新行政處罰法規(guī)定“兩人執(zhí)法”的問題與對策研究
——以我國《行政處罰法》第42條第1款的文本分析為視角

黃悅波

（北京警察學院 涉外警務(wù)系，北京 102202）

由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱人大常委會）于2021 年1月 22 日修訂通過并公布，自 2021 年 7 月 15 日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“新行政處罰法”）第42 條第1 款規(guī)定：“行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外?！边@就是民眾所說的“兩人執(zhí)法”規(guī)定。該規(guī)定一經(jīng)公布就引起了執(zhí)法機關(guān)高度重視，很多執(zhí)法機關(guān)主動調(diào)整以往的執(zhí)法模式，確保程序上存在“兩人執(zhí)法”，以適應新行政處罰法的規(guī)定。與此同時，執(zhí)法機關(guān)也普遍抱怨，“以往有資格的執(zhí)法人員就不夠，現(xiàn)在落實這么一個規(guī)定，人手就更加短缺了；民權(quán)保護不見得會因此‘百尺竿頭更進一步’，但行政管理效率肯定是要降低的；要提升行政管理效率滿足各方的需要，就會因此變通相關(guān)做法而滋生新的其他問題”。在此，筆者擬以某市繁華路段交通警察執(zhí)法實戰(zhàn)為切入點，以我國《行政處罰法》第42條第1款的文本分析為視角剖析新行政處罰法規(guī)定“兩人執(zhí)法”的問題，并以此探討相關(guān)對策。

一、執(zhí)法一線落實“兩人執(zhí)法”規(guī)定的問題調(diào)查

隨著當代中國進入“全面依法治國”階段，尊重法律、依法行政越來越成為政府部門的共識。新行政處罰法公布后，政府機關(guān)均依法改變和調(diào)整了自己的相關(guān)執(zhí)法模式與行為。某市交管局為了落實新行政處罰法第42條第1款“兩人執(zhí)法”的要求，不僅將每班崗加派了民警，還將交通執(zhí)法電子終端端口設(shè)置改為至少兩名民警，即只有輸入至少兩名警察的密鑰才能在執(zhí)法信息系統(tǒng)中輸入執(zhí)法信息，確保兩名民警執(zhí)法，由此從人員和技術(shù)兩方面扎實落實行政處罰法的新要求。不過，由于新行政處罰法對“執(zhí)法人員不得少于兩人”的規(guī)定沒有細化，基層民警對此常有些困惑，比如說，兩人或多人，彼此之間是“手牽手”或“背靠背”（如武警在街頭背靠背的站崗）才算呢，還是如街道某一個小路段的兩頭也算？是必須兩人或多人同時出現(xiàn)在街頭某個點位，還是允許一（些）人在街頭，另外一（些）人在無線電波或高清攝像頭之中？執(zhí)法者之間的合理間距是多少，執(zhí)法者的執(zhí)法形式有哪些等等。就一線具體執(zhí)法過程的情況而言，還存在一些普遍的困惑。

（一）騎警單兵巡邏執(zhí)法的問題和困惑

在大都市，尤其是大都市的繁華路段，騎警單兵巡邏執(zhí)法有很多優(yōu)勢，比如說騎警閃燈騎行能夠有效警示司機安全開車；騎警走應急車道快捷、安全，能及時發(fā)現(xiàn)路面違法行為；騎警能在接到指揮部門的指令后迅速趕到事發(fā)地點處理問題，對于一些符合簡易程序處罰條件的違法行為也能夠及時執(zhí)法。目前新行政處罰法規(guī)定不少于兩人執(zhí)法，騎警巡邏執(zhí)法就不能是單兵，而是兩人或兩人以上，這樣就直接帶來兩個問題：（1）騎警警力不足。如果每個執(zhí)法站點要增加一人以上，按照崗位一天四班倒計算，那么每個大隊就此要增加四倍的騎警警力。新行政處罰法于2021年1月22日修訂通過，自2021 年7 月15 日起施行，從招警程序上來看，即使國家有關(guān)部門允許增加警力招募新人，也無法在新行政處罰法實施時配齊新的警力。（2）騎警很難多人執(zhí)法。如果是多人執(zhí)法，騎警執(zhí)法的上述優(yōu)勢將難以發(fā)揮，相反，還會滋生隱患。一隊騎警占地橫向面積大、縱向距離長，過紅綠燈容易掉隊，想不掉隊則容易闖紅燈造成帶頭違法；要保持隊伍有形，相互要等待，沒有效率；每個騎手的經(jīng)驗能力情況不一樣，要兼顧平均水平就會降低戰(zhàn)斗力；如果一隊人停下來處罰違法行為人，還容易造成交通堵塞，至少暫時影響道路通行能力。

（二）大型十字路口交通執(zhí)法的問題與困惑

大都市大型十字路口是檢驗民警交通執(zhí)法能力的重要窗口。所謂大型十字路口，是指路寬人多車多的路口。以某大型路口為例，東西通行的主要是機動車，非機動車相對較少；南北通行的主要是非機動車，但高峰時段密密麻麻，機動車也不少，一輛接著一輛。新行政處罰法沒有規(guī)定執(zhí)法人員的具體的執(zhí)法形式，這對于大都市大型十字路口交通執(zhí)法而言，會增加一些現(xiàn)實的困難。比如說，執(zhí)法者之間的間距應該是多少？該路口四個點位，南北點位之間、對角線點位之間距離很長，執(zhí)法人員彼此很難面對面交流，當行人多、車輛多的時候，也看不清對方在干什么。此時在這些點位的警察彼此之間與身處同一街道兩頭沒有區(qū)別，看似同在一個路口，卻無法關(guān)聯(lián)，現(xiàn)場體會的感覺宛如遠在天涯，出事時根本指望不上對方立馬來到身邊，即使隨后趕到也不知道剛才發(fā)生了什么。在具體的實踐中，各地基層的做法多種多樣，有些地方是一名民警在填報執(zhí)法終端時，把另外一名并不在場的民警警號輸入即可辦理處罰。有些地方是一名民警在填報執(zhí)法終端時，把處罰情況向正在指揮室指揮的民警匯報，然后將其警號填入來辦理處罰。這樣在形式上滿足了“兩人執(zhí)法”的要求，但實際上還是一人執(zhí)法。

