銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效管理路徑探索
——以A市鄉(xiāng)村振興項目為例

●信俊汝 李文思 王 萌

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略概述

“十三五”期間，我國政府通過進(jìn)一步實施精準(zhǔn)扶貧方略、建立五級書記抓扶貧的工作機(jī)制，采用開發(fā)式與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合的思路，動員全社會力量參與扶貧工作，于2020年底全面取得脫貧攻堅勝利，創(chuàng)造了全世界減貧史上的中國奇跡。隨著決戰(zhàn)脫貧攻堅進(jìn)入尾聲，黨的十九大報告創(chuàng)新性提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開啟我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新進(jìn)程。

2021年，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，提出要舉全社會之力全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌，亦標(biāo)志著我國“三農(nóng)”工作邁入新階段；《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的施行為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力的法制保障。2022年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》則更加突出實施鄉(xiāng)村振興的年度性任務(wù)、針對性舉措和實效性導(dǎo)向。

我國要實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的第二個百年奮斗目標(biāo)，就必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”?！笆奈濉笔俏覈柟掏卣姑撠毠猿晒暯油七M(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時期，這一階段的幫扶政策具有顯著的過渡性，一方面要進(jìn)一步鞏固扶貧成果，防止返貧，從解決絕對貧困向解決相對貧困拓展；另一方面，與扶貧階段相對，鄉(xiāng)村振興不再局限于保障農(nóng)民的基本生活需求，而是向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化、基層治理等多個維度展開的并重式發(fā)展，區(qū)域也不再僅僅局限在貧困縣以下的區(qū)域。

二、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金預(yù)算管理現(xiàn)狀及要求

（一）銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金投入管理現(xiàn)狀

2018年，財政部出臺《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（財辦〔2018〕34號），明確了建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多元投入保障制度、構(gòu)建完善財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系的手段，并強(qiáng)調(diào)通過全面實施財政涉農(nóng)資金績效管理和加強(qiáng)財政涉農(nóng)資金監(jiān)管，從而著力提升財政資金管理水平和政策成效。由于“十三五”時期是我國扶貧開發(fā)工作的攻堅期，中央層面未專門設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項資金，堅持的是綜合施策、系統(tǒng)推進(jìn)的原則，與其他戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》精神，各省陸續(xù)出臺了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)意見，部分省份結(jié)合其“三農(nóng)”工作的推進(jìn)需求，設(shè)立了鄉(xiāng)村振興專項資金，如山東省、廣東省、上海市等。

進(jìn)入“十四五”時期，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等做出明確要求：一方面，在投入力度上，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加；另一方面，要綜合運用多種政策措施，在財政資金優(yōu)先保障和向鄉(xiāng)村傾斜的基礎(chǔ)上，還提出了以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，以及進(jìn)一步加強(qiáng)金融政策支持等。2021年，為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》精神，中央將原中央財政專項扶貧資金更名為中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金，并印發(fā)《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，以加強(qiáng)資金使用管理，提升資金使用效益。按照只增不減的原則，2021和2022年，中央財政分別安排銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金1561億元和1650億元。地方各級財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金及其資金管理辦法也在近兩年逐步設(shè)立和制定，各地投入力度也在不斷加大。

（二）鄉(xiāng)村振興項目庫建設(shè)現(xiàn)狀

項目是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體舉措。縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體，對于基層政府而言，由于基礎(chǔ)薄弱、人才匱乏等原因，當(dāng)前項目管理普遍存在項目儲備不足或質(zhì)量不高的情況。一是項目建設(shè)管理職責(zé)不清、程序不完善，項目建設(shè)不規(guī)范；二是對項目必要性和可行性前期論證不足，項目建設(shè)的績效意識薄弱，項目建設(shè)進(jìn)度滯后、績效低下；三是未打通項目管理、資金管理和績效管理通道，項目預(yù)算與績效“兩張皮”的問題嚴(yán)重。在縣級脫貧攻堅項目庫的基礎(chǔ)上，2021年，國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《國家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于做好鄉(xiāng)村振興項目庫建設(shè)管理工作的通知》（國鄉(xiāng)振發(fā)〔2021〕3號），提出調(diào)整優(yōu)化入庫項目、優(yōu)化項目入庫程序和提高項目入庫質(zhì)量等要求。在鄉(xiāng)村振興項目庫建設(shè)的要求下，需要進(jìn)一步做好謀劃、加強(qiáng)事前論證，加強(qiáng)項目和資金監(jiān)管，提升項目落地的績效。

