政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的類(lèi)型化分析及其規(guī)范策略

門(mén)鈺璐 王叢虎

一、引言

政府采購(gòu)起著引導(dǎo)消費(fèi)導(dǎo)向、促進(jìn)科技創(chuàng)新的作用，是優(yōu)化資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效政策工具，同時(shí)也是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。但是，政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用問(wèn)題卻影響著政府采購(gòu)的質(zhì)量、資源配置水平以及信用體系的建設(shè)。2018年12月，國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、財(cái)政部等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，提出健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，推進(jìn)政府采購(gòu)信用體系建設(shè)。目前，全國(guó)各地均在致力于政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用建設(shè)，懲戒政府采購(gòu)失信行為，推進(jìn)政府采購(gòu)信用體系全面建設(shè)，這是維持市場(chǎng)秩序、保障政府采購(gòu)質(zhì)量的關(guān)鍵。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要中提出，要推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，制定失信懲戒措施清單，加強(qiáng)信用監(jiān)管，以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的市場(chǎng)體系。因此，信用問(wèn)題影響著市場(chǎng)的健康發(fā)展，而政府采購(gòu)是一個(gè)涉及多方主體利益、影響資源配置水平的重要領(lǐng)域，該領(lǐng)域信用問(wèn)題的解決，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、推動(dòng)信用體系的健全發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，企業(yè)信用問(wèn)題的相關(guān)研究主要從兩個(gè)方面予以展開(kāi)。一是企業(yè)失信行為的影響因素，有學(xué)者認(rèn)為企業(yè)失信行為主要受微觀因素和宏觀因素的雙重影響，微觀因素包括企業(yè)自身、企業(yè)的戰(zhàn)略伙伴以及利益相關(guān)者等因素；宏觀因素包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等，其中，企業(yè)自身因素是影響企業(yè)失信的決定因素(1)盧勇：《企業(yè)失信：影響因素、機(jī)理、分類(lèi)與治理》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第10期。。而其他學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)自身因素是導(dǎo)致企業(yè)失信行為的表面原因，不平等的產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)則是深層原因(2)蘇小方、張方方：《企業(yè)失信行為的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及治理思路》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第2期。。另外，還有學(xué)者從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，探討企業(yè)失信背后的原因(3)祝嘉悅：《產(chǎn)權(quán)、交易成本和制度變遷與企業(yè)失信行為》，《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。。二是企業(yè)的信用監(jiān)管，一些學(xué)者提出要加強(qiáng)企業(yè)的信用體系建設(shè)，提升失信懲戒機(jī)制的作用(4)李東俠、郝磊：《企業(yè)信用體系建設(shè)的法治化思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。(5)許勝飛：《企業(yè)誠(chéng)信制度建設(shè)：社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)》，《改革與戰(zhàn)略》2020年第7期。。而有些學(xué)者認(rèn)為，失信懲戒機(jī)制在一定程度上抑制了非國(guó)有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，應(yīng)適度調(diào)整失信懲戒機(jī)制的處罰力度(6)尹建華、弓麗棟、王森：《陷入“懲戒牢籠”:失信懲戒是否抑制了企業(yè)創(chuàng)新?——來(lái)自廢水國(guó)控重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)的證據(jù)》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期。。同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)的信用監(jiān)管工作應(yīng)該采取剛?cè)岵?jì)的方式，建立行政處罰的法治化指標(biāo)，規(guī)范行政處罰行為(7)錢(qián)弘道、徐博峰：《企業(yè)信用監(jiān)管中行政處罰的法治化指標(biāo)研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。。

