我國西北地區(qū)綠色發(fā)展法治保障研究*

● 楊 垚

（1.伊犁師范大學法學院，新疆 伊寧 835000；2.伊犁師范大學新疆社會治理與發(fā)展研究中心，新疆 伊寧 835000）

“創(chuàng)新”、“協(xié)調(diào)”、“綠色”、“開放”和“共享”五大理念，是黨的十八屆五中全會為我國新時期的經(jīng)濟社會發(fā)展指明的方向，能為我國的治理現(xiàn)代化提供新的思維方法和實踐進路[1]。而實現(xiàn)國家整體的治理現(xiàn)代化，實然的包括西北地區(qū)的治理現(xiàn)代化。同時，西北地區(qū)作為我國國土的重要組成部分，囿于地理區(qū)位和氣候影響，生態(tài)環(huán)境脆弱，所以貫徹五大理念中的“綠色”理念，對實現(xiàn)該地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展尤為必要。因而，“綠色發(fā)展”理念的踐行不僅是走出環(huán)境危機的重要途徑[2]，更對我國西北地區(qū)的經(jīng)濟社會持續(xù)、穩(wěn)定、高效發(fā)展具有很重要的引領作用。但就實踐審視，要真正在西北地區(qū)實現(xiàn)以綠色發(fā)展方式促進地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展，離不開一個特別重要的措施——法治。要借助法治之力推進西北地區(qū)綠色發(fā)展，不僅需要厘清當前西北地區(qū)綠色發(fā)展所面臨的嚴峻形勢，還要在明確用法治保障西北地區(qū)綠色發(fā)展的現(xiàn)實基礎和價值意蘊上，探尋出一條符合西北地區(qū)綠色發(fā)展的法治之路。

一、西北地區(qū)綠色發(fā)展面臨的形勢

隨著我國社會主要矛盾的轉化，人民群眾對美好生活的向往愈加迫切，而人民群眾所向往的美好生活樣態(tài)之建構，又必須要“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然”[3]。因而，綠色發(fā)展理念的實踐，特別是在西北地區(qū)的實踐正當其時。而要更好的在西北地區(qū)踐行綠色發(fā)展理念，首先就需要厘清該地區(qū)綠色發(fā)展所面臨的以下形勢。

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱但地位重要[4]

我國西北地區(qū)主要包括內(nèi)蒙古自治區(qū)西部、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省以及新疆維吾爾自治區(qū)等六?。▍^(qū)）。從地理區(qū)位審視，本地區(qū)深居內(nèi)陸，占我國陸地國土面積的30%，約308萬平方千米。該地區(qū)由東至西主要自然景觀依次是黃土高原、戈壁沙灘、荒漠草原、戈壁、綠洲等。西北地區(qū)雖面積廣闊，但適居之地較少。出現(xiàn)這種情況的原因，主要與西北地區(qū)獨特的地理位置有關。因為除了深居內(nèi)陸、距海遙遠的原因之外，西北地區(qū)還受天山、昆侖山、阿爾金山、祁連山與賀蘭山等高大山脈的嚴重影響，導致海洋濕潤氣流難以到達而降水較少，進一步加劇了本地區(qū)的干旱情況。干旱又導致植被難以生存，繼而加劇了西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱程度。但從國家生態(tài)安全戰(zhàn)略角度，西北地區(qū)是我國非常重要的生態(tài)屏障和生態(tài)源，但就該地區(qū)的生態(tài)實情而言，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，因而在經(jīng)濟發(fā)展的同時需要高度重視生態(tài)環(huán)境的保護[5]。由此而言，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀與生態(tài)地位的重要性之間的矛盾，是西北地區(qū)全面實施綠色發(fā)展理念所面臨的一個重要現(xiàn)實。

（二）經(jīng)濟與環(huán)保間存在矛盾

就地理區(qū)位審視，西北地區(qū)因深居內(nèi)陸，自然環(huán)境較為惡劣，適宜人類居住的地方較少。但就我國的自然資源分布情形而言，本地區(qū)自然資源較為豐富，特別是煤炭、石油與天然氣資源較為豐富；另外，因西北地區(qū)緯度位置較高，夏季光照時間長，太陽能有效利用率較高；同時因為西北地區(qū)大部分位于我國地勢的第二級階梯，主要以高原和盆地為主，受大風影響明顯，典型如甘肅酒泉市的瓜州和玉門素有“世界風庫”和“世界風口”之稱，而新疆吐魯番與達坂城之間的三十里風區(qū)和鄯善至哈密之間的百里風區(qū)，風力尤甚，因而太陽能發(fā)電和風力發(fā)電便利。豐富的自然資源，在奠定西北地區(qū)獨特的發(fā)展之路的同時，也致使本地區(qū)“產(chǎn)業(yè)結構層次偏低且重工業(yè)化特征明顯”[6]。這種基于自然資源所形成的發(fā)展特征，不僅表現(xiàn)為耗能較高、耗水較多及污染排放較高，就實踐角度，這些自然資源富集的地方，大多也是自然環(huán)境脆弱的地區(qū)。對自然資源的大規(guī)模開采，在很大程度上增加了生態(tài)環(huán)境被破壞的風險。但從西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況而言，囿于總體經(jīng)濟水平和發(fā)展程度與內(nèi)地其他省區(qū)仍存在較大差距，通過開采自然資源以促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展尤為必要。而對能源與自然資源的開采，在極大的破壞生態(tài)環(huán)境時，亦加大了環(huán)境保護的難度。由此而言，在西北地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)與平衡，就成了當前貫徹綠色發(fā)展理念所需面臨的又一新形勢。

