公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示
——基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的分析框架

張 繪（研究員）

當(dāng)前，我國(guó)人口老齡化、少子化加速，城鎮(zhèn)化同步高速發(fā)展[1]。在目前這一發(fā)展階段，我國(guó)的重要特征是人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，意味著未來(lái)我國(guó)的勞動(dòng)力人口供給不足，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)激增，社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。我國(guó)在跨越中等收入陷阱時(shí)需要為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型做出更長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也由“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白非蠼?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。在此過(guò)程中，加快發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的拉動(dòng)效應(yīng)，提升人口數(shù)量和質(zhì)量，為應(yīng)對(duì)老齡化提供調(diào)整空間需要快速提上日程。調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)于更好地履行政府財(cái)政職能、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展有重大意義。對(duì)處于人口、經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型過(guò)程中的我國(guó)而言，為適應(yīng)發(fā)展階段需求而進(jìn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的適時(shí)調(diào)整有重要的研究?jī)r(jià)值。如果我國(guó)能通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，解決人口轉(zhuǎn)型帶來(lái)的問(wèn)題，人均GDP將有望在十四五后期或稍晚突破中等收入陷阱[2，3]，從而使我國(guó)躋身高收入國(guó)家的行列，并為之后更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄力量。

對(duì)早期歐美和東南亞快速跨越中等收入陷阱國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變遷的分析，有利于我國(guó)獲得寶貴經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)順利跨越中等收入陷阱提供借鑒和啟示。分析美國(guó)、日本在跨越中等收入陷阱后均出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因，有助于避免我國(guó)重蹈覆轍[4]。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)面臨的人口老齡化與少子化危機(jī)，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)需求，將我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與其他國(guó)家進(jìn)行比較研究，便于理解財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史淵源。這對(duì)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防控公共財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整財(cái)政支出政策以更好地履行公共財(cái)政服務(wù)職能，更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求有著重要啟示。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分國(guó)際比較與我國(guó)發(fā)展階段研判

世界銀行按照人均國(guó)民收入（GNI），將國(guó)家分為低收入國(guó)家、中等收入國(guó)家和高收入國(guó)家三類，中等收入國(guó)家又分為中等偏下收入國(guó)家和中等偏上收入國(guó)家，并根據(jù)不同時(shí)點(diǎn)的收入和物價(jià)水平調(diào)整劃分標(biāo)準(zhǔn)。在主要時(shí)點(diǎn)世界銀行對(duì)國(guó)家間的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

表1 世界銀行按人均收入劃分國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn) 單位：美元

（一）依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算部分國(guó)家滯留中等收入陷阱時(shí)間表

依據(jù)世界銀行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在此基礎(chǔ)上，將一國(guó)人均國(guó)民收入達(dá)到高收入水平所經(jīng)歷的時(shí)間定義為該國(guó)滯留在中等收入陷阱中的時(shí)間，考察各國(guó)實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)，不同國(guó)家滯留時(shí)間存在顯著差異。如表2所示，早期發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)較快跨越了中等收入陷阱。以日本、韓國(guó)、新加坡為代表的東南亞國(guó)家雖然步入中等收入階段時(shí)間較晚，但跨越中等偏上收入階段平均在10年左右，歷時(shí)較短。兩者對(duì)我國(guó)均有重要借鑒與啟示，因此，有必要對(duì)快速跨越中等收入陷阱的歐美、東南亞國(guó)家進(jìn)行比較研究。

表2 部分國(guó)家或地區(qū)滯留中等收入陷阱時(shí)間

（二）我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的研判

我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了中高速增長(zhǎng)后，進(jìn)入較為平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展階段，人口形勢(shì)也轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诩t利即將消失及老齡化和少子化危機(jī)凸顯階段。同時(shí)，我國(guó)也正處于跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期，與其他跨越中等收入陷阱的國(guó)家同期相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化還在快速推進(jìn)。