（三）誘發(fā)法律體系內(nèi)部沖突的問題與困惑

一個國家的法律通常以體系的方式存在，有著自身的邏輯性平衡。我國公安機關(guān)不僅要執(zhí)行法律、法規(guī)，還需要執(zhí)行公安部發(fā)布的規(guī)章。2020 年公安部修訂的部門規(guī)章《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第39 條第1 款規(guī)定：“適用簡易程序處罰的，可以由人民警察一人做出行政處罰決定。”目前該規(guī)章的規(guī)定就與新行政處罰法“兩人執(zhí)法”的規(guī)定不一致，為此，民警是服從新法還是服從公安部的規(guī)章？當前很多公安機關(guān)基于公安部行政規(guī)章的法律效力不如新行政處罰法的法律效力的認識，自覺地將自己的執(zhí)法終端改為兩名民警的警號輸入，形式上是遵守了新行政處罰法，以此顯示其高水平的法治理念和法治能力，但因此會帶來三個問題和困境：其一，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，下級公安機關(guān)有無廢止公安部部門規(guī)章的權(quán)力？其二，新行政處罰法是全國人大常委會修訂的，《人民警察法》是全國人大常委會制定的，新行政處罰法比《人民警察法》的效力更強嗎？其三，根據(jù)我國《憲法》第90 條第2款規(guī)定：“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！惫膊堪l(fā)布規(guī)章是憲法權(quán)力，新行政處罰法比憲法的效力更強嗎？當前這些法理層面的問題正深深地困擾著基層執(zhí)法。

（四）人員裝備增加財政負擔的問題與困惑

新行政處罰法修訂后給基層執(zhí)法帶來的影響，按照一些基層民警的理解，就是“否定了我國長期存在的簡易處罰過程中一人執(zhí)法的做法”，“貌似權(quán)利保護更進了一步，但犧牲了行政效率”，而“這樣做的直接問題是，將大幅額外增加國家財政支出”。這些支出既包括對人的開支，也包括對物的開支。精兵簡政是行政機關(guān)設(shè)置和運行的基本原則。隨著服務(wù)行政改革的深化，原有的崗位職責和內(nèi)容不斷增加，但崗位職數(shù)很難增加，因此人手通常較為緊張?，F(xiàn)在隨著新法的修改，為了滿足新法每個崗點“不少于兩人”的規(guī)定，就必然要新招公務(wù)員。新招的公務(wù)員也是要發(fā)放薪資福利的，就全國行政執(zhí)法機關(guān)均擴編的情況而言，這就大大增加了國家的財政負擔。此外，隨著人員的增加，裝備也需要增加，例如新增加的騎警配備騎行的大型摩托車需要經(jīng)費，維修、維護也需要相應的經(jīng)費。

二、新行政處罰法規(guī)定“兩人執(zhí)法”的問題辨識

當前新修訂的《行政處罰法》第42 條第1 款給基層執(zhí)法實踐帶來了困難和困惑，那么究竟是立法方面出了問題，還是執(zhí)法方面理解不到位呢？常言說“解鈴還須系鈴人”，為此有必要從文本的角度進一步解讀新法第42條第1款的相關(guān)內(nèi)容。在此，筆者認為該法條款項有五個內(nèi)容還需要深入思辨。

（一）關(guān)于“兩人執(zhí)法”的問題辨識

新修訂的行政處罰法規(guī)定“兩人執(zhí)法”，這并不是創(chuàng)舉。我國行政處罰法自1996年制定以來，歷經(jīng)了 2009、2017、2021 年三次修訂，其中 1996、2009、2017 年制定和修改的版本，均在其第五章的“行政處罰的決定”設(shè)置了三部分，即“一般規(guī)定（筆者的歸結(jié)）”、第一節(jié)“簡易程序”、第二節(jié)“一般程序”；均在其“一般程序”的第37 條第1 款規(guī)定，“行政機關(guān)在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關(guān)人員出示證件”?？梢哉f這三次立法修法基本上沒有變化，這三次立法修法對簡易程序均沒有規(guī)定人數(shù)。執(zhí)法實踐中，公安機關(guān)是按照公安部制定的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第39條第1款執(zhí)行的，簡易程序1人執(zhí)法即可。2021年修訂的行政處罰法內(nèi)容有些變化，將筆者歸結(jié)的“一般規(guī)定”設(shè)定為第一節(jié)、“簡易程序”為第二節(jié)、“一般程序”為第三節(jié)?！皟扇藞?zhí)法”從原先的“一般程序”內(nèi)容提前到第一節(jié)“一般規(guī)定”。從立法邏輯上來看，“一般規(guī)定”通常要統(tǒng)領(lǐng)后面的“簡易程序”和“一般程序”，即無論是簡易程序還是普通程序，都需要“兩人執(zhí)法”，由此導致前文的問題。法律為什么要規(guī)定“不得少于兩人”？是不是立法者擔心執(zhí)法人員會在執(zhí)法過程中遇襲？例如刑事訴訟中規(guī)定訊問犯罪嫌疑人時“偵查人員不得少于二人”，是不是立法者擔心偵查人員會遇襲？顯然不是，被訊問的犯罪嫌疑人通常都被采取了控制措施，想在訊問室襲擊毆打偵查人員是不可能的。立法部門這樣規(guī)定，不是為了突出保護偵查人員的人身安全，而是確保提取證據(jù)合法，符合程序正義的要求。那么，行政處罰法規(guī)定“不得少于兩人”的目的又是什么呢？