以上研究主要關(guān)注企業(yè)失信行為的成因以及信用監(jiān)管問(wèn)題，而聚焦于政府采購(gòu)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，相關(guān)研究更加關(guān)注企業(yè)失信行為的方式、途徑及其原因，研究更加細(xì)化。從企業(yè)與政府之間的關(guān)系來(lái)看，企業(yè)通過(guò)賄賂行為獲取更多的資源配置(8)李捷瑜、黃宇豐：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的賄賂與企業(yè)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2010年第4期。(9)Cai H, H Fang ,LC Xu.，“Eat, Drink, Firms and Government: An Investigation of Corruption from Entertainment and Travel Costs of Chinese Firms”,Journal of Law and Economics, 2011, 54(1)，pp.55-78.，如通過(guò)招待費(fèi)這一手段獲取大量的政府或國(guó)有企業(yè)訂單(10)黃玖立、李坤望：《吃喝、腐敗與企業(yè)訂單》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第6期。。D’Souza & Kaufman根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出，在125個(gè)國(guó)家共11000家企業(yè)的受訪經(jīng)理人中，有1/3的經(jīng)理人根據(jù)主觀判斷認(rèn)為，“像他們那樣的企業(yè)”可能會(huì)通過(guò)賄賂行為獲取政府訂單(11)D’Souza A, D Kaufmann.，“Who bribes in public contracting and why: worldwide evidence from firms”, Economics of Governance, 2013(14),pp.333-367.。同時(shí)，公共采購(gòu)中的腐敗行為難以甄別，這也給監(jiān)督造成了一定困難(12)Reinikka R , J Svensson.,“Using Micro-Surveys to Measure and Explain Corruption”, World Development, 2006, 34(2),pp.359-370.。因此，需要建立反腐敗監(jiān)督體系(13)劉小川：《構(gòu)建政府采購(gòu)的反腐敗監(jiān)督鏈制度》，《理論探討》2007年第2期。，不僅要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)管力度，也要提高相關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和處罰力度。同時(shí)，秉持行賄與受賄并重的懲治理念，提高對(duì)企業(yè)行賄行為的打擊力度(14)劉圃君、曹富國(guó)：《論公共采購(gòu)領(lǐng)域中的腐敗犯罪風(fēng)險(xiǎn)與消減思路——以“長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物毒疫苗”事件為切入點(diǎn)》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。從企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系來(lái)看，串通招投標(biāo)是企業(yè)慣用的手段也是政府采購(gòu)領(lǐng)域的頑疾(15)高重迎：《政府采購(gòu)中串通招投標(biāo)行為的治理對(duì)策探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第2期。，企業(yè)利益最大化的內(nèi)部誘因與失信成本偏低的外部誘因可能會(huì)增強(qiáng)企業(yè)失信的觀念并驅(qū)動(dòng)失信行為的產(chǎn)生(16)黃民錦：《政府采購(gòu)信用的理論邏輯和制度構(gòu)建》，《中國(guó)政府采購(gòu)》2016年第3期。。因此，應(yīng)建立政府采購(gòu)公益訴訟機(jī)制，提高社會(huì)監(jiān)督水平(17)唐開(kāi)元：《政府采購(gòu)公益違法行為分析及其法治對(duì)策》，《社會(huì)科學(xué)家》2007年第1期。，同時(shí)，構(gòu)建政府采購(gòu)信用體系，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，以規(guī)范各主體的行為(18)王曉鵬、王叢虎：《新時(shí)代政府采購(gòu)信用體系的構(gòu)建及發(fā)展》，《中國(guó)政府采購(gòu)》2019年第6期。。除此之外，企業(yè)的失信行為還有來(lái)自自身的一系列違規(guī)操作，如標(biāo)書(shū)作假、成交后拒絕合作、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等(19)吳曉棟：《政府采購(gòu)供應(yīng)商失信行為的歸類(lèi)分析》，《智庫(kù)時(shí)代》2019年第2期。。

那么，在政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)與企業(yè)的不正當(dāng)合作以及企業(yè)自身違規(guī)操作等行為之中，企業(yè)主要通過(guò)哪些不當(dāng)手段謀取自身利益呢？監(jiān)管部門(mén)又該如何規(guī)范他們的失信行為呢？也就是說(shuō)，企業(yè)的失信行為主要有哪些？監(jiān)管部門(mén)的處罰方式主要有哪些？這些處罰方式的力度如何、又存在哪些問(wèn)題呢？解決這些問(wèn)題有助于我們更深入了解企業(yè)的失信行為和相應(yīng)的處罰方式，以更好地約束和規(guī)范他們的行為。而目前關(guān)于政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)信用問(wèn)題的相關(guān)研究中，對(duì)于企業(yè)失信行為及其處罰方式的類(lèi)型化分析較少，深入的實(shí)證分析欠缺。因此，文章依據(jù)政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用記錄這一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，將企業(yè)的失信行為和監(jiān)管部門(mén)的處罰方式進(jìn)行類(lèi)型化分析，并根據(jù)這些特征事實(shí)探究如何規(guī)范信用主體的信用行為，為政府采購(gòu)信用體系的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，本文首先描述我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)的具體信用情況，即企業(yè)失信行為及其特征、監(jiān)督管理部門(mén)的處罰方式及其特征。然后，根據(jù)處罰中存在的問(wèn)題，提出政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)失信行為的規(guī)范策略，促進(jìn)該領(lǐng)域信用問(wèn)題的有效解決，以推進(jìn)信用體系建設(shè)。

三、數(shù)據(jù)與研究方法

本文以財(cái)政部主辦的中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上發(fā)布的“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”為研究對(duì)象，選取處罰日期為2019年的企業(yè)失信行為記錄，即搜集在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上公布的各地執(zhí)法部門(mén)于2019年進(jìn)行處罰的數(shù)據(jù)，時(shí)間范圍從2019年1月1日到12月31日，在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)予以處罰的信息都將納入選取范圍。“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”中的數(shù)據(jù)由政府采購(gòu)領(lǐng)域供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的基本信息、失信記錄和處罰記錄構(gòu)成，具體包括企業(yè)名稱(chēng)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、企業(yè)地址、嚴(yán)重失信行為的具體情形、處罰結(jié)果、處罰依據(jù)、處罰日期、公布日期、公布截止日期以及執(zhí)法單位。其中，處罰日期是指執(zhí)法單位的處罰時(shí)間，公布日期是指在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上公示的時(shí)間，公布截止日期一般是指處罰期限屆滿的日期。該名單中2019年的處罰記錄共有541條，其中供應(yīng)商的處罰記錄是539條，本文研究的企業(yè)失信行為是指供應(yīng)商的失信行為。

