政府購買社會(huì)組織服務(wù)的“三層次條件合作共強(qiáng)關(guān)系理論”

王達(dá)梅 張文禮

一、問題的提出與理論框架

在政府購買社會(huì)組織服務(wù)發(fā)展背景下，政府與社會(huì)組織關(guān)系已經(jīng)悄然發(fā)生變化，兩者關(guān)系正處于不斷重塑和重建過程中。政府與社會(huì)組織關(guān)系是政府購買社會(huì)組織服務(wù)的基本問題，對(duì)兩者關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)，就意味著政府與社會(huì)組織的角色、職責(zé)、任務(wù)不同，由此形成不同類型，甚至不同性質(zhì)的政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，進(jìn)而不僅影響著政府購買社會(huì)組織服務(wù)的效果，更影響著政府購買社會(huì)組織服務(wù)的未來發(fā)展。如何重新認(rèn)識(shí)兩者關(guān)系的變化？應(yīng)當(dāng)塑造何種類型的政府與社會(huì)組織關(guān)系？這是在政府購買社會(huì)組織服務(wù)快速發(fā)展背景下出現(xiàn)的新課題。

政府與社會(huì)組織關(guān)系屬于國家與社會(huì)關(guān)系的范疇，國家與社會(huì)關(guān)系具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，且并非一成不變(1)石玉昌：《馬克思“國家—社會(huì)”關(guān)系理論視域下的“福利國家”問題研究》，《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期。，從而導(dǎo)致政府與社會(huì)組織之間存在著復(fù)雜的關(guān)系。關(guān)于兩者關(guān)系，學(xué)界有眾多解釋，先后出現(xiàn)過沖突關(guān)系理論、寄居關(guān)系理論、互補(bǔ)關(guān)系理論、合作伙伴關(guān)系理論等。但是，這些理論已經(jīng)無法有效解釋政府購買社會(huì)組織服務(wù)背景下政府與社會(huì)組織出現(xiàn)的新關(guān)系。沖突關(guān)系理論的基本觀點(diǎn)是認(rèn)為政府與社會(huì)組織存在著難以調(diào)和的矛盾與沖突，但當(dāng)前政府與社會(huì)組織關(guān)系已有明顯改善，沖突關(guān)系理論無法解釋兩者之間的合作。寄居關(guān)系理論的核心觀點(diǎn)是認(rèn)為社會(huì)組織寄居或依附于政府之下，但目前多數(shù)社會(huì)脫離政府而獨(dú)立生存發(fā)展，寄居于政府現(xiàn)象明顯減少，該理論顯現(xiàn)出較大局限性?；パa(bǔ)關(guān)系理論主張?jiān)诠卜?wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織形成互補(bǔ)關(guān)系，但隨著社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的加速發(fā)展，兩者并非限于簡(jiǎn)單的互補(bǔ)，該理論顯現(xiàn)出較大漏洞。合作伙伴關(guān)系理論認(rèn)為在公共服務(wù)供給中政府與社會(huì)組織是合作伙伴關(guān)系，該理論對(duì)于分析當(dāng)前我國政府與社會(huì)組織關(guān)系具有較強(qiáng)解釋力。但遺憾的是，該理論側(cè)重于分析政府與社會(huì)組織為什么要合作，以及合作過程和合作行為，而對(duì)于合作對(duì)政府和社會(huì)組織雙方產(chǎn)生何種效果，則缺乏相應(yīng)研究。

現(xiàn)有理論對(duì)于政府購買社會(huì)組織服務(wù)背景下政府與社會(huì)組織關(guān)系存在缺陷，那么，有沒有一種理論，既能夠有效解釋政府與社會(huì)組織關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況，又能夠引領(lǐng)和促進(jìn)兩者關(guān)系的未來發(fā)展，并且對(duì)于構(gòu)建合理的政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度具有促進(jìn)作用呢？基于政府購買社會(huì)組織服務(wù)中政府與社會(huì)組織關(guān)系的實(shí)際情況，本文提出政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)關(guān)系理論。從現(xiàn)實(shí)看，近年來隨著政府購買社會(huì)組織服務(wù)發(fā)展，無論對(duì)于政府來講，還是對(duì)社會(huì)組織來講，都產(chǎn)生顯著的正面影響，使得雙方都逐漸變得強(qiáng)大。(2)張文禮：《合作共強(qiáng):公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織關(guān)系的中國經(jīng)驗(yàn)》，《中國行政管理》2013年第6期。政府變強(qiáng)體現(xiàn)在公共服務(wù)供給能力、公共服務(wù)管理能力、社會(huì)治理能力得到提升，社會(huì)組織變強(qiáng)體現(xiàn)在社會(huì)組織數(shù)量增多，規(guī)模變大，專業(yè)能力、社會(huì)公信力、發(fā)展能力等得到增強(qiáng)。