（三）民眾綠色發(fā)展意識欠缺

恩格斯曾言，人類不能夠沉溺于戰(zhàn)勝自然的某些勝利中，因為人類自認為取得的對自然之勝利，實則都會在未來被自然界施以報復[7]。簡言之，人類在開發(fā)自然的同時，應當注意保護生態(tài)環(huán)境，以盡最大可能避免對環(huán)境的破壞性開發(fā)。但是，囿于西北地區(qū)總體經(jīng)濟發(fā)展水平有待提升的原因，粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式在本地區(qū)較為流行。這種粗放型經(jīng)濟增長模式與綠色發(fā)展模式最大的不同，在于其更重視通過開發(fā)自然資源而擴大經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模與數(shù)量，進而忽略高污染、高消耗與低效率的問題，成為現(xiàn)階段在西北地區(qū)全面推進和貫徹落實綠色發(fā)展理念的最大現(xiàn)實困境[8]。同時，這種長期的粗放型發(fā)展模式的理念，也會刺激“企業(yè)為了追求短期經(jīng)濟利益最大化”[9]而做出一些破壞生態(tài)環(huán)境的行為。當然，鑒于西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有待提升的社會現(xiàn)實，民眾本身雖具備著一定保護生態(tài)環(huán)境的認知，但對于提升自身經(jīng)濟水平的需求更為迫切，因而在農(nóng)業(yè)種植和畜牧業(yè)上也會更加注重經(jīng)濟效益。典型如，民眾會在種植時投入更多的化肥農(nóng)藥，進而加速田地生態(tài)的惡化；畜牧業(yè)中出現(xiàn)放牧數(shù)量突破草場承載力的情況，也會破壞植被，加速土地荒漠化的形成。之所以出現(xiàn)這些問題，主要原因在于民眾對可持續(xù)發(fā)展理念認知的不足，進而影響其對綠色發(fā)展理念的認知。所以，民眾對綠色發(fā)展理念認知的欠缺，也成為了阻礙西北地區(qū)綠色發(fā)展的又一亟需解決的問題。

（四）法律細化不足

習近平總書記“最嚴生態(tài)法治觀”[10]的理念要求保護生態(tài)環(huán)境，必須要依靠最嚴格的制度建構和最嚴密的法治保障體系[11]。同時，生態(tài)環(huán)境保護，需要進行系統(tǒng)性的制度建構，確保這項制度被全面貫徹與成功實踐，又需要借助法治的手段。換言之，生態(tài)環(huán)境的保護，僅有綠色發(fā)展理念和單一的制度建構還不夠，還需要通過法治手段保障綠色發(fā)展理念的充分踐行。從這個意義上講，要借助法治舉措助推西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護融入綠色可持續(xù)發(fā)展理念，就必須要制定良好的法律，因為法治之實現(xiàn)，要求“大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律”[12]。因而，為了更好的保護生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，我國形成了由《憲法》到《民法典》的環(huán)保法律體系。但不可否認的是，雖然法律層面的規(guī)定較為豐富，但因相關規(guī)定抽象性較大，且由于不同區(qū)位生態(tài)環(huán)境實情不同，致使這些法律的實際操作性有所限縮。這種限縮的存在，容易產(chǎn)生民眾對何為環(huán)境利益把握不準的問題[13]。為了應對這個問題，地方立法機關和地方政府雖盡力制定了契合本地特色的地方性法規(guī)和規(guī)章。但就實效而言，依然存在著理解不到位而細化不足，進而導致運用法治手段保障西北地區(qū)綠色發(fā)展的實施效果欠佳問題。同時，一些基層執(zhí)法隊伍，囿于法治水平和執(zhí)法能力欠缺，也在一定程度降低了法律規(guī)范的實施效果。因而綠色發(fā)展法律規(guī)范的細化不足所導致的實施效果降低的問題，就成了綠色發(fā)展理念在西北地區(qū)全面落實所需面對的又一現(xiàn)實問題。