內(nèi)容分析法是通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)、音視頻、圖片等研究對(duì)象中的“內(nèi)容”進(jìn)行編碼分析，從而獲得結(jié)論的一種研究方法(20)劉偉：《內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用》，《中國(guó)行政管理》2014年第6期。。本文采用Nvivo質(zhì)性分析軟件對(duì)“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”中的內(nèi)容進(jìn)行編碼，從而將其轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的、可視化的信息以獲得結(jié)論。本文運(yùn)用Nvivo軟件對(duì)這539條數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼，采用內(nèi)容分析法對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行歸納，從而分析政府采購(gòu)領(lǐng)域供應(yīng)商的失信行為以及相應(yīng)處罰方式的類(lèi)型和特征，進(jìn)而探究如何規(guī)范信用主體的失信行為。

“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”是以列表方式來(lái)呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的，由一條條的失信行為記錄組成，具有結(jié)構(gòu)化較強(qiáng)、主觀判斷較少的特點(diǎn)。因此，本文采取開(kāi)放式編碼，根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容制定編碼節(jié)點(diǎn)，一級(jí)節(jié)點(diǎn)基本是由該數(shù)據(jù)各列的主題衍生出來(lái)的，二級(jí)和三級(jí)節(jié)點(diǎn)是在編碼過(guò)程中通過(guò)對(duì)材料的閱讀而確定的，它們隨著對(duì)材料內(nèi)容閱讀的增加而不斷增加直至達(dá)到飽和狀態(tài)。通過(guò)對(duì)該名單中2019年的信用記錄進(jìn)行編碼，共得到8個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)，分別是失信企業(yè)所在地、失信方式、處罰部門(mén)層級(jí)、處罰部門(mén)所在地、處罰方式、處罰力度、處罰依據(jù)、處罰日期。其中，按我國(guó)地理區(qū)域劃分來(lái)看，該“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”中的失信企業(yè)所在地以及處罰部門(mén)所在地基本遍布了全國(guó)各個(gè)區(qū)域(21)注釋?zhuān)涸撁麊蔚?019年數(shù)據(jù)中不包含香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)以及臺(tái)灣地區(qū)的數(shù)據(jù)。，包括東北地區(qū)、華東地區(qū)、華北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)以及西北地區(qū)。雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)三地的數(shù)據(jù)缺少，但該名單中的數(shù)據(jù)基本涵蓋了全國(guó)大部分地區(qū)。因此，該數(shù)據(jù)具有一定的代表性，能夠刻畫(huà)全國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)失信行為的主要方式和特征以及相應(yīng)的處罰方式和特征。

四、政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的問(wèn)題剖析

(一)政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為及其處罰方式的歸類(lèi)

1.政府采購(gòu)中企業(yè)的失信行為方式

在政府采購(gòu)領(lǐng)域的市場(chǎng)交易活動(dòng)中，供應(yīng)商的失信行為多種多樣，主要包括提供虛假材料、串通投標(biāo)、無(wú)正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)合同、無(wú)正當(dāng)理由放棄成交供應(yīng)商資格、拒絕配合財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查、提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購(gòu)合同轉(zhuǎn)包、未按約定提供合格產(chǎn)品、虛假或惡意投訴以及擅自變更、中止或終止政府采購(gòu)合同。其中，提供虛假材料和串通投標(biāo)同時(shí)存在的情況也時(shí)有發(fā)生。從圖1可以看出，在眾多失信行為中，供應(yīng)商“提供虛假材料”的參考點(diǎn)數(shù)最多，共有269條，占比49.91%。接下來(lái)參考點(diǎn)數(shù)較多的是“串通投標(biāo)”“無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同”以及“擅自變更、中止或終止合同”，它們分別占比34.69%、11.69%以及2.23%，其他違法方式占比不足1%。可以看出，供應(yīng)商失信行為方式以提供虛假材料和串通投標(biāo)為主，其他失信行為占比較少，展現(xiàn)出故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為特征。

圖1 政府采購(gòu)中企業(yè)的失信行為方式

按供應(yīng)商中標(biāo)前后對(duì)企業(yè)失信行為進(jìn)行分類(lèi)，可以分為三類(lèi)：在中標(biāo)之前，供應(yīng)商會(huì)想方設(shè)法謀取中標(biāo)，這時(shí)容易出現(xiàn)提供虛假材料、串通投標(biāo)、虛假或惡意投訴等失信行為；在供應(yīng)商獲取中標(biāo)資格之時(shí)，可能發(fā)生的失信行為是無(wú)正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)合同、無(wú)正當(dāng)理由放棄成交供應(yīng)商資格等，這主要是由于該中標(biāo)供應(yīng)商將資格轉(zhuǎn)賣(mài)給第二中標(biāo)候選人或是事前與其他供應(yīng)商串通投標(biāo)而自身不具備履約能力(22)吳曉棟：《政府采購(gòu)供應(yīng)商失信行為的歸類(lèi)分析》，《智庫(kù)時(shí)代》2019年第2期。；在中標(biāo)之后，容易出現(xiàn)提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購(gòu)合同轉(zhuǎn)包、未按約定提供合格產(chǎn)品、拒絕配合財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查以及擅自變更、中止或終止政府采購(gòu)合同等失信行為。因此，應(yīng)該在事前、事中、事后加強(qiáng)企業(yè)的信用監(jiān)管，以減少失信行為的發(fā)生。