合作共強(qiáng)關(guān)系理論基本符合我國現(xiàn)實(shí)中政府與社會(huì)組織關(guān)系現(xiàn)狀，對(duì)于兩者未來關(guān)系發(fā)展也有積極引領(lǐng)意義。但是，由于政府與社會(huì)組織的社會(huì)分工、角色不同，組織本質(zhì)、目標(biāo)和行為邏輯存在著明顯差異，在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的情況下，雙方合作如何實(shí)現(xiàn)共強(qiáng)？合作共強(qiáng)條件是什么？就是無法回避的問題。弄清楚兩者合作共強(qiáng)的條件，才能夠更好地解釋合作共強(qiáng)，并且推進(jìn)合作共強(qiáng)。如果不具備相應(yīng)的條件，雙方合作不但不能共強(qiáng)，反而可能共弱，甚至產(chǎn)生沖突而最終放棄合作。鑒于此，本文構(gòu)建政府與社會(huì)組織“三層次條件合作共強(qiáng)關(guān)系理論”(見圖1)。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)需要具備一定條件，即“三層次條件”：第一層次是邏輯條件，即從邏輯起點(diǎn)角度闡述政府與社會(huì)組織為什么要開展合作，雙方是否有合作意愿與動(dòng)力；第二層次是外部宏觀條件，即從外部環(huán)境因素角度說明政府購買社會(huì)組織服務(wù)中政府與社會(huì)組織為什么能夠合作共強(qiáng)，需要具備哪些外部客觀條件；第三層次是內(nèi)部運(yùn)作條件，即從微觀運(yùn)作角度分析政府與社會(huì)組織為什么能夠合作共強(qiáng)，需要具備哪些內(nèi)部條件。下面將依次對(duì)合作共強(qiáng)“三層次條件”展開分析，然后對(duì)“三層次條件”之間關(guān)系及合作共強(qiáng)機(jī)制進(jìn)行討論。

圖1 政府與社會(huì)組織“三層次條件合作共強(qiáng)關(guān)系理論”

二、邏輯條件：政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的邏輯起點(diǎn)

(一)政府邏輯

政府邏輯是指政府在思考與社會(huì)組織合作問題上的思維順序和思維規(guī)則，即政府以特定目標(biāo)、動(dòng)機(jī)或意圖為起點(diǎn)，對(duì)政府與社會(huì)組織合作問題進(jìn)行依次推導(dǎo)最終得出合作或不合作結(jié)論的過程。政府邏輯包含公共服務(wù)供給邏輯與政治邏輯兩方面內(nèi)容。

1.公共服務(wù)供給邏輯

公共服務(wù)供給邏輯是根據(jù)某種思維順序與思維規(guī)則對(duì)公共服務(wù)供給問題進(jìn)行思索，進(jìn)而得出公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由誰來提供、怎么提供、提供到什么程度等方面的結(jié)論。目前，公共服務(wù)供給邏輯是否符合政府與社會(huì)組織開展公共服務(wù)合作的條件要求呢？對(duì)于這個(gè)問題，需要從兩個(gè)角度進(jìn)行分析。第一個(gè)角度是政府公共服務(wù)供給壓力。改革開放以來我國政府公共服務(wù)供給壓力呈現(xiàn)日益增大的趨勢(shì)，主要源于：經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)造就公共服務(wù)需求物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，公共服務(wù)數(shù)量，尤其是質(zhì)量的需求越強(qiáng)烈；人口規(guī)模增大和老齡化產(chǎn)生規(guī)模龐大的公共服務(wù)需求；階級(jí)階層快速分化產(chǎn)生出復(fù)雜化和多樣化的公共服務(wù)需求；社會(huì)公平意識(shí)增強(qiáng)導(dǎo)致強(qiáng)烈的公共服務(wù)訴求。面臨著如此大的公共服務(wù)供給壓力，政府傾向于公共服務(wù)供給主體多元化，以增加公共服務(wù)供給數(shù)量，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，緩解政府的壓力。布林克霍夫(Brinkerhoff)指出：“公共服務(wù)需求與挑戰(zhàn)的性質(zhì)和規(guī)模，使得政府難以以封閉的方式來解決這些問題。它們的復(fù)雜性和相互之間的難以調(diào)和，使得解決這一問題需要諸多參與者和大量的資源?！?3)汪錦軍：《走向合作治理:政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012年，第52頁。第二個(gè)角度是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。與其他組織相比，社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域具有特定優(yōu)勢(shì)：相當(dāng)程度的靈活性；在許多項(xiàng)目領(lǐng)域已經(jīng)存在的制度結(jié)構(gòu)；普遍較小的運(yùn)作規(guī)模；更有能力避免零碎的方法，集中關(guān)注家庭或個(gè)人的所有需求，來對(duì)待個(gè)人或家庭，而不是關(guān)注單個(gè)問題；更容易利用私人慈善資源和志愿者勞動(dòng)，提高服務(wù)質(zhì)量，“減少”公共支出。(4)[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第116頁。社會(huì)組織具有的優(yōu)勢(shì)恰好能夠彌補(bǔ)政府的缺陷，使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)組織具有較高程度的依賴性，這就是為什么政府選擇與社會(huì)組織進(jìn)行合作的邏輯依據(jù)。