二、法治保障的現(xiàn)實基礎和價值意蘊

西北地區(qū)深居內(nèi)陸，受高大山脈阻擋，海洋水汽難以到達，因而降水較少，植物生長不易，繼而呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境脆弱的問題。同樣因為地理環(huán)境偏僻的原因，經(jīng)濟發(fā)展水平相對內(nèi)地與沿海地區(qū)，還有待提升。這種情況下，極易出現(xiàn)追求經(jīng)濟增量而忽視生態(tài)環(huán)境保護的問題?；诖耍ㄟ^法治的手段確保西北地區(qū)綠色發(fā)展，不僅能在實現(xiàn)經(jīng)濟增長以提升人民群眾生活質(zhì)量的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護以確保人民群眾居住環(huán)境美好的目標，而且還能讓人民群眾享有更多的綠色福利和生態(tài)福祉。因此，以法治手段確保西北地區(qū)真正實現(xiàn)綠色發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和價值。

（一）現(xiàn)實基礎

西北地區(qū)的地理區(qū)位因素決定了本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性，而經(jīng)濟發(fā)展水平的相對遲滯和科技水平的相對較弱，又迫使本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展主要呈現(xiàn)出粗放型的特點。這種經(jīng)濟發(fā)展模式，無疑又加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞程度。這種背景下，運用法治舉措確保綠色發(fā)展理念在西北地區(qū)的全面貫徹就尤為重要。同時，從實踐審視，習近平法治思想的指引、綠色發(fā)展相關法律體系的日趨完善以及地方政府法治思維能力的提升，是西北地區(qū)實現(xiàn)以法治保障綠色發(fā)展的主要現(xiàn)實基礎。

1.習近平新時代生態(tài)法治思想的指引

西北地區(qū)脆弱的生態(tài)現(xiàn)狀，要求在經(jīng)濟發(fā)展的同時需要更加注意對綠色發(fā)展理念的實踐。過去粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，雖然帶來了短期的經(jīng)濟增益，但就長遠而言，對生態(tài)的負面影響更大。因此，習總書記提出了“綠水青山就是金山銀山”[14]的理念，進而“逐步形成了習近平新時代生態(tài)法治思想”[15]。作為習近平法治思想重要組成部分的生態(tài)法治思想，具有鮮明的時代特征和極強的實踐價值，對于改善和保護我國生態(tài)環(huán)境，具有重要的指導作用。對于我國生態(tài)環(huán)境極其脆弱的西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)法治文明建設，具有極高的思想指引價值。同時，從習近平新時代生態(tài)法治思想的內(nèi)涵審視，其蘊含著環(huán)境公平、綠色發(fā)展、風險防范和公眾參與等四項基本原則。這其中尤為重要的即為綠色發(fā)展原則。該原則要求中國特色社會主義法治體系的建構和完善過程中，需要更多考量和重視生態(tài)環(huán)境的價值，即在經(jīng)濟提升的過程中更加注重避免陷入以損害生態(tài)環(huán)境為代價而追求片面經(jīng)濟增益的陷阱。要避免過度追求經(jīng)濟增益而忽視生態(tài)環(huán)境保護，就需要對法律制度進行創(chuàng)新，進而使綠色發(fā)展理念和生態(tài)法治文明觀念全面融入法律制度的立改廢釋中。從這個角度，習近平生態(tài)法治思想中的綠色發(fā)展原則對法治體系的目標之建構和發(fā)展方向起著決定性作用[16]。隨著法治體系深度融入綠色發(fā)展原則，生態(tài)法治文明的理念也就更加容易被民眾所接受，進而更好指引各社會主體在尋求經(jīng)濟增益的同時，更好的對生態(tài)環(huán)境進行保護，以實現(xiàn)經(jīng)濟增益與環(huán)境保護的共贏。

2.綠色發(fā)展法律體系相對完善

從實踐審視，法治是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的最優(yōu)方法。要充分發(fā)揮出法治助推西北地區(qū)綠色發(fā)展理念實現(xiàn)的目標，除了要建設一支高素質(zhì)的、具備良好法治思維能力的執(zhí)法隊伍和提升民眾的生態(tài)法治文明意識之外，最重要的和最關鍵的是必須要有建構較為完善的蘊含著綠色發(fā)展精神的法律體系。因為正如亞里士多德所言：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定的良好的法律”[12]，由此而言，法治實現(xiàn)前提應是具備豐富的且制定良好的法律。豐富且完備的法律不僅是法治實現(xiàn)的前提，更是實現(xiàn)公平正義的前提。此外，羅爾斯說“正義是社會制度的首要價值”[17]，而實現(xiàn)正義的最有效途徑則是包含生態(tài)環(huán)境保護在內(nèi)的法治措施。所以，完善的法律體系“是加強生態(tài)文明法治建設不可或缺的內(nèi)容”[18]。而蘊含著綠色發(fā)展原則和精神的生態(tài)法律體系的完善度，又是檢驗綠色發(fā)展理念是否得到有效實踐的一個關鍵標準。但從我國當前的生態(tài)保護立法來看，已經(jīng)逐漸形成了以《憲法》為總綱，以《民法典》《刑法》以及各種相關生態(tài)保護和綠色發(fā)展的法律為基礎，以地方生態(tài)立法為重點的蘊含綠色發(fā)展理念的比較完善的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。這一法律體系的生成，構建了從國家立法層面到地方立法層面的全方位的生態(tài)法治體系，對于我國西北地區(qū)的綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護，具有重要的現(xiàn)實價值。當然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展水平不斷提高，關系著具體區(qū)域生態(tài)保護的法律也會不斷的充實和完善，典型如關系長江流域生態(tài)保護的《長江保護法》已經(jīng)制定并實施，涉及黃河流域保護的《黃河保護法（草案）》也已進入二審階段。因此，蘊含著綠色發(fā)展精神的生態(tài)法律體系的日趨完善，是西部地區(qū)實現(xiàn)以法治保障綠色發(fā)展的重要基礎。