（三）銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效管理要求

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》不僅明確了五年的工作任務(wù)和目標(biāo)，對開展評估考核等也做出了明確要求，通過22項具體指標(biāo)，既細(xì)化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標(biāo)，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略評估考核等奠定了基礎(chǔ)。財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年出臺的《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》（財農(nóng)〔2019〕48號），規(guī)定了縣級以上財政部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)對中央財政預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)定、審核、下達(dá)、調(diào)整和應(yīng)用績效目標(biāo)，對績效目標(biāo)運行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控管理，對支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性、規(guī)范性進(jìn)行客觀、公正的評價，并對評價結(jié)果予以應(yīng)用的全過程績效管理工作?！吨醒胴斦暯油七M(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》（財農(nóng)〔2021〕19號）明確“各地要加強(qiáng)銜接資金和項目管理，落實績效管理要求”。

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，考核結(jié)果作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評價的重要內(nèi)容，要求各地建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進(jìn)展的指標(biāo)和統(tǒng)計體系。2021年，中央印發(fā)《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價及考核辦法》（財農(nóng)〔2021〕122號），按照資金保障、項目管理、使用成效和加減分四塊內(nèi)容，并給出了銜接資金績效評價及考核指標(biāo)評分表。近年來，各地按照全面預(yù)算績效管理的要求和扶貧資金預(yù)算績效管理工作積累的經(jīng)驗在推進(jìn)相關(guān)工作。不少地區(qū)在制定鄉(xiāng)村振興專項資金管理辦法時，將預(yù)算績效管理作為重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興專項資金全過程預(yù)算績效管理。

三、A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項目績效管理案例解析

（一）案例背景

A地區(qū)為W省下屬地級市，位于W省北部，下轄12個縣（區(qū)）。其中8個縣為原國定貧困縣。2020年，A地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）比上年度增長4.5%，人均GDP略高于全國平均水平，但A地區(qū)南北部經(jīng)濟(jì)水平差距較大，農(nóng)村居民年可支配收入較全國平均水平仍有一定差距。針對A地區(qū)“三農(nóng)”工作的短板弱項，按照中央相關(guān)要求，A地區(qū)明確了2021年“三農(nóng)”工作要點，要求加大“三農(nóng)”工作資金投入，設(shè)立A地區(qū)本級財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金，并結(jié)合本地區(qū)鄉(xiāng)村振興推進(jìn)現(xiàn)狀制定資金管理辦法，在財政部門與各委辦局配合下推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施、落地見效。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)本地區(qū)財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理，提升儲備項目質(zhì)量，切實解決資金閑置和損失浪費等問題，充分發(fā)揮財政資金的分配使用績效，由A地區(qū)財政部門牽頭，組織涉農(nóng)部門與第三方機(jī)構(gòu)共同完成對2021年A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項目績效評價和2022年鄉(xiāng)村振興項目庫建設(shè)情況的事前評估工作。下面主要通過復(fù)盤此次評價評估工作，總結(jié)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效管理的重點，提煉事后績效評價與事前績效評估工作思路。