2.政治邏輯

這里所講的政治邏輯，是指在政府與社會(huì)組織合作問題上，政府所持有的政治目標(biāo)、政治意圖，并以某種特定的政治思維順序與思維規(guī)則對(duì)兩者合作問題進(jìn)行分析，以得出政府與社會(huì)組織是否應(yīng)開展合作的結(jié)論。新中國成立以來，我國政府進(jìn)行各種決策的政治邏輯可以用“三層次”進(jìn)行概括(見圖2)(5)王達(dá)梅：《我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政治邏輯與模式選擇》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2013年第3期。?！盎鶎印边壿嬍腔緦用娴恼芜壿?，也即是政治底線，不能逾越的紅線，這是政治角度的政治邏輯；“主層”邏輯是主要的政治邏輯，即1978年以來堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政府的工作重點(diǎn)，這是經(jīng)濟(jì)角度的政治邏輯；“副層”邏輯是地位次之的政治邏輯，即20世紀(jì)90年代末至今所倡導(dǎo)的社會(huì)公平正義，這是社會(huì)角度的政治邏輯。

圖2 我國政府決策政治邏輯的“三層次”：“基層”“主層”和“副層”邏輯

政府通過購買服務(wù)形式與社會(huì)組織開展合作，既體現(xiàn)出“副層”政治邏輯的要求，更體現(xiàn)出“基層”政治邏輯的要求。從“副層”政治邏輯看，改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得社會(huì)公平問題凸顯，社會(huì)公平問題本身是一個(gè)政治問題，而這個(gè)政治問題還引發(fā)社會(huì)矛盾、社會(huì)不穩(wěn)定等更為激烈的政治問題。社會(huì)公平問題主要體現(xiàn)為公共服務(wù)不平等，通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)方式，不僅能夠提高公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量，還能夠解決公共服務(wù)不平衡等問題。除了“副層”政治邏輯外，政府與社會(huì)組織合作更需要對(duì)“基層”政治邏輯進(jìn)行考量。改革開放之前和改革開放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國政府限制甚至排斥社會(huì)組織，拒絕與社會(huì)組織合作，主要是出于對(duì)社會(huì)組織可能會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定，引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，即社會(huì)組織發(fā)展不符合“基層”政治邏輯。然而，社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐表明，它不僅沒有引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，反而在社會(huì)中展現(xiàn)很多“意想不到”正面作用，使得我國政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)和態(tài)度有顯著改變，認(rèn)為社會(huì)組織是我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)作中的良性因素，不會(huì)給現(xiàn)有政治制度和社會(huì)穩(wěn)定帶來威脅。正是這種觀念轉(zhuǎn)變，使得政府與社會(huì)組織合作符合“基層”政治邏輯?！叭绻趪以试S的底線內(nèi)，或者說在確保沒有政治風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府或者政府機(jī)構(gòu)會(huì)通過與其他非國家部門結(jié)合起來的方式來獲取最大化自己的收益。也就是說，當(dāng)?shù)胤絿业男枨筮h(yuǎn)遠(yuǎn)大于NGO所可能招致的政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，兩者之間的合作是非常可能發(fā)生的?！?6)趙秀梅：《基層治理中的國家——社會(huì)關(guān)系：對(duì)一個(gè)參與社區(qū)公共服務(wù)的NGO的考察》，《開放時(shí)代》2008年第4期。

(二)社會(huì)組織邏輯

社會(huì)組織邏輯是指社會(huì)組織在思考與政府合作問題上的思維順序和思維規(guī)則，即社會(huì)組織以特定目標(biāo)、動(dòng)機(jī)或意圖為起點(diǎn)，對(duì)與政府開展合作問題進(jìn)行依次推導(dǎo)最終得出合作或不合作結(jié)論的過程。當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展還是處于比較困難的階段，存在著三重困境：一是社會(huì)組織的政治、法律地位低；二是社會(huì)組織缺乏資金來源，尤其是草根性社會(huì)組織更缺乏資金；三是社會(huì)認(rèn)可度低，得不到社會(huì)認(rèn)可，獲得的社會(huì)資源和社會(huì)支持就較為有限。從解決存在困境和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展角度看，社會(huì)組織具有與政府合作的強(qiáng)烈意愿和動(dòng)機(jī)，社會(huì)組織具備與政府合作的邏輯基礎(chǔ)，在實(shí)踐中，絕大多數(shù)社會(huì)組織積極主動(dòng)參與政府購買服務(wù)活動(dòng)，就印證這點(diǎn)。

在政府邏輯與社會(huì)組織邏輯中，其各自的宗旨、目標(biāo)、動(dòng)機(jī)或意圖不同，所采用的思維順序和思維規(guī)則也有差異，但最終卻得出相同結(jié)論：政府與社會(huì)組織合作(見圖3)。原因在于兩種邏輯推導(dǎo)的內(nèi)容具有互補(bǔ)性，“政府的短處正好是社會(huì)組織的長(zhǎng)處，政府的長(zhǎng)處正好是社會(huì)組織的短處”，政府對(duì)社會(huì)組織存在著“專業(yè)性、靈活性、高效性”等依賴，而社會(huì)組織對(duì)政府存在著“資金、資源、機(jī)會(huì)”等依賴。因此，政府需要社會(huì)組織，社會(huì)組織也需要政府支持，兩者一拍即合，政府通過購買服務(wù)方式與社會(huì)組織開展合作具有扎實(shí)的邏輯基礎(chǔ)。