3.地方政府法治思維能力的提升

黨的十九大報告指出在加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度的同時，應當加速推進綠色發(fā)展，以期早日建成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。從生態(tài)保護和綠色發(fā)展實踐審視，要真正實現(xiàn)人與自然之間的和諧共生樣態(tài)，最為關鍵的主體就是政府，尤其是地方政府。如曾經(jīng)的祁連山系列環(huán)境污染案中，地方政府部門對環(huán)境法律政策落實不夠到位是造成祁連山系列環(huán)境污染的關鍵原因之一。在本案中，地方政府對祁連山生態(tài)環(huán)境的重要性認識不足，在實際工作中也未處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，因而未進行通盤考量即對申報的建設和開發(fā)項目進行盲目審批，后續(xù)又未進行有力監(jiān)管。同時，本案顯露出的另一個問題是，地方政府重視本地區(qū)的生態(tài)保護立法，但并未認真落實法律法規(guī)的相關規(guī)定，因而造成了祁連山區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞。從這一系列案件可以看出，地方政府對本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護具有很大的作用，而造成祁連山生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因就是地方政府的法治思維能力較低，運用法律保護生態(tài)環(huán)境的能力較弱，因而難以在生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的平衡過程中實現(xiàn)共贏。但可喜的是，當前西北地區(qū)各基層政府的法治思維有了很大的提升，其法治能力也有了長足的進步。在對國家層面的法律進行深刻領悟的同時，制定出了符合地方發(fā)展現(xiàn)狀的地方法規(guī)和規(guī)章。而法治思維的形塑和形成，對于政府全盤衡量地方經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護，具有極高的指引作用。同時，黨的十九大報告也指出要加速生態(tài)文明體制的改革，實現(xiàn)美麗中國和美好生活范式的建構，就必須要發(fā)揮出政府的統(tǒng)籌作用，而政府法治思維的提升，對于以法治保障西北地區(qū)綠色發(fā)展的實踐，具有重大價值。

（二）價值意蘊

黨的十九大報告不僅指明了我國當前的社會主要矛盾，而且透過對社會主要矛盾的科學判斷，揭示了人民群眾的真實需要，彰顯了全面建成小康社會和全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的時代背景下，人民群眾除了對物質(zhì)和精神財富的追求外，還對美好生存環(huán)境充滿了無限期待[19]。而西北地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，加之過分強調(diào)經(jīng)濟提振忽視生態(tài)保護，則嚴重影響了本地區(qū)人民群眾對美好生活的體驗感。因而，通過法治手段確保綠色發(fā)展理念在西北地區(qū)的全面踐行，不僅有助于實現(xiàn)公眾所向往的美好生活樣態(tài)，而且具有豐富的價值意蘊。

1.為綠色發(fā)展提供制度準則

基于典型的生態(tài)環(huán)境破壞案件審視，之所以出現(xiàn)生態(tài)保護不力和綠色發(fā)展理念貫徹不足的問題，最大原因就在于“生態(tài)環(huán)境保護制度的供給不充分”[20]。這種制度化的保障體系的供給不充分，甚至缺位，在很大程度上阻礙了綠色發(fā)展的實踐。尤為典型的除了甘肅祁連山系列環(huán)境污染案之外，還有新疆瑪納斯河部分生態(tài)功能區(qū)嚴重退化的問題?，敿{斯河生態(tài)功能退化，與瑪納斯河流域管理局監(jiān)管不力且違規(guī)對水資源進行分配有著必然的聯(lián)系。這個案件反映的一個主要問題就是缺乏制度化的規(guī)則對政府生態(tài)管理進行指導，進而導致一些對生態(tài)環(huán)境負有監(jiān)管和保護責任的單位及個人違規(guī)操作，繼而出現(xiàn)破壞生態(tài)的問題。如在本案中，因為瑪納斯河流域管理局違規(guī)向瑪納斯縣與石河子市分配水資源，擠占生態(tài)用水，導致瑪納斯河流向生態(tài)功能區(qū)的河道除了每年7、8月份洪水季節(jié)有水外，長期斷流，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。這些案件的出現(xiàn)，對運用制度手段保障生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展理念的實踐，意義重大。在對我國生態(tài)保護與綠色發(fā)展實情進行分析的基礎上，要使生態(tài)得到更好的保護、使綠色發(fā)展理念得到貫徹與落實，首要的就是對生態(tài)環(huán)境進行制度化的保護。故而，結合當前的法治國家建設要求和習近平生態(tài)法治思想的指引，最好的制度建構就是——法治。因為法治的基礎在于對良法的適用，而法律反映的是國家和人民的意志，因此運用法律手段對生態(tài)環(huán)境進行治理，無疑最符合各方主體的權益，特別是契合民眾對美好生存環(huán)境的期待。所以，法治的第一個價值意蘊就在于其能為西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展理念的踐行提供制度化的準則保障。