有關(guān)專家在全國人大常委會法工委舉行的新行政處罰法立法發(fā)布會上介紹：“‘兩人執(zhí)法’的好處是，執(zhí)法人員之間有合作、有配合、有制約、有監(jiān)督，特別是在面對當事人執(zhí)法時，可以減少不必要的爭議。”［1］這包含了三層意思：其一，執(zhí)法者有合作、配合，這樣既可以預防被襲擊，也可以迅速控制違法嫌疑人；其二，執(zhí)法者有制約、有監(jiān)督，這有利于保護違法嫌疑人的合法權(quán)益；其三，減少不必要的爭議。解決行政爭議要靠民主法治，執(zhí)法者規(guī)范執(zhí)法，老百姓依法維權(quán)，這跟執(zhí)法時多派幾個人沒關(guān)系。此時大家認同的是法而不是力，不是通過執(zhí)法者“人多勢眾”威嚇當事人“不敢告”，而是通過執(zhí)法者的規(guī)范執(zhí)法展現(xiàn)程序正義，由此讓當事人“自知理虧”而“沒必要告”。這就是說，新行政處罰法規(guī)定“不得少于兩人”的目的是為了展現(xiàn)程序正義。

（二）關(guān)于“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”的問題辨識

“兩人執(zhí)法”的“人”被認為是“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”。誰是執(zhí)法人員？誰又是具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員？如何證明執(zhí)法人員是“具有行政執(zhí)法資格”的？以公安機關(guān)的道路交通執(zhí)法為例，通常一個紅綠燈路口，有警察有輔警有交通協(xié)管員，這里有三個問題需要厘清：

（1）誰是執(zhí)法人員

新行政處罰法沒有規(guī)定執(zhí)法人員是誰。輔警和交通協(xié)管員不是警察，但輔警和交通協(xié)管員是不是執(zhí)法人員？根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，輔警是指“依法招聘并由公安機關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員”。該意見第9 條規(guī)定了輔警“協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員”等13 項崗位職責，而第6 條規(guī)定“涉及絕密級事項和難以有效防止其直接參與執(zhí)法的，不得使用警務(wù)輔助人員”。這表明，國務(wù)院的法規(guī)性文件認可輔警是執(zhí)法人員。又根據(jù)公安部發(fā)布的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》，其第5 條第1 款規(guī)定了交通協(xié)管員在交通警察指導下承擔的工作，如“維護道路交通秩序，勸阻違法行為”“維護交通事故現(xiàn)場秩序，保護事故現(xiàn)場，搶救受傷人員”；其第5條第2款規(guī)定：“交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不得對違法行為人做出行政處罰或者行政強制措施決定?！边@表明部門規(guī)章明確交通協(xié)管員是執(zhí)法人員。由此看來，新行政處罰法規(guī)定的“執(zhí)法人員不得少于兩人”，這“兩人”除一名警察之外，還可以是輔警或交通協(xié)管員。

（2）誰是具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員

新行政處罰法沒有規(guī)定誰是具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員。《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》第4 條明確指出：“警務(wù)輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應當在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。”《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》則規(guī)定交通協(xié)管員在交通警察指導下承擔工作。輔警和交通協(xié)管員都不能單獨執(zhí)法，他們都不是具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員。人民警察是“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”，其依據(jù)是我國《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定，其第2條規(guī)定了“人民警察的任務(wù)”，第6至19 條規(guī)定了人民警察的“職權(quán)”，其中第7 條還明確規(guī)定了人民警察的“行政處罰”權(quán)。

（3）如何證明執(zhí)法人員“具有行政執(zhí)法資格”

新行政處罰法第52 條規(guī)定：“執(zhí)法人員當場做出行政處罰決定的，應當向當事人出示執(zhí)法證件?！钡?5條規(guī)定：“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查?！比嗣窬煸趫?zhí)法時，如何落實這兩項法律規(guī)定呢？或者說，在行政處罰的執(zhí)法過程中，如果當事人依法要求人民警察“出示執(zhí)法證件”該怎么辦？根據(jù)《人民警察法》第23 條，《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條，《公安機關(guān)人民警察盤查規(guī)范》第4 條，《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》第6條的相關(guān)規(guī)定，民警遇有執(zhí)法對象索要查看執(zhí)法證件的情況時有兩種做法：一是民警執(zhí)法時規(guī)范著裝的，告知當事人根據(jù)《人民警察法》，規(guī)范著裝、佩戴人民警察標志即視為警察正常執(zhí)行職務(wù)，不需要出示《人民警察證》；二是如執(zhí)法對象仍堅持要求查看的，應當出示《人民警察證》。民警因特殊情況便衣執(zhí)法，應當主動出示《人民警察證》表明身份。出示證件時，不能將證件交給執(zhí)法對象查驗，以免造成被動①參見《基層復雜警情現(xiàn)場處置100 個怎么辦》和《現(xiàn)場執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范用語50 例》，澎湃網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10961772。。由此可見，民警在執(zhí)法過程中，擁有和攜帶《人民警察證》是法律法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，而新行政處罰法第76條第1款規(guī)定“執(zhí)法人員未取得執(zhí)法證件”實施行政處罰的法律責任是：“由上級行政機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！痹撘?guī)定表明法律責任要連帶處分上級領(lǐng)導（通常是追責到該民警所在單位的第一責任人），因此各地公安機關(guān)非常重視這個簡單易犯的嚴重錯誤，均禁止沒有取得《人民警察證》證件的民警外出執(zhí)法。