圖3 政府與社會(huì)組織合作的政府邏輯與社會(huì)組織邏輯的耦合性

三、外部客觀條件：政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的外部環(huán)境因素

外部客觀條件是影響政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的各種外界因素，屬于不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀因素，主要包括經(jīng)濟(jì)條件、法制條件、社會(huì)條件三個(gè)方面，這三個(gè)條件的具備，才有可能促使政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的出現(xiàn)。

(一)經(jīng)濟(jì)條件

經(jīng)濟(jì)條件是政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)可能性越大。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府財(cái)政能力越強(qiáng)，用于公共服務(wù)的財(cái)政支出就越多，而公共服務(wù)的財(cái)政支出多，意味著用于購買社會(huì)組織服務(wù)和支持社會(huì)組織發(fā)展的資金越多。社會(huì)組織得到資金支持，除了用于日常運(yùn)作和公共服務(wù)供給外，還用于組織建設(shè)、能力建設(shè)、專業(yè)建設(shè)，發(fā)展后勁更足，從而得到快速發(fā)展而變得強(qiáng)大。薩拉蒙(Salamon)、安海爾(Anheier)等學(xué)者認(rèn)為，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府福利花費(fèi)的規(guī)模將影響著政府與非營利組織關(guān)系的性質(zhì)和合作水平。從我國各省社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐看，也呈現(xiàn)出這種特征，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省份，社會(huì)組織發(fā)展速度更快也更強(qiáng)大；反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的省份，社會(huì)組織發(fā)展速度越慢也更弱小。經(jīng)濟(jì)條件是政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的必要條件，只有具備這種條件，兩者合作共強(qiáng)才有可能發(fā)生。

(二)法制條件

法制條件是社會(huì)組織發(fā)展的基本條件，不管在什么政治體制的國家，“良好的法律環(huán)境是有必要的，非營利組織的成長(zhǎng)需要良好的制度環(huán)境與政策環(huán)境”(7)郝君超：《“政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《社團(tuán)管理研究》2012年第2期。，法制條件同時(shí)是政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的必要條件，“支持性的法律和規(guī)則框架是一個(gè)國家和公民社會(huì)合作的重要條件因素。非民主的政體傾向于對(duì)非政府組織和民間協(xié)會(huì)采用限制性的規(guī)則。即使在民主化的國家，對(duì)創(chuàng)新的合作安排也經(jīng)常存在法律障礙”(8)Brinkerhoff Derick W.“Exploring State‐Civil Society Collaboration：Policy Partnerships in Developing Countries”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，1999,28(4),pp.59-86.。法制條件之所以能夠促進(jìn)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：(1)社會(huì)組織法制發(fā)展賦予社會(huì)組織合法地位，由此得到國家認(rèn)可，才能夠正常開展活動(dòng)；(2)支持性法規(guī)政策能夠?yàn)樯鐣?huì)組織提供資金、人才、物質(zhì)等支持，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展；(3)政府購買社會(huì)組織服務(wù)法律，不僅為社會(huì)組織發(fā)揮作用規(guī)定合法領(lǐng)域，更重要的是給予社會(huì)組織大規(guī)模、穩(wěn)定的資金支持，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展壯大起到積極作用。改革開放以來我國社會(huì)組織法制發(fā)展歷程表明，法制條件的轉(zhuǎn)變是政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的必備條件。在控制發(fā)展階段(1978—1999年)，社會(huì)組織發(fā)展極其緩慢；在肯定社會(huì)組織作用階段(2000—2010年)，社會(huì)組織出現(xiàn)較快增長(zhǎng)；在鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展階段(2011年以來)，社會(huì)組織發(fā)展速度則更快，根據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2011年至2019年，我國社會(huì)組織從46.19萬個(gè)增加到86.63萬個(gè)，9年間增加40.44萬個(gè)，年均增加4.45萬個(gè)，其中民辦非企業(yè)單位增長(zhǎng)速度比較突出。