（二）A地區(qū)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價

1、基本情況概述。2021年，A地區(qū)本級財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金近10億元，占各級財政投入不足30%，補助資金依據(jù)各縣（區(qū)）農(nóng)村人口數(shù)量、地區(qū)財政收入、農(nóng)村人均收入、政策因素以及上年度績效評價結(jié)論的權(quán)重得分進(jìn)行分配。資金分配要求向脫貧縣傾斜，且用于產(chǎn)業(yè)的資金占比不得低于70%。2021年，資金支出方向主要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展類和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類。對應(yīng)前述預(yù)算安排，2021年，A地區(qū)計劃實施項目近1500個，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目950個，當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行率和項目完成率均為約95%。

2、績效評價思路。本次評價覆蓋A地區(qū)所轄12個縣（區(qū)），資金規(guī)模近10億元，涉及A地區(qū)、各縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、畜牧、水利、林草等多個部門。根據(jù)委托方工作要求，結(jié)合本次評價對象資金規(guī)模大、項目種類和數(shù)量多、覆蓋區(qū)域廣的基本特征，評價組按照點面結(jié)合、分層評價的原則，分別從項目、各縣（區(qū)）、A地區(qū)整體三個層面開展此次績效評價工作。具體評價思路如下：

（1）項目層面：在了解12個縣（區(qū)）基本情況的基礎(chǔ)上，按照不低于資金占比20%、每個縣（區(qū)）不少于20個項目及兩種項目類型均覆蓋的原則，篩選重點核查項目，對項目立項、管理和績效三個方面進(jìn)行考察。其中項目產(chǎn)出方面以項目實施計劃為依據(jù)，重點考核項目推進(jìn)進(jìn)度、完成質(zhì)量等；項目效益則通過受益人群滿意度調(diào)查反映。

（2）縣級層面：從決策、過程管理、產(chǎn)出、效益四個維度設(shè)計績效評價指標(biāo)體系，并在前述項目層面的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注縣級層面資金支出效益。在項目產(chǎn)出方面，一是通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表獲取所有項目完成情況數(shù)據(jù)；二是通過抽查20個項目的產(chǎn)出評價結(jié)果反映數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，兩者綜合反映項目產(chǎn)出情況。項目效益方面，以縣（區(qū)）為單位，考察資金投入的綜合效益，如重點脫貧人群覆蓋情況、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

（3）市級層面：一是匯總12個縣區(qū)績效評價的總體情況，綜合縣區(qū)資金使用主要績效，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的經(jīng)驗做法及存在的問題；二是在12個縣（區(qū)）評價的基礎(chǔ)上，綜合A地區(qū)整體績效現(xiàn)狀，對資金的分配、項目篩選、過程管理機(jī)制等進(jìn)行全面分析，針對項目管理和實施中存在的問題，提出針對性的建議，為市級層面優(yōu)化財政資源配置提供依據(jù)。

3、績效評價實施。在評價方案通過評審后，評價組分6組前往各縣（區(qū)）開展現(xiàn)場調(diào)研。除了對各縣（區(qū)）重點評價項目展開全過程的管理資料核查和現(xiàn)場勘查外，針對每個項目，面向至少10位項目直接受益人群發(fā)放滿意度調(diào)查問卷，調(diào)查對象主要為農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)人員。最終，合計發(fā)放問卷近3000份，其中農(nóng)戶2500余份，企業(yè)相關(guān)人員近500份。

4、績效分析路徑。本案例的績效分析主要圍繞資金分配合理性、組織管理情況和資金使用效益三個維度展開。其中，組織管理情況采用定性分析的方式，按照覆蓋項目全生命周期管理的方式，對各縣（區(qū)）項目入庫、篩選、實施和驗收的全過程，分環(huán)節(jié)進(jìn)行反映。資金分配合理性和資金使用效益則盡可能用數(shù)據(jù)說話。

資金分配合理性分析主要從項目投入類型和區(qū)域分配情況兩個角度切入。通過分析，2021年A地區(qū)財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目的資金占比約為67%，未達(dá)到70%的目標(biāo)值，且產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目中投入到產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)配套的投入占比較高，各縣（區(qū)）投入比例差異也較大，最低的縣（區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目資金投入不足40%。在資金的區(qū)域分配上，主要采用因素分配法，整體上呈現(xiàn)出向脫貧縣傾斜的趨勢，但是個別縣分配到的資金，與其人均財政支出水平相比，平衡性仍顯不足。