1.有望在未來(lái)五到十年躋身高收入國(guó)家行列。2010年我國(guó)人均GNI達(dá)到4300美元，正式邁入中等偏上收入國(guó)家行列，且連續(xù)十年始終處于這一階段。2019年我國(guó)人均GNI進(jìn)一步上升至10410美元，首次突破1萬(wàn)美元大關(guān)，進(jìn)入中高收入國(guó)家行列，距離高收入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)差距逐漸縮小。2020年由于疫情沖擊，我國(guó)國(guó)民收入增長(zhǎng)受到較大影響。2021年雖然經(jīng)濟(jì)在逐漸復(fù)蘇，但結(jié)構(gòu)性失業(yè)疊加環(huán)保要求提高對(duì)一些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了比較大的沖擊，也為國(guó)民收入的進(jìn)一步增長(zhǎng)帶來(lái)了阻力。現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未成熟，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)尚未完成，諸多因素加大了我國(guó)落入中等收入陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。

2.老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)相互疊加。人口因素是影響公共財(cái)政支出的關(guān)鍵因素。人口老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化是影響勞動(dòng)人口供給數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)鍵因素。表2比較分析了成功跨越和陷入中等收入陷阱的兩類國(guó)家在城鎮(zhèn)化率、人口結(jié)構(gòu)等方面的差異。通過(guò)表2可以發(fā)現(xiàn)，東南亞快速跨越中等收入陷阱的國(guó)家在進(jìn)入高收入國(guó)家行列時(shí)，除日本外，其余國(guó)家老齡化率非常低，且年輕人口所占比重較大。我國(guó)作為制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)較為集中，“未富先老”和未來(lái)勞動(dòng)力供給不足現(xiàn)象如不能有效緩解，將影響我國(guó)制造業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，成為我國(guó)跨越中等收入陷阱的掣肘。當(dāng)年日本、韓國(guó)等城鎮(zhèn)化率都在70%以上，而我國(guó)目前略超60%，人口老齡化、少子化與城鎮(zhèn)化過(guò)程相互疊加。由于當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)人口回流特征，可能會(huì)面臨“低生育陷阱”“逆城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)”“老齡化高齡化危機(jī)”。

一是人口城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)間公共物品的提供帶來(lái)了新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化還呈現(xiàn)出大規(guī)模、跨區(qū)域農(nóng)民工逆流回鄉(xiāng)的特征，產(chǎn)生逆城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工回流對(duì)流入地穩(wěn)定的就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)提出了挑戰(zhàn)，進(jìn)一步增大了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的壓力。

二是隨著人口老齡化程度的加深，社保支出的財(cái)政依賴度逐年攀升，東北等地區(qū)社保虧空嚴(yán)重，給政府財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力。原有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)階段性減免加速了基金收支的不平衡性。各種新商業(yè)模式產(chǎn)生的靈活就業(yè)沖擊了參保繳費(fèi)的比例。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還面臨大量的不確定性，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡性疊加。地區(qū)間老年人口撫養(yǎng)比不斷擴(kuò)大，加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致財(cái)政收支不平衡加劇，一些老年人口占比較高的地區(qū)保發(fā)放壓力較大。地方財(cái)政收支壓力較大。與此同時(shí)，保障依法合規(guī)繳費(fèi)仍然任重道遠(yuǎn)，制度內(nèi)部機(jī)制不健全，進(jìn)一步加大了社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳壓力。