2.政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的處罰方式

針對(duì)供應(yīng)商形式多樣的失信行為，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)最普遍的處罰方式就是將其列入不良行為記錄名單，同時(shí)處以罰款并限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)，這依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第77條的規(guī)定。該條款指出，供應(yīng)商存在提供虛假材料、惡意串通、詆毀或排擠其他供應(yīng)商、向采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)行賄、拒絕配合有關(guān)部門(mén)監(jiān)督檢查等情形之一的，處以以下處罰：(1)處以采購(gòu)金額5‰以上10‰以下的罰款；(2)列入不良行為記錄名單；(3)在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)；(4)有違法所得的需要沒(méi)收違法所得；(5)違法情節(jié)嚴(yán)重的將由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；(6)構(gòu)成犯罪的需要依法追究刑事責(zé)任。從該條款中可以看出，對(duì)于失信企業(yè)的處罰，前三項(xiàng)是執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該采取的處罰，后三項(xiàng)是根據(jù)違法情況決定是否采取。因此，執(zhí)法部門(mén)對(duì)于失信供應(yīng)商的處罰，最經(jīng)常的且法律規(guī)定的處罰組合方式就是資金處罰、列入不良行為記錄名單以及在規(guī)定時(shí)間內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，視情況可在此組合上繼續(xù)增加處罰手段，本文將其簡(jiǎn)化為“罰款+列入名單+限制參加”，從對(duì)539條失信記錄的編碼結(jié)果中可予以證明(見(jiàn)圖2)。

圖2 政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的處罰方式

編碼結(jié)果顯示，執(zhí)法部門(mén)對(duì)于失信供應(yīng)商的處罰方式主要包括罰款、列入不良行為記錄名單、在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收保證金。以上處罰方式可以分為三類(lèi)：一是經(jīng)濟(jì)性處罰，包括罰款、沒(méi)收違法所得以及沒(méi)收保證金；二是資格處罰，即限制參加政府采購(gòu)活動(dòng)；三是警示性懲戒，即列入失信黑名單，多部門(mén)對(duì)失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒。同時(shí)，這三類(lèi)處罰方式都屬于行政性處罰，而企業(yè)的失信行為也可能會(huì)引起市場(chǎng)性懲戒、社會(huì)性懲戒以及道德懲戒(23)王偉：《失信懲戒的類(lèi)型化規(guī)制研究——兼論社會(huì)信用法的規(guī)則設(shè)計(jì)》，《中州學(xué)刊》2019年第5期。。另外，執(zhí)法部門(mén)一般都會(huì)采取兩種以上的處罰方式組合，并不會(huì)單一使用某一種處罰方式，多樣的處罰方式會(huì)產(chǎn)生更大的威懾力。在這些處罰方式的組合中，“罰款+列入名單+限制參加”的參考點(diǎn)數(shù)最多，共有434條，占比80.52%，是執(zhí)法部門(mén)最為普遍的處罰方式組合。其次是“限制參加+列入名單”組合，共有72條，占比13.36%。其他處罰方式組合的占比都不足3%，在折線圖上基本與橫坐標(biāo)重合。從編碼結(jié)果來(lái)看，約82.37%的處罰結(jié)果基本按照法律執(zhí)行，符合基礎(chǔ)處罰方式組合“罰款+列入名單+限制參加”。只有約17.63%的處罰結(jié)果未完全按照法律執(zhí)行，多為一種或兩種處罰，處罰手段單一、處罰力度不足。

(二)政府采購(gòu)中企業(yè)信用監(jiān)管的問(wèn)題所在

1.處罰力度間的不匹配

多樣的處罰方式是對(duì)失信企業(yè)全方位的處罰，而處罰力度直接關(guān)系著對(duì)失信企業(yè)的震懾力度。財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域失信供應(yīng)商的最經(jīng)常的處罰方式組合是“罰款+列入名單+限制參加”(見(jiàn)圖2)，那么這些處罰方式的力度該如何把握呢？

對(duì)于“罰款”這一處罰方式而言，根據(jù)編碼結(jié)果顯示，有幾十元、百元、千元、萬(wàn)元、十萬(wàn)元以上不等的罰款，這不是處罰部門(mén)任意處之，是根據(jù)《政府采購(gòu)法》第77條中的“處以采購(gòu)金額5‰以上10‰以下的罰款”這一規(guī)定進(jìn)行處罰的。而對(duì)于采購(gòu)金額5‰—10‰的罰款范圍，處罰部門(mén)是擁有自由裁量權(quán)的，同時(shí)，“1—3年禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”的限制范圍也是擁有裁量權(quán)的。實(shí)際上，不論是何種處罰方式，其處罰力度都應(yīng)與違法失信的情形和嚴(yán)重程度相匹配，同時(shí)，各種處罰方式之間的處罰力度也應(yīng)該相匹配，否則會(huì)出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)處罰輕行為處罰的現(xiàn)象發(fā)生。