2.助力法治與綠色發(fā)展同頻共振

習近平總書記指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！盵21]同時，習近平法治思想中的生態(tài)文明理念要求生態(tài)文明建設必須要遵循環(huán)境公平、綠色發(fā)展、風險防范與公眾參與等基本原則，而實現(xiàn)這些原則，特別是實現(xiàn)環(huán)境公平與綠色發(fā)展，最重要的手段就是法治。由此而言，法治之于生態(tài)文明建設意義重大。但從前文幾個主要案例來看，法治與生態(tài)保護之間并未真正的實現(xiàn)同頻共振。當前依舊在很多地方，特別是西北經(jīng)濟水平發(fā)展落后的地區(qū)，尤為嚴重。囿于經(jīng)濟水平的落后，地方政府為了快速的提升本地區(qū)的經(jīng)濟水平，就更容易選擇通過土地和資源的開發(fā)形式，迅速發(fā)展經(jīng)濟。地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟水平的發(fā)展，進而提升人民群眾的生活水平，本身無可厚非。但是通過對資源的破壞性開發(fā)和對土地的無序審批而獲取短期收益的行為，實質(zhì)上不利于本地區(qū)居民美好生存環(huán)境的建構，繼而影響新時代美好生活的體驗感?；诖耍ㄟ^法治手段就能很好的避免追求短期經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間出現(xiàn)難以衡量的問題。因為法治的基礎是法律規(guī)范，而法律規(guī)范契合著國家意志和人民意志，符合人民群眾的價值選擇。因而，有法治的加持，政府在探索提升本地經(jīng)濟水平的舉措時會更多的考量如何將經(jīng)濟的提振和生態(tài)環(huán)境的保護進行衡平。這種衡平不僅能使本地區(qū)經(jīng)濟水平有序提高，更能使綠色發(fā)展的理念貫穿經(jīng)濟發(fā)展的全過程，真正實現(xiàn)法治與綠色發(fā)展的同頻共振。

3.形塑各方主體的綠色發(fā)展思維

從甘肅祁連山系列環(huán)境污染案和新疆瑪納斯河部分生態(tài)功能區(qū)退化案審視，案件中的雙方主體：項目開發(fā)商和負有審批監(jiān)管職責的政府機關均沒有完全依照法律規(guī)定進行項目審批和監(jiān)管。經(jīng)過對案例的對比研究，可以得出這樣一個結論：之所以出現(xiàn)這些問題，是因為雙方主體法治意識薄弱。換言之，政府相關部門作為審批和監(jiān)管一方，對項目是否破壞生態(tài)環(huán)境以及破壞程度的相關論證不足，對經(jīng)濟提振與生態(tài)保護協(xié)同發(fā)展的全盤考量不夠；項目方則是專注于資本運作所帶來的短期經(jīng)濟效益，而很少甚至不考慮生態(tài)的保護，進而導致生態(tài)秩序的平衡被打破。生態(tài)秩序的失衡，最終又會對人民群眾所向往的美好生活樣態(tài)產(chǎn)生負面影響而消減政府公信力和法律權威。因為綠色發(fā)展所追求的是人與自然的和諧秩序，而這種和諧的秩序又是“人類社會和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的安全維護機制”[22]。所以生態(tài)秩序的保護和維持，必須要借助制度化的手段，即法治手段。當法治手段被引入經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的衡量標準中時，既能發(fā)揮出政府所希望的——通過各種項目建設提升民眾收入和本地區(qū)經(jīng)濟水平的最大作用，又能使各種建設項目的批準、監(jiān)管、施工等契合法律的規(guī)定而達到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏。當然，最重要的則是通過法治舉措的介入，特別是隨著政府機關及其工作人員法治水平的提升，以及對破壞環(huán)境的單位和個人進行法律層面的懲治，又會通過各種形式為其他的社會主體產(chǎn)生良好的示范和指引作用，進而促使各社會主體轉變以生態(tài)環(huán)境換短期收益的思想。所以，法治另一個維度的價值就在于其可以有效形塑各方主體正確的生態(tài)理念與發(fā)展思想。