三是少子化帶來(lái)的未來(lái)勞動(dòng)力供給不足，會(huì)導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限。少子化帶來(lái)的最大挑戰(zhàn)是未來(lái)我國(guó)社會(huì)勞動(dòng)力必然出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺，這就意味著，勞動(dòng)力尤其是年輕的勞動(dòng)力供給不足將在未來(lái)推高企業(yè)的生產(chǎn)成本，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)利潤(rùn)空間本已經(jīng)微薄的外向型企業(yè)更是落井下石，也會(huì)進(jìn)一步降低我國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)深刻變化面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)。如同當(dāng)年日本的復(fù)興受美國(guó)牽制①，我國(guó)的發(fā)展面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的外部環(huán)境，國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境都在發(fā)生深刻變化，面臨各種可預(yù)見(jiàn)和不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，是一個(gè)需要統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，我國(guó)在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)要全面落實(shí)新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求。新發(fā)展格局不僅要暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)，背后還深藏著統(tǒng)籌發(fā)展和保障安全的戰(zhàn)略考量[5]。

首先，從國(guó)內(nèi)看，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收支形勢(shì)日益嚴(yán)峻，近兩年受全球新冠疫情肆掠的影響，我國(guó)稅收增速屢創(chuàng)新低，個(gè)別省份出現(xiàn)了財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)的情況。同時(shí)，財(cái)政收支差距創(chuàng)下歷史新高，2020年高達(dá)6.2萬(wàn)億元，考慮到四本預(yù)算和專項(xiàng)債后我國(guó)財(cái)政實(shí)際的赤字率在7.2%，遠(yuǎn)超國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)警戒線。2020年全國(guó)財(cái)政自給率不足50%的省市多達(dá)23個(gè)，主要集中在中西部和東北地區(qū)。財(cái)政自給率低于50%的城市共計(jì)8個(gè)，主要分布在西部和東北地區(qū)。與此同時(shí)，社會(huì)民生領(lǐng)域的剛性支出不減，地方政府在公共事務(wù)與服務(wù)中所承擔(dān)的任務(wù)與職責(zé)不降反增，而與之相配套的財(cái)政資金由此更顯得捉襟見(jiàn)肘。

其次，從國(guó)際看，全球貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或?qū)⒂|頂?shù)那闆r下，我國(guó)很難獨(dú)善其身。我國(guó)在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域更加受限于國(guó)外的封鎖，一些卡脖子的科技領(lǐng)域難以取得實(shí)質(zhì)性突破。在這種情況下，我國(guó)必須進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、斗爭(zhēng)意識(shí)。

二、跨越中等收入陷阱國(guó)家的財(cái)政支出政策調(diào)整

美國(guó)、日本在跨越中等收入陷阱階段主要采用擴(kuò)張性財(cái)政政策。相較于美國(guó)，日本在即將跨越中等收入陷阱時(shí)采取的財(cái)政重構(gòu)及時(shí)且有效。美國(guó)在跨越中等收入陷阱后出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不得不采取結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策調(diào)整稅收和財(cái)政支出。從我國(guó)的發(fā)展階段來(lái)看，結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策的調(diào)整有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）早期發(fā)達(dá)國(guó)家跨越中等收入陷阱的財(cái)政支出政策分析

在以美國(guó)為代表的早期發(fā)達(dá)國(guó)家跨越中等收入陷阱的過(guò)程中，擴(kuò)張性財(cái)政支出政策發(fā)揮了重要作用，然而也為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)埋下了伏筆。表3列示了跨越中等收入陷阱時(shí)期及其前后美國(guó)歷任總統(tǒng)的財(cái)政支出政策比較情況。

表3 跨越中等收入陷阱時(shí)期及其前后美國(guó)歷任總統(tǒng)的財(cái)政支出政策比較

1.擴(kuò)張性財(cái)政政策是政策主基調(diào)。美國(guó)跨越中等收入陷阱的關(guān)鍵時(shí)期是20世紀(jì)70～80年代。以肯尼迪和約翰遜為代表的兩屆政府通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出和減稅，幫助美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出低谷，并實(shí)現(xiàn)了二戰(zhàn)后最長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。里根總統(tǒng)上臺(tái)后，主張采用供給學(xué)派的思想，減稅和壓縮政府開(kāi)支結(jié)合，1985年通過(guò)格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡預(yù)算法，謀求實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，并通過(guò)控制赤字額度，緩解財(cái)政壓力。大力推行績(jī)效預(yù)算以提高政府支出使用效率。然而，由于當(dāng)時(shí)美蘇冷戰(zhàn)導(dǎo)致軍事、國(guó)防開(kāi)支增加，加之社保等社會(huì)福利剛性支出不減，財(cái)政赤字不減反增，原本想采取的緊縮性財(cái)政政策卻變?yōu)楸车蓝Y的擴(kuò)張性財(cái)政政策。