（三）關(guān)于行政處罰“實施”的問題辨識

法律上的“實施”是指什么？行政執(zhí)法中的“實施”又是指什么？我國沒有哪部法律對“實施”進行界定，該法律術(shù)語需要從法理學角度加以分析?！胺ǖ膶嵤笔欠ɡ韺W的重要內(nèi)容，是“法的運行”的重要組成部分，包括守法、執(zhí)法和司法。新行政處罰法因是“執(zhí)法者實施”，顯然不包括司法部分，同樣也就不包括守法部分。按照我國法理學的表述，執(zhí)法是指適格行政主體在行使行政管理職權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹和實施法律的活動［2］。這里用“實施”來界定“實施”是不妥的，但該定義“依照法定職權(quán)和程序”則傳遞出了“實施”的關(guān)鍵要素，即“職權(quán)”性和“程序”性。這表明，執(zhí)法者“實施”的行政處罰是在“職權(quán)”規(guī)定前提下的“程序”動作，它不是某個點，而是一條線，是一個行政機關(guān)為主導的過程。根據(jù)執(zhí)法實踐的實際，實施的程序過程廣義上包括四部分：（1）阻止正在發(fā)生的違法行為，如果不聽勸阻將啟動行政強制措施。（2）認定違法行為的事實、適用處罰的法律依據(jù)、依法告知和聽取意見、代表行政機關(guān)做出處罰決定、將處罰結(jié)果送達被處罰人。（3）如果被處罰人不服處罰則將引起行政復議或行政訴訟。（4）如果被處罰人逾期不履行處罰則還將啟動行政強制執(zhí)行。狹義上只是指第2部分。當我們將執(zhí)法“實施”界定為一個程序的過程時，行政處罰的普通程序有街面執(zhí)法的、有機關(guān)決定的、有審批的、有法制把關(guān)的甚至是復議應訴的，這必然是兩人以上，那么法律這么規(guī)定應該是沒必要的。如果說它想要規(guī)制簡單程序，那又有無必要前置到一般規(guī)定當中呢？如果這樣，很明顯，這就是立法技術(shù)缺陷。立法部門顯然不會同意別人“以子之矛攻子之盾”的解釋，但這兒到底是什么意思，新行政處罰法也沒明確解釋。

（四）關(guān)于“法律另有規(guī)定的除外”的問題辨識

所謂“另有規(guī)定”，通常是指本法律的規(guī)定、本法之外的規(guī)定。本法之外的規(guī)定容易理解，本法的規(guī)定則有歧義需要進一步辨識。首先了解一下新行政處罰法的“本法規(guī)定”。其一，本法的規(guī)定僅指本法本條的規(guī)定，不受本法其他條款的影響。應該說很多人是這么理解的，以至于大家一看到新行政處罰法第42條第1款就立馬想到兩人執(zhí)法，但實際上這種理解是不正確的。通常一部法律就是自成體系的存在，其中總則部分通常是原則性規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)整部法律，法律責任則約束全文。這就是說，新行政處罰法第42 條第1 款也是受“總則”部分規(guī)定統(tǒng)領(lǐng)的，也受第七章“法律責任”的約束，絕不是一個孤立的規(guī)定。新行政處罰法“總則”部分第4條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！痹摋l處于法律的“總則”部分，因此可以統(tǒng)領(lǐng)第42 條第1 款。第4 條有兩層意思：其一是行政處罰“由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”；其二，實施程序“按照本法規(guī)定”。那么“本法規(guī)定”的程序是什么呢？從新行政處罰法的目錄來看，并沒有獨立的程序章目，簡易程序、普通程序、聽證程序這三個程序只是第五章“行政處罰的決定”第二、三、四節(jié)的內(nèi)容。第42條第1款位處第一節(jié)“一般規(guī)定”，這是處罰決定還是處罰程序？處罰決定等不等于處罰程序？就是說這一章標題是處罰決定，共四節(jié)，其中三節(jié)都是程序，如果一般規(guī)定也是程序，那么處罰決定就等同于處罰程序。這也意味著決定就是程序，但這在漢語語法上說不通。決定是程序的重要組成部分，卻不是程序的全部。程序可以涵蓋決定，決定卻涵蓋不了程序。這也就意味著第五章應該改成“行政處罰的程序”，這又將是一個立法技術(shù)缺陷。不過，這并不妨礙人們將第五章認為是程序規(guī)定的理解，畢竟程序的內(nèi)容擺在那兒。這就是說，新行政處罰法自我宣告，我國所有的行政處罰都必須“兩人執(zhí)法”。這樣會帶來兩個新問題：其一，法律位階沖突問題。我國《行政處罰法》是全國人大制定的，屬于基本法。我國《人民警察法》是全國人大常委會制定的，屬于普通法律，位階比基本法低。但是，新行政訴訟法是人大常委會修正的，修訂的內(nèi)容是否能自動獲得基本法的地位？這有待探討。另外，法律位階沖突是指對同一類事項的規(guī)定，位階高的有效，但如果不是對同一類事項的規(guī)定，就沒有位階沖突之說。也就是說，行政處罰法不干預《人民警察法》關(guān)于公安機關(guān)內(nèi)部管理的規(guī)定。后者又規(guī)定下級公安機關(guān)必須服從上級公安機關(guān)，為此基層公安機關(guān)應該依法繼續(xù)適用《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。其二，這樣理解卻與我國當前的立法能力和趨勢不一致。我國立法部門有職責將最新立法思想保持一致、將最新立法技術(shù)實踐和推廣。2018 年最新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定訊問犯罪嫌疑人，“訊問的時候，偵查人員不得少于二人”。對于可能判處三年有期徒刑以下刑罰的簡易程序案件“也可以由審判員一人獨任審判”（第216 條）。在速裁程序方面，可以“由審判員一人獨任審判”，甚至符合速裁程序條件的，可以“建議人民法院適用速裁程序”（第222條）。這表明了刑事執(zhí)法方面的最新立法技術(shù)和最新思想。新行政訴訟法是2021年修訂的，應該是這種最新立法思想和最新立法技術(shù)的集大成者，要順應最新的趨勢而不是倒退。因此，參考《刑事訴訟法》的最新成果，若將新行政訴訟法“兩人執(zhí)法”規(guī)定單一地理解為是對行政處罰簡易程序的約束，以為簡易程序也必須是由兩名警察身份的執(zhí)法人員來實施，這似乎與我國當前的立法趨勢不符。

