財政科研項目資金管理存在的問題及對策

李宏麗，張幗俊

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

近年來，國家對科研活動給予大力支持，對科研經(jīng)費的投入也逐年增長。為營造寬松的科研環(huán)境，調(diào)動科研人員的積極性，充分釋放創(chuàng)新活力，黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”等改革舉措，一系列創(chuàng)新管理政策密集出臺。隨著財政科研經(jīng)費的不斷增長，如何從根本上顯著提升科技創(chuàng)新效率和科研經(jīng)費的使用效益，同時破解以往科研資金管理“一放就亂、一管就死”的局面是值得探討的問題。

1 我國科研資金管理現(xiàn)狀

1.1 財政性科研經(jīng)費總量不斷增加

“十三五”以來，國家繼續(xù)深化中央財政科技計劃管理改革，將分散在各部門的近百項國家科技計劃整合為五大科技計劃，有效解決了科研資金“碎片化”問題。我國科研資金投入總體量從改革開放之初至今一直呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，科研項目資助的單項額度和總量均快速增長。2010—2019 年財政科學(xué)技術(shù)支出平均每年以733.67 億元的速度增長[1]。2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出2.442 6萬億元，比2019年增長10.3%，其中基礎(chǔ)研究經(jīng)費1 504 億元，整體投入排名世界第二[2]?？蒲匈Y金和財政科技投入均連年保持較快增長，為建設(shè)創(chuàng)新型國家，促進(jìn)科技事業(yè)健康發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持和保障。

1.2 財政性科研經(jīng)費管理使用政策不斷松綁

近年來，財政科研項目經(jīng)費管理制度不斷深化改革，存在的一些突出問題逐步解決。一是科研領(lǐng)域一系列“放管服”政策的出臺，對科研資金管理和使用進(jìn)行了極大“松綁”。中央辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》和國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》按照“應(yīng)放盡放”的原則，提出一系列“硬核”舉措，包括簡化預(yù)算編制，預(yù)算科目精簡為設(shè)備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費3類，人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中實行“包干制”。二是提高間接經(jīng)費比例，用于人的費用可以占預(yù)算的50%。同時，在加大科研人員激勵力度、擴(kuò)大勞務(wù)費開支范圍、合理核定績效工資總量、加大科技成果轉(zhuǎn)化激勵力度等方面賦予了科研人員更大的科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)。另外在減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)等方面也做出了具體規(guī)定[2]。一系列放管服政策的出臺解決了科研人員極為關(guān)注的管得過緊、激勵不夠等突出問題。三是以績效為導(dǎo)向科研評價機(jī)制初步建立，科研監(jiān)督體系逐步完善。國家相關(guān)管理部門要求科研經(jīng)費從以往的過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃гu價，來提高科學(xué)研究質(zhì)量和水平，對于資金使用和管理來說是十分重要并具有積極意義。

1.3 財政性科研資金管理使用規(guī)范性不斷提高

隨著我國科研領(lǐng)域誠信體系的逐步建立，以隨機(jī)抽查、審計監(jiān)督、評審驗收為主的資金監(jiān)管體系不斷完善，財政性科研經(jīng)費管理使用呈現(xiàn)逐步規(guī)范趨勢。從某會計師事務(wù)所對2020—2021 年100 個“十三五”立項課題結(jié)題審計情況來看，課題資金使用存在問題大幅度減少。一是違規(guī)轉(zhuǎn)撥資金繼續(xù)呈下降趨勢。由于未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)撥資金，科研資金將游離于監(jiān)管之外，導(dǎo)致經(jīng)費使用合法性難以保障。二是經(jīng)費擴(kuò)大開支范圍問題基本得到控制，相較其他違規(guī)問題，未按規(guī)定開支范圍使用資金仍有發(fā)生，但涉及資金量較少。三是套取轉(zhuǎn)移資金問題基本杜絕。整體來看，通過結(jié)題審計等環(huán)節(jié)，財政科研資金管理和使用存在的問題均呈現(xiàn)明顯下降趨勢，體現(xiàn)了科研資金管理使用整體水平持續(xù)向好。