各地的處罰依據(jù)是《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例(24)注釋?zhuān)荷钲谑幸罁?jù)的是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》及其實(shí)施細(xì)則，表1中“千分之15+1年”“千分之15+2年”“千分之20+3年”這三項(xiàng)都是深圳市的處罰數(shù)據(jù)。，同時(shí)參照各地的行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰。而參照行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，本是為了規(guī)范政府采購(gòu)行政處罰自由裁量權(quán)，但有些地方的處罰標(biāo)準(zhǔn)卻模糊不清，并沒(méi)有起到規(guī)范裁量權(quán)的作用，無(wú)法確保處罰的公平公正。從罰款和“限制參加”這兩種處罰方式的組合來(lái)看(見(jiàn)表1)，“千分之5罰款+1年限制參加”的參考點(diǎn)數(shù)最多，占一半以上。由于一些地方并沒(méi)有明確細(xì)致的處罰標(biāo)準(zhǔn)，因此不能判斷這一處罰力度是否合理，也不能確定這一處罰力度是否與違法失信程度相匹配。但是，從處罰方式之間的匹配性來(lái)看，每個(gè)處罰方式的力度把握應(yīng)是一致的或是適當(dāng)合理的，即罰款的力度和“限制參加”的力度應(yīng)是相匹配的。如若二者的處罰力度不一，可能會(huì)造成重罰款的情況發(fā)生。如表1 中，“千分之8罰款+1年限制參加”這一欄中，其罰款的處罰力度處以中間層次，而“限制參加”的處罰力度處于最低層次。罰款是經(jīng)濟(jì)處罰，“限制參加”是行為上的處罰，只有二者相得益彰，才能保證處罰力度的得當(dāng)以及處罰的公平公正。因此，處罰力度的匹配性不僅包括處罰方式的力度與失信程度相匹配，還包括不同處罰方式之間的力度匹配性。這就需要各地根據(jù)違法失信情節(jié)的嚴(yán)重性劃分處罰標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)明確的處罰細(xì)則，以規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權(quán)。

表1 政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的處罰力度

2.處罰結(jié)果不明晰

從表1中可以看出，在539條企業(yè)信用記錄中，只有188條信用記錄公布了罰款標(biāo)準(zhǔn)，即處罰采購(gòu)金額的“千分之幾”，其他信用記錄并未公布罰款比例數(shù)、采購(gòu)金額等處罰明細(xì)，那么它們的處罰力度也不能獲知。

從編碼結(jié)果中可以看出，目前各地公布的失信企業(yè)的處罰結(jié)果不夠明晰，有很多地方在處罰結(jié)果中只公布了罰款金額數(shù)，未公布處罰金額的具體明細(xì)，以及清晰的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)等。編碼結(jié)果顯示只有35%的信用記錄中公布了處罰金額的具體明細(xì)，如處以“采購(gòu)金額的千分之5”的罰款，也就是將具體的采購(gòu)金額、罰款標(biāo)準(zhǔn)、最終罰款數(shù)額都予以公布。而其他地方僅是公布了最終的罰款金額，并未公布罰款比例數(shù)或采購(gòu)總金額，則采購(gòu)金額的5‰—10‰的罰款都將成為可能。同時(shí)，只有極少數(shù)地方在“處罰依據(jù)”一欄中公布了其所參照的行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而大多數(shù)地方只注明了處罰依據(jù)是《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，增加了公眾的信息獲取難度，公眾很難得知監(jiān)督部門(mén)的裁量標(biāo)準(zhǔn)。那么，處罰結(jié)果的不明晰、不透明，將給執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)提供可能，也使得社會(huì)主體與政府主體的信息不對(duì)稱(chēng)，無(wú)法更好地進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

3.處罰信息發(fā)布不及時(shí)

關(guān)于公布政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為信息的要求，即在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上予以公示的日期要求，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于報(bào)送政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為信息記錄的通知》規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)該在行政處罰決定形成或變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”專(zhuān)欄中完成相關(guān)處罰信息的發(fā)布管理工作。

而數(shù)據(jù)編碼結(jié)果顯示，在20個(gè)工作日內(nèi)公布處罰信息的占多數(shù)，但仍有一些地方的處罰信息公布時(shí)間間隔長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月以及半年以上，甚至個(gè)別地方超過(guò)一年之久。而處罰信息發(fā)布的不及時(shí)，一方面使得公眾不能及時(shí)地進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，一方面也使得失信聯(lián)合懲戒機(jī)制不能及時(shí)發(fā)揮作用。也就是說(shuō)，處罰信息的及時(shí)發(fā)布和同步，有利于其他相關(guān)部門(mén)針對(duì)失信黑名單上的企業(yè)采取聯(lián)合懲戒行動(dòng)，市場(chǎng)主體、行業(yè)主體以及社會(huì)主體也可以及時(shí)采取懲戒行動(dòng)。但是，信息更新的緩慢、信息同步的不及時(shí)，使得一些失信企業(yè)游離于部門(mén)聯(lián)合懲戒和社會(huì)監(jiān)督之外，不利于政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康發(fā)展以及有效的信用監(jiān)管體系的構(gòu)建。