不過，立法趨勢也只表明了一種可能性，要想獲得必然性認識，還需認知“法律另有規(guī)定的除外”的另外一個層面，即“本法之外”。所謂“本法之外”，可以理解為直接修改其他法律的條款以化解新行政處罰法“兩人執(zhí)法”的現(xiàn)實矛盾。比如將我國《道路交通安全法》增加程序條款，明確簡易程序可以由民警“一人處罰”。當然，也可以從我國法律體系自身的邏輯結(jié)構(gòu)加以合理的解釋。比如結(jié)合我國《憲法》第90 條第2 款規(guī)定，由我國《人民警察法》第32 條第1 款的規(guī)定并由此延伸《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第39 條第1 款規(guī)定，簡易程序由民警“一人處罰”就是“法律另有規(guī)定的除外”的內(nèi)在范疇。

（五）該條款內(nèi)容標點符號的問題辨識

標點符號是語言的自然組成部分，漢字相同但標點符號不同，意思是不一樣的。立法上的一個標點符號也是立法技術(shù)的表現(xiàn)，需要經(jīng)受立法技術(shù)的考驗。以《人民警察使用警械和武器條例》為例，其第3 條的一個頓號將“彈藥”等同于“武器”，致使搶劫一顆子彈和搶劫一把沖鋒槍的后果一致。法律既是常識，也不僅僅是常識，一個頓號由此能將懂法的人和不懂法的人區(qū)別開來。新行政處罰法也由漢字和符號組成，符號也承載了漢字的意思表達。其42條第1款的符號，由“。”“，”“?！保ˋ模式）組成。如果該條款是“，”“。”“?！保˙模式）或“，”“，”“?！保– 模式），意思會不會是一樣的呢？如果我們將警察設(shè)定為“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”、輔警設(shè)置為“不具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”，那么在B模式下，“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”和“執(zhí)法人員”身處一句話內(nèi)，執(zhí)法人員就是指具有行政執(zhí)法資格的?！胺闪碛幸?guī)定的除外”是另外一句，針對“不具有行政執(zhí)法資格”的執(zhí)法人員實施的情形。這種模式下，只有警察才是執(zhí)法者，輔警不是執(zhí)法者。要想讓輔警成為執(zhí)法者，必須有法律的規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定不行。執(zhí)法，無論是簡單程序還是普通程序，都需要兩名警察實施。在C 模式下，因為是一句話，執(zhí)法人員就是指具有行政執(zhí)法資格的，而“法律另有規(guī)定的除外”可以變化執(zhí)法人數(shù)限制，也可以指不具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員在某些法律規(guī)定的情況下，可以成為適格的執(zhí)法者。這就是說，通常是只有兩名警察才能實施行政處罰，除非法律規(guī)定可以一名警察處罰，或者法律規(guī)定輔警也可以處罰。最后我們再來看A 模式，有兩層意思：其一，“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”和“執(zhí)法人員”身處兩句話，這兩者的關(guān)系是遞進還是并列？如果是并列關(guān)系，那么“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”和“執(zhí)法人員”可以是兩類人。如果是遞進關(guān)系，那么，“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”和“執(zhí)法人員”只是一類人。但這樣理解會有問題，第二句話還包括“法律另有規(guī)定的除外”，如果是遞進關(guān)系，那么“法律另有規(guī)定的除外”就可以管著“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”，就會導致如果其他法律規(guī)定“不具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”也可以實施處罰，這樣一來，新行政處罰法的權(quán)威性就大大降低了，從而喪失其作為法律體系中該領(lǐng)域基本法的法律地位。既然不是遞進關(guān)系，那么，后一句的“不得少于兩人”也就不約束前一句的“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”。因此，并列關(guān)系決定“具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員”和“執(zhí)法人員”可以是兩類人。其二，“法律另有規(guī)定的除外”約束的是“執(zhí)法人員”，還是“不得少于兩人”？從前面對遞進關(guān)系的理解可見只是約束后者，即執(zhí)法的時候，如治安巡邏時至少是兩人，如果要實施處罰，至少要有一名警察帶隊，因此通常是一名警察帶一名輔警或協(xié)警。如果騎警要單獨騎車長距離巡邏，應該要有法律的另外規(guī)定。由此可見，新行政處罰法以法律的方式明確實施公安行政處罰的只能是警察，輔警不能實施行政處罰，明確執(zhí)法時不得少于兩人，并在確保原則的基礎(chǔ)上給其他立法留有空間。應該說這與我們的執(zhí)法實踐沒有太大的沖突，相反，是把我們長期執(zhí)法實踐中好的經(jīng)驗以基本法的立法方式予以確認。通過比較來看，A 模式是最好的。也就是說，從立法的標點符號來比較，所謂“兩人執(zhí)法”的問題不是立法的問題，而是由于法條閱讀者的誤讀而產(chǎn)生的誤解。