三、法治保障的優(yōu)化路徑

西北地區(qū)地域遼闊，占我國陸地國土總面積的近三分之一，在我國領土組成中占據(jù)重要地位，同時其作為我國重要的生態(tài)保護屏障，對我國的整體生態(tài)秩序之維持，具有不可估量的重大價值。但從當前的綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設的實踐而言，其“終極目標為可持續(xù)發(fā)展”[23]。故而，雖然綠色發(fā)展理念在西北地區(qū)不斷得到實踐，并取得了不錯的效果，但隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要，依然還有一些嚴峻的新形勢亟需通過法治的舉措予以化解。所以，結合當前西北地區(qū)綠色發(fā)展面臨的新形勢，對現(xiàn)有法治基礎不斷進行新的優(yōu)化，不僅是對綠色發(fā)展理念和習近平生態(tài)法治思想的踐行，更是平衡經(jīng)濟提振目標與生態(tài)環(huán)境保護目標的要求。

（一）立法維度：加強立法的協(xié)同推進

習近平總書記多次強調(diào)“法治興則民族興，法治強則國家強”[24]，因而法治對于國家現(xiàn)代化的實現(xiàn)和中國夢的實現(xiàn)具有不可替代的作用，而實現(xiàn)包括西北地區(qū)在內(nèi)的國家整體的美好生活環(huán)境和綠色發(fā)展目標，最有效的手段也是法治。但從當前西北地區(qū)的法治保障綠色發(fā)展的現(xiàn)狀審視，雖然取得了一定成效，但法治作為體系化的制度建構，依然還存在著一些亟需彌補的短板和不足。因而，要通過法治手段確保綠色發(fā)展精神融入西北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展全過程，就必須從立法上對法治體系的完善、重點新興且事關綠色發(fā)展領域的立法空白區(qū)和薄弱點進行彌合，以確保綠色發(fā)展過程中做到有法可依。

所以，要實現(xiàn)生態(tài)法治和“讓損害了生態(tài)環(huán)境的行為人承擔相應的責任”[25]，一是要堅持科學立法。通過立法活動制定出的法律，是確保法治過程中執(zhí)法必嚴的基礎和前提，因而有法可依是執(zhí)法必嚴的邏輯起點。但法律的制定，必須秉持著科學合理的要求，使其內(nèi)容符合時代特征和社會發(fā)展的需要。二是要堅持民主立法。黨的十九大報告指明我國社會主要矛盾已然發(fā)生了轉變，當前及未來一段時間的工作重心就在于如何實現(xiàn)人民對美好生活的期待。而人民所期待的美好生活樣態(tài)，離不開法律的維系和保護，因此要求法律的制定必須融入人民群眾和相關領域的專家學者的建言獻策內(nèi)容，這也是以人民為中心理念在立法層面的彰顯。特別是事關綠色發(fā)展的法律，專業(yè)性和現(xiàn)實性較強，與人民群眾的生活密切相關，更需要堅持民主立法，以增強公眾對法律的認同。三是要堅持依法立法。法治不是簡單的由人治手段改為依法治理的形式，而是一種治理思維模式的轉型和升級。之所以依然存在著破壞生態(tài)環(huán)境、忽視綠色發(fā)展理念的問題，除了監(jiān)管機關及其工作人員法治水平有所欠缺外，還與法律未被有效實施而消減其法律權威后被社會主體漠視有關。出現(xiàn)這些問題，與法律法規(guī)的制定主體不同而導致所制定的法律規(guī)范不成體系有較大關系。因而，后續(xù)立法必須根據(jù)《憲法》和《立法法》的相關規(guī)定，制定出契合上位法原則的法律。所以，實現(xiàn)以法治確保西北地區(qū)綠色發(fā)展的目標，必須堅持和加強科學立法、民主立法與依法立法的協(xié)同推進，唯有此，才能“為環(huán)境法治作出獨特貢獻”[26]。

（二）政府維度：繼續(xù)增強法治思維能力

實現(xiàn)生態(tài)法治的樣態(tài)，除了需要有本身制定良好的法律和社會法治文化的烘托，更離不開的是政府的法治能力和法治水平的提升。而從甘肅祁連山系列環(huán)境污染案和新疆瑪納斯河流域部分生態(tài)功能區(qū)退化的問題審視，雖然在習近平生態(tài)法治思想的指引下，西北地區(qū)的綠色發(fā)展取得了相當大的成效，但在實踐中，依然還存在著追求短期經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)環(huán)境保護的問題。這個問題的存在，與傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟發(fā)展理念有著密不可分的關系。其主要體現(xiàn)在基層政府中對生態(tài)環(huán)境保護負有審批與監(jiān)管責任的個別部門及其工作人員，不能運用法治思維分析項目審批將會對生態(tài)環(huán)境秩序產(chǎn)生的負面影響，在審批后又缺乏運用法治對可能破壞生態(tài)環(huán)境的施工項目進行治理的能力和水平。綜合這些因素，才致使這些違反生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展精神的案件依然存在。因此，要充分發(fā)揮出政府保護生態(tài)環(huán)境的實際效果，就有必要從如下兩個方面進行：

