網(wǎng)絡(luò)化治理視角下農(nóng)村環(huán)境治理的研究

安徽大學(xué)管理學(xué)院 楊宇雷

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題及研究現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的環(huán)境污染問題出現(xiàn)，國家一直十分關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這一問題，相繼提出了“沒有美麗農(nóng)村就沒有美麗中國”“綠水青山就是金山銀山”等一系列重要理論。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措和任務(wù)，是促進(jìn)“三農(nóng)”工作推進(jìn)和發(fā)展的重要條件，是社會主義生態(tài)文明建設(shè)這一任務(wù)的必然要求，亦是事關(guān)廣大農(nóng)民福祉和社會文明的一件大事。

國內(nèi)許多學(xué)者圍繞農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)行了多方面研究，具體而言，已有研究主要關(guān)注了以下幾個(gè)方面；一是農(nóng)村環(huán)境問題的溯源。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工業(yè)的大力發(fā)展是造成環(huán)境污染的重要原因。還有學(xué)者指出，農(nóng)村居民這一群體具有分散性，缺乏組織性部門的幫助和系統(tǒng)性環(huán)保教育培訓(xùn)。同時(shí)有研究表示，對于農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資的使用缺少科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致嚴(yán)重的水土污染，農(nóng)業(yè)垃圾無法得到有效利用。二是農(nóng)村環(huán)境問題的解決對策研究。部分學(xué)者建議政府加強(qiáng)環(huán)境治理的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民主體意識，提高人居環(huán)境認(rèn)知度，還應(yīng)提高地方財(cái)政資金投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施。有學(xué)者通過調(diào)查研究指出，首先應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理工作，其次要梯次推進(jìn)污水治理工作，然后推進(jìn)村容村貌整治工作。還有學(xué)者建議加強(qiáng)地區(qū)間的統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮整體協(xié)調(diào)功能，把環(huán)境建設(shè)成效列入政績考核之中。三是有關(guān)農(nóng)村環(huán)境問題的治理主體的研究。部分學(xué)者指出，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府不僅是解決環(huán)境問題的主導(dǎo)力量，同時(shí)也是一個(gè)重大阻礙，應(yīng)該在地方立法中明確政府的職責(zé)和權(quán)限。有人指出，公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的范圍較窄，參與行為仍以個(gè)人利益相關(guān)為主，農(nóng)村環(huán)境治理中各種錯(cuò)綜復(fù)雜的問題是相互交織在一起的，一味堅(jiān)持以地方政府、企業(yè)、農(nóng)民或非政府組織的單一主體治理模式肯定會“失靈”，因此個(gè)別學(xué)者提出了“生態(tài)環(huán)境多元共治模式”。

綜上所述，目前還很少有人從網(wǎng)絡(luò)化治理著手探討農(nóng)村環(huán)境治理問題。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出網(wǎng)絡(luò)化治理這一治理模式，在他們所著的《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門新形態(tài)》一書中指出，傳統(tǒng)的階層官僚式管理模式正在走下坡路，取而代之的“網(wǎng)絡(luò)化治理”，這是一種全新的治理模式。在該理論中，主要的構(gòu)成因素包括公私合作關(guān)系、營利性組織與非營利性組織、多元主體廣泛參與等。要運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)化治理體系，包含了設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)、連接網(wǎng)絡(luò)、責(zé)任劃分、網(wǎng)絡(luò)治理能力建設(shè)等幾個(gè)方面的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)化治理克服了傳統(tǒng)的碎片化管理的弊病，強(qiáng)調(diào)了多元主體、網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制和分散的責(zé)任等特點(diǎn)。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理視角下我國農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的原因

（一）地方行政部門職能缺位

首先，長久以來地方環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門偏重于經(jīng)濟(jì)增長，對環(huán)境保護(hù)的重要性關(guān)注度不夠。在當(dāng)前的管理模式中，環(huán)保部門處于主導(dǎo)地位，具有很大的自主性。其次，農(nóng)村并未設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，在縣級以下幾乎沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)來執(zhí)行環(huán)境治理工作。農(nóng)村環(huán)境治理的工作主要由以環(huán)保局為主的多個(gè)部門同時(shí)進(jìn)行，但由于各部門職能的分散，形成了多頭管理或無人管理的局面。再者，政政部門之間、政企之間、政社之間缺乏有效的溝通交流與合作。