2.跨越中等收入陷阱卻債臺(tái)高筑。美國(guó)在跨越中等收入陷阱時(shí)的財(cái)政政策主要是擴(kuò)張性財(cái)政政策。在成功跨越中等收入陷阱后不久，擴(kuò)張性財(cái)政政策的弊端就很快顯現(xiàn)。由于高額的財(cái)政支出形成巨大的財(cái)政赤字成為經(jīng)濟(jì)頑疾，通貨膨脹和貿(mào)易逆差逐漸擴(kuò)大。這也使得美國(guó)成為凈債務(wù)國(guó)，巨額赤字產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，新一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)由此產(chǎn)生[6]。這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大危害，也是過(guò)度使用擴(kuò)張性財(cái)政政策的后果。在老布什時(shí)期美國(guó)財(cái)政赤字更是創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。當(dāng)克林頓接手時(shí)，失業(yè)率居高不下，財(cái)政赤字增長(zhǎng)幾乎難以控制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停頓。

3.用結(jié)構(gòu)性增支和減支政策調(diào)整?？肆诸D政府運(yùn)用內(nèi)生增長(zhǎng)理論和新凱恩斯主義思想，結(jié)合短期與長(zhǎng)期政策，將結(jié)構(gòu)性減稅與調(diào)整公共財(cái)政支出配合。在稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，對(duì)高收入者和年應(yīng)稅收入超過(guò)1000萬(wàn)美元的公司增稅，對(duì)中低收入者和小企業(yè)減稅，通過(guò)稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整實(shí)現(xiàn)了在五年內(nèi)稅收收入增長(zhǎng)2410億美元的目標(biāo)。財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整（如表4所示）增加了基礎(chǔ)設(shè)施和科教支出，減少了軍事和行政開(kāi)支。鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入和加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，并將生物技術(shù)、新能源、特殊材料和信息產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，使得美國(guó)以信息產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)在1996年超過(guò)傳統(tǒng)制造業(yè)，成為最大且最具活力的產(chǎn)業(yè)部門。同時(shí)，推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)升級(jí)改造，通過(guò)技術(shù)升級(jí)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[7]。大力吸收國(guó)際高素質(zhì)人才移民，通過(guò)技術(shù)和投資移民等政策實(shí)現(xiàn)資本和人才向美國(guó)流動(dòng)。

表4 克林頓政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的增支和減支領(lǐng)域

（二）快速跨越中等收入陷阱國(guó)家的財(cái)政支出政策分析

日本作為東亞地區(qū)快速跨越中等收入陷阱國(guó)家的代表，在實(shí)現(xiàn)跨越的1978～1990年間，財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)增加。日本政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了大量調(diào)整，并始終堅(jiān)持采用擴(kuò)張性財(cái)政政策來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。1991年的房地產(chǎn)泡沫破滅導(dǎo)致日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)期，政府持續(xù)采取大規(guī)模擴(kuò)張性財(cái)政政策并加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中晚期，老齡化日益加劇，社會(huì)保障支出進(jìn)一步加大，日本經(jīng)濟(jì)低迷，政府債務(wù)持續(xù)增加，赤字規(guī)模大幅攀升[8]。如表5所示，日本內(nèi)閣更替速度很快，下文在政策梳理過(guò)程中將更多以時(shí)間軸維度表述。