一是政府要轉變思維形式，繼續(xù)增強法治思維的能力。這些破壞生態(tài)環(huán)境的典型案例，除了項目方本身法律意識不強與片面追求經(jīng)濟收益的問題外，更與監(jiān)管部門的監(jiān)管不嚴，法治思維能力不足有關。要解決這個問題，“政府不僅要自覺帶頭做到尊法守法，堅持法治的底線要求，更要做到有為、有效、有執(zhí)行力”[27]。在面對經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的選擇問題時，一定要先考量項目施工后會不會對環(huán)境產(chǎn)生不可估量與不可挽回的破壞后果，如果會產(chǎn)生這些不良后果，一定要嚴格依照法律規(guī)定確認是否批準。換言之，政府在發(fā)揮審批監(jiān)管作用時，自己首先需要做到堅守法治底線，不能違規(guī)審批和監(jiān)管不作為；在對現(xiàn)有項目監(jiān)管上，務必對法律精神進行深刻理解與領悟，進而充分發(fā)揮出執(zhí)行力，對違規(guī)的建設行為堅決予以叫停和查處。二是政府工作人員要主動學習法律規(guī)范，提升法治實踐水平。分析這些案例可知，個別基層政府運用法治保障綠色發(fā)展的成效不佳，除了當?shù)卣ㄖ嗡季S能力欠佳外，另一個原因是執(zhí)法人員的法治水平有所欠缺。要充分發(fā)揮出法律保障生態(tài)環(huán)境的積極作用，法律實施必不可少。法律的實施，不是簡單而機械的將法律當成治理工具，否則便會陷入法律工具主義的泥淖，所以法治的實踐是在治理中融入法律保護生態(tài)環(huán)境的精神理念。而為了使執(zhí)法人員依法執(zhí)法和執(zhí)法必嚴，首先就需要通過主動學習和集中培訓等方式，提升其法律知識水平的同時，促使其領悟立法精神。只有這樣，政府的法治實踐水平才有提升，法治效果才能最大化，綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的目標才會實現(xiàn)。

（三）社會維度：營造綠色發(fā)展文化氛圍

英國科學家馬特·里德利指出：“我們的思想是由自私的基因構建而成的，但是它們卻被建造得既合群、值得信賴又樂于合作?！盵28]當前西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞，就與一些只顧短期經(jīng)濟收益而輕視生態(tài)環(huán)境保護的利己思想有關。同時，鑒于人的社群性，以人為基本構成元素的社會中，若利己思想盛行，將會嚴重影響社會的和諧與安全。因而，營造一種正向的具有導引性的文化場域，就尤為必要。這種正向的文化氛圍，不僅可以使人在追求經(jīng)濟財富的同時，發(fā)揮出維護社會和諧穩(wěn)定的作用，更有助于轉變社會主體的發(fā)展理念，做到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)同進行。此外，文化具有“塑造公民思想，規(guī)范公民行為，推動或阻礙法律執(zhí)行”[29]的作用，所以在全社會形成法治助力綠色發(fā)展的文化氛圍意義重大。

要營造法治助力綠色發(fā)展的文化氛圍：首先要繼續(xù)加強生態(tài)法治文明建設。生態(tài)法治文明的建設成效，關系著對生態(tài)保護負有責任的各方主體能否真正轉變發(fā)展理念，做到綠色發(fā)展。同時，生態(tài)法治文明的建設，也能在社會產(chǎn)生良好的導向作用，結合著普法教育的推進，更有利于在民眾心中形成依法辦事的思想。其次，運用新興技術優(yōu)化普法形式。傳統(tǒng)的普法形式因受地理環(huán)境的影響，難以最大程度發(fā)揮出法律的效力，因而需要轉變普法的方式方法。從當前的發(fā)展現(xiàn)實審視，可以借助現(xiàn)代科技手段，如通過各種公眾號與自媒體平臺宣傳生態(tài)法治文明，網(wǎng)絡上形成的生態(tài)法治文化環(huán)境也是社會生態(tài)法治文化的有機組成部分。這種基于網(wǎng)絡的普法，能夠最大限度突破傳統(tǒng)普法形式的地理障礙，提升普法的實際效果。最后，加強生態(tài)法治文化長廊和法律小屋的建設。根據(jù)實踐，可以在居委會或者村委會設立生態(tài)法治長廊和法律書屋。法律書屋的好處在于可以為居（村）民學習法律知識提供場所和資料，以促使人們知法懂法用法；而生態(tài)法治文化長廊則可以通過介紹生態(tài)法治建設的成就與典型人物，以潤物無聲的方式慢慢轉變民眾的理念，提升其依法綠色發(fā)展的思維能力。所以，實現(xiàn)法治保障西北地區(qū)綠色發(fā)展的目標，僅有立法和政府的支持還不夠，還需要社會提供法治文化氛圍，以春風化雨和潤物無聲的方式，在民眾心中種下生態(tài)法治和綠色發(fā)展的種子。