五、政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的規(guī)范策略

(一)提高制度內(nèi)容的完善性和可執(zhí)行性

通過(guò)以上政府采購(gòu)中企業(yè)失信行為的現(xiàn)狀分析以及監(jiān)管部門(mén)處罰方式的分析來(lái)看，一些地方在企業(yè)失信行為的處罰力度方面存在問(wèn)題，包括處罰方式的力度與失信程度不相匹配、不同處罰方式之間的力度匹配性問(wèn)題等，這很大程度是由于一些地方的處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊、處罰細(xì)則規(guī)范不合理所致。也就是說(shuō)，一些地方對(duì)于政府采購(gòu)中失信行為的處罰細(xì)則、處罰標(biāo)準(zhǔn)等制度內(nèi)容規(guī)定模糊，以致于執(zhí)法操作空間較大。因此，需要加強(qiáng)制度內(nèi)容的完善性和可操作性，以規(guī)范處罰裁量權(quán)、便于執(zhí)法操作、提高執(zhí)法水平。

目前，全國(guó)各地的處罰依據(jù)是《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，然后在此基礎(chǔ)上，各地再依據(jù)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)。但是，有一些地區(qū)的地方規(guī)范性文件不夠完備，缺乏合理性，比如罰款范圍太過(guò)模糊、罰款和“限制參加”的匹配性問(wèn)題等，這說(shuō)明有些地方在政府采購(gòu)信用方面法律制度的銜接性、完備性和合理性不夠，操作性不強(qiáng)，那么執(zhí)法裁量權(quán)沒(méi)有得到制度規(guī)范，也無(wú)法給予公眾應(yīng)有的制度信任。另外，缺乏完善度和可執(zhí)行性的制度內(nèi)容也無(wú)法有效規(guī)范執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，比如，有些地方關(guān)于采購(gòu)金額5‰—10‰的罰款范圍的處罰標(biāo)準(zhǔn)并未詳細(xì)規(guī)定，這就給予執(zhí)法人員很大的裁量權(quán)，難以保證處罰結(jié)果的公平公正。同時(shí),不同處罰方式之間以及處罰方式與失信程度之間的力度應(yīng)該做到合理匹配，而缺乏完善的制度內(nèi)容和處罰細(xì)則，使得制度的可執(zhí)行性不強(qiáng)，也難以規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權(quán)。相較于全國(guó)其他地方來(lái)說(shuō)，深圳市的處罰力度更大，處以10‰罰款的最輕力度卻是其他地區(qū)罰款力度的上限，同時(shí)，處罰標(biāo)準(zhǔn)也更具體完善、分類(lèi)明確(見(jiàn)表2)。它直接依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》及其實(shí)施細(xì)則，根據(jù)供應(yīng)商的違法失信情形和所涉及的采購(gòu)金額來(lái)劃分不同層級(jí)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，將罰款比例和限制參加的年限相對(duì)應(yīng)，使得政府采購(gòu)失信行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)化，制度內(nèi)容得以完善和可操作。因此，制度內(nèi)容的完善、處罰標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)定、處罰力度的合理匹配需要予以注意和完善。

表2 深圳市政府采購(gòu)領(lǐng)域違法失信行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)

總體來(lái)說(shuō)，制度內(nèi)容的完善、合理和可操作至關(guān)重要，這決定著行政人員如何正確理解制度規(guī)定以及規(guī)定是否便于操作。因此，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)上為政府采購(gòu)失信行為的規(guī)范提供切實(shí)可行的制度保障，加強(qiáng)制度信用建設(shè)，提高制度內(nèi)容的完善度以及制度的可執(zhí)行性(25)程秀波：《制度信用與倫理信用》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。。也就是說(shuō)，涉及某項(xiàng)事物或問(wèn)題的法律制度之間要具備銜接性和完備性，同時(shí)，制度規(guī)則也應(yīng)該具體化、可操作化。因此，各地應(yīng)在法律制度基礎(chǔ)上，細(xì)化處罰細(xì)則，根據(jù)違法失信情形和嚴(yán)重程度劃分不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，并將不同處罰方式的處罰力度相對(duì)應(yīng)，即罰款比例和限制參加的年限相對(duì)應(yīng)，以規(guī)范裁量權(quán)的行使。

(二)加強(qiáng)執(zhí)法人員的制度執(zhí)行力

在提高制度內(nèi)容的完善性和可執(zhí)行性的同時(shí)，還要加強(qiáng)執(zhí)法人員的制度執(zhí)行力，保障執(zhí)法的公平公正，這樣才能保證制度的有效性和政府的公信力。