2 財政性科研資金管理存在的問題

2.1 資金成本核算不完整，項目成本支出不準(zhǔn)確

全成本核算的期間是整個科學(xué)研究行為活動，特定的科研項目被視為成本核算的對象，凡是歸于經(jīng)濟(jì)活動中的支出，都應(yīng)屬于全成本核算的范疇。全成本包括與科研活動直接相關(guān)的支出，也包括科研活動進(jìn)行中發(fā)生的行政、后勤保障管理等發(fā)生的支出[3]。我國中央級科研單位的經(jīng)費主要來源于政府撥款?？蒲腥藛T工資、津貼在基本支出經(jīng)費中統(tǒng)一列支?？蒲袉挝唤?jīng)費不僅來自相關(guān)主管部門,也有來自科研合作、科技成果轉(zhuǎn)讓、科技咨詢、科技服務(wù)等橫向科研經(jīng)費，科研資金的核算與管理日趨復(fù)雜。目前，科研項目成本核算只包括直接經(jīng)費成本核算和一部分間接經(jīng)費成本，沒有包含科研人員工資，行政、后勤保障等支出?？蒲许椖康某杀竞怂惴椒ú淮_定，成本核算對象不具體、不明確，流程不規(guī)范，核算范圍不統(tǒng)一，沒有分?jǐn)傄罁?jù)標(biāo)準(zhǔn)，分?jǐn)傄罁?jù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，成本數(shù)據(jù)不易采集等一系列問題使得科研項目的全成本核算數(shù)據(jù)不完整，不全面、不合理、不規(guī)范，無法正確反映科研經(jīng)費的全成本情況和資金使用效益。

2.2 未單獨核算，項目資金未專款專用

財政科研資金管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)是會計核算。財政部《政府會計制度》以及科研資金管理辦法中都有明確規(guī)定。在實踐中，財政科研資金會計核算方法、賬務(wù)處理及會計科目的選擇和使用不規(guī)范等問題依然存在。個別科研單位財務(wù)核算中會計科目和項目輔助核算設(shè)置未能滿足項目資金專戶管理的需要，未按規(guī)定對科研項目資金單獨核算。將收支核算標(biāo)識為“某某產(chǎn)品研發(fā)”、“某某科研人員”或“某某部門”，進(jìn)行賬戶設(shè)置與賬務(wù)處理。由于同一項目負(fù)責(zé)人或同一項目承擔(dān)部門可能承擔(dān)多個項目，研發(fā)周期重疊，容易導(dǎo)致在一個賬戶中反映的是多個項目的總體支出[4]。部分單位會計核算還存在以下情況：采用手工賬來實現(xiàn)財政科研資金核算相關(guān)支出，設(shè)賬外賬對財政科研資金進(jìn)行核算；未能按照會計科目核算或輔助明細(xì)賬核算，在憑證摘要中用項目名稱標(biāo)識收支，或是以表代賬進(jìn)行核算情況。

2.3 結(jié)余使用不規(guī)范，間接經(jīng)費使用有效性低

科技創(chuàng)新投入規(guī)模的擴(kuò)大并未帶來創(chuàng)新效率和全要素生產(chǎn)率的顯著提升，反而引發(fā)了一些科研經(jīng)費分配使用低效、浪費甚至腐敗問題[5]。一方面項目單位和科研人員積極要求增加科研經(jīng)費投入、補(bǔ)貼科研成本不足，而另一方面項目結(jié)題時成本補(bǔ)償無法支出，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金量大。有關(guān)部門針對34 家科研單位調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要存在以下幾種現(xiàn)象：一是長期掛賬“不敢花”。結(jié)余資金的使用管理涉及到科研單位、課題組、科研人員之間的利益關(guān)系，因此有些單位存在畏難情緒或觀望情緒，不愿打破現(xiàn)狀。二是擴(kuò)大用途“違規(guī)支出”。部分單位將項目結(jié)余資金擴(kuò)大開支范圍，用于科研人員績效獎勵，部分單位統(tǒng)籌用于科研發(fā)展基金后，為防止結(jié)余資金收回，在科研工作已經(jīng)完成的情況下，結(jié)題前還在購買設(shè)備、材料。另外，部分項目單位間接經(jīng)費管理使用還存在間接成本以提代支，采取一次性計提，計提比例核定未考慮學(xué)科特點，所有間接經(jīng)費都按相同比例計提，并將所有科研項目間接經(jīng)費計提到一個賬上進(jìn)行核算，難以體現(xiàn)實際支出以及支出與科研任務(wù)的相關(guān)性。另外，科研單位實行績效工資總額控制，雖然科研項目中有績效經(jīng)費預(yù)算，但因績效工資總額不允許超標(biāo)，實際績效無法發(fā)放到位。