(三)社會(huì)條件

社會(huì)條件是指從社會(huì)視角而言影響政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的社會(huì)交往、社會(huì)信任、社會(huì)輿論、社會(huì)資源、風(fēng)俗習(xí)慣等因素。從目前情況看，社會(huì)條件中的社會(huì)信任、社會(huì)資源對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的影響比較突出。社會(huì)信任是指社會(huì)公眾、企事業(yè)單位對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)知與認(rèn)可程度，以及在此基礎(chǔ)上形成的信任關(guān)系。社會(huì)信任度決定著社會(huì)公眾、企事業(yè)單位對(duì)于社會(huì)組織的支持程度，社會(huì)信任度越高，支持程度就越高，反之，支持程度就越低。社會(huì)對(duì)于社會(huì)組織的支持包括：(1)資源支持，即社會(huì)組織可以從社會(huì)獲取的各種資源；(2)行動(dòng)支持，即對(duì)于社會(huì)組織開展的各種活動(dòng)持有支持態(tài)度和支持行為；(3)人力支持，即社會(huì)公眾愿意加入到社會(huì)組織中，將社會(huì)組織作為職業(yè)選擇，成為社會(huì)組織的員工；(4)志愿支持，即社會(huì)成員作為志愿者參與到社會(huì)組織開展的活動(dòng)中，無償支持社會(huì)組織完成某項(xiàng)任務(wù)。社會(huì)信任對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)具有比較顯著的影響，因?yàn)樯鐣?huì)信任越高，獲得社會(huì)的行動(dòng)支持、人力支持、志愿支持程度就越高，有了這些社會(huì)支持，社會(huì)組織能夠得到較快發(fā)展；如果社會(huì)信任度低，獲得的社會(huì)支持就低，那么社會(huì)組織發(fā)展就比較緩慢。

四、內(nèi)部運(yùn)作條件：政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的微觀運(yùn)作因素

政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的內(nèi)部運(yùn)作條件主要包括政府與社會(huì)組織責(zé)任界限、購買過程、實(shí)施過程三個(gè)方面。如果說外部環(huán)境條件具有宏觀性和客觀性，那么內(nèi)部運(yùn)作條件就具有微觀性和某種程度的主觀性，既然有主觀成分，就意味著在政府與社會(huì)組織合作過程中，政府和社會(huì)組織可以通過努力去改變和創(chuàng)造更多有利條件，以促進(jìn)兩者合作共強(qiáng)。

(一)政府與社會(huì)組織責(zé)任界限

政府購買社會(huì)組織服務(wù)是政府與社會(huì)組織合作的重要形式，在這種合作形式實(shí)際運(yùn)作過程中，要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織共強(qiáng)目標(biāo)，首先涉及的是兩者的責(zé)任界限劃分問題。薩拉蒙認(rèn)為，在公共服務(wù)供給中，政府與社會(huì)組織的職責(zé)有明確的劃分，政府職責(zé)是提供資金和服務(wù)監(jiān)管，社會(huì)組織職責(zé)是服務(wù)提供，兩者職責(zé)分工明確，相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同完成公共服務(wù)供給任務(wù)。(9)[美]萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，譯者序第2頁。薩拉蒙只是總體上劃分政府與社會(huì)組織的職責(zé)，在我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，兩者職責(zé)劃分則更為詳細(xì)，職責(zé)內(nèi)容更加復(fù)雜。比如，在政府購買家庭綜合服務(wù)中，政府職責(zé)除了提供資金，開展服務(wù)監(jiān)督外，還包括協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決項(xiàng)目運(yùn)作中遇到的問題，為項(xiàng)目提供必要的支持與幫助，提供場(chǎng)地和辦公設(shè)備等；社會(huì)組織職責(zé)除了按照要求完成公共服務(wù)任務(wù)外，還需要完成政府提出的額外任務(wù)。從實(shí)踐運(yùn)作看，在政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，政府與社會(huì)組織責(zé)任界限劃分清晰合理，有利于推動(dòng)兩者合作共強(qiáng)，“政府把本屬于社會(huì)承擔(dān)的部分職能交還給社會(huì)，讓社會(huì)組織獲得更加自由且自主的生存發(fā)展空間”(10)孟曉玲、馮燕梅：《我國社會(huì)組織參與社區(qū)治理的模式、困境與路徑》，《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。，同時(shí)，政府嚴(yán)格履行其資金提供和服務(wù)監(jiān)督職責(zé)，有助于提高其公共服務(wù)資金管理能力和監(jiān)督能力；社會(huì)組織嚴(yán)格履行公共服務(wù)提供責(zé)任，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，有助于提高其專業(yè)能力和增強(qiáng)社會(huì)公信力。

如果政府與社會(huì)組織責(zé)任界限劃分不清晰不合理，不僅不利于合作共強(qiáng)，甚至?xí)斐伞昂献鞴草敗苯Y(jié)果，一方面，兩者責(zé)任界限不清晰，可能造成政府對(duì)社會(huì)組織的過度干預(yù)，而社會(huì)組織為獲得政府資金不得不服從于政府，慢慢地社會(huì)組織喪失獨(dú)立性而“嵌入政府”中，成為政府附屬，與政府行為具有趨同性，其后果是公共服務(wù)提供變得“內(nèi)卷化”，盡管公共服務(wù)項(xiàng)目的量在增加，但是卻處于低水平發(fā)展之中；同時(shí)社會(huì)組織的服務(wù)由于更接近于政府需求而非公眾需求，其服務(wù)產(chǎn)品更多地停留在社會(huì)組織內(nèi)或政府組織內(nèi)，而沒有進(jìn)入公眾，呈現(xiàn)出懸浮的特征，(11)李春霞、鞏在暖、吳長(zhǎng)青：《體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對(duì)北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2012年第12期。這對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展壯大和專業(yè)能力建設(shè)都是致命打擊。政府過度干預(yù)，管得多管得細(xì)，陷于各種繁瑣的事務(wù)中，對(duì)于公共服務(wù)決策能力、協(xié)調(diào)能力、社會(huì)治理能力的提升同樣有害無益。另一方面，兩者責(zé)任界限不清晰將導(dǎo)致另外一種極端，即放任自由。政府只是提供資金，其他的事情完全放手不管，沒有過程監(jiān)督，結(jié)果驗(yàn)收也是走過場(chǎng)，后果是政府無法提升其資金管理和監(jiān)督能力；對(duì)社會(huì)組織而言，由于缺乏監(jiān)督，很可能造成社會(huì)組織的投機(jī)行為，弄虛作假，蒙混過關(guān)，從而嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)組織的專業(yè)能力、社會(huì)公信力和發(fā)展能力，造成政府與社會(huì)組織合作雙輸?shù)慕Y(jié)局。