分析2021年A地區(qū)財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金的使用效益，可以得出絕大部分效益指標(biāo)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目帶動就業(yè)人數(shù)、農(nóng)村居民人均可支配收入等指標(biāo)均有一定的增長，但農(nóng)村整體發(fā)展速度較城鎮(zhèn)還存在有一定差距，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步被拉大。就各地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，其中10個縣（區(qū)）特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈現(xiàn)增長態(tài)勢，漲幅最高的縣較上年度高20%以上，但也有2個縣出現(xiàn)較大幅度的下降，無法有效帶動地區(qū)農(nóng)村整體收入提升。

5、績效評價結(jié)論。通過完成項目和縣級評價指標(biāo)體系評分工作以及綜合績效分析，A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項目整體完成情況較好，240個重點評價項目平均得分87分，其中90分以上的項目占比達(dá)到66%，但也有近10%的項目得分低于60分；從各縣（區(qū)）得分情況來看，項目平均得分多集中在80至90分之間，90分以上和70分以下的縣各有1個。

通過2021年銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金的投入，A地區(qū)建立了產(chǎn)業(yè)扶持長效機(jī)制，突出各縣（區(qū)）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，個別縣（區(qū)）還創(chuàng)新金融服務(wù)，助力本地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。但在項目決策、資金監(jiān)管、項目過程管理以及鄉(xiāng)村振興整體規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面還有進(jìn)一步完善的空間。

（三）A地區(qū)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金項目事前績效評估

1、A地區(qū)項目庫建設(shè)概述。為貫徹落實上級關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的部署安排，提升2022年A地區(qū)鄉(xiāng)村振興儲備項目質(zhì)量，切實解決資金閑置和損失浪費等問題，2021年9月，A地區(qū)啟動了2022年縣級鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接項目庫建設(shè)管理工作，要求各縣（區(qū)）加強(qiáng)對行業(yè)部門和鎮(zhèn)村兩級項目庫建設(shè)的工作指導(dǎo)，提前謀劃項目。

A地區(qū)明確項目庫建設(shè)以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘槟繕?biāo)，圍繞發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等謀劃項目，并對入庫項目規(guī)劃、入庫程序作出明確規(guī)定。截至事前評估工作開展前，A地區(qū)12個縣（區(qū)）2022年入庫項目數(shù)達(dá)到6000余個，項目總投資預(yù)算近70億元。

2、事前績效評估思路。本次評估堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，與前述績效評價的總體思路一致，在全面梳理上級和本級項目庫建設(shè)工作要求的基礎(chǔ)上，按照“點面結(jié)合”的原則，從項目、縣級、市級三個層面對2022年A地區(qū)入庫項目進(jìn)行分析。在點上，通過構(gòu)建項目事前績效評估指標(biāo)體系，深入了解入庫項目具體情況；在面上，通過對縣級和市級入庫項目規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量的梳理，結(jié)合項目層面掌握的信息，總結(jié)項目申報過程中的經(jīng)驗做法和存在問題，并提出對應(yīng)改進(jìn)建議。

（1）項目層面：針對主管部門抽取的240個項目開展重點評估，從必要性、可行性、績效性三個維度搭建評估指標(biāo)體系，以評估得分反映入庫項目質(zhì)量。評估按照遞進(jìn)式的邏輯展開，在必要性方面，主要采取“一票否決”方式；項目可行性的評估內(nèi)容主要包括項目前期論證充分性、申報審核規(guī)范性、管理制度健全性、實施方案完整性和上年度績效評價情況6個維度；績效性則關(guān)注項目是否設(shè)置了績效目標(biāo)，以及績效目標(biāo)和相關(guān)預(yù)算編制依據(jù)的充分性和編制結(jié)果的合理性。