（二）第三方組織參與能力有限

環(huán)保組織具有行政部門難以替代的作用。但從當(dāng)下來看，民間環(huán)保組織的數(shù)量并不充裕，人才隊(duì)伍稀少，且資金來源也是不穩(wěn)定的，很難有效參與到農(nóng)村環(huán)境治理過程中，原因是非政府組織缺乏獨(dú)立性。按照規(guī)定，民間組織注冊需有一個(gè)掛靠單位，開展活動(dòng)要接受相關(guān)部門的監(jiān)督,這種雙重管理制度使非政府組織獨(dú)立性不強(qiáng)。此外，缺乏相應(yīng)的資源支持，民間環(huán)保組織的經(jīng)費(fèi)有限，缺乏充實(shí)的資金來源和力量支撐，這種缺乏狀態(tài)直接制約了民間環(huán)保組織參與到農(nóng)村環(huán)境治理之中的能力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理存在矛盾

在討論環(huán)境治理保護(hù)這一話題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)表現(xiàn)出一種追求利潤最大化與參與環(huán)境治理的矛盾。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近些年來的不斷發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平也得到了相應(yīng)的提高。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展大多是以粗放型發(fā)展為主，而且很多甚至都是高污染行業(yè)或企業(yè)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相反的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的環(huán)保意識不是很高，經(jīng)營管理水平也不高，他們?yōu)榱俗非罄麧櫟淖畲蠡?，只要缺少了政策或法律的?qiáng)制性約束，便不會為環(huán)境治理保護(hù)工作主動(dòng)地做出太多投入和努力。但是，一旦政府行政部門加大監(jiān)督和懲罰力度，企業(yè)的環(huán)境成本也就有所增加、利潤降低，導(dǎo)致地方財(cái)政收入也會隨之下降。因此，監(jiān)管部門選擇睜一只眼閉一只眼，監(jiān)管力度降低。

（四）農(nóng)村居民環(huán)保意識有待加強(qiáng)，相關(guān)法律制度不完善

農(nóng)村居民是農(nóng)村環(huán)境公共物品的擁有者和使用者，也是環(huán)境治理最直接的受益者。按理來說，他們本應(yīng)是農(nóng)村環(huán)境問題治理的“主力部隊(duì)”，但受到我國傳統(tǒng)政治、文化、社會因素的影響，農(nóng)村居民自身文化素養(yǎng)并不是很高，普遍缺乏環(huán)境保護(hù)意識。他們認(rèn)為環(huán)境治理是政府部門、企業(yè)或是社會組織的責(zé)任，參與環(huán)境治理的意識還不夠高，只有影響到自身利益時(shí)，他們才會有所反應(yīng)，且對涉及自身的環(huán)境權(quán)益保護(hù)意識也有待加強(qiáng)，當(dāng)問題發(fā)生時(shí)，很多人不清楚維權(quán)的方式和渠道，對于環(huán)境問題只依賴政府行為。從立法層面來看，缺少具體的針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)或治理的法律。同時(shí)，立法部門在制定法律法規(guī)時(shí)并沒有充分考慮城鎮(zhèn)化對與農(nóng)村環(huán)境的影響，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)的缺位。

三、我國農(nóng)村環(huán)境問題的網(wǎng)絡(luò)化治理路徑

（一）構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境問題的網(wǎng)絡(luò)化治理模式

農(nóng)村環(huán)境問題的網(wǎng)絡(luò)化治理模式需要通過政府、企業(yè)、第三方組織和公民的共同參與合作，在各參與主體之間彼此建立起信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和整合機(jī)制。各主體在環(huán)境治理過程中充分發(fā)揮自身優(yōu)勢并共同參與、共同承擔(dān)責(zé)任，彼此之間的合作基于信任的基礎(chǔ)之上。同時(shí)還須強(qiáng)調(diào)每一個(gè)主體的主人翁意識，形成各主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成一種協(xié)商合作的管理模式，實(shí)現(xiàn)有效治理。