一方面，完善的制度內(nèi)容和可執(zhí)行的制度規(guī)則需要通過(guò)制度的最終落實(shí)方能顯現(xiàn)其效用和價(jià)值，即制度的最終執(zhí)行才能保障制度的有效性和可信性。同時(shí)，法律制度的落實(shí)執(zhí)行不僅包括法律制度的切實(shí)執(zhí)行，還包括法律制度本意的體現(xiàn)。這就要求執(zhí)法人員按照法律制度的規(guī)定及其原則嚴(yán)格執(zhí)法，防止執(zhí)法不嚴(yán)、過(guò)度執(zhí)法、選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)格公正規(guī)范行為主體的失信行為。比如，從法律的本意以及編碼結(jié)果得出，“罰款+列入名單+限制參加”是最常用的處罰方式組合，但仍有部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示，一些地方只采用個(gè)別處罰方式，這難以產(chǎn)生多樣處罰方式所帶來(lái)的震懾作用。另一方面，在落實(shí)執(zhí)行法律制度的同時(shí)，還要保證執(zhí)法的公平公正，防止執(zhí)法不公、差別對(duì)待等現(xiàn)象的發(fā)生。財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政部門(mén)行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》中，規(guī)定執(zhí)法人員應(yīng)該公平公正對(duì)待當(dāng)事人，合理適當(dāng)行使裁量權(quán)。信用體系建設(shè)以信用信息為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而嚴(yán)格公正執(zhí)法是確保信用信息質(zhì)量的基礎(chǔ)。因此，執(zhí)法人員的法治意識(shí)、依法行政理念以及行政倫理責(zé)任的培養(yǎng)至關(guān)重要。另外，由于信用主體存在故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為特征，這也使得各政府部門(mén)的聯(lián)合懲戒成為必然，市場(chǎng)主體的聯(lián)合失信也需要政府主體的聯(lián)合懲戒予以應(yīng)對(duì)，包括采取資格限制、人身自由懲戒等多元聯(lián)合懲戒手段。

(三)提高處罰信息的公開(kāi)力度

處罰信息的公開(kāi)透明有助于提高政府部門(mén)的公信力，同時(shí)，精細(xì)、及時(shí)、便捷的信息公開(kāi)也可以促使執(zhí)法人員落實(shí)執(zhí)行法律制度的規(guī)定，起到規(guī)范執(zhí)法人員裁量權(quán)以及引導(dǎo)規(guī)范信用主體行為的作用。

《財(cái)政部門(mén)行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》中規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政處罰裁量權(quán)的程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)。從以上分析中可以看出，有一些地方公布的處罰結(jié)果并不明晰、透明。倘若執(zhí)法部門(mén)模糊公布處罰明細(xì)和裁量標(biāo)準(zhǔn)，這就給執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)提供可能。而詳細(xì)清晰的處罰明細(xì)和裁量標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)會(huì)提升公眾與政府部門(mén)的信息對(duì)稱(chēng)性，提高公眾對(duì)政府部門(mén)的信任度，也為公眾的有效監(jiān)督提供信息基礎(chǔ)。精細(xì)化的信息公開(kāi)在提高公民信任度的同時(shí)，也為各主體信用行為的規(guī)范起到示范作用。同時(shí)，可執(zhí)行的制度內(nèi)容以及精細(xì)化的信息公開(kāi)，可以有效規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權(quán)，促使執(zhí)法人員落實(shí)執(zhí)行制度規(guī)定，再結(jié)合各部門(mén)的失信聯(lián)合懲戒手段，能夠有效震懾和規(guī)范信用主體的失信行為。

另外，各地政府采購(gòu)領(lǐng)域失信行為的行政處罰信息也應(yīng)按照財(cái)政部的要求及時(shí)報(bào)送到中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的“政府采購(gòu)嚴(yán)重失信行為記錄名單”專(zhuān)欄中，保證信息更新和同步的及時(shí)、便捷、全面，方便相關(guān)主體以及公眾及時(shí)獲取相關(guān)信用信息，如信用服務(wù)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)發(fā)布的信用信息及時(shí)對(duì)信用主體進(jìn)行信用評(píng)價(jià)和誠(chéng)信等級(jí)劃分。因此，不僅要注重信息公開(kāi)的透明、準(zhǔn)確和全面，還要注重信息公開(kāi)的精細(xì)化、及時(shí)性和便捷性，以及信息更新同步的及時(shí)性。

(四)培養(yǎng)個(gè)體的道德自律和誠(chéng)信意識(shí)

從個(gè)體層面來(lái)說(shuō)，行為人的道德自律和誠(chéng)信意識(shí)是強(qiáng)有力的軟性約束，即要加強(qiáng)道德信用建設(shè)。從政府采購(gòu)供應(yīng)商的信用行為來(lái)看，根據(jù)上述編碼結(jié)果顯示，其失信行為以造假和串通為主，而造假和串通有很強(qiáng)的行為人主動(dòng)失信意愿。