（2）縣級層面：在對各縣（區(qū)）重點項目開展事前績效評估結(jié)果匯總的基礎(chǔ)上，對各縣（區(qū)）項目庫建設(shè)管理的基本情況進(jìn)行反映，包括組織管理、制度建設(shè)、入庫管理、入庫項目情況及信息系統(tǒng)支持等方面，綜合分析項目庫建設(shè)保障機(jī)制健全性、入庫流程規(guī)范性、項目庫規(guī)模和支持重點合理性等內(nèi)容。

（3）市級層面：一是對12個縣（區(qū)）的事前績效評估情況進(jìn)行綜合性地反映；二是基于A地區(qū)項目庫現(xiàn)有的要素及數(shù)據(jù)，對已入庫的全部項目進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，研究2022年入庫項目與本地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接重點、A地區(qū)及各縣（區(qū)）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配性，總結(jié)項目庫建設(shè)過程中的經(jīng)驗做法，發(fā)掘項目庫建設(shè)中存在的問題亟待改進(jìn)的方面，對A地區(qū)項目庫建設(shè)優(yōu)化、財政資金投向與預(yù)算安排等提出建議。

3、事前績效評估實施。事前績效評估的現(xiàn)場調(diào)研工作主要分為資料核查和訪談兩部分。其中，資料核查主要是針對各縣（區(qū)）重點評估項目，展開全過程的項目資料核查，包括前期論證、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級審核、公示等；訪談則是針對各縣（區(qū)）重點評價項目涉及到的主管部門及具體項目負(fù)責(zé)人展開，以快速、全面地了解2022年入庫項目的基本情況、入庫流程執(zhí)行情況以及入庫項目質(zhì)量等。

4、績效分析概述。對應(yīng)前述評估思路，本次評估的績效分析主要從項目和項目庫兩個層面展開。其中，從必要性、可行性和績效性三個維度分析重點項目的情況，綜合績效分析主要圍繞項目庫的整體情況。由于項目層面的分析主要是對各縣（區(qū)）重點項目評估結(jié)論的匯總，此處不做展開。

綜合績效分析主要包括A地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、入庫項目資金規(guī)模和入庫項目結(jié)構(gòu)等。入庫資金規(guī)模主要是針對項目庫資金規(guī)模總體穩(wěn)定的要求，結(jié)合A地區(qū)財力可承受能力進(jìn)行分析；而入庫項目結(jié)構(gòu)則是對各縣（區(qū)）入庫項目類型的數(shù)量和資金規(guī)模進(jìn)行分析，從而反映投入結(jié)構(gòu)的合理性。對A地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況進(jìn)行分析，主要是反映A地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基本現(xiàn)狀，分析地區(qū)影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的因素及鄉(xiāng)村振興項目與地區(qū)實際情況的匹配性。如從現(xiàn)狀分析來看，A地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增速低于全省水平，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，南北差異顯著；從鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)生活富裕的角度來看，A地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入雖然呈現(xiàn)上升趨勢，但2019年至2021年城鄉(xiāng)居民可支配收入差距持續(xù)擴(kuò)大，其中南部地區(qū)的差距更為顯著。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，南部地區(qū)人口較2010年下降超20%，人口向北部地區(qū)流動的趨勢明顯，成為南部地區(qū)鄉(xiāng)村振興的掣肘之一。

5、事前績效評估結(jié)論。綜合分析，12個縣（區(qū)）均建立了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位及其職責(zé)分工，并制定了本縣（區(qū)）的對應(yīng)管理制度。整體而言，項目入庫流程清晰，能夠?qū)h級項目庫建設(shè)和項目入庫提供基本的支撐。但從申報結(jié)果來看，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體大多更關(guān)注項目的必要性，項目的可行性、預(yù)算編制依據(jù)的充分性以及項目預(yù)期績效等內(nèi)容均未作為項目審核的重點。從2022年入庫項目來看，入庫項目小而散，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支持力度不足，缺少地域綜合發(fā)展規(guī)劃。此外，項目庫動態(tài)管理機(jī)制不健全，項目儲備的常態(tài)化機(jī)制尚未形成。