(二)購買過程

政府購買社會(huì)組織服務(wù)包括“項(xiàng)目申報(bào)→預(yù)算編報(bào)→組織購買→項(xiàng)目實(shí)施→項(xiàng)目監(jiān)管→績(jī)效評(píng)價(jià)”等環(huán)節(jié)在內(nèi)的“鏈條式”流程，各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣，上一個(gè)環(huán)節(jié)將影響到下一個(gè)環(huán)節(jié)，上一個(gè)環(huán)節(jié)做不好，將對(duì)下一個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生負(fù)面影響，最后導(dǎo)致政府購買社會(huì)組織服務(wù)失效，這就是政府購買社會(huì)組織服務(wù)的“多米諾骨牌效應(yīng)”。購買過程是政府購買社會(huì)組織服務(wù)流程中的重要環(huán)節(jié)，它將通過“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購”中的某一種方式?jīng)Q定由哪個(gè)社會(huì)組織作為服務(wù)提供的承接主體，購買標(biāo)準(zhǔn)合理程度、購買過程公開透明程度，以及所選擇的承接主體是否合理，不僅影響著政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)際效果，而且對(duì)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)也將產(chǎn)生影響。在購買過程中，如果購買標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置合理，購買過程公開透明度高，社會(huì)組織在公平競(jìng)爭(zhēng)中依靠實(shí)力擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成為承接主體，那么對(duì)購買服務(wù)的實(shí)施過程產(chǎn)生正面“心理示范效應(yīng)”：既然是依靠實(shí)力贏得政府購買，那么也必須依靠實(shí)力完成合同任務(wù)，通過考核驗(yàn)收。社會(huì)組織將認(rèn)真履行合同要求，加強(qiáng)組織內(nèi)部建設(shè)和制度建設(shè)，開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動(dòng)，這既有利于完成預(yù)期公共服務(wù)供給任務(wù)，又能夠促進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)能力提升。如果購買標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理，購買過程公開透明度低，社會(huì)組織依靠黑箱操作、行賄、搞關(guān)系而不是依靠實(shí)力擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成為承接主體，那么對(duì)購買服務(wù)的實(shí)施過程產(chǎn)生負(fù)面“心理示范效應(yīng)”：既然依靠黑箱操作和關(guān)系獲得政府購買，那么依靠關(guān)系也能夠通過政府驗(yàn)收。在實(shí)施過程中，社會(huì)組織將抱著僥幸蒙混過關(guān)的心態(tài)，將主要精力放在“搞關(guān)系”和“面子活”上，對(duì)于社會(huì)組織的制度建設(shè)、人才培訓(xùn)等工作置之不理，久而久之將嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)組織專業(yè)能力和公信力。

運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)“招標(biāo)公開透明度”“招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”與社會(huì)組織的“在職員工數(shù)”“員工學(xué)歷”“專業(yè)人員比例”“資格證書比例”“培訓(xùn)頻率”分別進(jìn)行相關(guān)性分析(見表1)。結(jié)果顯示，招標(biāo)公開透明度與社會(huì)組織專業(yè)能力建設(shè)具有一定程度相關(guān)性，“招標(biāo)公開透明度”與“在職員工數(shù)”“專業(yè)人員比例”“資格證書比例”“培訓(xùn)頻率”都通過顯著性檢驗(yàn)，相關(guān)系數(shù)分別為0.122、-0.188、-0.117、0.172。招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)組織專業(yè)能力建設(shè)同樣具有一定相關(guān)性，“招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)”與“在職員工數(shù)”“資格證書比例”“培訓(xùn)頻率”通過顯著性檢驗(yàn)，相關(guān)系數(shù)分別為0.242、-0.103、0.226。

表1 招標(biāo)公開透明度、招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)組織專業(yè)能力的相關(guān)性

(三)實(shí)施過程

政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施過程是指社會(huì)組織獲得政府購買服務(wù)之后，將服務(wù)方案付諸實(shí)施，以實(shí)際行動(dòng)有步驟地實(shí)現(xiàn)預(yù)定服務(wù)目標(biāo)的過程。實(shí)施過程不僅是產(chǎn)出實(shí)際服務(wù)效果的過程，同時(shí)對(duì)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)也產(chǎn)生重要影響。政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施過程包括“設(shè)置行動(dòng)目標(biāo)→實(shí)施組織設(shè)置與執(zhí)行人員配備→分析掌握服務(wù)對(duì)象情況→分析實(shí)施影響因素→投入資源→宣傳→協(xié)調(diào)溝通→反饋與應(yīng)變”等環(huán)節(jié)，在實(shí)施過程中，運(yùn)作是否具有規(guī)范性，行動(dòng)方案是否具有合理性，以及協(xié)調(diào)溝通情況對(duì)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的影響較為明顯。