表5 日本跨越中等收入陷阱時(shí)期及前后財(cái)政支出政策比較

1.增加產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)支出推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在20世紀(jì)70～80年代，日本將發(fā)展重心向知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，先是大幅縮減石油、鋼鐵等傳統(tǒng)制造業(yè)部門的規(guī)模，其壓縮的人力和資金都投入到了新興產(chǎn)業(yè)中；隨后，政府積極扶持電子通訊、計(jì)算機(jī)、服務(wù)、新材料、生物工程、航天等產(chǎn)業(yè)，用于扶持產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)支出也呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，不少企業(yè)都“改行”投身于這些新興產(chǎn)業(yè)中。日本的機(jī)器人和人工智能、半導(dǎo)體新材料等高新技術(shù)都走在了世界前列。在此過(guò)程中，日本經(jīng)濟(jì)的迅速崛起引發(fā)了激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，1985年日本被迫簽訂“廣場(chǎng)協(xié)議”。80年代起，日本很多企業(yè)需要面對(duì)“廣場(chǎng)協(xié)議”生效、日元升值不利于對(duì)外出口的問(wèn)題，只能通過(guò)海外投資來(lái)緩解外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，比如在中國(guó)、印度、東南亞等地投資。在公共投資中提高與生活環(huán)境和文化功能相關(guān)支出的比重。結(jié)合日本國(guó)內(nèi)資本匱乏的實(shí)際情況，擴(kuò)張性財(cái)政政策在支出結(jié)構(gòu)領(lǐng)域發(fā)生轉(zhuǎn)折[9]，將以往的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”向“生活優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，使得公共服務(wù)支出得到提升，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)被進(jìn)一步壓縮。

2.提升人力資本質(zhì)量和轉(zhuǎn)變生育政策。高度重視提高人力資本水平是日本跨越中等收入陷阱階段的正確選擇。通過(guò)優(yōu)化人力資本的教育結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，日本實(shí)現(xiàn)了不同階段和不同層次教育的入學(xué)率普遍提升，國(guó)民平均受教育年限顯著增加。第一，加大政府教育財(cái)政支出，各級(jí)各類學(xué)校的數(shù)量在1960～1990年三十年內(nèi)增加了六千余所，為基本普及十二年義務(wù)教育提供了保障。第二，重視提高女性的受教育程度。70年代后女性的入學(xué)率甚至超過(guò)男性，90年代97%的適齡女性進(jìn)入高中，日本政府還大力支持女子大學(xué)的發(fā)展。第三，財(cái)政支出加大對(duì)學(xué)齡前兒童的教育和培養(yǎng)，幼兒園數(shù)量在60～90年代翻了近兩倍，通過(guò)提高兒童身體、思維和語(yǔ)言等綜合素質(zhì)，對(duì)于兒童大腦的發(fā)育起到至關(guān)重要的作用。第四，高等教育學(xué)生入學(xué)人數(shù)迅猛增長(zhǎng)，政府特別重視支持理工科、高附加值服務(wù)業(yè)和對(duì)接市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)專業(yè)學(xué)生的培養(yǎng)，也在一定程度上為日本科技發(fā)展提供了人才保障[10]。第五，在人口紅利消失的90年代初很快意識(shí)到勞動(dòng)力人口數(shù)量的快速下滑會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并于1991年出臺(tái)了《育兒休假法》，在此之后也出臺(tái)了很多鼓勵(lì)生育方面的財(cái)政支出政策。

3.加大對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的科技引領(lǐng)和支撐。日本高度重視科技對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，科技支出占GDP的比重不斷上升，超過(guò)GDP增速，其增速也超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家和其他新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家。日本大量科技經(jīng)費(fèi)的投入，主要是在政府的引導(dǎo)下不斷向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)傾斜和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。政府還通過(guò)加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)的稅額扣除，提升設(shè)備現(xiàn)代化程度，加速中小企業(yè)設(shè)備折舊。