三、中外執(zhí)法有關(guān)“兩人執(zhí)法”規(guī)定的比較

要了解我國新行政處罰法第42條第1款，不僅要從文本內(nèi)部來閱讀，還需要從國際事件和國際視野來進行外部閱讀，即從更廣泛的視角了解新行政訴訟法第42條第1款的立法目的。

與我國行政處罰法有密切聯(lián)系的外國法律主要是行政程序法，如美國1946 年制定的《聯(lián)邦行政程序法》、德國1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》、法國1978 年制定的《行政和公共關(guān)系法》、日本1993年制定的《行政程序法》等［3］。正是由于存在這種關(guān)聯(lián)性，以至于在 1996 年制定和 2009、2017、2021 年三次修訂我國行政處罰法的過程中，均有不少專家意圖將它轉(zhuǎn)化為我國的行政程序法典。如果從上述行政程序法的內(nèi)容規(guī)定來看，西方國家這些行政法典中并沒有明確規(guī)定“兩人（及以上）執(zhí)法”。這也很容易理解，畢竟這些行政程序法是行政法的法典，要在這樣的法律中規(guī)定一次行政活動中需要具體數(shù)字的執(zhí)法人數(shù)，這不是他們的立法傳統(tǒng)。不過，要說到我國行政法規(guī)定一次具體執(zhí)法需要的具體執(zhí)法人數(shù)，這和美國一個轟動世界的具體案件密切相關(guān)，那就是“辛普森殺妻案”。

辛普森殺妻案是美國加州最高法院對辛普森進行的刑事訴訟。在該案中，辛普森被指控于1994年犯下兩宗謀殺罪，受害人為辛普森前妻尼克爾·辛普森和其好友羅納德·高曼。1995年10月3日審判后，辛普森高價聘請的“夢幻律師團”為他贏得訴訟，辛普森被判無罪。該案被稱為“世紀大案”，極大影響了世界近代法治進程，而其“程序正義”被“符號化”成為一個世界流行的法治基本原則。這個案件給世界警察權(quán)敲響了警鐘，因為這個案件讓明明是殺妻嫌犯的辛普森逃脫法律制裁，“致命的錯誤在于：警方收集、保存證據(jù)的程序和方法違法”［4］。該案中美國警察有好幾處違反程序的取證，比如現(xiàn)場執(zhí)法過程中雖然有四位刑警在案發(fā)后一同前往辛普森住所，但是其中刑警福爾曼多次一人獨處搜集證據(jù)，如血手套、沾血的襪子，而這些是用來指控辛普森殺人的重要證據(jù)。這些證據(jù)在法庭上受到律師的嚴重質(zhì)疑，認為有栽贓陷害的嫌疑。又如瓦納特警長在提取辛普森的血樣后獨自一人返回現(xiàn)場溜達3小時后才將血樣交給警方的分析實驗室。該證據(jù)后來在法庭上受到律師的嚴重質(zhì)疑，也認為有栽贓陷害的嫌疑①以中國知網(wǎng)論文來看，國內(nèi)學界僅選擇性解讀“辛普森殺妻案”，雖然結(jié)論都是為了展現(xiàn)程序正義，但其提供的素材有限。要想全面地梳理該案件全過程，可參閱《如何正確理解程序公正的重大意義 辛普森殺妻案》，http：//www.doc88.com/p-680406233566.html。。檢方最后敗訴，而這個“世紀大案”也以司法判決的方式宣告了刑事執(zhí)法過程中“毒樹之果”的新證據(jù)規(guī)則，之后西方各個民主國家的警察為了避免非法證據(jù)排除，均強調(diào)警察在取證時要“兩人執(zhí)法”。

由此可見，“兩人執(zhí)法”是美國刑事訴訟中非法證據(jù)排除規(guī)則的重要組成部分，它不是通過立法而是通過司法判決的方式確立的，這恰是美國法律的特色，且其影響力是世界性的，此案之后其他國家的刑事訴訟立法、執(zhí)法和司法過程均采納了這個規(guī)則。我國《刑事訴訟法》也是如此，比如該法2018年的修正案第118條第1款就規(guī)定：“訊問犯罪嫌疑人必須由人民檢察院或者公安機關(guān)的偵查人員負責進行。訊問的時候，偵查人員不得少于二人。”不過，這項原則早在1979 年制定時就有規(guī)定（第62條），1996 年修訂時保留了該規(guī)定（第91 條），2012年修訂時也予以保留（第116 條第1 款）。這意味著，從時間順序來看，我國刑事訴訟法從立法層面規(guī)定的“兩人執(zhí)法”與辛普森殺妻案沒有必然聯(lián)系，而似乎是我國法律活動的一個優(yōu)良傳統(tǒng)，但我國現(xiàn)代法律體系也會受西方“程序正義”理論的影響，而辛普森殺妻案對近年來我國的法學認知、法治理論和司法實踐，如同對世界其他國家一樣，均有一定的影響，推動“程序正義”從紙面落地實踐。盡管這種效果發(fā)端于刑事訴訟，但在深刻影響民眾形成共識的過程中，可能會超越邊際影響到行政法等其他的立法。