1.運(yùn)作規(guī)范性

運(yùn)作規(guī)范性是指在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施過程中，社會(huì)組織嚴(yán)格遵循法律法規(guī)、規(guī)章、制度、合同約定以及既定標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行運(yùn)作。運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對(duì)“制度建設(shè)與運(yùn)作規(guī)范度”與“資金充裕度”“服務(wù)對(duì)象認(rèn)可度”“服務(wù)對(duì)象滿意度”“志愿者招募難易度” 進(jìn)行相關(guān)性統(tǒng)計(jì)(見表2)，結(jié)果顯示，制度建設(shè)與運(yùn)作規(guī)范度和資金充裕度、服務(wù)對(duì)象認(rèn)可度、服務(wù)對(duì)象滿意度、志愿者招募難易度都具有一定程度的相關(guān)性，都通過顯著性檢驗(yàn)，相關(guān)系數(shù)分別為0.322、0.255、0.287、0.141。資金充裕度、服務(wù)對(duì)象認(rèn)可度、服務(wù)對(duì)象滿意度、志愿者招募難易度是社會(huì)組織能力強(qiáng)大的具體表現(xiàn)，這表明，運(yùn)作規(guī)范性對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)具有一定程度的正面影響。從實(shí)踐看，社會(huì)組織運(yùn)作規(guī)范性更容易得到與企業(yè)開展合作的機(jī)會(huì)，得到更多的資金和物資支持，因而資金充裕度較高。同時(shí)，運(yùn)作規(guī)范性的社會(huì)組織嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)向服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，容易得到服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可和配合，服務(wù)對(duì)象的滿意度較高；運(yùn)作規(guī)范性的社會(huì)組織更能夠吸引志愿者的參與。反之，運(yùn)作無序性的社會(huì)組織難以得到企業(yè)的支持，也很難得到服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可，志愿者招募也會(huì)比較困難。

表2 制度建設(shè)與運(yùn)作規(guī)范度與社會(huì)組織資金充裕度、服務(wù)對(duì)象認(rèn)可度、滿意度的相關(guān)性

2.行動(dòng)方案合理性

社會(huì)組織獲得政府購買服務(wù)之后，針對(duì)具體服務(wù)的提供或者具體問題的解決，需要制定詳細(xì)的、針對(duì)性強(qiáng)的行動(dòng)方案。行動(dòng)方案的合理性不僅影響著社會(huì)組織能否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)而言也具有一定程度的影響。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些社會(huì)組織能夠根據(jù)服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求，尤其是服務(wù)對(duì)象存在的突出問題，不避難就易，制定合理性高、針對(duì)性強(qiáng)的行動(dòng)方案，這些社會(huì)組織不僅能夠?yàn)榉?wù)對(duì)象提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而且對(duì)其能力也有顯著的提升。行動(dòng)方案制定能力是社會(huì)組織不可缺少的一種能力，有意識(shí)地根據(jù)服務(wù)提供中的難題設(shè)計(jì)合理的行動(dòng)方案，這個(gè)過程不斷反復(fù)，形成良性循環(huán)，對(duì)于社會(huì)組織的行動(dòng)方案制定能力與理性分析能力的提高大有裨益。反之，一些社會(huì)組織不注重根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需求與問題用心地制定合理的行動(dòng)方案，而是草草了事，對(duì)于社會(huì)組織的行動(dòng)方案制定能力將是一種損害，久而久之，社會(huì)組織的行動(dòng)方案制定能力與理性分析能力將日益降低。

3.協(xié)調(diào)溝通

政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施過程中涉及政府、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象、企業(yè)等主體，各主體存在著差異化的利益要求和目標(biāo)，社會(huì)組織要順利完成公共服務(wù)供給的任務(wù)，必須要與相關(guān)主體進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)溝通，尋找彼此間利益共同點(diǎn)，推進(jìn)彼此間的合作。協(xié)調(diào)溝通是社會(huì)組織的常規(guī)性工作之一，這項(xiàng)工作做好，對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)具有較明顯的意義。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，善于與政府及其部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通的社會(huì)組織，更能夠獲得政府多方面的支持，與政府溝通的有效性還使得政府對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生更高的信任度，從而成為獲得下一次政府購買服務(wù)的基本條件。社會(huì)組織善于與企業(yè)溝通，彼此之間建立良好關(guān)系，則容易獲得企業(yè)的捐助和物資支持，為社會(huì)組織發(fā)展壯大提供更多的物質(zhì)條件。社會(huì)組織善于與服務(wù)對(duì)象進(jìn)行有效溝通，有助于打破社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象之間的隔閡，消除服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)組織的防備心，增加彼此之間的信任感，從而獲得服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可和支持，為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)性的服務(wù)。反之，不善于與政府、企業(yè)、服務(wù)對(duì)象進(jìn)行溝通的社會(huì)組織，將難以獲得他們的支持與配合，這些社會(huì)組織很難發(fā)展壯大。