4.優(yōu)化收入分配，縮小貧富差距。日本能夠成功跨越中等收入陷阱得益于收入分配比較公平。一是完善社會(huì)保障體系，通過(guò)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)水平來(lái)解決老百姓花錢的后顧之憂。提高老百姓的最低工資，縮小企業(yè)內(nèi)工資差距，提高整體工資水平，增大勞動(dòng)者報(bào)酬占國(guó)民總收入的比重，購(gòu)買力也一再提升。二是縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距。政府著力支持小城市和農(nóng)村工業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大這些區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和范圍[11]。區(qū)域失衡得到了極大改善，通過(guò)核心都市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射帶動(dòng)周邊其他城市和地區(qū)的崛起。通過(guò)土地改革提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入[12]。通過(guò)一系列改革實(shí)現(xiàn)了國(guó)民收入翻番，增加了中等收入階層人口的數(shù)量，也縮小了國(guó)民收入差距，為日本內(nèi)需潛力的釋放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

除了加大以上四點(diǎn)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，日本還不斷壓縮行政成本，提高政府效率，提倡構(gòu)建節(jié)約型“小政府”。政府嚴(yán)格控制并下調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等的比重。行政成本的降低，不僅有利于節(jié)約寶貴的財(cái)政資金，而且有利于預(yù)防腐敗、提高行政效率、培育高能政府。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

從兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)適度減小積極財(cái)政政策刺激力度，更加著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)力成本不斷上升，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向勞動(dòng)力成本更為低廉的東南亞、南亞和非洲轉(zhuǎn)移，加之國(guó)際對(duì)華關(guān)系緊張，國(guó)外對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展的呼聲高漲加劇了企業(yè)國(guó)外回流的速度，這都對(duì)“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)形成了挑戰(zhàn)。未來(lái)在保持適度規(guī)模增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出還需要在結(jié)構(gòu)性調(diào)整上做文章，溫和地刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的作用。

（一）財(cái)政增支重點(diǎn)向縮小貧富差距傾斜，削減政府機(jī)構(gòu)和對(duì)外援助經(jīng)費(fèi)開(kāi)支

1.鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，財(cái)政做好縮小貧富差距的兜底工作。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展面臨的最為突出的問(wèn)題[13]。借鑒日本在跨越中等收入陷阱時(shí)解決收入分配問(wèn)題取得的經(jīng)驗(yàn)，中央財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)重點(diǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)重、鄉(xiāng)村振興底子差的地區(qū)傾斜。推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，扶貧政策由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向緩解收入分配不平等轉(zhuǎn)變，提升貧困人口公共服務(wù)水平、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)保障水平等?，F(xiàn)階段不僅要關(guān)注農(nóng)村貧困問(wèn)題，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從統(tǒng)一城鄉(xiāng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)、健全城鄉(xiāng)扶貧措施和體系等方面構(gòu)建城鄉(xiāng)融合扶貧體系。