個(gè)體的行為受其主觀意愿的影響，而主觀意愿受制度他律和個(gè)體自律的影響。制度他律主要表現(xiàn)為法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，即法制約束和監(jiān)督執(zhí)法，而個(gè)體自律是行為人的內(nèi)在約束。因此，僅靠法律制度的強(qiáng)制約束以及執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法并不能有效解決政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用問(wèn)題，信用主體的道德自律和誠(chéng)信意識(shí)是重要的內(nèi)在約束。實(shí)際上，信用體系的構(gòu)建就是將制度性他律逐漸內(nèi)化為個(gè)體道德自律的一種信用機(jī)制(26)姜涌：《社會(huì)信用體系的他律性建構(gòu)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)信用體系的構(gòu)建能夠培養(yǎng)主體的道德自律，而主體遵守道德規(guī)范又能推進(jìn)政府采購(gòu)信用體系建設(shè)，二者是相輔相成的。因此，要加強(qiáng)信用體系建設(shè)和誠(chéng)信宣傳力度，推動(dòng)行為人的道德自律和誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)，從根本上解決企業(yè)信用問(wèn)題。

總體來(lái)看，要從法律制度的完善、政策制度的切實(shí)執(zhí)行、信息公開(kāi)的及時(shí)透明以及道德規(guī)范的培養(yǎng)四方面出發(fā)，規(guī)范政府采購(gòu)中企業(yè)的失信行為，減少政府采購(gòu)領(lǐng)域信用問(wèn)題的發(fā)生，為推進(jìn)信用體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。其中，完善的法治建設(shè)是規(guī)范企業(yè)行為的制度基礎(chǔ)，政策法規(guī)的切實(shí)執(zhí)行和信用信息的及時(shí)公開(kāi)是規(guī)范企業(yè)行為的監(jiān)管基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而道德自律的培育是規(guī)范企業(yè)行為的道德基礎(chǔ)和核心所在。在規(guī)范信用主體行為的過(guò)程中，如果只有法律制度的詳細(xì)制定和嚴(yán)格執(zhí)行，是無(wú)法使制度性的他律完全轉(zhuǎn)化為個(gè)體的自律。并非法律制度越完善、監(jiān)督處罰越嚴(yán)厲，行為人就會(huì)越講信用(27)張維迎：《法律制度的信譽(yù)基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第1期。。因?yàn)闆](méi)有道德規(guī)范的約束，行為人和組織可以通過(guò)捕捉政策法規(guī)漏洞的方式讓自己獲利。在這種情形下，法律制度的威懾力有限，它的執(zhí)行成本也會(huì)增加，無(wú)法起到真正規(guī)范信用行為的作用。因此，道德規(guī)范這一核心要素加上法制規(guī)范的約束和有效執(zhí)行以及及時(shí)詳細(xì)的信息公開(kāi)，才能真正規(guī)范信用主體的失信行為，推進(jìn)和完善信用體系建設(shè)。

六、結(jié)論與討論

政府采購(gòu)領(lǐng)域良好的信用建設(shè)，能夠推動(dòng)政府采購(gòu)充分發(fā)揮資源配置作用、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，該領(lǐng)域信用問(wèn)題的解決有利于提高政府采購(gòu)質(zhì)量并推動(dòng)信用體系的建設(shè)。那么，目前政府采購(gòu)領(lǐng)域企業(yè)的失信行為及其處罰方式都有哪些？處罰中存在哪些問(wèn)題？又該如何予以規(guī)范呢？研究發(fā)現(xiàn)：(1)政府采購(gòu)領(lǐng)域供應(yīng)商的違法失信行為主要包括提供虛假材料、串通投標(biāo)、無(wú)正當(dāng)理由拒簽政府采購(gòu)合同、無(wú)正當(dāng)理由放棄成交供應(yīng)商資格、拒絕配合財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查、提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購(gòu)合同轉(zhuǎn)包、未按約定提供合格產(chǎn)品、虛假或惡意投訴以及擅自變更、中止或終止政府采購(gòu)合同，其中，提供虛假材料和串通投標(biāo)占多數(shù)，展現(xiàn)出故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為取向和特征。因此需要加強(qiáng)材料審查，落實(shí)執(zhí)行相關(guān)法律制度，并加強(qiáng)各部門(mén)的失信聯(lián)合懲戒行動(dòng)，依法打擊和震懾違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的行為。(2)處罰方式主要包括罰款、列入不良行為記錄名單、在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收保證金、取消中標(biāo)資格，展現(xiàn)出“罰款+列入名單+限制參加”的多元處罰方式組合傾向。同時(shí)，處罰力度的匹配性、處罰結(jié)果的清晰性、信息公開(kāi)的及時(shí)性等方面需要予以注意和完善。因此，應(yīng)該在制度建設(shè)、政府執(zhí)行力、信息公開(kāi)和誠(chéng)信建設(shè)上共同規(guī)范信用主體的失信行為。

總體來(lái)看，本研究的意義在于，通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商的失信行為及其處罰方式的類(lèi)型化分析，探究如何規(guī)范信用主體的失信行為，為政府采購(gòu)信用問(wèn)題的解決提供對(duì)策建議。本文的局限性在于主要研究了供應(yīng)商的失信行為，而采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專(zhuān)家也是政府采購(gòu)交易市場(chǎng)中的重要主體，今后的研究可考慮分析包括供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及評(píng)審專(zhuān)家在內(nèi)的多信用主體的失信行為及其處罰方式，以更好地解決政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用問(wèn)題。