（四）案例小結(jié)

在本案例中，A地區(qū)組織同時開展了2021年鄉(xiāng)村振興項目績效評價和2022年入庫項目事前績效評估兩項工作。由于A地區(qū)為地級市，而鄉(xiāng)村振興落實的主體為縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府，財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金均為轉(zhuǎn)移支付資金。無論是績效評價還是事前績效評估，均遵循了點面結(jié)合、分層（項目—縣級—市級）評價的原則，這是基于鄉(xiāng)村振興項目覆蓋面廣、管理層級和部門多、項目內(nèi)容繁雜等特點所采取的必要策略。通過績效評價反映前期投入、過程管理及績效現(xiàn)狀，更主要的是分析前期項目決策、資金分配和過程存在的問題，再銜接2022年項目庫，對入庫項目開展事前績效評估，為2022年項目篩選、資金分配提供支持。

基于各級相關(guān)部門對財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效評價及鄉(xiāng)村振興推進(jìn)實績考核的要求，各地相關(guān)考核和評價的工作均在持續(xù)的推進(jìn)中。首先，鄉(xiāng)村振興與扶貧開發(fā)工作不同，發(fā)展目標(biāo)的非一致性與發(fā)展路徑的多元化表現(xiàn)得更加突出。因此，前述A地區(qū)案例的具體評價評估指標(biāo)在不同管理層級、不同發(fā)展階段的地區(qū)可能并不適用，需要更加因地制宜。其次，評價和評估的基礎(chǔ)是扎實的數(shù)據(jù)支撐，目前我國各地主要通過自上而下下達(dá)填報要求、自下而上填報匯總的方式獲取數(shù)據(jù)，通過此次案例中重點項目評價結(jié)果的情況分析，填報結(jié)果的真實性存在瑕疵，亟待建立更合理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系、更高效的數(shù)據(jù)統(tǒng)計技術(shù)、更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)作假懲處機(jī)制。再次，除了抓住事前和事后這兩個節(jié)點，項目推進(jìn)和預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)管也是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。就案例中評價結(jié)論來看，A地區(qū)當(dāng)前的過程管理機(jī)制和管理效果還有待完善。

四、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金績效管理路徑展望

鄉(xiāng)村振興涉及“三農(nóng)”工作的方方面面，資金體量大、支出范圍廣，總結(jié)專項扶貧資金預(yù)算績效管理工作的經(jīng)驗，鄉(xiāng)村振興專項資金預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于圍繞“分級分類管理思路建立、分級分類指標(biāo)體系建設(shè)、預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)思維應(yīng)用、鄉(xiāng)村振興支持政策決策體系搭建”，構(gòu)建“目標(biāo)明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的鄉(xiāng)村振興專項資金全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

（一）明確分級分類的預(yù)算績效管理重點

形成以實施層級、實施主體、實施流程、資金用途分類和資金投入目標(biāo)等為標(biāo)簽的分級分類管理思路，逐步明確不同層級鄉(xiāng)村振興資金預(yù)算績效管理的要點。以實施層級為例，不同層級對于鄉(xiāng)村振興管理的關(guān)注點存在差異，中央和省級層面更側(cè)重政策決策和資金投入的整體效果，而市縣層面則更加關(guān)注具體項目管理及對應(yīng)的項目效益。以資金用途為例，不同的資金用途往往在資金管理和項目管理的重點上存在差異化特征。

