jiān)督，并將公眾對服務(wù)的滿意程度納入公共圖書館評估、績效評價等環(huán)節(jié)，使得評估結(jié)果更具權(quán)威性，也有利于社會監(jiān)督真正發(fā)揮作用。

4 公共圖書館的作為

公共圖書館不僅是治理的客體，也是治理過程中重要的利益相關(guān)者，同時是實現(xiàn)“公共利益最大化”的具體場域。在治理中，公共圖書館的作為主要包括健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善信息公開與反饋機制、創(chuàng)新組織體系和服務(wù)模式三個方面。

4.1 健全法人治理結(jié)構(gòu)

自《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》實施以來，推進政事分開、管辦分離始終是改革的重要內(nèi)容，受到行政管理及改革所涉及相關(guān)領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。就公共圖書館而言，建立法人治理結(jié)構(gòu)、實行理事會制度是公共文化服務(wù)領(lǐng)域重點改革任務(wù)之一。2014年和2017年文化部展開兩次法人治理結(jié)構(gòu)試點改革工作，從建立理事會制度、落實人事管理自主權(quán)、擴大收入分配自主權(quán)、社會力量參與等方面作出具體部署。目前在省級、市級規(guī)模較大的公共圖書館中，已建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，但仍存在關(guān)聯(lián)改革不到位、理事會決策支撐機制不健全等問題，部分機構(gòu)法人治理流于形式。

這一問題不只出現(xiàn)在公共圖書館，其他事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點中也存在因人員結(jié)構(gòu)和理事能力導(dǎo)致理事會作用發(fā)揮不充分，因人事管理程序繁多和財務(wù)、收入分配的自由權(quán)限不夠?qū)е抡侣氊煵磺?，以及收入分配、人事管理等配套制度不健全的問題[27]。究其原因，一方面是由于部分公共圖書館理事會制度建立未久，社會力量參與程度有限、理事會運行規(guī)范程度不足；另一方面，則是由于政府簡政放權(quán)、機制改革需要穩(wěn)步推進，配套制度的制定和落實較為緩慢——這也是作為改革試點，在探索中發(fā)現(xiàn)問題并推動政府角色重塑的意義。鑒于此，對政府而言，需要提高重視程度，及時出臺政策解決改革中出現(xiàn)的問題。一是由地方黨委牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革涉及的人事、財政等部門，加強橫向溝通，將法人治理結(jié)構(gòu)改革由公共圖書館自下而上的探索調(diào)整為政府自上而下的推進。二是進一步簡政放權(quán)，賦予公共圖書館理事會法人治理自主權(quán)，為理事會決策的落實提供支撐。

對公共圖書館而言，需要從三個方面著力。一是按照《憲法》中“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的規(guī)定和《公共圖書館法》中“堅持社會主義先進文化前進方向”的要求，堅持黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，在理事會運行及相關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)建設(shè)、人事管理、考核評價中發(fā)揮黨組織的價值引領(lǐng)和政治核心作用。二是在“章程化”決策運行的基礎(chǔ)上，協(xié)商建立理事履責的激勵和免責等機制，打消部分理事在重大決策時的顧慮，充分調(diào)動社會力量參與的積極性，同時通過組織履職培訓(xùn)、推送專業(yè)信息等途徑提高理事能力，使得各項決策更科學(xué)、合理，最終發(fā)揮多元主體協(xié)商決策的優(yōu)勢。三是在現(xiàn)有人事管理、收入分配的政策環(huán)境中，研究和探索內(nèi)部治理的新理念、新方法。例如，東莞圖書館通過實施卓越績效管理，在人員聘用、工作目標責任的落實、績效考核方面作出了探索[28]；佛山市圖書館于2011年推出“項目立館”理念，實行項目化管理，探索優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、開展績效考核的新途徑[29]。對具體環(huán)境千差萬別的公共圖書館而言，需要根據(jù)自身建設(shè)水平和當?shù)氐恼叽胧?，參考同行?jīng)驗，因地制宜，探索適合自身的內(nèi)部管理機制。