綜上，從國際視角來看，我國新《行政處罰法》第42條第1款的立法目的，不是擔憂襲警而要求多人執(zhí)法，也不僅僅是要強調(diào)警察的身份由此帶出其權(quán)利和義務(wù)，其立法目的就是要在我國全面依法治國新時代通過“程序正義”理念規(guī)范行政和保護人權(quán)。對此，有立法專家也指出，新行政處罰法遵循正當程序原則，大幅度增加了程序規(guī)范，構(gòu)建了較為完備的程序規(guī)則體系，提升了程序品質(zhì)，既使正當程序理論進一步法定化，又使得正當程序理論得到發(fā)展和充實［5］。

四、落實新行政處罰法“兩人執(zhí)法”的建議

我國新行政處罰法是25年來第一次大修改（完全沒有修改的僅10條，刪去1條，新增22條，修改54條），它既是以往執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，是立法機關(guān)法治理念提升的展現(xiàn)，也是我國全面依法治國時代行政立法的典范之作。不過，其第42 條第1 款“兩人執(zhí)法”的規(guī)定卻給公安執(zhí)法理論和實踐帶來了困惑和問題。為了落實這款規(guī)定，在人員和裝備無法解決的情況下，基層執(zhí)法部門均作出了相應的調(diào)整或變通，比如增加每個民警的值班班次或延長值班時間，或者在執(zhí)法終端上設(shè)置輸入兩名（以上）民警警號才有權(quán)限處罰，結(jié)果是沒有真正執(zhí)法的民警承擔執(zhí)法責任，有失公允。為了使公安機關(guān)更好地貫徹新行政處罰法，筆者在此提出三點建議：

（一）提升基層公安機關(guān)的法治思維

新行政處罰法第42 條第1 款之規(guī)定給基層公安機關(guān)帶來的要求“兩人執(zhí)法”的理解困惑與執(zhí)行問題，表面上看是基層公安機關(guān)遵守新法的新規(guī)定，卻無意中打破了我國法律體系的位階平衡，實際上是基層公安機關(guān)法治思維錯位的表現(xiàn)。當前基層公安機關(guān)的一些做法是機械教條地理解了新法的規(guī)定，導致基層公安機關(guān)以自身在執(zhí)行權(quán)力過程中空置而廢止了公安部制定規(guī)章的憲法權(quán)力。憲法規(guī)定公安部可以制定規(guī)章，公安部制定了行政程序規(guī)定，規(guī)定適用簡易程序處罰的，可以由人民警察一人做出行政處罰決定?，F(xiàn)在基層公安機關(guān)設(shè)計的執(zhí)法終端必須有兩名民警操作，以實際行動廢止了公安部的規(guī)章規(guī)定。提升基層公安機關(guān)的法治思維是指公安機關(guān)自身應該通過多種途徑和形式讓民警能意識到三點：其一，要有憲法是根本法的敬畏之心，憲法的規(guī)定要尊重，憲法的內(nèi)涵要深刻全面理解。其二，要遵守法律體系中法律位階效力沖突的規(guī)則。這是法治思維的基本功。法律位階遞減效力通常是根本法、基本法、普通法、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件。在此，新行政處罰法雖然是修改的，但其基礎(chǔ)還是1996 年全國人大制定的，是基本法①行政處罰法修正案沒有經(jīng)過全國人大審議，這些內(nèi)容還能否屬于基本法，學界有爭議。?！度嗣窬旆ā肥枪矙C關(guān)常用的，但因其是全國人大常委會制定的，是普通法。就同一事項的規(guī)定而言，基本法效力優(yōu)于普通法。不過，就不同事項的規(guī)定而言，兩者沒有可比性，不能籠統(tǒng)認為基本法效力就大于一般法。比如針對公安機關(guān)的組織領(lǐng)導關(guān)系，新行政處罰法沒有規(guī)定，《人民警察法》有規(guī)定。此時《人民警察法》是特別法，要優(yōu)于新行政處罰法的一般法。其三，要從組織上落實鐵一般的紀律。這是法治思維的保護帶。從組織關(guān)系上來說，公安機關(guān)要優(yōu)先適用特別法《人民警察法》，應當聽從公安部的統(tǒng)一指揮，而不是自我聽從人民法院的指揮。公安機關(guān)是行政機關(guān)，不是立法部門的分支，應當接受本級和上級行政機關(guān)的領(lǐng)導。黨的十八大報告提出要加強行政機關(guān)的法治思維和法治方法，基層公安機關(guān)落實黨的報告和決議精神還“永遠在路上”，亟須盡快落地開花。