3 對策及建議

3.1 建立科研項目全成本核算機(jī)制

隨著科研資金管理改革的深入，在尊重科研規(guī)律的基礎(chǔ)上，科研人員的獎勵激勵機(jī)制不斷完善、間接經(jīng)費比例大幅度提高、科研資金使用自主權(quán)不斷擴(kuò)大，各項改革舉措的實施為科研人員收入的穩(wěn)步提高提供了有力保障?？蒲薪?jīng)費“包干制”的推行，目的是讓科研資金更好地服務(wù)于科研活動，并非是通過科研項目來解決科研人員的收入分配問題。提高科研人員收入主要還應(yīng)實施以知識價值為導(dǎo)向的分配政策，促進(jìn)其全身心投入科研工作。在推動改革事業(yè)單位收入分配制度改革同時，可以嘗試推行對科研項目進(jìn)行全成本核算，提高科研資源利用效率?；舅悸罚阂詸?quán)責(zé)發(fā)生制會計核算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以科研項目做為成本核算對象，對項目執(zhí)行過程中發(fā)生的各種耗費進(jìn)行歸集和分配，揭示影響成本的主要因素和原因，合理進(jìn)行成本控制，提高項目資金的使用效益，有效解決項目組人員少、資金總量小的問題，實現(xiàn)集中人力、物力和財力辦大事。同時可以減少設(shè)備的重復(fù)購置、平臺的重復(fù)建設(shè)，減少公共資源不必要的耗費實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行政府會計制度，確保資金專款專用

一般而言，單位采用何種會計核算軟件，都可以通過設(shè)置二級會計科目或項目輔助核算方式實現(xiàn)對科研項目的獨立核算。政府會計制度的會計核算系統(tǒng)中，財務(wù)會計和預(yù)算會計均通過“XXX(課題名稱、編號)-直接”和“XXX(課題名稱、編號)-間接”科研項目輔助核算名稱對財政經(jīng)費進(jìn)行單獨核算。收到財政經(jīng)費預(yù)算會計計入“事業(yè)預(yù)算收入”科目，財務(wù)會計計入“預(yù)收賬款”科目，支出預(yù)算會計通過“事業(yè)支出”科目核算，財務(wù)會計通過“業(yè)務(wù)活動費用”科目核算。通過規(guī)范項目資金的會計核算，確保項目支出數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實、有效，為不斷完善科研項目經(jīng)費的管理奠定良好的基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)審計監(jiān)督，提高經(jīng)費使用效率和效益

一是推動項目法人單位監(jiān)督機(jī)制再造。項目承擔(dān)單位是財政性科研項目資金管理和使用的主體，必須要強(qiáng)化法人責(zé)任制，切實履行自身管理職責(zé)，確保在科研項目組織實施過程中，項目資金使用符合國家政策要求，才能有效促進(jìn)科研活動開展。主管部門應(yīng)建立健全對科研項目承擔(dān)單位及科研人員的有效監(jiān)督機(jī)制。建立國家科研項目承擔(dān)單位風(fēng)險評價指標(biāo)，明確在科研項目資金管理和使用中哪些行為是提倡和鼓勵和行為，哪些行為是禁止或存在風(fēng)險的行為[6]。二是推動國家層面審計監(jiān)督體系的再造。首先，加強(qiáng)財政科研項目經(jīng)費法律治理改革、科研誠信制度建設(shè)、監(jiān)督等工作，進(jìn)一步推進(jìn)涉及科研項目領(lǐng)域腐敗的立法，加大對違反科研誠信的檢查和懲治力度，繼續(xù)利用大數(shù)據(jù)等手段推動隨機(jī)檢查、抽查，逐步建立國家層面審計監(jiān)督監(jiān)管體系。其次，充分發(fā)揮社會審計機(jī)構(gòu)審計監(jiān)督作用，轉(zhuǎn)變查錯防弊、時效性比較差的事后審計模式，將審計關(guān)口前移，實行“事前控制”和“事中控制”，形成對科研資金的全過程審計。