4.2 完善信息公開和反饋機制

(1)建立完善信息公開機制。信息公開是社會力量進行監(jiān)督的先決條件，《公共文化服務(wù)保障法》要求公共文化設(shè)施管理單位建立資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度、公共文化服務(wù)開展情況的年報制度，《公共圖書館法》要求公共圖書館向社會公開服務(wù)內(nèi)容、開放時間、借閱規(guī)則、服務(wù)開展情況。服務(wù)公開已經(jīng)成為基本要求并被納入公共圖書館評估工作中，就年報而言，編制年報既有助于公共圖書館梳理工作、輔助決策，也有助于社會公眾全面了解其建設(shè)運行狀況。目前，部分公共圖書館已經(jīng)落實了年報制度，主要內(nèi)容包括機構(gòu)設(shè)置、人員情況、年度工作、表彰和社會影響、統(tǒng)計分析、經(jīng)費情況、學(xué)術(shù)成果、社會參與及評價等。

(2)按照《公共圖書館法》要求，建立投訴渠道，聽取讀者意見，健全讀者意見反饋機制。治理的目標是在平衡各方利益的基礎(chǔ)上追求社會公共利益的最大化，社會公眾作為最主要的受益群體，其利益訴求和意見建議應(yīng)受到充分的重視。公共圖書館理應(yīng)在接受監(jiān)督的基礎(chǔ)上，采納合理的意見，及時反饋、溝通并形成公眾意見的管理閉環(huán)。

4.3 創(chuàng)新組織體系和服務(wù)模式

公共圖書館參與治理反映了圖書館人希望通過參與式民主，實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的愿望，對公共圖書館建設(shè)產(chǎn)生了重大影響的流動圖書館體系、總分館制就屬于比較典型的成果[30]。如果說健全法人治理結(jié)構(gòu)是為了搭建多元主體協(xié)商溝通的平臺、完善信息公開和反饋機制是為社會力量參與監(jiān)督而暢通渠道，創(chuàng)新組織體系和服務(wù)模式則更傾向于公共圖書館為履行社會責任、追求職業(yè)理想，不斷在服務(wù)體系、組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)手段、設(shè)施布局、資源配置和利用等方面進行探索創(chuàng)新，主動為“善治”的實現(xiàn)貢獻專業(yè)力量。

在創(chuàng)新組織體系方面，公共圖書館界已經(jīng)做出了探索。例如，借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國實際推行的總分館制由最初的“職業(yè)行為”上升為“政府行為”[31]，不僅對服務(wù)體系建設(shè)、效能提升產(chǎn)生了重大影響，還將探索成果輻射到了文化館領(lǐng)域。始于張家港、溫州的城市書房作為新型文化服務(wù)空間，在基層設(shè)施布局、服務(wù)質(zhì)量提升方面獲得了良好的社會反響，而“合作共建”“市民館長”“學(xué)生館長”等方式，也為社會力量參與公共圖書館治理提供了新的平臺。同時，隨著技術(shù)手段和服務(wù)理念的革新，公共圖書館以智慧服務(wù)為追求，將新技術(shù)應(yīng)用于構(gòu)建圖書館聯(lián)盟、搭建線上線下結(jié)合的服務(wù)平臺、打造新型數(shù)字空間、開展數(shù)字資源共建共享以及提供場景化、個性化、特色化體驗等眾多方面，不斷創(chuàng)新服務(wù)模式，為公眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！笆奈濉逼陂g，面對體系不夠完善、發(fā)展不夠均衡、供需對接程度不足、服務(wù)實效性有待提升等問題，公共圖書館仍需要不斷創(chuàng)新組織體系和服務(wù)模式，在擴大覆蓋面、實施精準供給、提高資源利用率、提高服務(wù)便捷度和公眾滿意度、推動跨領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展和區(qū)域融合發(fā)展等方面進行更多有益的探索。

5 結(jié)語

到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家確立的重大目標，也是今后國家各個領(lǐng)域治理的方向。在此背景下，實施治理所需的社會環(huán)境、政策環(huán)境必將日益成熟。經(jīng)過多年探索積淀，學(xué)界對公共圖書館治理已經(jīng)有了眾多研究成果，但誠如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所言，實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境?！爸卫怼笔莻€宏大的命題，對于公共圖書館治理這一命題也當常論常新。本文僅從國家治理的背景出發(fā)，分析推進公共圖書館治理現(xiàn)代化的路徑，以資探討。