（二）轉(zhuǎn)變行政部門的角色定位

在農(nóng)村環(huán)境治理中，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)一切管理措施的實(shí)施。但農(nóng)村環(huán)境治理這一話題關(guān)乎每個(gè)公民的利益，政府部門不應(yīng)擁有無限的權(quán)力，應(yīng)該轉(zhuǎn)變其自身的角色定位，明確其權(quán)力責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一?；鶎诱畱?yīng)從宏觀把握問題，起好主導(dǎo)作用，規(guī)劃好政策體系，賦予相應(yīng)的部門應(yīng)有的權(quán)力，劃定職責(zé)范圍，并逐漸引導(dǎo)市場力量進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理這一領(lǐng)域，以此來降低政府成本，提高農(nóng)村環(huán)境治理工作的效率，克服單一政府管理的弊端。一方面，地方政府要盡力改變過去命令控制型的政策工具和手段，相反的，多使用更柔性經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮兩種方式的協(xié)同作用。另一方面，政府要立足長遠(yuǎn)考慮，對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行綜合治理。

（三）發(fā)揮市場的作用

在農(nóng)村環(huán)境治理這一話題下，當(dāng)前最大的痛點(diǎn)莫過于市場的缺失。一方面，要通過強(qiáng)制措施，制定相關(guān)政策或法律法規(guī)來規(guī)范和限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的行為，提高他們的責(zé)任感。另一方面，要引入市場機(jī)制，將企業(yè)的利益與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，政府部門可以明確污染總排量，向企業(yè)出售排污許可證，讓各企業(yè)根據(jù)自己的實(shí)際生產(chǎn)作業(yè)情況進(jìn)行購買，超出規(guī)定的部分要額外付費(fèi)，通過這種經(jīng)濟(jì)手段來倒逼企業(yè)不斷提高其自身的環(huán)境治理能力。與此同時(shí)，地方政府還可以通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等激勵(lì)性措施和經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，從源頭上減少企業(yè)對農(nóng)村環(huán)境造成的污染。

（四）完善第三方組織的作用

在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，采取單一的政府管理或自發(fā)市場都會“失靈”，而處于第三方的民間環(huán)保組織可以通過與政府部門和市場彼此間的互動(dòng)，提供一種更高效的方法。與政府或是市場相比，第三方組織處于一種特殊的地位，具有貼近農(nóng)村、運(yùn)行彈性、組織靈活等長處，他們能抒發(fā)不同利益群體的意見和建議，并與其他相關(guān)利益群體進(jìn)行交涉。民間環(huán)保組織彈性靈活的組織運(yùn)行特點(diǎn)能夠使他們更快捷有效地與官方部門進(jìn)行交流溝通，表達(dá)彼此的訴求，也能更好地吸引民間資本進(jìn)入。這樣一來，不僅可以緩解地方政府的財(cái)政壓力，還能帶動(dòng)各種社會力量參與到農(nóng)村環(huán)境問題的治理中來，促進(jìn)治理效果的良性循環(huán)。

（五）強(qiáng)化公眾意識，完善法律制度

地方行政部門要加強(qiáng)對農(nóng)村村民的宣傳與教育，通過多元化的方式手段對村民進(jìn)行培訓(xùn)，讓農(nóng)村環(huán)境治理工作更貼合他們的生產(chǎn)生活，提升他們的環(huán)境治理保護(hù)意識，增強(qiáng)他們的環(huán)境治理能力。此外，還要建立一個(gè)暢通無阻的參與與表達(dá)渠道，最好是建立一個(gè)官民結(jié)合的對話平臺，使決策部門能更好、更及時(shí)、更全面地了解村民的想法和訴求，這也會使村民更好地發(fā)揮主人翁的精神，行使公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的有效性。農(nóng)村環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理需要法律作為保障。地方政府應(yīng)制定適用于本地農(nóng)村環(huán)境治理的法律制度，為公眾提供法律依據(jù)和保障。同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度，對違法現(xiàn)象切實(shí)履行起監(jiān)督管理職能。

四、結(jié)語

農(nóng)村環(huán)境治理的好壞決定著“三農(nóng)”工作的成效，也直接表現(xiàn)出國家的綜合治理能力。農(nóng)村環(huán)境治理涉及多方主體的利益，且各利益群體之間彼此交互、息息相關(guān)。因此，我們應(yīng)努力整合各方資源，鼓勵(lì)動(dòng)員各個(gè)主體共同參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，充分發(fā)揮政府、市場、民間環(huán)保組織和村民的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)由治理單一化向多主體轉(zhuǎn)變，以網(wǎng)絡(luò)化治理的方式發(fā)揮合力，從而促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理良性發(fā)展，建設(shè)美麗農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興。