（二）提請有關(guān)公安機關(guān)加強溝通

如果說新行政處罰法第42 條第1 款折射出我國基層公安機關(guān)法治思維的現(xiàn)狀堪憂，這其實是斷章取義的誤解。黨的十八大以來，習近平總書記等中央領(lǐng)導同志多次聽取公安工作匯報、研究公安工作，并就深入推進公安改革、進一步加強和改進新形勢下的公安工作和公安隊伍建設(shè)作出重要指示?；鶎庸矙C關(guān)借此東風、與時俱進、成效顯著。新行政處罰法引發(fā)的問題，表現(xiàn)在基層。面對我國法律體系層面的法律位階效力沖突的法學理論與實踐，公安機關(guān)有關(guān)部門應該在第一時間調(diào)研問題、協(xié)商問題、解決問題。全國人大常委會法工委專家在新行政處罰法的立法發(fā)布會上介紹的“兩人執(zhí)法”，沒有回應基層的困境與訴求［2］。為此，基層公安機關(guān)摸著石頭過河，按照一般的行政規(guī)律或慣例，可以選擇最保守的形式合法加以應付。按照我國《人民警察法》第43條的規(guī)定，人民警察的上級機關(guān)對下級機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其作出的處理或者決定有錯誤的，應當予以撤銷或者變更。這種監(jiān)督既是一種權(quán)力，也是一種責任。所謂責任就是指凡是在重大立法問題面前，有關(guān)公安機關(guān)不能讓基層公安機關(guān)摸著石頭過河，而是要為基層公安機關(guān)執(zhí)法牽線搭橋，積極指引和指導。面對新法帶來的巨大新變化，公安機關(guān)有關(guān)部門應該在新法發(fā)布之際、正式實施之前廣泛到基層開展調(diào)研、征求意見、形成議案，帶著問題和建議去和全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院溝通、協(xié)調(diào)，形成意見，指導全國公安機關(guān)的執(zhí)法工作。新行政處罰法第42 條第1 款在基層的執(zhí)法困惑與問題，部分原因就是公安機關(guān)的有關(guān)部門缺乏多維度溝通。

（三）強化警務(wù)科技研發(fā)與規(guī)范運用

新行政處罰法“兩人執(zhí)法”問題的癥結(jié)在于警力不足與現(xiàn)實需求的矛盾，必須要向科技要警力。警務(wù)科技是規(guī)范執(zhí)法釋放警力、提升效能解放警力的有效途徑。發(fā)端于國外的執(zhí)法記錄儀就是好例子，2005年英國德文郡和康沃爾郡警察局的執(zhí)法記錄儀實驗、2012年美國加利福尼亞州里亞托警方的“有照為憑”實驗均表明，依托執(zhí)法記錄儀的科技力量，可以加強警察與市民之間的互動，給雙方帶來安全感，減少市民投訴的次數(shù)，也相應地減少犯罪。［6］“科技興警”這是當代中國社會發(fā)展不可阻擋的趨勢，而要讓科技真能興警而不是帶來麻煩，強化警務(wù)科技的研發(fā)及其執(zhí)法規(guī)范運用則是重中之重。

其一，重視科研，強化警務(wù)科技的務(wù)實研發(fā)。一要能發(fā)現(xiàn)存在的問題。比如近年來外賣騎手超速穿插、闖燈越線的違法行為已經(jīng)引起市民嚴重不滿。由于外賣騎手數(shù)字龐大，行車軌跡沒有定數(shù)，交警整治難度非常大。為此，需要研究專項整治方案。二要能預知工作的需求。以查處黃牌電動自行車為例，2018 年11 月1 日起施行的《北京市非機動車管理條例》就規(guī)定，過渡期期滿，懸掛“黃色”臨時標識的超標電動自行車不再允許上道路行駛。然而真到執(zhí)法時，市民因不知情產(chǎn)生矛盾而阻礙執(zhí)法、抗法，有些民警也不知道查處“超標”的執(zhí)行標準是什么，更困惑如何執(zhí)行首違不罰的規(guī)定。三要能提供支持的平臺。某市公安局2015 年年底啟動的“金點子”工程，鼓勵基層民警結(jié)合自己的工作發(fā)現(xiàn)問題、提出改進對策建議和發(fā)明創(chuàng)造，這極大地激活了隊伍，也讓基層一些民警由此脫穎而出。四要能結(jié)合業(yè)績的考評。當前基層單位忙于事務(wù)性工作，幾乎很少重視科研，由于不做科研，有些事務(wù)性的工作結(jié)果只是重復性的矛盾。與此同時，考核標準主要是完成具體的指標數(shù)（不是罰款數(shù)指標），搞科研就是不務(wù)正業(yè)，加之科研的時間、經(jīng)濟成本都是自己承擔，搞科研吃力不討好。但是，沒有科研，基層執(zhí)法問題就會循環(huán)存在。為此，要讓科研成為基層民警考核的組成部分，人人參與搞科研，形成科研風氣才能最終釋放警力，解放警力。

其二，緊扣法規(guī)，強化警務(wù)科技產(chǎn)品的規(guī)范使用。比如新行政處罰法第41 條對電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備作出的規(guī)定，要求“符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，設(shè)置地點應當向社會公布”，這無疑就是規(guī)范使用警務(wù)科技產(chǎn)品重要的依據(jù)性范文。借助警務(wù)科技，落實《人民警察法》賦權(quán)給公安機關(guān)、落實公安部規(guī)章對“簡易程序一人執(zhí)法”等規(guī)定，讓警務(wù)科技產(chǎn)品真正成為“依法治國”的好幫手。新時期公安工作必須充分發(fā)揮警務(wù)科技的優(yōu)勢，提升社會管理能力。科技興警是社會發(fā)展不可阻擋的趨勢。新行政處罰法要把保護當事人的程序正義體現(xiàn)出來，要把這25年來我國行政處罰的好的經(jīng)驗固化下來，通過警務(wù)科技的大數(shù)據(jù)、人工智能推進規(guī)范執(zhí)法的人權(quán)保護，以更好地展現(xiàn)良法善治的法治精神。