（二）建立分級分類的目標(biāo)指標(biāo)和評價指標(biāo)體系

以分級分類管理為原則，建立分級分類的目標(biāo)指標(biāo)和評價指標(biāo)體系。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施層級和資金投入的發(fā)展領(lǐng)域為分類核心進(jìn)行設(shè)計。在實施層級上，分為中央和省級、市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等三個主要層級。中央和省級多為鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的制定者，應(yīng)堅持目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，將重點放在支持政策制定和財政資金分配的合理性、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策實施的效果方面，不需要過多陷入細(xì)節(jié)；市縣層面作為鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的執(zhí)行者，則應(yīng)加強(qiáng)過程管理，反映具體項目完成情況和資金執(zhí)行進(jìn)度等信息，再通過重點項目的效果體現(xiàn)市縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)程度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為具體項目的實施者，則應(yīng)重點關(guān)注項目推進(jìn)情況，確保資金使用的合規(guī)性。在發(fā)展領(lǐng)域上，將《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確的鄉(xiāng)村振興總要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！弊鳛橐患壏诸?。對總要求中的每項要求的具體要求進(jìn)行分解作為二級分類，進(jìn)行分解和提煉。

（三）建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

貫穿鄉(xiāng)村振興專項資金預(yù)算管理、政策和項目管理的全過程，建立對應(yīng)的全過程預(yù)算績效管理鏈條。在鄉(xiāng)村振興政策設(shè)立和預(yù)算安排前期，開展事前績效評估，關(guān)注政策及項目立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性和籌資合規(guī)性；預(yù)算部門（單位）申報鄉(xiāng)村振興預(yù)算時，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效目標(biāo)管理，根據(jù)不同的層級設(shè)置核心績效目標(biāo)；預(yù)算執(zhí)行過程中，通過統(tǒng)籌審計、財政監(jiān)督等多方監(jiān)管力量，對預(yù)算執(zhí)行和項目績效目標(biāo)實施“雙監(jiān)控”；預(yù)算年度終了，針對各個層級開展上下聯(lián)動的績效評價，共享績效評價結(jié)果，與下年度轉(zhuǎn)移支付等資金安排掛鉤。

（四）建立標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的數(shù)據(jù)采集規(guī)范

以績效指標(biāo)為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)采集規(guī)范和基于信息化手段的數(shù)據(jù)采集工具，逐步形成鄉(xiāng)村振興績效大數(shù)據(jù)，建立健全鄉(xiāng)村振興預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)?；诟骷壐黝悢?shù)據(jù)庫繁雜的現(xiàn)狀，平臺通過相關(guān)數(shù)據(jù)對接，覆蓋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施資金投入、項目實施和發(fā)展?fàn)顩r等數(shù)據(jù)，構(gòu)成完整的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)信息數(shù)據(jù)鏈。在此基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)校驗?zāi)Ｐ停瑢崿F(xiàn)與各級鄉(xiāng)村振興主管部門數(shù)據(jù)的對比，一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，二是通過整合提升數(shù)據(jù)的共享及應(yīng)用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興推進(jìn)管理在橫向部門間和縱向政府層級間的信息共享和反饋。

（五）構(gòu)建鄉(xiāng)村振興決策分析模型

通過各級各部門鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金、項目和成效等方面數(shù)據(jù)的分析，一方面針對全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財力保障、組織管理、項目庫建設(shè)、項目實施以及推進(jìn)成效分別進(jìn)行考核，分析各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的短板；另一方面按照“投入—過程—績效”的基本邏輯，綜合分析投入與成效之間的關(guān)系，為資金投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供參考。基于大數(shù)據(jù)思維的應(yīng)用，創(chuàng)新智能診斷方式方法，實現(xiàn)多層次和多維度的數(shù)據(jù)分析，真正為后續(xù)工作提供決策支持。

綜上，基于全過程預(yù)算績效管理，建立績效管理規(guī)范，自上而下對鄉(xiāng)村振興資金的使用情況和績效形成全過程監(jiān)督管理，并全面開展數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用，從而有效克服當(dāng)前鄉(xiāng)村振興資金涉及面廣、項目龐雜，評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以有效監(jiān)管等問題，推動建立起鄉(xiāng)村振興專項資金全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高鄉(xiāng)村振興資金管理的覆蓋面及精準(zhǔn)度，進(jìn)而提升財政資金使用成效?！?/p>