（四）個人維度：轉變粗放型發(fā)展思想

囿于西北地區(qū)深居內(nèi)陸，遠離內(nèi)地與沿海發(fā)達地區(qū)，發(fā)展機會相對較少，進而經(jīng)濟水平較差。國家為了提高本地區(qū)各族人民群眾的生活水平，結合西北地區(qū)的人文社會生態(tài)和地理環(huán)境實際情況，制定了眾多有助于地區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟提升的政策。地方政府也積極通過招商引資等手段，努力發(fā)展本地經(jīng)濟。在國家政策和地方扶持下，西北地區(qū)的經(jīng)濟水平有了很大的提升。但是，隨著經(jīng)濟水平的提升，也暴露出生態(tài)環(huán)境破壞的問題。這個問題的出現(xiàn)，除了立法的不完善外，更重要的是人們的環(huán)保意識不強，對綠色發(fā)展的要求理解不足，繼而在追求經(jīng)濟發(fā)展時“缺乏環(huán)境與發(fā)展綜合決策的考慮”[30]，最終忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護。從制度建構角度講，生態(tài)環(huán)境保護是一個系統(tǒng)性工程，涉及到立法、政府、社會與個人等多層面的協(xié)同共進。而個人是生態(tài)環(huán)境保護的重要參加者和主要受益者，故而加速轉變民眾的粗放型發(fā)展思想尤為重要。

因此，要轉變粗放型的發(fā)展思想，實現(xiàn)人與自然的和諧相處與經(jīng)濟發(fā)展的同頻共振：一是國家要繼續(xù)加強普法宣傳，使民眾在發(fā)展經(jīng)濟的同時知法懂法與用法。從當前個人破壞自然環(huán)境的實踐審視，主要是因為其對法律的認識不足，進而運用法治思維指導農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的能力不足。因為地理環(huán)境的偏僻，普法困難，這個問題曾在很長時間阻礙著民眾的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展實踐。特別是西北地區(qū)作為我國主要的牧區(qū)，草場承載能力有限，過度放牧會嚴重破壞生態(tài)，進而使草場退化。因此需要繼續(xù)普法，但可以借助網(wǎng)絡時代的便利，通過各種社交平臺和微信公眾號進行普法教育，以突破傳統(tǒng)普法的地理限制。個人則需要積極主動的學習法律知識，轉變粗放型發(fā)展理念。二是公民個人要積極學習新知識新技術。通過學習綠色發(fā)展新知識技術，轉變發(fā)展模式，做到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)同推進。個人在尋求發(fā)展方向時，首先考慮符合綠色發(fā)展理念與環(huán)境保護精神的發(fā)展項目，避免出現(xiàn)因獲取短期收益而長久破壞環(huán)境的問題。三是公民個人要提高自己的綠色責任意識，要“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”[31]。因此，不能為提高當代人的生活質(zhì)量而破壞子孫后代的生存環(huán)境。所以，要在西北地區(qū)真正全面貫徹綠色發(fā)展的理念，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標，除了國家和地方的立法完善、社會法治文化氛圍的思想引領，還需要公民個人在轉變傳統(tǒng)粗放型發(fā)展理念的同時，提升自己的綠色責任意識。

四、結語

我國西北地區(qū)深居內(nèi)陸的地理區(qū)位，決定了其不可能擁有內(nèi)地和沿海地區(qū)那么多的發(fā)展機會。但人民群眾對美好生活的追求，又天然的蘊含著物質(zhì)充裕和環(huán)境美好的要求。因而，經(jīng)濟發(fā)展是提高人民群眾幸福感和獲得感的重中之重，環(huán)境美好是實現(xiàn)人民對美好生存環(huán)境期待的關鍵。然而，當前西北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，并未完全融入綠色發(fā)展的理念，以至于隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的破壞也日趨嚴重。這個問題的出現(xiàn)，不僅與傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式有關，更與法治理念的踐行有著緊密的關系。從這個意義上講，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的同頻共振，法治是一個關鍵抓手。只有讓生態(tài)環(huán)境保護的各方參加者都能運用法治手段，進行經(jīng)濟建設和綠色發(fā)展的通盤考量，才能更好的實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同進行的目標。但當前面臨的諸多新形勢和新挑戰(zhàn)，除了文中的一些優(yōu)化路徑外，還需要學界結合地區(qū)特色和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，對綠色發(fā)展的法治協(xié)同保障問題進行更加深入的研究。唯有此，才能早日實現(xiàn)人民群眾所向往的天朗氣清的美好生活環(huán)境的建構。