2.精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，削減部分政府支出和對(duì)外援助經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。美國(guó)和日本在財(cái)政結(jié)構(gòu)性改革階段都選擇了削減政府支出或駐外軍事機(jī)構(gòu)支出，對(duì)節(jié)省財(cái)政開(kāi)支有重要作用。我國(guó)擁有龐大的政府體系，雖然已明確政府過(guò)緊日子，近年來(lái)三公經(jīng)費(fèi)削減取得一定成效，然而政府系統(tǒng)內(nèi)部怠政懶政、不作為的情況仍時(shí)有發(fā)生，對(duì)政府執(zhí)政能力的考核和評(píng)價(jià)有待完善。第一，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)政能力的績(jī)效評(píng)價(jià)，完善政府問(wèn)責(zé)機(jī)制，將責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)官員。第二，對(duì)懶政怠政等不作為的政府機(jī)構(gòu)加大裁撤力度。通過(guò)合理界定政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，明確政府職責(zé)中哪些職能外包或向社會(huì)購(gòu)買是可以提高辦事效率或提高社會(huì)公平的，對(duì)應(yīng)的政府職能機(jī)構(gòu)屬于冗余應(yīng)予以撤銷。第三，加大推進(jìn)公益二類事業(yè)單位改革力度。事業(yè)單位作為政府職能向市場(chǎng)和社會(huì)的延伸，是我國(guó)特有的一類機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著部分社會(huì)職能，需加大市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型力度，進(jìn)一步剝離政府辦社會(huì)職能。同時(shí)，應(yīng)加大國(guó)有資產(chǎn)處置力度，充實(shí)一般公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算。貫徹落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)部署，積極穩(wěn)妥深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革、優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。第四，政府在對(duì)外援助換取國(guó)際政治資本時(shí)，要核算清楚投入產(chǎn)出，將收益低下的經(jīng)費(fèi)支出更多轉(zhuǎn)向解決國(guó)內(nèi)民生。當(dāng)在民生領(lǐng)域取得舉世矚目的成就時(shí)，對(duì)全球民生領(lǐng)域的改善也將產(chǎn)生積極的“溢出效應(yīng)”。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在教育、醫(yī)療、扶貧、流動(dòng)人口等領(lǐng)域的示范作用，將為全球相關(guān)領(lǐng)域的改革貢獻(xiàn)智慧和力量。

（二）提升人力資本數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)優(yōu)勢(shì)

我國(guó)具有勞動(dòng)力人口數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)只剩不到10年的時(shí)間，流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化是現(xiàn)階段能夠?yàn)槲覈?guó)提供大量勞動(dòng)力的唯一抓手。

1.提升城市人力資本存量空間，深化戶籍制度改革。首先，除個(gè)別特大城市外，中小城市從過(guò)去注重產(chǎn)業(yè)資本引入，轉(zhuǎn)向留住人力資本、穩(wěn)定人力資源和勞動(dòng)力市場(chǎng)供給。目前，我國(guó)多個(gè)地區(qū)已進(jìn)行了戶籍制度改革，今后還要進(jìn)一步深化戶籍制度改革。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系，地方政府應(yīng)注重提高流動(dòng)人口醫(yī)療、培訓(xùn)、教育和社會(huì)保障水平，引導(dǎo)企業(yè)建立和諧的勞動(dòng)關(guān)系，保障農(nóng)民工穩(wěn)定正規(guī)就業(yè)和獲得人力資本提升。其次，控制房?jī)r(jià)，加快房地產(chǎn)稅改革。大城市特別是一些有創(chuàng)新資源的大城市如果房?jī)r(jià)太高就留不住年輕人，而創(chuàng)新依靠的主體人群是年輕人。

2.鼓勵(lì)生育、提升生育服務(wù)水平，降低家庭教育成本。美國(guó)在鼓勵(lì)生育的同時(shí)采用移民政策吸引海外高端人才，勞動(dòng)人口數(shù)量逐漸增加，今后的勞動(dòng)力人口優(yōu)勢(shì)將超越我國(guó)。因此，首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)下政府對(duì)全面放開(kāi)生育政策（三胎以上）的模糊態(tài)度，積極鼓勵(lì)生育并為育齡婦女提供包括孕期保健、產(chǎn)假、托幼、子女教育等在內(nèi)的生育服務(wù)保障體系。其次，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育和高等教育資源供給，增加弱勢(shì)群體和家庭獲得優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)階層流動(dòng)。嚴(yán)格控制課外補(bǔ)習(xí)市場(chǎng)，提供多元化教育選擇，切實(shí)降低家庭教育成本[14]。