五、“三層次條件”之間關(guān)系

前面對(duì)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)的三個(gè)條件分別進(jìn)行分析。要想真正推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織形成合作共強(qiáng)關(guān)系，還需要把握三個(gè)條件之間關(guān)系。對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)而言，三個(gè)條件不可或缺。之所以稱為“三層次條件”，主要是因?yàn)槿咴诖偈拐c社會(huì)組織合作共強(qiáng)上具有層次性。邏輯條件闡明政府與社會(huì)組織為什么要開展合作，雙方進(jìn)行合作的動(dòng)機(jī)和意愿，它是合作共強(qiáng)的起點(diǎn)，因?yàn)槿绻麤]有合作意愿，就不會(huì)開展合作，自然就不會(huì)形成合作共強(qiáng)。當(dāng)然，具備合作意愿，只是促成了合作，不一定會(huì)形成合作共強(qiáng)。這就需要第二層次條件，即外部宏觀條件，當(dāng)具備良好的經(jīng)濟(jì)條件、法制條件、社會(huì)條件時(shí)，政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)出現(xiàn)的概率將會(huì)提升。但是，這也不一定保證出現(xiàn)合作共強(qiáng)。這就需要第三層次條件，即內(nèi)部運(yùn)作條件，當(dāng)政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程規(guī)范，實(shí)施得力，才能夠達(dá)到預(yù)期的服務(wù)供給效果，從而增加彼此之間信任度，以及促使政府增加對(duì)社會(huì)組織的投入力度，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展。當(dāng)具備這三層次條件時(shí)，政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)就很可能出現(xiàn)。

六、結(jié)論與討論

在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的推動(dòng)下，政府與社會(huì)組織關(guān)系已經(jīng)發(fā)生較大變化，從原來的沖突關(guān)系、互補(bǔ)關(guān)系發(fā)展到合作伙伴關(guān)系，并且不僅僅是合作伙伴關(guān)系，而且是合作共強(qiáng)關(guān)系。政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)是一種理想目標(biāo)，也是現(xiàn)在能夠觀察到的一種趨勢(shì)，但是要實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)，還有很長(zhǎng)的路要走。政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要具備“三層次條件”才能夠逐步實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前實(shí)踐看，“三層次條件”中已經(jīng)完全具備一些條件，譬如公共服務(wù)供給邏輯、社會(huì)組織邏輯等，其他的一些條件或者具備程度一般，或者具備程度較低，譬如，部分省份具備經(jīng)濟(jì)條件，部分省份不具備；部分省份具備法制條件，而部分省份則不具備；社會(huì)條件具備程度較低；政府與社會(huì)組織責(zé)任界限這個(gè)條件具備程度一般；購買過程這個(gè)條件具備程度一般等。因此，要針對(duì)當(dāng)前“三層次條件”中的不足之處，開展相應(yīng)的改革或“補(bǔ)足”，使得政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)能夠逐步得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這些條件形成并不是容易的事情，例如經(jīng)濟(jì)條件的具備涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，這是一個(gè)長(zhǎng)期問題；社會(huì)條件中的社會(huì)信任建設(shè)也是一個(gè)長(zhǎng)期工程，這表明，政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，需要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和積累才能夠?qū)崿F(xiàn)。對(duì)于政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)，不能夠揠苗助長(zhǎng)，期待一朝一日實(shí)現(xiàn)；當(dāng)然也不能因?yàn)槠浒l(fā)展的緩慢性，而否定這種趨勢(shì)。

盡管政府購買社會(huì)組織服務(wù)將促進(jìn)政府與社會(huì)組織合作共強(qiáng)，但合作強(qiáng)大有先后順序之分，一般而言，先是社會(huì)組織變強(qiáng)，再是政府變強(qiáng)。因?yàn)橄鄬?duì)于政府而言，社會(huì)組織系統(tǒng)較為簡(jiǎn)單，當(dāng)?shù)玫秸馁Y金、政策、優(yōu)惠條件支持時(shí)，社會(huì)組織的制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和專業(yè)建設(shè)就能夠在短時(shí)間內(nèi)取得突破性進(jìn)展，很快就由弱小變得強(qiáng)大起來。但是，政府就不同，政府是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)，有其特殊運(yùn)行規(guī)則，受到職能轉(zhuǎn)變、官僚制、財(cái)權(quán)事權(quán)、政績(jī)考核、社會(huì)監(jiān)督等多重條件制約，并且政府購買社會(huì)組織服務(wù)對(duì)于政府的公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力而言，只是其中的一種促進(jìn)因素。因此，政府購買社會(huì)組織服務(wù)之后，對(duì)于政府公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力的提升，難以起到翻天覆地變化的作用，政府變得強(qiáng)大將比較緩慢，滯后于社會(huì)組織變得強(qiáng)大的步伐。