3.降低生產(chǎn)要素成本，勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。我國(guó)和日本不同，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰挪空間更大，中西部地區(qū)土地成本和人力成本相對(duì)低廉。日本人口紅利消失之后，只能選擇把勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓給亞洲其他地區(qū)，這也間接培養(yǎng)了日本的潛在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。而我國(guó)可以把勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)的中西部地區(qū)。為此，第一，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)一定要重視相關(guān)產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐娜肆Y源、自然資源稟賦的匹配度，有條件、有選擇地轉(zhuǎn)移適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，使生產(chǎn)要素與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合[15]。第二，通過(guò)要素市場(chǎng)化改革、合理的政策引導(dǎo)和制度安排改善生產(chǎn)要素的供給水平和價(jià)格，對(duì)于電力、財(cái)稅、油氣、金融管理體制要進(jìn)一步理順，挖掘生產(chǎn)要素成本下降空間。

（三）進(jìn)一步深化財(cái)政預(yù)算管理制度改革

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在增量預(yù)算模式下面臨的困難較大，唯有打破現(xiàn)有支出剛性只增不減和條塊分割難以統(tǒng)籌的狀況，提高財(cái)政資金使用效率，才能應(yīng)對(duì)未來(lái)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變后的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1.打破財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化格局，推廣零基預(yù)算制度改革。運(yùn)用零基預(yù)算管理理念，打破支出結(jié)構(gòu)固化、預(yù)算安排只增不減的格局，盤(pán)活沉淀和閑置資金資產(chǎn)。以往以“基數(shù)+增長(zhǎng)”的調(diào)整預(yù)算法主要以金額高低為重點(diǎn)，著重從貨幣角度控制預(yù)算金額的增減。零基預(yù)算除重視金額高低外，主要是按業(yè)務(wù)活動(dòng)的必須性以及重要程度來(lái)分配有限的資金。同時(shí)零基預(yù)算對(duì)預(yù)算期內(nèi)所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行成本—效益分析，本期的預(yù)算額是根據(jù)本期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要性和可供分配的資金量確定的。因此，在財(cái)政狀況面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的時(shí)候，零基預(yù)算能夠更有效地防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在推廣零基預(yù)算的過(guò)程中要明確相關(guān)法律制度，將政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度與之相銜接。

2.打破預(yù)算管理中的條塊分割，增強(qiáng)預(yù)算的銜接性。第一，做好四本預(yù)算的銜接。在人口老齡化的背景下，為保障社?；痖L(zhǎng)期可持續(xù)，應(yīng)暢通完善一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的機(jī)制，規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支往來(lái)關(guān)系[16]。第二，做好單位預(yù)算、部門預(yù)算和政府預(yù)算的有效銜接。通過(guò)自上而下的支出控制措施，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算對(duì)部門、單位預(yù)算的支出限額控制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。促使預(yù)算資金從低效益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益領(lǐng)域，激勵(lì)各部門和單位提高資源配置效率，切實(shí)保障財(cái)政資金使用效率，推動(dòng)績(jī)效預(yù)算更好地落地生根。

3.適度控制政府赤字規(guī)模，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)和日本在跨越中等收入陷阱后，巨額的財(cái)政赤字都給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。第一，未來(lái)我國(guó)需調(diào)整支出和稅收結(jié)構(gòu)，改善財(cái)政收支不平衡狀況，逐步縮減財(cái)政赤字規(guī)模。2021年政府工作報(bào)告下調(diào)了財(cái)政赤字率，地方政府專項(xiàng)債規(guī)模有所下降，不再像以往強(qiáng)調(diào)加大減稅降費(fèi)力度，說(shuō)明政府已逐漸意識(shí)到相關(guān)問(wèn)題。第二，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要作為重要的政治紀(jì)律，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，特別是抑制隱形債務(wù)增量，將妥善處理和化解債務(wù)存量作為工作重點(diǎn)。

【注 釋】

①二戰(zhàn)后，尤其是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)對(duì)日本的發(fā)展一開(kāi)始是支持的，到了80年代，才逐步轉(zhuǎn)為遏制。